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22.08.2011

Monatsbericht

Ge­mein­de­fi­nanz­kom­mis­si­on - Aus­gangs­la­ge und Er­geb­nis­se

  • Als Ergebnis der Beratungen der Gemeindefinanzkommission sollen die Kommunen durch die vollständige Erstattung der Ausgaben für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung durch den Bund nachhaltig und zukünftig in steigendem Umfang entlastet werden.
  • Änderungen von Standards gehen mit einer verbesserten Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände an Gesetzgebungsvorhaben des Bundes einher. Zukünftig können sich die Kommunen damit bei Gesetzgebungsvorhaben mit finanziellen Auswirkungen auf die kommunale Ebene noch früher einbringen.
  • Alternativen zum kommunalen Steuereinnahmesystem sind umsetzbar. Einvernehmen darüber war in der Kommission allerdings nicht herzustellen.

1 Zusammenfassung

Die Entwicklung der Kommunalfinanzen ist durch stark schwankende Finanzierungssalden geprägt – insbesondere als Folge der äußerst konjunkturreagiblen Gewerbesteuereinnahmen. Auf der Ausgabenseite wird die Entwicklung der Finanzierungssalden im Wesentlichen von den sozialen Leistungen geprägt.

Der ungebrochene Zuwachs der Kassenkreditbestände auch in Zeiten mit insgesamt hohen Finanzierungsüberschüssen für die Kommunen zeigt, dass es eine zunehmende Verfestigung der Spreizung zwischen finanzstarken und finanzschwachen Kommunen gibt.

Somit galt es bei den Beratungen der Gemeindefinanzkommission, die dem Bundesgesetzgeber beziehungsweise die der Bundesregierung zugänglichen Möglichkeiten zu prüfen, den Kommunen zu stetigeren Einnahmen und zu besser gestaltbaren Ausgaben zu verhelfen.

Die Ergebnisse der Gemeindefinanzkommission sind für die Kommunen positiv. Sie werden bei den sozialen Leistungen durch den Bund dauerhaft und nachhaltig entlastet. Die Entlastungswirkung durch die Übernahme von Ausgaben für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung durch den Bund wird durch die zukünftig zu erwartende Dynamik zunehmen. Die Einbindung der kommunalen Spitzenverbände in die Rechtsetzung auf Bundes- und EU-Ebene wird gestärkt.

Die Diskussion zur Neugestaltung des kommunalen Steuersystems wird weiterhin geführt werden müssen.

2 Ausgangslage der Beratungen der Gemeindefinanzkommission: Strukturelle Probleme des kommunalen Finanzsystems

Die Entwicklung der Kommunalfinanzen ist durch stark schwankende Finanzierungssalden geprägt – insbesondere als Folge der äußerst konjunkturreagiblen Gewerbesteuereinnahmen. Der Blick auf die Finanzierungssalden der Gemeinden in den Jahren 2000 bis 2010 belegt die Dimension des Problems. So zeigen sich die Wirkungen der Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise der vergangenen Jahre in einem 2009 im Vergleich zum Vorjahr abrupt auf hohe Minuswerte abgesunkenen Finanzierungssaldo. Solche Entwicklungen gibt es seit langem, zugenommen hat aber die Höhe der Ausschläge nach oben und nach unten.

Abbildung 1: Finanzierungssalden der Gemeinden/Gemeindeverbände (insgesamt, ohne Stadtstaaten) der Jahre 2000 bis 2010 in Mrd. €
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Ursächlich für diese Entwicklungen sind kommunale Steuereinnahmen, die in der Krise regelmäßig wegbrechen und im Aufschwung zunehmen. Diesen unstetigen Einnahmen stehen stetige Ausgabenerfordernisse gegenüber.

