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24.05.2012

Monatsbericht

Wie be­rei­tet sich Deutsch­land auf den ein­heit­li­chen Eu­ro-Zah­lungs­ver­kehrs­raum vor?

  • Am 31. März 2012 ist die sogenannte SEPA-Verordnung in Kraft getreten. Die Verordnung harmonisiert die Zahlverfahren Lastschrift und Überweisung im Europäischen Wirtschaftsraum. Sie führt dazu, dass die inländischen Überweisungen und Lastschriften bis zum 1. Februar 2014 durch die europäischen SEPA-Überweisungen und SEPA-Lastschriften abgelöst werden.
  • Die Bundesregierung hat eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, um die Betroffenen bei der SEPA-Umstellung zu unterstützen. Mit dem SEPA-Begleitgesetz macht Deutschland von einzelnen Übergangsbestimmungen der EU-Verordnung Gebrauch, um die SEPA-Umstellung für die Bürger so einfach wie möglich zu gestalten.
  • Neben den gesetzgeberischen Maßnahmen ist insbesondere die umfassende Information der Kunden für die erfolgreiche Umsetzung der mit SEPA verbundenen Änderungen unerlässlich. Dazu leistet der Deutsche SEPA-Rat einen wesentlichen Beitrag.

1 Einleitung

Am 31. März 2012 ist die sogenannte SEPA-Verordnung1 in Kraft getreten. SEPA steht für Single Euro Payments Area, den einheitlichen Zahlungsverkehrsraum für Eurozahlungen. Die Verordnung harmonisiert die Zahlverfahren Lastschrift und Überweisung im Europäischen Wirtschaftsraum und führt dazu, dass die inländischen Überweisungen und Lastschriften bis zum 1. Februar 2014 durch die europäischen SEPA-Überweisungen und SEPA-Lastschriften abgelöst werden.

Die europäischen Zahlverfahren der SEPA-Überweisung und der SEPA-Lastschrift wurden bereits im Januar 2008 beziehungsweise im November 2009 von der europäischen Kreditwirtschaft parallel zu den inländischen Zahlverfahren eingeführt. Bislang konnten sich die neuen Zahlverfahren jedoch nicht am Markt durchsetzen. So lag der Marktanteil der SEPA-Überweisungen an den gesamten Überweisungen im 2. Halbjahr 2011 in Deutschland lediglich bei 5,56 %2. Mit der SEPA-Verordnung wird - nach dem Scheitern des marktgetriebenen Ansatzes - die endgültige Umstellung der inländischen Zahlverfahren auf die europäischen SEPA-Verfahren nunmehr rechtsverbindlich vollzogen. In anderen Bereichen, wie zum Beispiel bei den Kartenzahlungen (SEPA-Kartenzahlung) und den Internetzahlungen (eSEPA) ist der Harmonisierungsprozess hingegen noch nicht abgeschlossen.

In Deutschland, dem größten Zahlungsverkehrsmarkt in Europa, wird die SEPA-Verordnung zu einer Reihe weiterer Veränderungen führen. Die bedeutsamste ist dabei sicherlich, dass die bisherigen inländischen Überweisungs- und Lastschriftverfahren ab dem 1. Februar 2014 abzuschalten sind. Ab diesem Zeitpunkt sind entsprechende bargeldlose Zahlungen grundsätzlich nur noch im Wege der SEPA-Überweisungsverfahren und der SEPA-Lastschriftverfahren unter Verwendung der internationalen Kontokennung IBAN (International Bank Account Number) möglich. Die SEPA-Verordnung legt dafür die rechtlichen und technischen Anforderungen fest. Kreditinstitute und Zahlungsinstitute sowie Unternehmen und gemeinnützige Organisationen, aber auch die Bürger müssen diese Anforderungen umsetzen. Dabei wurden wichtige vorbereitende Maßnahmen zur SEPA-Umstellung bereits vorgenommen. Die deutsche Kreditwirtschaft ist vergleichsweise gut auf die endgültige SEPA-Umstellung vorbereitet. Die Herausforderung ist jedoch, bis zum 1. Februar 2014 in Deutschland eine flächendeckende und endnutzerfreundliche Umstellung der Verfahren auch für Unternehmen und gemeinnützige Organisationen sowie für die Bürger sicherzustellen.

