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20.08.2009

Monatsbericht

Zu­sam­men­ar­beit der Zoll­ver­wal­tun­gen bei der Be­kämp­fung der Pro­dukt- und Mar­ken­pi­ra­te­rie

  • Die Beschlüsse des G8-Gipfels von L'Aquila knüpfen bei der Bekämpfung der Produkt- und Markenpiraterie an die Arbeiten von Heiligendamm (2007) und Toyako (2008) an.
  • Der sogenannte Heiligendammprozess wird auch in diesem Bereich für die Dauer von zwei Jahren fortgesetzt.
  • Die Staats- und Regierungschefs unterstützen die Fortführung der Initiativen zu einem verbesserten Informationsaustausch zwischen den Zollverwaltungen der G8-Staaten und hier insbesondere das deutsche Projekt INFO_IPR.



1   Einleitung

In der Zeit vom 8. bis 10. Juli 2009 fand im italienischen L'Aquila das Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs der G8-Staaten statt. Wenn auch der Klimaschutz diesmal im besonderen Medieninteresse gestanden hatte, so standen unter der Überschrift „Weltwirtschaft“ Themen wie die aktuelle Finanzkrise, globales Wachstum, Korruptionsbekämpfung, Energieversorgung sowie der Schutz der Rechte des geistigen Eigentums (Intellectual Property Rights: IPR) auf der Tagesordnung. Im Zuge der Gespräche wurde die Fortführung des sogenannten Heiligendammprozesses vereinbart.

Bundeskanzlerin Angela Merkel hatte im Juni 2007 in Heiligendamm im Rahmen der Gipfelgespräche bereits die Einleitung eines Prozesses angeregt, der im Rahmen einer hochrangigen Konferenz im September 2007 (G8-Sherpa-Treffen) dann verbindlich vereinbart wurde. Man hatte sich darauf verständigt, den Heiligendammprozess auf die Dauer von zwei Jahren festzuschreiben, einen Zwischenbericht beim japanischen Gipfel in Toyako 2008 und einen Schlussbericht während des Gipfels in Italien vorzulegen. Das diesem Prozess zugrunde liegende Papier basiert auf den Beschlüssen von Heiligendamm und führt die in der Gipfelerklärung zu Wachstum und Verantwortung in der Weltwirtschaft enthaltenen Elemente in einem einheitlichen Konzept zusammen. Dabei berücksichtigt das Konzept auch Gesichtspunkte der gemeinsamen Erklärung der deutschen G8-Präsidentschaft mit Brasilien, China, Indien, Mexiko und Südafrika (G5). Die vier Hauptthemen des Heiligendammprozesses sind Investitionen, Innovationen, Energieeffizienz und Entwicklungszusammenarbeit.

Unter dem Thema „Innovationen“ werden insbesondere auch der Schutz der Rechte des geistigen Eigentums und die Zusammenarbeit der Zollverwaltungen bei der Bekämpfung der Marken- und Produktpiraterie diskutiert.

Die nachfolgenden Ausführungen geben hierzu einen allgemeinen Überblick.

2   Rückblick auf die Beschlüsse der G8-Gipfel von Heiligendamm und Toyako zur Zollzusammenarbeit

Eine aus Sicht des Zolls wichtige Arbeit stellten in Heiligendamm die vom Bundesministerium der Finanzen in Zusammenarbeit mit den Bundesministerien für Inneres und Justiz entwickelten „Leitlinien für die Zusammenarbeit der Zoll- und anderer Strafverfolgungsbehörden“ dar. Bedeutender Bestandteil dieser Leitlinien ist der Vorschlag zur Schaffung eines Informationssystems zur effizienteren Bekämpfung der Produkt- und Markenpiraterie. Der Arbeitstitel lautet INFO_IPR (Information System on Intellectual Property Rights).

Die für den Gipfel 2008 in Toyako von der japanischen Präsidentschaft entwickelten Musterleitlinien für den Austausch von Informationen (Model Arrangements) stellen eine Grundsatzarbeit dar, die in der Zukunft bei Verhandlungen über bilaterale Abkommen zum Informationsaustausch zwischen einzelnen Staaten als Muster hilfreich sein wird.