Abbildung 2 ist zu entnehmen, dass die Entwicklung der Finanzierungssalden im Wesentlichen von der Gewerbesteuer auf der Einnahmen- und von den sozialen Leistungen auf der Ausgabenseite geprägt wird. Während die Einnahmen aus der Gewerbesteuer und der Finanzierungssaldo weitgehend parallel verlaufen und jeweils stark schwanken, nehmen die Ausgaben der Kommunen für soziale Leistungen ständig zu. In Krisenzeiten fällt das Wachstum dieser Ausgaben zudem stärker aus. Da für die Kommunen lediglich die Investitionsausgaben unmittelbar gestaltbar sind, können die Kommunen unstetigen Einnahmen nur mit einer Anpassung ihrer Investitionstätigkeit und damit prozyklisch gegensteuern. 2009 und 2010 wurde diese prozyklische Entwicklung durch Bundesmittel in Höhe von 10 Mrd.  im Rahmen des erfolgreichen Zukunftsinvestitionsgesetzes verhindert, die weit überwiegend für kommunale Investitionen eingesetzt wurden. Einfluss auf die Entwicklung der Finanzierungssalden haben auch die Einnahmen der Kommunen aus allgemeinen Landeszuweisungen, da diese mit einer zeitlichen Verzögerung auf die Entwicklung der Steuereinnahmen der Länder reagieren. Auch der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer entwickelt sich – in der Regel aber mit geringeren Ausschlägen als bei der Gewerbesteuer – in Abhängigkeit von der konjunkturellen Entwicklung. Darüber hinaus gibt es Sondereffekte durch Vermögensveräußerungen oder Vermögenserwerb in einzelnen Städten, die auf die Finanzierungssalden durchschlagen.

Abbildung 2: Entwicklung der Finanzierungssalden im Vergleich zur Entwicklung wichtiger Einnahme- und Ausgabearten der Gemeinden/Gemeindeverbände (insgesamt, ohne Stadtstaaten) der Jahre 2000 bis 2010 in Mrd. €
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Neben dem Finanzierungssaldo hat sich die Entwicklung der kommunalen Kassenkreditbestände in den vergangenen Jahren zu einem weiteren wichtigen Indikator für die Beurteilung der kommunalen Finanzsituation herauskristallisiert. Denn auch in Jahren mit positiven Entwicklungen der Finanzierungssalden bis hin zu Rekordüberschüssen waren bei den kommunalen Kassenkrediten Zuwächse zu verzeichnen. In konjunkturell guten Zeiten haben sich lediglich die Zuwachsraten vermindert.

Abbildung 3: Kassenkredite der Gemeinden/Gemeindeverbände (insgesamt, ohne Stadtstaaten, Stand jeweils zum 31. Dezember) der Jahre 2000 bis 2010 in Mrd. €
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Kassenkredite waren ursprünglich für die kurzzeitige Überbrückung von Liquiditätsengpässen gedacht. In vielen Fällen werden Kassenkredite inzwischen jedoch zur dauerhaften Finanzierung laufender Ausgaben in Anspruch genommen. Dafür gibt es verschiedene Gründe. Der ungebrochene Zuwachs der Kassenkreditbestände auch in Zeiten mit insgesamt hohen Finanzierungsüberschüssen für die Kommunen zeigt aber auch, dass den Kommunen, für die Finanzierungsüberschüsse zu verzeichnen waren, Kommunen gegenüberstehen, die selbst bei insgesamt positiver wirtschaftlicher Entwicklung nicht in der Lage sind, ihre laufenden Ausgaben durch laufende Einnahmen zu finanzieren.

Es gibt also eine Tendenz der Spreizung zwischen finanzstarken und finanzschwachen Kommunen. Aufgrund dieses Befundes sind insbesondere die Länder zur Behebung solcher Ungleichgewichte auf Landesebene gefordert. Die Länder verfügen mit dem kommunalen Finanzausgleich über das geeignete Instrument. Tabelle 1 belegt, dass sich die durch die Kassenkreditbestände dokumentierte Situation in einigen Ländern konzentriert.

Somit war die Ausgangslage vor der Einsetzung der Gemeindefinanzkommission klar: Es galt, die dem Bundesgesetzgeber beziehungsweise die der Bundesregierung zugänglichen Möglichkeiten zu prüfen, den Kommunen zu stetigeren Einnahmen und zu besser gestaltbaren Ausgaben zu verhelfen, insbesondere in dem die Ausgabenentwicklung mit prägenden Bereich „Arbeit und Soziales“.