Um die Betroffenen bei der SEPA-Umstellung zu unterstützen, hat die Bundesregierung eine Reihe von Maßnahmen ergriffen. So hat sie unter anderem das SEPA-Begleitgesetz auf den Weg gebracht. Der Gesetzentwurf wurde am 25. April 2012 vom Bundeskabinett beschlossen. Er ist ein wichtiger Baustein für die reibungslose Umstellung der bisherigen Zahlverfahren auf die entsprechenden SEPA-Verfahren.

2 SEPA - Der einheitliche Euro-Zahlungsverkehrsraum

Mit SEPA wird das Ziel verfolgt, im Europäischen Wirtschaftsraum einen einheitlichen Zahlungsverkehrsraum für Eurozahlungen zu schaffen. In diesem Zahlungsverkehrsraum soll nicht mehr zwischen inländischen und grenzüberschreitenden Zahlungen unterschieden werden. SEPA soll insoweit zu einem einheitlichen Binnenmarkt im bargeldlosen Zahlungsverkehr führen.

Mit dem Euro-Bargeld besteht bereits seit über zehn Jahren eine gemeinsame Währung und damit ein einheitliches Zahlungsmittel in Europa. Die Verfahren und Instrumente des bargeldlosen Zahlungsverkehrs sind hingegen in den einzelnen Ländern noch stark fragmentiert. So gibt es zum Beispiel verschiedene technische Standards in den Mitgliedstaaten, etwa zum Aufbau von Datensätzen oder zur Übertragung der Zahlungsverkehrsdateien. Zudem können sich die Bezeichnungen der inländischen Kontokennungen (in Deutschland Kontonummer und Bankleitzahl) in den Mitgliedstaaten unterscheiden. Auch werden die einzelnen Zahlungsinstrumente in den Mitgliedstaaten von den Bürgern sowie von Unternehmen, gemeinnützigen Organisationen und öffentlichen Verwaltungen unterschiedlich stark genutzt. So werden in Deutschland zum Beispiel statt der Kreditkarte die Lastschrift und die Überweisung vergleichsweise häufig verwendet. Diese Unterschiede im Nutzerverhalten können auch darauf zurückgeführt werden, dass bislang die Rechtsordnungen der einzelnen Mitgliedstaaten im Bereich des Zahlungsverkehrs noch unterschiedliche rechtliche Vorgaben beinhalten.

Die Idee eines einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraums reicht in die 90er Jahre zurück. Einen ersten Aufschlag machte der europäische Gesetzgeber mit der sogenannten Überweisungsrichtlinie3. Mit dieser sollte mehr Transparenz über die Entgelte und Abwicklungskonditionen geschaffen werden. Im Jahr 2001 wurden für die Abwicklung von grenzüberschreitenden Euro-Zahlungen einheitliche Rahmenbedingungen in der Preisverordnung festgelegt, die 20094 überarbeitet wurde. Mit der Zahlungsdiensterichtlinie5 aus dem Jahr 2007 wurden dann europaweit einheitliche aufsichtsrechtliche und zivilrechtliche Bestimmungen für den Zahlungsverkehr geschaffen.

Parallel dazu hat sich die europäische Kreditwirtschaft im eigenen Interesse aktiv für einen gemeinsamen europäischen Zahlungsverkehrsraum eingesetzt So wurde im Jahr 2002 der Europäische Zahlungsverkehrsrat (European Payments CouncilEPCEuropean Payments Council) von der europäischen Kreditwirtschaft gegründet. Der EPC hat die SEPA-Zahlungsinstrumente SEPA-Überweisung, SEPA-Lastschrift und SEPA-Kartenzahlung sowie die entsprechenden Standards in den SEPA-Regelwerken (Rulebooks und Implementation Guidelines) definiert und auf dem europäischen Markt eingeführt.

