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23.04.2009

Monatsbericht

Das Eu­ro­päi­sche Kon­junk­tur­pro­gramm

  • Auf Vorschlag der Europäischen Kommission (EU-Kommission) hat der Europäische Rat im Dezember 2008 einem Europäischen Konjunkturprogramm im Umfang von rund 1,5 % des Bruttoinlandsprodukts der Europäischen Union (EU) zugestimmt.
  • Die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaftsebene haben die Umsetzung des Programms zügig in die Wege geleitet. Der Europäische Rat konnte so im März 2009 beträchtliche fiskalische Anreize seitens der Mitgliedstaaten in Höhe von rund 3,3 % des Bruttoinlandsprodukts der EU oder mehr als 400 Mrd. € feststellen. Der Beitrag der EU-Ebene lag bei insgesamt rund 30 Mrd..
  • Die EU-Kommission und der Rat werden im Juni 2009 dem Europäischen Rat Bericht erstatten über die bis dahin erfolgte Bewertung und Beobachtung der ergriffenen Maßnahmen.

1 Die Europäische Kommission initiiert …

Im Herbst 2008 zeichnete sich ab, dass die Finanzkrise, die in den Vereinigten Staaten von Amerika ihren Ausgang nahm, auch deutliche Auswirkungen auf die Realwirtschaft in Europa haben würde und dass die europäischen Volkswirtschaften einen deutlichen Konjunkturrückgang zu verzeichnen haben würden. Deshalb präsentierte die Europäische Kommission am 26. November 2008 in einer Mitteilung ihre Vorschläge für ein Europäisches Konjunkturprogramm1 und damit für ein koordiniertes Vorgehen der EU-Mitgliedstaaten und der Gemeinschaftsebene. Darin schlug sie einen EU-weiten Mittelaufwand für konjunkturstabilisierende Maßnahmen in Höhe von 200 Mrd. € oder 1,5 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der EU vor. Dieser Betrag sollte sich aus 170 Mrd. € oder rund 1,2 % des EU-BIP an zusätzlichen Haushaltsmitteln der Mitgliedstaaten sowie aus 30 Mrd. € oder rund 0,3 % des EU-BIP an EU-Mitteln zur Unterstützung von Sofortmaßnahmen zusammensetzen.

Die EU-Kommission betonte den Nutzen einer Koordinierung nationaler Maßnahmen auf europäischer Ebene und schlug dafür konkret folgende Bereiche vor:

  • Beschäftigungsförderung und Steigerung der Arbeitsnachfrage,
  • Verbesserung des Zugangs der Unternehmen zu Finanzierungsmöglichkeiten,
  • Verringerung der Verwaltungslasten und Förderung der unternehmerischen Initiative,
  • Beschleunigung von Investitionen zur Modernisierung der europäischen Infrastruktur,
  • Steigerung der Energieeffizienz von Gebäuden,
  • Förderung der raschen Markteinführung von umweltfreundlichen Produkten,
  • Steigerung der Investitionen in Forschung und Entwicklung, Innovation und Bildung,
  • Entwicklung sauberer Technologien für Autos und im Bauwesen,
  • Angebot von Breitband-Internet für alle,
  • Fortsetzung des Engagements für weltweit offene Märkte,
  • Bekämpfung des Klimawandels,
  • Unterstützung der Schwellen- und Entwicklungsländer.

Die Maßnahmen des von der EU-Kommission vorgeschlagenen Konjunkturpaketes sollen rasch und somit antizyklisch wirksam, befristet, zielgerichtet und koordiniert sein. Sie sollen mit den Strukturreformen im Rahmen der Lissabon-Strategie in Einklang stehen, um kurzfristig die Nachfrage zu stützen und gleichzeitig die Widerstandskraft der europäischen Volkswirtschaften zu stärken. Darüber hinaus sollen sie in Übereinstimmung mit den Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspaktes erfolgen.