Insgesamt stellte die japanische Gipfelerklärung samt Anhängen eine ausgewogene Ergänzung und Fortführung der Beschlüsse von Heiligendamm im Bereich der Rechte des geistigen Eigentums dar. Zudem wurden auch bereits in Toyako die internationalen Verhandlungen zum sogenannten Anti-Counterfeiting Trade Agreement (ACTA) ausdrücklich begrüßt. Ziel dieses Abkommens ist es, einen effizienteren Rahmen für die internationale Bekämpfung der Produkt- und Markenpiraterie zu schaffen. Zu den Verhandlungsteilnehmern gehörten Staaten wie Australien, Japan, Jordanien, Kanada, Korea, Mexiko, Marokko, Neuseeland, Singapur, die Schweiz, die USA, die Vereinigten Arabischen Emirate sowie die Europäische Union.

3   Die Fortsetzung des Heiligendammprozesses

Die Staats- und Regierungschefs haben sich im Juli 2009 in L'Aquila für eine Verlängerung des Prozesses ausgesprochen. Deutschland hatte bereits im Vorfeld eine solche Verlängerung auch hinsichtlich einer weiteren Behandlung des Themas „Innovation und geistiges Eigentum“ angestrebt, da diese Frage auch bisher in einer der vier hochrangigen Arbeitsgruppen behandelt wurde. Deutschland hatte dabei immer betont, dass das wirtschaftliche Interesse an Innovationsförderung und an dem effektiven Schutz der Rechte des geistigen Eigentums, einschließlich der Bekämpfung der Produktpiraterie, auch in den G5-Staaten fortbestehe. Die bisher geleistete Arbeit sollte - so die deutsche Argumentation - genutzt werden, um in einem zweiten Schritt konkretere Strategien zum Schutze des geistigen Eigentums zu erarbeiten.

Während Frankreich und Großbritannien schon frühzeitig vor dem G8-Gipfel ihre Unterstützung für eine etwaige Verlängerung signalisierten, zeigten sich Russland, Kanada und Japan zunächst eher unentschlossen. Frankreich hatte stets betont, dass nach dem Erfolg des G20-Gipfels in London die Aufgabenteilung und Abgrenzung zwischen den Formaten Heiligendamm G8+5 und G20 eine große Herausforderung darstelle. Es bezeichnete das Format G8+5, das bereits im Heiligendammprozess seine Fähigkeit zur Überwindung von Blockaden unter Beweis gestellt und zur Konsensbildung beigetragen habe, als eine Art Brücke zu den G20, die es zu unterstützen gelte. Die USA vertraten die Auffassung, dass insbesondere der Mehrwert in den Arbeitsstrukturen unterhalb der politischen Ebene zu erkennen sein müsse. Die Frage des Mehrwertes der verschiedenen Formate wurde daher bereits im Vorfeld des G8-Gipfels ausführlich diskutiert.

Die italienische Präsidentschaft strebte stets eine Verlängerung um zwei Jahre mit stärkerer politischer Ausrichtung des Heiligendammprozesses an.

Mit dem nunmehr gefundenen Konsens einer zweijährigen Verlängerung unter der Bezeichnung Heiligendamm–L’Aquila-Prozess (HAP) haben die Staats- und Regierungschefs der G8+5-Staaten und die Europäische Kommission ein beeindruckendes Zeichen für eine engere Zusammenarbeit „auf gleicher Augenhöhe“ gesetzt (Absatz 10 der Gipfelerklärung). In den hierzu veröffentlichten Gipfeldokumenten bezeichnen sich die Parteien als Partner des HAP.

Ein Zwischenbericht über die Fortschritte der Zusammenarbeit soll 2010 beim kanadischen G8-Gipfel in Muskoka, der Schlussbericht 2011 in Frankreich vorgelegt werden.