Tabelle 1: Kassenkredite der Gemeinden/Gemeindeverbände (insgesamt, ohne Stadtstaaten) am 31. Dezember 2010 nach Ländern
Kassenkredite am 31.12.2010
in Mio. €in € je Einwohner
Deutschland40 462533
Alte Länder38 209607
Neue Länder2 253175
Saarland1 6551 623
Rheinland-Pfalz5 3921 346
Nordrhein-Westfalen20 0541 123
Hessen4 879805
Niedersachsen5 047636
Sachsen-Anhalt826352
Mecklenburg-Vorpommern499303
Brandenburg724289
Schleswig-Holstein608215
Thüringen15268
Bayern33327
Baden-Württemberg24122
Sachsen5213
Quelle: Statistisches Bundesamt. 

3 Gemeindefinanzkommission

Die Gemeindefinanzkommission wurde durch Kabinettsbeschluss vom 24. Februar 2010 eingesetzt. Ihre konstituierende Sitzung fand am 4. März 2010, ihre abschließende Sitzung am 15. Juni 2011 statt.

Die Kommission hatte den Auftrag, Vorschläge zur Neuordnung der Gemeindefinanzierung zu erarbeiten und hierbei auch den aufkommensneutralen Ersatz der Gewerbesteuer durch einen höheren Anteil an der Umsatzsteuer und einen kommunalen Zuschlag auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer mit eigenem Hebesatz zu prüfen. Die Kommission sollte ihre Arbeit entsprechend dem obigen Befund aber nicht auf die Einnahmenseite konzentrieren, sondern auch Handlungsempfehlungen zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung erarbeiten. Hierzu wurden die Stichworte „Beteiligung der Kommunen an der Gesetzgebung des Bundes“ und „Flexibilisierung von Standards“ angeführt.

Schon im Einsetzungsbeschluss der Kommission wurde auf die Notwendigkeit eines von allen Beteiligten getragenen Berichts hingewiesen. Der Kommission gehörten neben dem Bundesminister der Finanzen (Vorsitz) die Bundesminister für Wirtschaft und Technologie und des Innern sowie Finanz-, Innen- und Wirtschaftsminister der Länder und selbstverständlich die Repräsentanten der drei kommunalen Spitzenverbände auf Bundesebene an.

Zur Abarbeitung der Aufträge der Gemeindefinanzkommission wurden Arbeitsgruppen eingesetzt, die sich mit den Kommunalsteuern, mit der Beteiligung der Kommunen an der Rechtsetzung des Bundes und auf EU‑Ebene sowie mit Standards befassten. Im Rahmen der Arbeitsgruppe „Standards“ wurden auch die Höhe und Verteilung der Ausgaben für soziale Leistungen untersucht.

Hervorzuheben ist der untrennbare Zusammenhang zwischen den Inhalten der in den Arbeitsgruppen behandelten Themen.

So gewährleistet eine verbesserte Beteiligung der Kommunen an der Rechtsetzung des Bundes, dass die Kommunen noch frühzeitiger auf die beabsichtigte Setzung von Standards durch den Bund einwirken können.

Auch ist angesichts des großen Gewichts der Aufwendungen für soziale Leistungen in den Kommunalhaushalten die Frage der Ausführung und Finanzierung dieser Aufgaben von großer Bedeutung.

Entlastungen auf der Ausgabenseite – zum Beispiel durch geänderte oder flexibilisierte Standards – bedürfen der Flankierung durch eine stetigere Einnahmebasis der Kommunen. Denn die Kommunen benötigen zur Finanzierung ihrer dauerhaft zu erfüllenden Aufgaben stetigere Einnahmen.

Auch wenn die Ergebnisse der drei Arbeitsgruppen im Folgenden getrennt dargestellt werden, war und bleibt dieser Zusammenhang für die Bundesregierung immer präsent.

3.1 Ergebnisse der Arbeitsgruppe „Rechtsetzung“

Die Arbeitsgruppe „Rechtsetzung“ hat sich in mehreren Sitzungen unter der Leitung des Bundesministeriums des Innern mit zahlreichen Vorschlägen beschäftigt. Details dazu sind den im Internet eingestellten Zwischen- und Abschlussberichten der Arbeitsgruppe zu entnehmen. Zum Ende hin hat sich die Arbeitsgruppe auf die Prüfung von sieben Handlungsempfehlungen verständigt. Über den Stand dieser Prüfung hat das Bundesministerium des Innern mit einem Bericht vom 30. Juni 2011 unterrichtet. Dem Bericht ist die nachfolgende Übersicht über den Stand der Umsetzung der einzelnen Handlungsempfehlungen entnommen.