2 Der Europäische Rat beschließt …

Auf seinem Treffen am 11. und 12. Dezember 20082 erteilte der Europäische Rat3 seine Zustimmung zu einem Europäischen Konjunkturprogramm. Dieses sollte einen kohärenten Rahmen für das Vorgehen auf Ebene der EU und für die von jedem einzelnen Mitgliedstaat beschlossenen Maßnahmen darstellen und den jeweiligen einzelstaatlichen Gegebenheiten Rechnung tragen. Die Staats und Regierungschefs sprachen sich im Sinne der Mitteilung der EU-Kommission für einen Mittelaufwand in Höhe von insgesamt rund 1,5 % des EU-BIP aus.
Für die Ebene der EU nannte der Europäische Rat in seinen Schlussfolgerungen explizit folgende Bereiche:

  • Ausweitung der Darlehenstätigkeit der Europäischen Investitionsbank (EIB).
  • Ausbau von Investitionen in die Infrastrukturen und im Bereich der Energieeffizienz, Entwicklung des Breitband-Internets.
  • Vereinfachung der Verfahren und Beschleunigung der Durchführung der von den Strukturfonds finanzierten Programme.
  • Beschäftigungsförderung durch den Europäischen Sozialfonds und den Europäischen Fonds für die Anpassung an die Globalisierung.
  • Unterstützung der Unternehmen durch befristete Änderungen im Bereich staatlicher Beihilfen und des öffentlichen Beschaffungswesens sowie durch Bürokratieabbau.
  • Anwendung ermäßigter Mehrwertsteuersätze in bestimmten Sektoren in denjenigen Mitgliedstaaten, die dies wünschen. Der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister (ECOFIN-Rat) erhielt den Auftrag, diese Frage vor März 2009 zu klären.

Die erforderlichen Beschlüsse sollten unter uneingeschränkter Einhaltung der derzeitigen Finanziellen Vorausschau und der in der Interinstitutionellen Vereinbarung vorgesehenen Verfahren nach einem möglichst straffen Zeitplan gefasst werden. Der Europäische Rat kündigte die Beurteilung der sachgerechten Umsetzung des Konjunkturprogramms ab seiner Tagung im März 2009 an.

Gleichzeitig betonte der Europäische Rat, dass der reformierte Stabilitäts- und Wachstumspakt der Eckstein der Haushaltspolitik der EU bleibe. Er bekräftigte sein uneingeschränktes Bekenntnis zu langfristig tragfähigen öffentlichen Finanzen und appellierte an die Mitgliedstaaten, gemäß dem Stabilitäts- und Wachstumspakt und dem Tempo der wirtschaftlichen Erholung baldmöglichst zu ihren mittelfristigen Haushaltszielen zurückzukehren.

3 Die Mitgliedstaaten handeln …

Im Februar 2009 präsentierte die EU-Kommission dem ECOFIN-Rat eine erste Bewertung der bisherigen konjunkturstützenden Maßnahmen auf nationaler Ebene. Danach beläuft sich per Ende Januar 2009 der gesamte öffentliche Beitrag in der EU auf 3,3 % des EU-BIP. Dies entspricht deutlich über 400 Mrd. €. Das Ergebnis des gesamten öffentlichen Beitrags bezieht sich auf die Jahre 2009 und 2010. Es umfasst zusätzlich ergriffene haushaltswirksame Maßnahmen, die Wirkung automatischer Stabilisatoren4, rein schuldenwirksame Maßnahmen (hauptsächlich Kapitalspritzen für Finanzinstitute) sowie Maßnahmen außerhalb des Staatshaushaltes (z. B. Maßnahmen öffentlicher Unternehmen). Mit dieser Höhe des öffentlichen Gesamtbeitrags ist der Auftrag des Europäischen Rates vom Dezember 2008 klar erfüllt.

Der deutsche Beitrag ist in absoluten Zahlen mit Abstand am höchsten. Die EU-Kommission errechnet nach ihrer Methodik für Deutschland einen öffentlichen Gesamtbeitrag in Höhe von 4,7 % des deutschen BIP für 2009 und 2010. Auch im Verhältnis zur nationalen Wirtschaftsleistung gehört der Beitrag Deutschlands neben den Beiträgen von Irland, dem Vereinigten Königreich und Spanien in die Spitzengruppe. Die in Deutschland gegen die Wirtschaftskrise ergriffenen Maßnahmen der beiden Konjunkturpakete wurden bereits im Monatsbericht des Bundesministeriums der Finanzen vorgestellt.5

Ein Vergleich der Maßnahmen lässt laut EU-Kommission erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Staaten erkennen, die zumindest teilweise die unterschiedlichen Defizit- und Schuldenstände widerspiegeln. Bisher wurden der EU-Kommission insgesamt rund 500 Maßnahmen gemeldet. Wenn auch eine differenzierte Bewertung der Maßnahmen noch aussteht, dürften nach einer ersten Einschätzung die meisten der ergriffenen Maßnahmen im Einklang mit dem Reformprogramm der Lissabon-Strategie stehen. Viele der Maßnahmen zielen darauf ab, die unmittelbaren Auswirkungen des Abschwungs zu mildern. Der Großteil der Maßnahmen soll die öffentlichen und privaten Investitionsaktivitäten, die Industriesektoren und die Unternehmen unterstützen. Für über die Hälfte der Maßnahmen gilt die Stützung der aggregierten Nachfrage als wirtschaftspolitisches Ziel.