Der sich konstituierende Lenkungsausschuss unter Leitung je eines Vertreters aus einem G8- und einem G5-Staat wird die zu behandelnden Themen noch genauer festlegen, jedoch dürfte die Befassung mit Fragen wie Innovation, Investitionsfreiheit, Entwicklungshilfe, Energiepolitik usw. als sicher gelten.

Gleichzeitig soll dem Lenkungsausschuss genügend Flexibilität eingeräumt werden, auch andere gerade aktuelle Themen aufzugreifen.

Erfreulich ist aus Sicht des Zolls auch, dass das Thema „Schutz der Rechte des geistigen Eigentums“ im Rahmen des HAP weiter behandelt werden soll.

4   Die Ergebnisse von L’ Aquila für die Rechte des geistigen Eigentums

Das Thema „Innovation und Rechte des geistiges Eigentums“ wird in den Absätzen 54-59 der G8-Gipfelerklärung behandelt.

Die Staats- und Regierungschefs betonen im Wesentlichen, dass Innovation und Wissen Schlüsselfaktoren sind, um den Aufschwung zu unterstützen und die Weltwirtschaft auf einen nachhaltigen Wachstumspfad zu bringen. Innovationen sollen im Hinblick auf langfristige Herausforderungen und Aufgaben beschleunigt werden, um auf diese Weise die Entwicklung von neuen Industrien, Gesellschaften und Dienstleistungen zu fördern. Gleiches gelte für die Förderung von Forschung, Unternehmertum, Bildung, grünen Technologien und von Investitionen in die Infrastruktur sowie in die Informations- und Kommunikationstechnologie (Absatz 54).

Des Weiteren wird festgestellt, dass eine stärkere internationale Zusammenarbeit und wirksamere Mechanismen für die Verbreitung von Innovation in all ihren Formen sowohl in den bereits entwickelten Staaten als auch in den Schwellenländern erforderlich seien. In diesem Zusammenhang würdigen die Staats- und Regierungschefs ausdrücklich den Beitrag der OECD zur Schaffung von Mechanismen für die Überwachung von Veränderungen des Innovationsprozesses, seiner Verbreitung und seinen Einflüssen auf Innovationspolitiken (Absatz 55).

Der wichtige Beitrag, den der Heiligendammprozess auch zur Stärkung der Rechte des geistigen Eigentums geleistet hat, wird ausdrücklich hervorgehoben. Der Prozess habe das allgemeine Verständnis für eine unterschiedliche Prioritätensetzung in den Partnerländern, für die sozioökonomischen Aspekte des geistigen Eigentums und für die Ansätze, die Leistungsfähigkeit des internationalen Systems zum Vorteil aller zu stärken, geschärft (Absatz 56).

Es wird weiter dargelegt, dass Innovation über ein wirksames Rechtssystem des geistigen Eigentums gefördert werden könne. Die zunehmende Inanspruchnahme der Rechte des geistigen Eigentums auf internationaler Ebene habe diesen eine Schlüsselrolle in verschiedenen Sektoren wie dem Handel, der Industriepolitik, dem Gesundheitswesen, der Verbrauchersicherheit, dem Umweltschutz und dem Internet verschafft. In diesem Zusammenhang werden die zentrale Rolle, die die Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO, World Intellectual Property Organization) in der Förderung einer integrierten Vision und der damit zusammenhängenden Entwicklung des internationalen Systems spielt, betont und eine globale Patentharmonisierung angemahnt (Absatz 57).

Weiterhin werden die Arbeiten der IPEG, auf die unter Gliederungspunkt 5 näher eingegangen wird, begrüßt. Die Verhandlungen zum ACTA werden als ein wichtiges Instrument angesehen, Standards für die Durchsetzung der Rechte des geistigen Eigentums zu schaffen und die internationale Zusammenarbeit zu stärken, um gegen die Produktpiraterie vorzugehen. Mit demselben Ziel sollen die bi- und multilaterale Zusammenarbeit der Zollverwaltungen und der Informationsaustausch durch das deutsche Projekt INFO_IPR unter Berücksichtigung der während der japanischen Präsidentschaft erarbeiteten Musterleitlinien (Model Arrangements) für den bilateralen Informationsaustausch vorangetrieben werden (Absatz 58).