Doch allein mit der Einführung der europäischen Zahlverfahren – SEPA-Überweisung im Januar 2008 und SEPA-Lastschrift im November 2009 – konnte der Ansatz der marktgetriebenen Migration nicht realisiert werden. Die Nutzung der SEPA-Zahlungsinstrumente ist zwar stetig angestiegen; sie bewegt sich aber gerade in Deutschland noch auf einem niedrigen Niveau. Ein Grund dafür, dass sich ein einheitlicher Zahlungsverkehrsraum nicht ausschließlich durch einen marktgetriebenen Prozess herausbilden kann, ist sicherlich darin zu sehen, dass die Interessen der einzelnen Anbieter (Kreditinstitute, Zahlungsinstitute, etc.) und Nutzer (Verbraucher, Unternehmen, gemeinnützige Organisationen, etc.) nicht deckungsgleich sind, weder in einem einzelnen Mitgliedstaat noch im Euroraum und erst recht nicht in der gesamten Europäischen Union beziehungsweise dem Europäischen Wirtschaftsraum. Ein leistungsfähiger und zugleich für die Nutzer kostenarmer einheitlicher Zahlungsraum ohne nationale Zersplitterungen braucht deshalb Regeln. Diese können schon aus Gründen der Rechtssicherheit nicht einseitig von der Anbieterseite geschaffen werden. Diese Regeln müssen in ein für alle Marktteilnehmer in der Europäischen Union verbindliches Regelwerk eingebettet werden. Dabei zeigt sich, dass der durch die Zahlungsdienstrichtlinie und die Preisverordnung geschaffene zivilrechtliche und aufsichtsrechtliche SEPA-Rechtsrahmen ein sinnvolles Ordnungssystem bildet, mit dem die bisherige kostenintensive Fragmentierung im bargeldlosen Euro-Massenzahlungsverkehr in der Europäischen Union überwunden werden kann, wenn dieser durch die Festlegung eines für alle Zahlungsverkehrsteilnehmer verbindlichen Enddatums für die inländischen Zahlverfahren verbunden wird. Diese Ergänzung wird nunmehr durch die SEPA-Verordnung vorgenommen.

3 Gründe für SEPA

SEPA kann einen wichtigen Beitrag für das wirtschaftliche, politische und soziale Ziel einer integrierten zukunftsstarken und innovativen Europäischen Union leisten.

3.1 Wirtschaftliche Aspekte

Im Vordergrund steht sicherlich die Erwartung, dass sich die mit einem einheitlichen Binnenmarkt verbundenen Skaleneffekte und wettbewerblichen Effekte positiv auf Leistungsangebote und Preise der Zahlungsdienstleister auswirken.

Die Bürger können dank SEPA ihren gesamten Euro-Zahlungsverkehr über ein Konto bei einer beliebigen Bank in ganz Europa abwickeln und ihre Debitkarten europaweit verwenden. Der dadurch steigende europaweite Wettbewerb zwischen den Anbietern kann sich preisdämpfend auf die Entgelte für die Kontoführung auswirken. Da Kreditinstitute auf der Grundlage der SEPA-Regelwerke über die darin definierten Basisleistungen hinaus zusätzliche, kundengerechte Dienstleistungen anbieten können, können zudem auf diesem Wege Anreize für qualitativ verbesserte Leistungsangebote geschaffen werden.

Für Unternehmen bietet sich insbesondere die Möglichkeit, ihre Zahlungsverkehrsabwicklung auf eine Bankverbindung zu konzentrieren. Die Straffung von Bankverbindungen und die Vereinfachung des Liquiditätsmanagements können insoweit diverse Kostensenkungspotentiale mit sich bringen. Zusatzleistungen der Kreditinstitute können dazu beitragen, dass Unternehmen ihre Zahlungsabwicklung weiter optimieren, indem eine durchgängig elektronische Abwicklung der Prozesse realisiert wird.

Banken und Zahlungsinstituten ermöglicht SEPA, europaweit neue Kunden zu gewinnen und bestehende Kundenbeziehungen auszubauen, indem sie zusätzliche Dienstleistungen anbieten. Steigende Transaktionszahlen ermöglichen zudem die Etablierung effizienterer interner Abwicklungsprozesse.