4 Die Europäische Union flankiert …

Die Gemeinschaftsebene machte sich im Nachgang zum Europäischen Rat vom Dezember 2008 zügig an die Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen.
Die EIB reagierte ausgesprochen schnell auf die Krise und beschloss bereits im Dezember 2008 formell, ihr jährliches Kreditvolumen in den Jahren 2009 und 2010 um jeweils 15 Mrd. € auszuweiten. Diese zusätzlichen Mittel sollen vor allem kleinen und mittleren Unternehmen sowie dem größeren Mittelstand, der Regionalförderung und den Bereichen Energie, Klimaschutz, Infrastruktur und der Autoindustrie zugute kommen. In diesem Zusammenhang konnten die für Deutschland besonders wichtigen Darlehen für kleine und mittlere Unternehmen insgesamt um 3,5 Mrd. € auf 8,5 Mrd. € pro Jahr aufgestockt werden. Die europäische Automobilindustrie wird statt der bisherigen 2 Mrd. € pro Jahr 7 Mrd. € erhalten.

Der Beschluss des Europäischen Rates von Mitte Dezember 2008, die Verfahren über die Durchführung der von den Strukturfonds finanzierten Programme für den Ausbau der Investitionen in die Infrastrukturen und im Bereich Energieeffizienz zu vereinfachen und zu beschleunigen, wurde zielgerecht umgesetzt. So haben die Mitgliedstaaten Einvernehmen darüber erzielt, die Strukturfonds-Verordnungen wie folgt zu ändern:

  • Erhöhung der Vorauszahlungen um bis zu 2,5 % bezogen auf das Gesamtvolumen des jeweiligen operationellen Programms. Insgesamt werden durch diese Maßnahme die Vorauszahlungen für 2009 um voraussichtlich insgesamt über 6 Mrd. € für alle Mitgliedstaaten innerhalb der für die einzelnen Staaten bewilligten Finanzausstattung steigen.
  • Einführung der Möglichkeit, auf Basis von Kostenpauschalen abzurechnen.
  • Ausweitung des Förderspektrums des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) auf Energieeffizienzmaßnahmen im Wohnungsbau für Haushalte mit niedrigem Einkommen.
  • Erhöhung der Flexibilität bei Umschichtungen zwischen Förderschwerpunkten von 2 % auf 10 %, sodass es den Mitgliedstaaten möglich ist, die Mittel dort einzusetzen, wo ihre Wirkung am größten ist.
  • Einführung der Möglichkeit für Mitgliedstaaten, bei Großprojekten schon vor der Genehmigung durch die EU-Kommission einen Zahlungsantrag zu stellen.

Darüber hinaus hat die EU-Kommission die Frist, in der die EU-Mitgliedstaaten ihre Mittel aus dem Förderzeitraum 2000 bis 2006 auszahlen müssen, bis zum 30. Juni 2009 verlängert, damit jeder verfügbare Euro genutzt werden kann.

Schließlich wurde auch für den Europäischen Sozialfonds ein Legislativvorschlag verabschiedet, der darauf abzielt, die Mittelvergabe zu vereinfachen, indem der Einsatz von Pauschalbeträgen zugelassen wird.

Im Nachgang des Europäischen Rates von Mitte Dezember 2008 hat die EU-Kommission einen bis Ende 2010 befristeten Rahmen mit erweiterten beihilferechtlichen Möglichkeiten verabschiedet.