Absatz 59 konstatiert im Ergebnis lediglich, dass das Verständnis des Themas „Internet“ mit seinen Chancen und Gefahren in der Zukunft vertieft beleuchtet werden solle.

5   Die Arbeiten der G8-Expertengruppe für geistiges Eigentum

Die Mitglieder der G8-Expertengruppe für geistiges Eigentum (IPEG: Intellectual Property Experts Group) trafen sich in Rom vom 2. bis 4.  Februar und vom 27. bis 28. April 2009, um Strategien und Maßnahmen zur Verbesserung des IP-Systems zu diskutieren und zu entwickeln. In Anbetracht der Komplexität der Ansätze im Zollbereich hatte sich die Präsidentschaft dafür entschieden, eine IP-Zollgruppe (Customs Subgroup) unterhalb der IPEG einzurichten. Die Zollgruppe tagte zeitgleich in Rom, die erzielten Ergebnisse flossen in die Beschlüsse der IPEG mit ein.

a) Die Bedeutung des Heiligendammprozesses für die Förderung und den Schutz von Innovation

Die IPEG befürwortet ausdrücklich die Verlängerung des Heiligendammprozesses und seine Befassung mit IP-Themen. Der G8+5-Dialog habe eine wichtige Rolle für das allgemeine Verständnis für die Bedeutung eines effizienten, ausgewogenen Systems von IP-Rechten gespielt.

b) Das Anti-Counterfeiting Trade Agreement (ACTA)

Die IPEG bezeichnet die Verhandlungen zum ACTA und den erwarteten Abschluss als eine historische Gelegenheit, auf den vorhandenen multilateralen Strukturen aufzubauen, um wirksame Abschreckungsmittel gegen IP-Verbrechen zu stärken und die Harmonisierung und Verbesserung der Standards von Staaten zum Schutz von IP-Rechten zu fördern.

c) Die OECD-Studie über den Einfluss der Produktpiraterie auf die Volkswirtschaft

Die IPEG begrüßt die Studie der OECD im Bereich des geistigen Eigentums. Innovationsprozesse werden durch Marken- und Produktpiraterie zunehmend bedroht, wobei die Initiativen der Regierungen und der Wirtschaft zur Bekämpfung des Phänomens wegen dessen Ausmaßes und der Komplexität der illegalen Aktivitäten erheblich erschwert werden.

In diesem Zusammenhang wertet die IPEG die noch andauernde OECD-Studie über den Einfluss der Produktpiraterie auf die Volkswirtschaft als eine wertvolle Arbeit. Phase I (Produktfälschung) und Phase II (digitale illegale Vervielfältigung) der Studie stellen ein wichtiges Fundament für die Problembewältigung dar. Die IPEG begrüßt den bevorstehenden Beginn der Phase III, die allen anderen Formen von IP-Verstößen gewidmet ist, und fordert Regierungen und Wirtschaft auf, die OECD weiterhin bei der Studie zu unterstützen.

d) Die sogenannte OkinawaCharter

Bereits während des japanischen G8-Gipfels im Jahre 2000 in Okinawa haben die Staats- und Regierungschefs die Okinawa Charter zur globalen Informationsgesellschaft verabschiedet, welche die Nutzung von Informationstechnologie durch Hoheitsträger (Regierungen, Verwaltungen etc.) unter Beachtung der entsprechenden Rechte des geistigen Eigentums fordert.

Es wurde konstatiert, dass Regierungen die besondere Pflicht haben, als gutes Beispiel im Kampf gegen die Produktpiraterie voranzugehen. In Übereinstimmung mit dieser Ansicht waren die Teilnehmer am Gipfel von Toyako 2008 bereit, das Okinawa-Charter-Engagement nochmals zu verstärken, um sicherzustellen, dass Regierungen Informationstechnologie unter voller Einhaltung des IP-Rechtsschutzes verwenden.