Tabelle 2: Umsetzung der Handlungsempfehlungen der Arbeitsgruppe "Rechtsetzung" der Gemeindefinanzkommission: Umsetzungsstand zum 30. Juni 2011
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Zwei der dort angeführten Maßnahmen sind bereits umgesetzt. Von besonderer Bedeutung ist die Änderung der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien, die in § 47 um einen Absatz 5 erweitert wird: „Wird zu einer Gesetzesvorlage eine mündliche Anhörung durchgeführt, sind hierzu die kommunalen Spitzenverbände einzuladen, wenn ihre Belange berührt sind. Diesen soll bei der Anhörung vor den Zentral- und Gesamtverbänden sowie den Fachkreisen das Wort gewährt werden.“ Die Regelung sichert den Kommunen eine weitere Privilegierung bei der Beteiligung an Gesetzgebungsvorhaben des Bundes. Im Zusammenhang mit EU-Rechtsetzungsvorhaben kann den kommunalen Spitzenverbänden der Zugang zur zentralen ZEUS-Datenbank („Zentraler EU-Dokumenten Server“) des EU-Ratssekretariats beim Auswärtigen Amt angeboten werden, sofern die entsprechenden technischen Voraussetzungen auf kommunaler Ebene gegeben sind. Der Server, der der Bundesregierung zur Verfügung steht, enthält alle für die EU-Ratsarbeitsgruppen relevanten Dokumente und wird kontinuierlich von Brüssel aus ergänzt und gepflegt. Zur länderbezogenen Kostenfolgenabschätzung bei Geldleistungsgesetzen prüft das Bundesministerium für Arbeit und Soziales laufend das Vorhandensein eines geeigneten Gesetzgebungsvorhabens. Die Prüfung der länderbezogenen Kostenfolgenabschätzung bei Steuergesetzen durch das Bundesministerium der Finanzen war zum 30. Juni 2011 noch nicht abgeschlossen. Zwischenzeitlich hat sich aber gezeigt, dass weder das Bundesministerium der Finanzen noch die Länder solche Kostenfolgeabschätzungen für machbar halten.

Die Umsetzung einer Handlungsempfehlung liegt in der Hand des Deutschen Bundestags (privilegierte Anhörungsrechte bei Bundesgesetzgebungsvorhaben im Deutschen Bundestag); für eine weitere bedarf es zunächst einer Entscheidung des EU-Ministerrats über die Zusammensetzung des Ausschusses der Regionen (Ausweitung der kommunalen Mandate im AdR). Zur Benennung von Ansprechpartnern für die Entgegennahme möglicher Subsidiaritätsbedenken der Kommunen bei EU-Vorhaben durch die Länder ist ein positiver Rücklauf zu verzeichnen. Zum 30. Juni 2011 hatten sieben von 13 Flächenländern einen solchen Ansprechpartner bereits eingerichtet.

Im Ergebnis werden die Kommunen sich früher als bisher in die Gesetzgebung des Bundes einbringen und ihre besonderen Belange vertreten können. Dabei werden sie auf durch die Beratungen in der Arbeitsgruppe „Standards“ (siehe unten) sensibilisierte Fachressorts treffen. Darüber hinaus haben die Kommunen zukünftig Zugang zu sämtlichen Dokumenten der EU-Kommission, die der Bundesregierung zur Verfügung stehen.

Auch ist darauf hinzuweisen, dass die kommunalen Spitzenverbände von der Erweiterung der Prüfungskompetenzen des Nationalen Normenkontrollrats profitieren; die gesetzliche Grundlage ist am 22. März 2011 in Kraft getreten. Danach muss der Erfüllungsaufwand ermittelt und dargestellt werden. Durch die Zuständigkeit des Normenkontrollrats ist sichergestellt, dass diese Vorgabe konsequent beachtet wird.

3.2 Ergebnisse der Arbeitsgruppe „Standards“

Änderungen von Standards

In die Arbeitsgruppe „Standards“ wurden von kommunalen Spitzenverbänden, Ländern, aber auch von den Fachressorts des Bundes über 200 Vorschläge zur Änderung von durch Bundesrecht gesetzten und die Kommunen belastenden Standards eingebracht. Der Schwerpunkt der Änderungsvorschläge lag entsprechend dem kommunalen Ausgabenschwerpunkt im Politikbereich „Arbeit und Soziales“. Eine belastbare Ermittlung der finanziellen Auswirkungen der Vorschläge war nicht möglich.