  • Es können Kleinbeihilfen von bis zu 500 000 € je Unternehmen gewährt werden.
  • Bis Ende 2010 darf die öffentliche Hand für bis zu 90 % eines Investitions- oder Betriebsmittelkredits von Unternehmen bürgen. Im gleichen Zeitraum darf das Entgelt für die Bürgschaft für maximal zwei Jahre ab Bürgschaftsgewährung um 15 % (bzw. 25 % für kleine und mittlere Unternehmen) gegenüber den Summen in der Bürgschaftsmitteilung reduziert werden.
  • Bis Ende 2010 können die EU-Mitgliedstaaten Kredite an Unternehmen zum günstigeren Leitzins der Europäischen Zentralbank, erhöht um gewisse Zuschläge, statt zum Interbankenzinssatz vergeben.
  • Weitere Ausnahmen gelten für Kredite zur Entwicklung von umweltfreundlichen Produkten.
  • Bis Ende 2010 gelten außerdem Ausnahmen vom geltenden Beihilferahmen für Risikokapitalinvestitionen.
  • Die bis Ende 2010 befristeten Lockerungen für die kurzfristige Exportkreditversicherung erleichtern staatliche Exportkreditversicherungen bei Kreditlaufzeiten bis zu zwei Jahren für Exporte in andere EU-Mitgliedstaaten und die Kernstaaten der OECD.
  • Üblicherweise gelten für Unternehmen, die aktuell als „Unternehmen in Schwierigkeiten“ gelten, verschärfte beihilferechtliche Anforderungen. Entgegen diesen üblichen Regelungen können derzeit auch Unternehmen, die ausschließlich aufgrund der Krise nach dem 1. Juli 2008 zu „Unternehmen in Schwierigkeiten“ im Sinne des Beihilferechts wurden, die Erleichterungen nutzen.

Deutschland hat die dadurch eröffneten Möglichkeiten bereits umgesetzt und die „Bundesregelung Kleinbeihilfen“, die „Befristete Regelung Bürgschaften“, die „Bundesrahmenregelung Niedrigverzinsliche Darlehen“ und die „Bundesrahmenregelung Risikokapital“ geschaffen. Diese Regelungen sind bereits von der EU-Kommission genehmigt worden. Dadurch können jetzt die von den Regelungen erfassten Förderungen ohne Einzelnotifizierung gewährt werden.
Zum öffentlichen Beschaffungswesen gibt es auf europäischer Ebene keine legislativen Änderungen. Vielmehr sollen die bereits bestehenden Beschleunigungsmöglichkeiten des geltenden vergaberechtlichen Rahmens voll ausgeschöpft werden. Daher hat die EU-Kommission ausgeführt, dass für alle größeren öffentlichen Projekte in den Jahren 2009 und 2010 die Annahme der Dringlichkeit gegeben sein sollte, die zu einer Beschleunigung der Vergabeverfahren berechtigt. In Deutschland haben die zuständigen Ressorts entsprechende Erlasse an die Bundesbehörden versandt.

Hinsichtlich der Möglichkeit einer Ausdehnung ermäßigter Mehrwertsteuersätze in bestimmten Sektoren in denjenigen Mitgliedstaaten, die dies wünschen, kam es im März 2009 im ECOFIN-Rat zu einer politischen Einigung. Der ECOFIN-Rat hat sich im Wesentlichen darauf verständigt, die derzeitige Ausnahmeregelung, ermäßigte Mehrwertsteuersätze auf arbeitsintensive Dienstleistungen anzuwenden, zu verstetigen und für alle Mitgliedstaaten zu öffnen und darüber hinaus auch die Restaurantdienstleistungen in den Anwendungsbereich der ermäßigten Mehrwertsteuersätze aufzunehmen. Die Formulierung konkreter Rechtstexte steht noch aus. Deutschland hat gemeinsam mit sieben anderen Mitgliedstaaten in einer Protokollerklärung zum Ausdruck gebracht, von den neu geschaffenen Möglichkeiten zur Ausdehnung ermäßigter Mehrwertsteuersätze national keinen Gebrauch zu machen und hat insbesondere auf die mit einer Ausdehnung der ermäßigten Mehrwertsteuersätze verbundenen negativen Effekte hingewiesen.

Eine Einigung über den vom Europäischen Rat im Dezember 2008 vorgesehenen Beitrag aus dem EU-Haushalt zum Europäischen Konjunkturprogramm konnte auf dem Europäischen Rat vom 19. und 20. März 2009 erzielt werden. Danach werden aus dem EU-Haushalt zusätzlich 5 Mrd. € bereitgestellt, um Maßnahmen im Energie- und Agrarbereich zu finanzieren. Hierzu wurde eine Liste von Energieprojekten verabschiedet. Zur Finanzierung ist eine Änderung der derzeit gültigen Finanziellen Vorausschau erforderlich, eine Anhebung der Gesamtausgaben wurde jedoch vermieden. Auch hier steht die Formulierung konkreter Rechtstexte noch aus. Aus Sicht der Bundesregierung ist es wichtig, dass die Projekte die Kriterien eines europäischen Mehrwerts und einer kurzfristigen, antizyklischen und nachhaltig spürbaren Konjunkturwirkung erfüllen.