Der IPEG hat nunmehr konkrete Leitlinien entwickelt, die dazu beitragen werden, dieses Ziel zu erreichen.

e) Die globale Patent-Harmonisierung und die internationale Patentzusammenarbeit

Die Zahl der weltweiten Patentanmeldungen hat in der jüngeren Vergangenheit stark zugenommen und erreichte im Jahr 2006 - neuere Erhebungen liegen nicht vor - 76 Mio. Anmeldungen. Die Zahl von Patentbewilligungen erreichte damals 727 000, eine Zunahme von circa 18 % gegenüber 2005. Im Jahr 2006 entfiel auf die fünf größten Patentämter (USA, Japan, das Europäische Patentamt, Korea und China) ein Anteil von 76,5 % an den weltweiten Gesamtpatentbewilligungen.

Der fortwährende Genehmigungsstau und der damit verbundene enorme bürokratische Aufwand veranlassen die IPEG, eine schnellere weltweite Harmonisierung des Patentsystems anzumahnen. In diesem Zusammenhang begrüßt die IPEG die Verstärkung der Patentzusammenarbeit einschließlich der Initiativen zur Arbeitsteilung.

f) Die Stärkung der bilateralen Zusammenarbeit zwischen den G8-Zollbehörden

Die IPEG hat die bereits in Toyako entworfenen Musterleitlinien (Model Arrangements) für den bilateralen Austausch von Informationen zur Bekämpfung der Produktpiraterie abschließend gebilligt. Die kürzlich eingeleiteten Verhandlungen für ein bilaterales Zollkooperationsabkommen zwischen Italien und Japan werden begrüßt.

g) Die Stärkung der multilateralen Zusammenarbeit zwischen den G8-Zollbehörden

Die IPEG begrüßte die zweite Pilotphase von INFO_IPR und die in diesem Zusammenhang durchzuführende Evaluierung im Oktober 2009 in Berlin. Einzelheiten finden sich unter Gliederungspunkt 6.

h) Die G8-Pilotpläne im Bereich der Technischen Hilfe/Unterstützung

In Heiligendamm wurden die "Richtlinien für die Technische Hilfe im IP-Bereich für interessierte Entwicklungsländer" begrüßt. Drei Pilotpläne für technische Hilfe wurden damals durch Japan in Südafrika, die USA in Indonesien und Großbritannien in der Dreiländerregion Argentinien, Brasilien und Paraguay gestartet. Die IPEG begrüßt den Fortschritt jener Pläne und den Start neuer Projekte durch Frankreich in Marokko, Deutschland in Jordanien und den USA in Nigeria.

i) Das Internet und die digitale illegale Vervielfältigung

Das Internet und die neuen Technologien haben auf die weltweite Verbreitung der digitalen illegalen Vervielfältigungen drastisch eingewirkt, mit extremen Folgen für die Musik-, Film- und Softwareindustrien einschließlich der Urheberrechte und der Kreativität als Ganzes.

Ähnlich wie im Bereich des Patentrechts stößt auch hier die IPEG an Grenzen. Daher verwundert der Beschluss, sich künftig vertieft mit der Thematik zu befassen, Experten nicht sonderlich.

Zwar gelten „online“ im Grundsatz dieselben Regelungen wie „offline“. Schwierig ist deren Durchsetzung. Die nationale politische Diskussion hierzu ist in Deutschland - insbesondere im Hinblick auf die Rechte der Nutzer und den Datenschutz - noch nicht abgeschlossen. Im Rahmen eines Wirtschaftsdialogs mit Rechteinhabern, Internetserviceprovidern und Nutzern werden vor allem freiwillige Kooperationsmodelle ausgelotet. Die Festlegung neuer Regeln für die Nutzung des Internets durch die G8 erscheint daher etwas verfrüht. Eine internationale Zusammenarbeit kommt insbesondere im Rahmen der strafrechtlichen Verfolgung in Betracht und erfolgt durch die Ermittlungsbehörde ohnehin bereits.