Die Breite der Wirkung bundesgesetzlichen Handelns auf die kommunale Ebene zeigte sich darin, dass bis auf den Politikbereich „Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung“ alle Fachressorts des Bundes von den Änderungsvorschlägen betroffen waren. Nach intensiven Beratungen in der Arbeitsgruppe und in den von ihr zu den einzelnen Politikbereichen eingesetzten Arbeitskreisen verblieben am Ende 87 Prüfaufträge zur Änderung von Standards. Über den Stand der Umsetzung hat das Bundesministerium der Finanzen, ebenfalls am 30. Juni 2011, einen Bericht vorgelegt, der – wie auch der Abschluss- und der Zwischenbericht der Arbeitsgruppe – im Internet einsehbar ist. Tabellen 3 und 4 informieren über den Stand der Umsetzung insgesamt und nach Politikbereichen.

Tabelle 3: Weiterzuverfolgende Vorschläge für Standardänderungen aus der Gemeindefinanzkommission: Umsetzungsstand zum 30. Juni 2011
Stand der UmsetzungAnzahl der Vorschläge
umgesetzt6 ½   (8 %)
vorgesehen10 ½ (12 %)
noch nicht entschieden39 ½ (45 %)
verworfen30 ½ (35 %)
gesamt87
Anmerkung: Bei zwei Vorschlägen ergab sich eine geteilte Einstufung in die Kategorien (teils/teils).
Tabelle 4: Weiterzuverfolgende Vorschläge für Standardänderungen aus der Gemeindefinanzkommission: Umsetzungsstand zum 30. Juni 2011 nach Politikbereichen
PolitikbereichUmgesetztVorgesehenNoch nicht entschiedenVerworfenGesamt
Arbeit und Soziales14201439
Bildung und  Forschung½½--1
Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz-1--1
Familie, Senioren, Frauen und Jugend113611
Finanzen1-1-2
Gesundheit--415
Inneres24219
Justiz--2-2
Umwelt--213
Verkehr, Bau und  Stadtentwicklung--3 ½7 ½11
Verteidigung--2-2
Wirtschaft1---1
Gesamt6 ½10 ½39 ½30 ½87
Anmerkung: Bei zwei Vorschlägen ergab sich eine geteilte Einstufung in die Kategorien (teils/teils).

Es zeigt sich, dass immerhin 20 % der von der Gemeindefinanzkommission zur Prüfung vorgesehenen Vorschläge umgesetzt sind beziehungsweise zur Umsetzung vorgesehen sind. Diese Maßnahmen wie z. B. Verfahrensänderungen und Gebührenanpassungen fallen insbesondere in die Politikbereiche „Inneres“ sowie – aufgrund des quantitativen Schwerpunkts der Vorschläge – „Arbeit und Soziales“.

Über 45 % der Vorschläge wurde noch nicht entschieden. Sie werden entweder in bestehenden Bund-Länder-Arbeitsgruppen beraten, sind in laufende Verfahren eingebunden oder sind im Gesamtzusammenhang von grundlegenden Gesetzesnovellierungen zu behandeln.

Zu den 35 % verworfenen Maßnahmen zählen insbesondere Vorschläge, die eine weitere Lastenverschiebung zum Bund zur Folge hätten.

Die punktuellen Änderungen bei bundesrechtlich normierten Standards sind ein Erfolg der Arbeit der Gemeindefinanzkommission. Zudem sind die Fachressorts von Bund und Ländern durch die engagierte Diskussion im Rahmen der Arbeitsgruppe nachhaltig für kommunale Kostenfolgen sensibilisiert, die aus bundesrechtlich gesetzten Standards resultieren.

Finanzierung von sozialen Leistungen

Neben der Befassung mit Standards im eigentlichen Sinne war ein Schwerpunkt der Beratungen in der Arbeitsgruppe die Analyse der Belastung der einzelnen Ebenen durch die Finanzierung sozialer Leistungen. Denn in der Kommission und in der Arbeitsgruppe bestand Einigkeit, dass die kommunalen Finanzprobleme allein durch Standardänderungen nicht zu lösen sind.