5 Der Europäische Rat bilanziert …

Auf seinem Treffen am 19. und 20. März 20096 stellte der Europäische Rat fest, dass bei der Durchführung des im Dezember 2008 verabschiedeten Europäischen Konjunkturprogramms bereits gute Fortschritte erzielt wurden und betonte, dass konzertiertes Vorgehen und Koordinierung ein wesentlicher Teil der Strategie Europas für den Aufschwung seien. Durch die beträchtlichen fiskalischen Anreize in Höhe von rund 3,3 % des EU-BIP beziehungsweise mehr als 400 Mrd. € würden neue Investitionen angestoßen, die Nachfrage angekurbelt, Arbeitsplätze geschaffen und der Übergang der EU zu einer CO2-armen Wirtschaft gefördert. In den Schlussfolgerungen findet sich wieder, dass eine Einigung unter den Staats- und Regierungschefs über den Beitrag aus dem Haushalt der Gemeinschaft zum Konjunkturprogramm erzielt wurde. Der Europäische Rat stellte fest, dass insgesamt rund 30 Mrd. € aus EU-Mitteln zur Verfügung gestellt würden. Er begrüßte insbesondere die Fortschritte in der Frage vorgezogener Zahlungen aus den Strukturfonds und dem Kohäsionsfonds sowie die Einigung über die fakultative Ausdehnung ermäßigter Mehrwertsteuersätze, ebenso wie die Maßnahmen der EIB zur Verbesserung der Finanzierungsmöglichkeiten für kleine und mittlere Unternehmen. Er forderte eine rasche Einigung hinsichtlich der Überarbeitung des Europäischen Fonds für die Anpassung an die Globalisierung.

Darüber hinaus stellte der Europäische Rat fest, dass strukturelle Reformen, die die Glaubwürdigkeit und Wirkung der Anreizmaßnahmen erhöhen, weiter verfolgt und noch beschleunigt werden müssten. Die kurzfristigen Maßnahmen, die die EU und die Mitgliedstaaten ergriffen haben, brächten größtmöglichen Nutzen, wenn sie mit den mittel- und langfristigen Zielen der Lissabon-Strategie vereinbar seien. Der Europäische Rat ersuchte die EU-Kommission und den Rat, die Maßnahmen zu bewerten und zu beobachten sowie dem Europäischen Rat auf seiner Tagung im Juni 2009 Bericht zu erstatten.

Gleichzeitig bekräftigte der Europäische Rat sein entschlossenes Eintreten für solide öffentliche Finanzen und den durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt geschaffenen Rahmen. Wie bereits im Dezember 2008 forderte er die Mitgliedstaaten auf, entsprechend dem Tempo der wirtschaftlichen Erholung und im Einklang mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt, so rasch wie möglich zu ihren mittelfristigen Haushaltszielen zurückzukehren, um schnellstmöglich wieder zu Haushaltslagen zu finden, die mit dem Soliditätsgebot der öffentlichen Finanzen im Einklang stehen.

Fußnoten

1 „Mitteilung der Kommission an den Europäischen Rat Europäisches Konjunkturprogramm“ vom 26. November 2008 (KOM(2008) 800 endgültig).

2 „Tagung des Europäischen Rates vom 11./12. Dezember 2008 in Brüssel – Schlussfolgerungen des Vorsitzes“ (17271/08).

3 Im Europäischen Rat kommen die Staats- oder Regierungschefs der EU sowie der Präsident der EU Kommission zusammen. Er legt die allgemeinen politischen Richtlinien der EU fest.

4 Weil die Steuereinnahmen im Abschwung (Aufschwung) „automatisch“ sinken (steigen) und die Staatsausgaben insbesondere im Bereich des Arbeitsmarkts steigen (sinken), geht vom Staatshaushalt eine stabilisierende Wirkung auf den Konjunkturverlauf aus. Werden diese konjunkturbedingten Veränderungen des staatlichen Finanzierungssaldos durch den Verzicht auf diskretionäre Gegenmaßnahmen (also in der jetzigen Situation Steuererhöhungen oder Ausgabenkürzungen) zugelassen, so lässt man die automatischen Stabilisatoren wirken.

5 Monatsbericht des BMF, November 2008 / Januar 2009

6 „Tagung des Europäischen Rates in Brüssel vom 19./20. März 2009 Schlussfolgerungen des Vorsitzes“ (7880/09).

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