6   Das Projekt INFO_IPR

Das Projekt INFO_IPR trägt insbesondere dazu bei, künftig einen besseren Datenaustausch zwischen den Zollverwaltungen der an dem System teilnehmenden Staaten zu gewährleisten. Auf diese Weise sollen nicht nur im Einzelfall gezielte Kontrollen und Aufgriffe ermöglicht werden, auch das Potenzial zur Durchführung von Ermittlungen und der Risikoanalyse soll sowohl national als auch international erheblich verbessert werden. Mögliche Verbindungen zwischen örtlich und zeitlich getrennten Sachverhalten können hergestellt und gegebenenfalls somit zu neuen Erkenntnissen und Ermittlungsansätzen führen. Das System wird von Zollexperten unter Federführung der Zoll- und Verbrauchsteuerabteilung des Bundesministeriums der Finanzen in enger Zusammenarbeit mit der Weltzollorganisation entwickelt.

Seit dem Gipfel von Heiligendamm hat die deutsche Seite kontinuierlich an der Weiterentwicklung des Systems gearbeitet. Es ist als Erfolg zu werten, dass das Projekt erstmals namentlich in der eigentlichen G8-Gipfelerklärung und nicht lediglich in den Anlagen zu dieser erwähnt wurde. Das zeigt, dass INFO_IPR mittlerweile als feststehender Begriff innerhalb der G8 im Bereich IPR verwendet wird.

Im Dezember 2008 wurde die erste INFO_IPR-Pilotphase, die vom 1. April bis 31. Juli 2008 dauerte, ausgewertet. Es wurde zwischen den Teilnehmern der G8-Staaten - Russland war damals nicht vertreten - Einigung erzielt, eine zweite Pilotphase vom 1. April bis 31. Juli 2009 durchzuführen, an der diesmal alle G8-Staaten teilgenommen haben. Auf Anregung der italienischen Präsidentschaft wurde die dem Projekt zugrunde liegende Computermaske um einen Teil sogenannter Warnhinweise (Alert Messages) erweitert. Die Warnmitteilungen sollen es ermöglichen, alle G8-Staaten zeitgleich über Fälschungen zu unterrichten, die für die Gesundheit oder die Sicherheit der Bevölkerung eines Staates schädlich sein können. Eine Bewertung der zweiten Pilotphase wird im Oktober 2009 in Berlin durchgeführt werden. In einem nächsten Schritt sollen auch bestimmte Schwellenländer in INFO_IPR einbezogen werden. Hierüber wird dann ebenfalls im Oktober entschieden. Grundvoraussetzung hierfür ist natürlich die Prüfung der Rechtsgrundlagen für einen Informationsaustausch mit diesen Staaten. Mit INFO_IPR wird sozusagen „Grundlagenforschung“ hinsichtlich des Austausches von Informationen betrieben. Durch INFO_IPR ist jedenfalls bei den verantwortlichen G8-Experten ein Prozess in Gang gesetzt worden, der von Fragen der Verschlüsselung von Daten bis hin zu u. a. differenzierten Diskussionen über die Unterscheidung von personen- und nicht personenbezogenen Daten reicht.

7 Ausblick

Es ist aus deutscher Sicht als großer Erfolg zu werten, dass zwischen den G8+5-Staaten ein Konsens zur Fortführung des Heiligendammprozesses für weitere zwei Jahre erzielt wurde. Aus Sicht des Zolls wird es wichtig sein, dass sich Kanada, welches nächstes Jahr die G8-Präsidentschaft innehat, mit dem gleichen Engagement dem Thema „Zollzusammenarbeit zur Bekämpfung der Produktpiraterie“ widmet, wie dies in Deutschland, Japan und Italien der Fall war. Augenblicklich besitzt die kanadische Zollverwaltung allerdings keine Zuständigkeit zur Bekämpfung der Produkt- und Markenpiraterie. Dessen ungeachtet müssen die G8-Staaten weiterhin daran interessiert sein, zur effizienteren Bekämpfung dieses Phänomens die Zusammenarbeit zwischen den Zoll- und anderen Strafverfolgungsbehörden zu intensivieren, wozu als eine wichtige Grundlage INFO_IPR dienen kann.

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