Schlussendlich ist es auch gesamtwirtschaftlich gesehen unökonomisch, in 27 Mitgliedstaaten verschiedene Zahlungssysteme aufrechtzuerhalten. Denn sobald eine Zahlung die Grenze überschreitet, kann dies nur mittels SEPA-Überweisung oder SEPA-Lastschrift erfolgen. Die Banken müssen somit verschiedene Systeme betreiben. Auch die Kontoinhaber müssen neben ihren inländischen Kontodaten die SEPA-Daten vorhalten, um eine Auslandsüberweisung zu tätigen.

3.2 Politische Aspekte

Mit SEPA werden jedoch nicht nur wirtschaftliche Erwartungen verbunden. Politisch könnte SEPA und die damit verbundene Neuordnung von Bezahlfunktionen als Katalysator für die weitere Festigung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion wirken. SEPA ist der nächste logische Schritt auf dem Weg der europäischen Integration. Das Bargeld ist seit Einführung des Euro im Jahr 2002 im Euroraum nicht mehr an Ländergrenzen gebunden. Konsequenterweise sollte dieser Weg auch im Bereich des bargeldlosen Zahlungsverkehrs weitergegangen werden. Eine mitgliedstaatenspezifische Politik im Bereich des Zahlungsverkehrs stünde im Widerspruch zur zunehmenden Bedeutung der bargeldlosen Zahlungen. Diese nehmen stetig zu. Ein Großteil der innereuropäischen Zahlungen erfolgt mittlerweile unbar.

3.3 Soziale Aspekte

Zudem bekommt SEPA mehr und mehr eine soziale Dimension. Es zeigt sich insbesondere auf europäischer Ebene, dass im Zusammenhang mit SEPA allgemeine Fragen der Teilhabe am bargeldlosen Zahlungsverkehr („financial inclusion“), wie etwa das Recht auf den Zugang zu einem Konto mit grundlegenden Zahlungsfunktionen, diskutiert werden.6 Die Frage des Zugangs zum bargeldlosen Zahlungsverkehr als Voraussetzung für gesellschaftliche und soziale Teilhabe ist unmittelbar mit der Frage eines einheitlichen Zahlungsverkehrsraums verknüpft. Nur wer über ein Girokonto verfügt, kann von den Vorzügen profitieren, die SEPA europaweit bietet.

4 Die SEPA-Verordnung

Mit der SEPA-Verordnung soll der einheitliche Euro-Zahlungsverkehrsraum für Lastschriften und Überweisungen nunmehr vollendet werden. Sie zielt darauf ab, die vollständige SEPA-Umstellung durch die Festlegung von Enddaten für inländische nicht SEPA-kompatible Zahlungsverkehrsprodukte zu beschleunigen. Die Verordnung sieht daher vor, dass Überweisungen und Lastschriften ab dem 1. Februar 2014 einheitlichen rechtlichen und technischen Anforderungen genügen müssen. Deshalb können auch die in Deutschland gebräuchlichen Überweisungs- und Lastschriftverfahren ab dem 1. Februar 2014 nicht mehr genutzt werden. Ab diesem Zeitpunkt sind entsprechende bargeldlose Zahlungen grundsätzlich nur noch im Wege der SEPA-Überweisung und der SEPA-Lastschrift möglich.

4.1 Die Verhandlungen der Verordnung auf europäischer Ebene

Die Bundesregierung hat sich in den Ratsverhandlungen und im Trilogverfahren dafür eingesetzt, dass der Endnutzer durch die Einführung neuer Standards bei gleichzeitiger Abschaltung des deutschen Lastschrift- und Überweisungsverfahrens nicht schlechter gestellt werden darf als bisher (Sicherung des „Status quo“). Zugleich soll der Harmonisierungsprozess im Euro-Zahlungsraum nicht beeinträchtigt werden. Diese Überlegungen waren für die Bundesregierung handlungsleitend und wurden auch vom Deutschen Bundestag unterstützt. Dieser hatte in seiner Entschließung „Europäischen Zahlungsverkehr bürgerfreundlich gestalten“7 vom 12. Mai 2011 SEPA als einen „wichtigen Baustein für einen harmonisierten Binnenmarkt“ begrüßt und die Bundesregierung aufgefordert, sich auf europäischer Ebene für bestimmte verbraucher- und endnutzerfreundliche Forderungen einzusetzen. Diese Forderungen deckten sich weitestgehend mit den Kernanliegen der Bundesregierung.