Die Kommunen verwiesen darauf, dass die Ausgaben für soziale Leistungen so rasch wie kein anderer Ausgabenblock gewachsen seien. Sie verwiesen insbesondere auf die Ausgaben für die Kosten für Unterkunft und Heizung, für die Kindertagesbetreuung und den Ausbau der U3-Betreuung, die Kosten der Hilfe zur Erziehung, die Kosten der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen und die Kosten der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung. Zur Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung heißt es im Zwischenbericht der Arbeitsgruppe „Standards“ vom 25. Juni 2010 (Seite 13): „Aufgrund der demografischen Entwicklung sowie der zunehmenden Brüche in den Erwerbsbiografien und der steigenden Bedeutung des Niedriglohnbereichs ist langfristig von einem weiteren deutlichen Aufwuchs der kommunalen Lasten und einem höheren Gewicht der Ausgaben in diesem Bereich an den sozialen Leistungen auszugehen.“ Zudem wurde im Abschlussbericht der Arbeitsgruppe „Standards“ vom 3. November 2010 (Seite 12) herausgestellt, dass eine Entlastung der Kommunen bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung im Vergleich zu einer Entlastung bei den Kosten für Unterkunft und Heizung im Rahmen des SGB II breiter wirken würde, nachhaltig sei und zudem Kommunen mit sehr großen Finanzproblemen in besonderem Maße zugutekommen würde. Vor diesem Hintergrund hat die Gemeindefinanzkommission bei ihrer abschließenden Sitzung am 15. Juni 2011 einvernehmlich die Bereitschaft von Bund und Ländern begrüßt, die Kommunen bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung zu entlasten und damit einen nachhaltigen Beitrag zur Verbesserung der finanziellen Situation der Kommunen zu leisten. Hierfür soll die Bundesbeteiligung von derzeit 15 % auf 45 % im Jahr 2012 und 75 % im Jahr 2013 schrittweise angehoben werden. Ab dem Jahr 2014 soll der Bund den Kommunen die Ausgaben für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung vollständig erstatten (100 %).

Dieses ist das herausragende Ergebnis der Gemeindefinanzkommission für die Kommunen. Die Übernahme dieser dynamisch wachsenden Belastungen in den Bundeshaushalt ist hervorzuheben. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Belastungen des Bundes durch soziale Leistungen sowohl in Bezug auf die Gesamtausgaben als auch auf die Dynamik ausgeprägter sind als bei den Kommunen (vergleiche Zwischenbericht der Arbeitsgruppe „Standards“ vom 25. Juni 2010, Seite 14).

3.3 Arbeitsgruppe „Kommunalsteuern“

In den Arbeitsgruppen „Rechtsetzung“ und „Standards“ der Gemeindefinanzkommission konnten einvernehmliche Positionen gefunden werden. In der Arbeitsgruppe „Kommunalsteuern“ ist das nicht gelungen. Während der Bund ein Modell vorlegte, nach dem das kommunale Steuersystem durch den Ersatz der Gewerbesteuer durch einen mit Hebesatz versehenen Anteil an der Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie einen höheren Anteil am Umsatzsteueraufkommen verstetigt wird, strebten die kommunalen Spitzenverbände bei der Gewerbesteuer eine Stärkung der ertragsunabhängigen Hinzurechnungen sowie die Einbeziehung der Freien Berufe in die Gewerbesteuer an.

Für die Bundesregierung war insbesondere der Ausbau substanzbelastender Elemente bei der Gewerbesteuer nicht zustimmungsfähig.

Auf der anderen Seite sahen sich die kommunalen Spitzenverbände nicht in der Lage, dem Modell des Bundes näherzutreten, obwohl es im Vergleich zum geltenden kommunalen Steuersystem zu einer deutlichen Verstetigung der kommunalen Steuereinnahmen führen würde. Zudem haben die im Rahmen der Kommission erstellten Berechnungen und Berichte ergeben, dass das Modell der Bundesregierung nicht nur administrierbar ist, sondern dass seine interkommunalen Verteilungswirkungen nicht zu den von kommunaler Seite befürchteten Umverteilungen von den Kernstädten ins Umland und in die Fläche führen würden. Die in diesem Zusammenhang angestellten Untersuchungen lassen den Schluss zu: Noch nie ist ein Modell zum Ersatz der Gewerbesteuer in dieser Tiefe und Breite geprüft und für umsetzungsfähig befunden worden. Damit liefern die auf der Homepage des Bundesministeriums der Finanzen veröffentlichten Berechnungen und Berichte eine gute Grundlage für zukünftige Diskussionen.