Deutschland ist in den Brüsseler Verhandlungen aufgrund seiner Besonderheiten bei den Zahlungsverfahren von einer Außenseiterposition gestartet. Dennoch konnte sich die Bundesregierung mit einer Reihe von Forderungen durchsetzen, die die Interessen der Bankkunden wahren:

  • Die EU-Verordnung sieht nunmehr für das Überweisungsverfahren und das Lastschriftverfahren einheitliche Übergangsfristen vor.
  • Im Lastschriftverfahren werden bestehende, bereits erteilte Lastschriften ohne bürokratische Verfahren und weitere Erklärungen der Kunden auf das neue Verfahren umgestellt. Diese automatische Mandatsmigration wird in Deutschland durch die Änderung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen sowie durch Artikel 7 der Verordnung gewährleistet.
  • Auch das bisher für Einzugsermächtigungen bestehende voraussetzungslose Widerspruchsrecht bleibt im Rahmen der AGB-Umstellung in Form eines als gleichwertig anzusehenden voraussetzungslosen Erstattungsrechts erhalten.
  • Darüber hinaus gestattet die Verordnung den Mitgliedstaaten, bis zum 1. Februar 2016 Konvertierungsdienstleistungen zuzulassen Damit können Bankkunden die ihnen geläufige Kontonummer und Bankleitzahl auch nach dem Enddatum verwenden .8
  • Schlussendlich kann auch das bewährte Elektronische Lastschriftverfahren (ELV)9 für einen Übergangszeitraum weiter genutzt werden. Die Verordnung ermöglicht den Mitgliedstaaten, das ELV bis zum 1. Februar 2016 weiter zuzulassen, obwohl es den technischen Anforderungen der SEPA-Verordnung nicht genügt.

Mit diesen Verhandlungserfolgen hat die Bundesregierung auch den Forderungen des Deutschen Bundestags nahezu vollständig entsprochen. Dabei hat es sich als vorteilhaft erwiesen, dass die Verhandlungslinie der Bundesregierung durch die Entschließung des Deutschen Bundestags unterstützt und ihr damit mehr Gewicht gegeben wurde. So konnte die Bundesregierung in Brüssel auch im Namen und mit Unterstützung des Deutschen Bundestags verhandeln.

4.2 Auswirkungen der SEPA-Verordnung auf die Bürger

Für die Bürger ist mit Blick auf die Verordnung vor allem eine Änderung von Bedeutung; er muss ab dem 1. Februar 2016 für Überweisungen und Lastschriften die internationale Kontokennung IBAN anstatt der bisherigen Kontonummer und Bankleitzahl verwenden. Die IBAN setzt sich zusammen aus der bisherigen Kontonummer und der Bankleitzahl. Ergänzt wird sie um die Länderkennzeichnung DE für Deutschland sowie einer zweistelligen Prüfzahl. Die IBAN findet sich bereits heute auf dem Kontoauszug, den Kontoinformationen im Online-Banking und ist weitestgehend auf den Zahlungskarten aufgedruckt. Die Verwendung der Bankleitzahl und der Kontonummer bis 2016 ist aufgrund einer im SEPA-Begleitgesetz aufgenommenen Übergangsbestimmung der SEPA-Verordnung möglich (siehe unten). Ansonsten müssten Verbraucher bereits ab dem 1. Februar 2014 die IBAN verwenden.

4.3 Auswirkungen der SEPA-Verordnung auf Unternehmen und gemeinnützige Organisationen

Für Unternehmen beziehungsweise gemeinnützige Organisationen ergeben sich vor allem zwei Änderungen. Soweit sie ihren Kunden die Bezahlung per Überweisung oder Lastschrift anbieten, müssen sie bis zum 1. Februar 2014 die nach der EU-Verordnung erforderlichen technischen Umstellungen vornehmen (z. B. Verwendung der IBAN10 und des ISO 20022 XMLExtensible Markup Language-Formats11). Dadurch wird eine vollautomatisierte Verarbeitung des Zahlungsprozesses ermöglicht, bei dem keine erneute Dateneingabe oder manuelle Eingriffe notwendig sind. Zudem müssen Unternehmen beziehungsweise gemeinnützige Organisationen bei Vertragsabschlüssen ab dem 1. Februar 2014 SEPA-Mandate verwenden. Bisher erteilte Einzugsermächtigungslastschriften werden aufgrund der Änderung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Banken automatisch auf SEPA-Mandate umgestellt. Zusätzlich ist durch die in der EU-Verordnung aufgenommene Kontinuitätsregelung die weitere Gültigkeit der bisher erteilten Mandate sichergestellt. Unternehmen, deren Kunden bisher per Lastschrift bezahlen, können damit auf die vollumfängliche Neueinholung von SEPA-Mandaten verzichten. Die Deutsche Kreditwirtschaft hat Muster-Formulare für die SEPA-Mandate zur Verfügung gestellt, die Lastschriftgläubiger für ihre Neukunden verwenden können.

4.4 Auswirkungen der SEPA-Verordnung auf Kreditinstitute und Zahlungsinstitute

Soweit in den vergangenen Jahren noch nicht geschehen, müssen Banken und Zahlungsinstitute bis zum 1. Februar 2014 ihre Kontoführungs- und Zahlungsverkehrssysteme an die technischen und rechtlichen Anforderungen der SEPA-Verordnung anpassen (z. B. Verwendung der IBAN und des ISO 20022 XML-Formats, Umstellung des Lastschriftmandate durch Änderung der Kundenbedingungen). Sie können zudem ihren Kunden für Inlandszahlungen bis zum 1. Februar 2016 Konvertierungsdienstleistungen für Kundenkennungen anbieten.

4.5 Optionale Übergangsbestimmungen für Mitgliedstaaten

Darüber hinaus ermöglicht die Verordnung den Mitgliedstaaten, optional von einer Reihe von Übergangsbestimmungen Gebrauch zu machen.

So können Mitgliedstaaten den zuständigen Behörden gestatten, alle oder einen Teil der in Artikel 6 Absatz 1 und 2 der SEPA-Verordnung genannten Anforderungen für Zahlungsvorgänge auszusetzen, die an der Verkaufsstelle mit Hilfe einer Zahlungskarte generiert werden und zu einer Lastschrift von einem durch eine inländische Kontokennung BBANBasic Bank Account Number (Basic Bank Account Number - in Deutschland bisher Kontonummer und Bankleitzahl) oder internationale Kontokennung IBAN identifizierten Zahlungskonto führen (Artikel 16 Absatz 4 der SEPA-Verordnung). Diese Vorschrift ermöglicht die Weiternutzung des in Deutschland weit verbreiteten Elektronischen Lastschriftverfahrens (ELV).

Auch können Mitgliedstaaten Zahlungsdienstleistern gestatten, Zahlungsdienstnutzern, soweit diese Verbraucher sind, für Inlandszahlungen Konvertierungsdienstleistungen zur Verfügung zu stellen (Artikel 16 Absatz 1 der SEPA-Verordnung). Auf diesem Wege können Bankkunden ihre Kontonummer und Bankleitzahl weiterhin nutzen.

Artikel 16 Absatz 3 der SEPA-Verordnung sieht zudem für Mitgliedstaaten die Möglichkeit vor, für Überweisungen oder Lastschriften mit einem kumulativen Marktanteil, der gemäß den von der Europäischen Zentralbank (EZB) jährlich veröffentlichten offiziellen Zahlungsstatistiken unter 10 % der Gesamtzahl der Überweisungen beziehungsweise Lastschriften liegt, bis zum 1. Februar 2016 Ausnahmen von allen oder einen Teil der in Artikel 6 Absätze 1 und 2 der SEPA-Verordnung genannten Anforderungen zu genehmigen. Damit können sogenannte „Nischenprodukte“ übergangsweise von den SEPA-Anforderungen befreit werden.