Die kommunalen Spitzenverbände waren auch nicht bereit, Modifikationen bei den Hinzurechnungen der Gewerbesteuer mit dem Ziel einer Verminderung des substanzbelastenden Charakters dieser Steuer ins Auge zu fassen. Auch der Vorschlag des Bundesministers der Finanzen, den Gemeinden über die Ausübung eines begrenzten Hebesatzrechts beim Gemeindeanteil an der Einkommensteuer zusätzliche Gestaltungsmöglichkeiten zu geben, wurde nicht von allen kommunalen Spitzenverbänden unterstützt. Aber auch hier haben die Untersuchungen insbesondere zur Administrierbarkeit einer solchen Maßnahme ergeben, dass der bestehende Gemeindeanteil an der Einkommensteuer, für den die Möglichkeit eines Hebesatzrechts bereits im Grundgesetz vorgesehen ist, sehr wohl einer solchen Maßnahme zugänglich ist. Dabei könnte dieses Hebesatzrecht so ausgestaltet werden, dass befürchtete negative Wirkungen im Stadt-Umland-Verhältnis nicht zum Tragen kommen. Auch diese Berichte der Gemeindefinanzkommission können somit als Blaupause für zukünftige Diskussionen genutzt werden.

3.4 Ergebnisse der Gemeindefinanzkommission im Zusammenhang

Die Ergebnisse der Gemeindefinanzkommission sind für die Kommunen positiv. Sie werden bei den sozialen Leistungen durch den Bund dauerhaft und nachhaltig entlastet. Diese Entlastung kommt bei allen Kommunen an, insbesondere bei denjenigen, die sich in einer besonders schlechten Finanzsituation befinden. Die Entlastungswirkung durch die Übernahme von Ausgaben für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung durch den Bund wird durch die zukünftig zu erwartende Dynamik zunehmen, gerade auch vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung. Allein für die Jahre 2012 bis 2015 wird die Entlastung voraussichtlich mehr als 12 Mrd. € betragen. Die Einbindung der kommunalen Spitzenverbände in die Rechtsetzung auf Bundes- und EU-Ebene wird gestärkt. So haben die Kommunen die Möglichkeit, zukünftig noch früher als bisher schon ihre finanziellen Belange bereits in der Vorbereitung von Gesetzgebungsvorhaben einzubringen. Dabei werden sie auf Fachressorts treffen, die durch die Standard-Diskussion im Rahmen der Gemeindefinanzkommission für kommunale Belange sensibilisiert sind. Neben der punktuellen Entlastung der Kommunen durch geänderte oder zur Änderung vorgesehene Standards als Ergebnis der Gemeindefinanzkommission wirkt auch die Arbeit der Arbeitsgruppe „Standards“ somit nachhaltig.

Die Diskussion zur Neugestaltung des kommunalen Steuersystems wird in zukünftigen Legislaturperioden weitergeführt werden müssen. Dabei bleibt festzuhalten, dass die Kommunen voraussichtlich bereits im Jahr 2012 – und damit deutlich früher als der Bund – mit insgesamt zumindest ausgeglichenen Haushalten rechnen können. Das ist positiv zu bewerten, insbesondere weil die Kommunen damit Spielräume zum Abbau von Investitionsrückständen erhalten. Das dürfte in erster Linie Erhaltungsinvestitionen im Gebäudebestand und bei den kommunalen Straßen betreffen. Die weiter zu erwartenden starken Schwankungen der Finanzierungssalden bleiben der Ausdruck der strukturellen Schwäche des kommunalen Steuersystems. Denn die Defizite der Vorjahre waren wesentlich auf Einbrüche bei den Gewerbesteuereinnahmen zurückzuführen, die positive Entwicklung in diesem und im kommenden Jahr dagegen wesentlich auf starke Zuwächse bei der Gewerbesteuer. Ein stetigeres kommunales Steuersystem hätte den Kommunen dieses Auf und Ab erspart.