Nach Artikel 16 Absatz 6 der SEPA-Verordnung können Mitgliedstaaten zudem die Anforderungen betreffend der Übermittlung der BICBusiness Identifier Code (Business Identifier Code) für Inlandszahlungen gemäß Artikel 5 Absätze 4, 5 und 7 bis 1. Februar 2016 verschieben. Das heißt, dass die Endkunden bis zu diesem Datum neben der IBAN auch die BIC angeben müssten.

5 Die Verwirklichung von SEPA in Deutschland

In Deutschland wird die Etablierung von SEPA auch nach Verabschiedung der Verordnung noch nicht abgeschlossen sein. Sie wird mittelfristig für die Marktteilnehmer mit einem signifikanten Umstellungsaufwand verbunden sein. Dies liegt unter anderem auch daran, dass der Zahlungsmarkt in Deutschland im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten Spezifika und von anderen Mitgliedstaaten abweichende zivilrechtliche Regelungen des Zahlungsverkehrs aufweist, wie etwa den Verzicht auf ein Doppelmandat bei Lastschriften oder die besonderen Anforderungen an das Elektronische Lastschriftverfahren. Vor allem die Nachfrager der Zahlverfahren (z. B. Unternehmen oder gemeinnützige Organisationen, die ihren Kunden zur Begleichung von Rechnungen die Bezahlung per Überweisung oder Lastschrift anbieten) sind aufgefordert, die intern notwendigen Umstellungsarbeiten bis zum 1. Februar 2014 vorzunehmen.

Um die Bürger sowie Unternehmen und gemeinnützige Organisationen bei der SEPA-Umstellung bestmöglich zu unterstützen, hat die Bundesregierung eine Reihe flankierender Maßnahmen ergriffen:

5.1 Bericht der Bundesregierung über die Maßnahmen der Kreditwirtschaft zur Umstellung bestehender Einzugsermächtigungen auf das SEPA-Lastschriftmandat

In Deutschland besteht eine der Hauptherausforderungen bei der SEPA-Umstellung darin, die bestehenden Einzugsermächtigungen „SEPA-fähig“ zu machen. Die bisherigen Einzugsermächtigungen können aus rechtlichen Gründen nicht ohne weiteres für den Einzug von SEPA-Basislastschriften genutzt werden. Dies liegt vor allem daran, dass die SEPA-Zahlungen im Vorfeld gegenüber der Zahlstelle autorisiert sein müssen, während Zahlungen im Einzugsermächtigungsverfahren nach bisheriger Rechtslage in Deutschland als nicht autorisierte Zahlungen gelten und der Genehmigung durch den Zahler bedürfen. Diese Genehmigung kann nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs12 ausdrücklich, konkludent oder im Wege einer Fiktion (Schweigen gilt als Zustimmung) gemäß den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Kreditwirtschaft erfolgen. Betroffen sind in Deutschland schätzungsweise mehrere Hundert Millionen Mandate.13

Vor diesem Hintergrund hatte der Deutsche Bundestag in seiner Entschließung vom 12. Mai 2011 die Bundesregierung dazu aufgefordert, in Zusammenarbeit mit der Kreditwirtschaft dafür zu sorgen, dass die Umstellung bestehender Einzugsermächtigungen auf das SEPA-Mandat im Wege einer Änderung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen selbständig, rechtssicher und innerhalb einer angemessenen Frist ab Beschluss dieses Antrags erfolgt. Der Bericht der Bundesregierung an den Deutschen Bundestag vom 30. November 201114 nimmt zu den von der Kreditwirtschaft geplanten Maßnahmen und zur Frage eines gesetzgeberischen Handlungsbedarfs Stellung. Er kommt zu dem Ergebnis, dass die geplante Umstellung der Einzugsermächtigungen – wie vom Deutschen Bundestag gefordert – selbständig durch die Kreditwirtschaft erfolgen kann, dass die vertragliche Umstellung insoweit rechtssicher ist und auch innerhalb angemessener Frist erfolgt. Eine Schlechterstellung der Rechtsstellung von Verbrauchern ist damit nach Auffassung der Bundesregierung nicht verbunden. Vielmehr liegt es auch im Interesse der Verbraucher, dass die von ihnen erteilten Einziehungsermächtigungen auch im neuen Verfahren nahtlos weiter genutzt werden können.15