4 Weitere Maßnahmen des Bundes zugunsten der Kommunen

Zusätzlich zu den Ergebnissen der Gemeindefinanzkommission profitieren die Kommunen von weiteren Maßnahmen des Bundes.

4.1 Zukunftsinvestitionsgesetz

Der Bund hat im Rahmen der verfassungsrechtlichen Grenzen in der Vergangenheit bereits mehr als einmal seine Bereitschaft zur Hilfe gezeigt, zuletzt mit dem „Pakt für Beschäftigung und Stabilität in Deutschland“. Zentraler Bestandteil dieses Konjunkturpakets II ist das Zukunftsinvestitionsgesetz. Mit diesem stellt der Bund den Ländern und Kommunen 10 Mrd. € Finanzhilfen für zusätzliche Investitionen bereit. Länder und Kommunen tragen einen Kofinanzierungsanteil von mindestens 25 %. Mindestens 70 % der Bundesförderung sind ausdrücklich für kommunalbezogene Investitionen vorgesehen. Mit den Finanzhilfen werden Investitionen in den Bereichen Bildungsinfrastruktur und sonstige Infrastruktur gefördert. Darüber hinaus hat das Zukunftsinvestitionsgesetz die Länder verpflichtet, den finanzschwächeren Kommunen die gleiche Chance auf Teilnahme an dem Investitionsprogramm zu ermöglichen wie den finanzstärkeren Kommunen.

Die Bilanz des Zukunftsinvestitionsgesetzes ist dabei mehr als positiv. Zum Stichtag 15. Mai 2011 wurden von den Ländern knapp 43 000 laufende beziehungsweise bereits beendete Vorhaben mit einem Investitionsvolumen von zusammen fast 16 Mrd. € gemeldet. Der Finanzierungsanteil des Bundes hieran beläuft sich auf 10 Mrd. €, sodass die zur Verfügung stehenden Bundesmittel nunmehr vollständig belegt sind. Der Anteil der kommunalbezogenen Investitionen liegt in den Flächenländern mit etwa 78,6 % deutlich über der vorgegebenen Zielgröße von 70 %.

Mit dem Zukunftsinvestitionsgesetz hat der Bund einen wichtigen Beitrag zur raschen Überwindung der Wirtschafts- und Finanzkrise geleistet. Länder und Kommunen haben die Zielsetzungen des Bundes durch die rasche Umsetzung eindrucksvoll unterstützt.

4.2 Kinderbetreuung

Beim Ausbau der Kinderbetreuung für unter Dreijährige beteiligt sich der Bund zu einem Drittel an den zusätzlichen Kosten. In den Jahren 2009 bis 2013 werden hierfür insgesamt 4 Mrd. € und ab 2014 jährlich 770 Mio. € bereitgestellt. Zur Schaffung der vereinbarten 750 000 Betreuungsplätze bis 2013 bedarf es aber einer deutlich höheren Dynamik. Die Länder haben bislang fast ausschließlich Bundesmittel abgerufen und sind jetzt selbst in der Pflicht, die zugesagten Mittel bereitzustellen.

4.3 Kosten der Unterkunft und Heizung im Rahmen des Arbeitslosengelds II

Bei den im Rahmen der Grundsicherung für Arbeitssuchende gewährten Kosten der Unterkunft und Heizung verzichtet der Bund bei der Bestimmung der Höhe der Bundesbeteiligung ab dem Jahr 2011 auf die weitere Anwendung der bisherigen, an der Entwicklung der Zahl der Bedarfsgemeinschaften orientierten, gesetzlichen Anpassungsformel. Stattdessen beteiligt sich der Bund fortan mit einer festen Quote an den Ausgaben.

Ebenfalls bei den Kosten der Unterkunft und Heizung wurde auf Initiative der Bundesregierung die sogenannte Satzungslösung eingeführt. Danach können die Länder künftig Kreise und kreisfreie Städte durch Gesetz ermächtigen, die Angemessenheit der Kosten der Unterkunft per Satzung zu bestimmen. Damit haben die Kommunen die Möglichkeit, die Ausgaben für die Kosten der Unterkunft durch eine den örtlichen Gegebenheiten Rechnung tragende Anpassung der übernommenen Wohnstandards besser als bisher auf das vor Ort Notwendige zu beschränken.

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