5.2 Das SEPA-Begleitgesetz

Mit dem SEPA-Begleitgesetz sollen die durch nationale Regelungen ausfüllungsbedürftigen Normen der SEPA-Verordnung ergänzt werden (z. B. zuständige Behörde, Sanktionen, Schlichtungsverfahren). Zudem soll von einzelnen optionalen Übergangsbestimmungen der Verordnung Gebrauch gemacht werden (siehe oben), um eine für Verbraucher und Endnutzer interessengerechte und reibungslose Umstellung der bisherigen inländischen Zahlungsinstrumente auf die neuen SEPA-Zahlungsinstrumente sicher zu stellen. Darüber hinaus sollen einschlägige Bundesgesetze angepasst werden, damit sie zukünftig die nach der SEPA-Verordnung erforderliche unionsweite Erreichbarkeit von Zahlungskonten ermöglichen. Außerdem sollen die Änderungen der Verordnung (EG) Nr. 924/2009 (Preisverordnung) mit dem Begleitgesetz nachvollzogen werden.

Der Entwurf des SEPA-Begleitgesetzes sieht zur Ergänzung der ausfüllungsbedürftigen Regelungen der Verordnung folgende Maßnahmen vor:

  • die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) wird im Kreditwesengesetz (KWG) und im Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz (ZAG) als zuständige Behörde für die Überwachung der Einhaltung der in der Preisverordnung und in der SEPA-Verordnung enthaltenen Pflichten durch die Zahlungsdienstleister bestimmt; die Anforderungen an die Jahresabschlussprüfung werden entsprechend angepasst;
  • die Bußgeldtatbestände des KWG werden um Tatbestände der Preisverordnung und der SEPA-Verordnung erweitert;
  • das Schlichtungsverfahren nach § 14 Unterlassungsklagengesetz (UKlaG) wird um aus der SEPA-Verordnung erwachsende Streitigkeiten zwischen Zahlungsdienstnutzern und ihren Zahlungsdienstleistern ergänzt;
  • bundesgesetzliche Regelungen, die bislang Überweisungen auf ein inländisches Konto beziehungsweise auf ein Konto bei einem Zahlungsdienstleister im Inland vorschreiben, werden dahingehend geändert, dass nunmehr auch Überweisungen auf ein Zahlungskonto in einem anderen Mitgliedstaat beziehungsweise auf ein Konto bei einem Zahlungsdienstleister in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen werden.

Darüber hinaus soll mit dem Entwurf des SEPA-Begleitgesetzes von einigen Übergangsbestimmungen der Verordnung Gebrauch gemacht werden.

Nutzung des Elektronischen Lastschriftverfahrens

Aufgrund des in Deutschland weitverbreiteten Elektronischen Lastschriftverfahrens soll die weitere Nutzbarkeit des Verfahrens übergangsweise (bis zum 1. Februar 2016) durch eine Regelung im ZAG sichergestellt werden. Dieses Verfahren müsste ansonsten zum 1. Februar 2014 eingestellt werden, da es den technischen Anforderungen der SEPA-Verordnung nicht genügt.

Anbieten von Konvertierungsdienstleistungen für Kontokennungen

Zahlungsdienstleistern wird für eine Interimszeit (bis zum 1. Februar 2016) durch eine Regelung im ZAG gestattet, Verbrauchern für Inlandszahlungen kostenlos Konvertierungsdienstleistungen für Kontokennungen zur Verfügung zu stellen. Diese ermöglichen Privatkunden, ihre bisherige Kontokennung (Bankleitzahl und Kontonummer) weiter zu nutzen. Ansonsten müssten Privatkunden bereits ab dem 1. Februar 2014 durchgängig die internationale Kontokennung IBAN verwenden.

Keine „Nischenprodukte“

Von anderen optionalen Übergangsbestimmungen wird im Entwurf des SEPA-Begleitgesetzes hingegen bewusst kein Gebrauch gemacht. So verzichtet der Gesetzentwurf – anders als von Teilen des Handels gefordert – auf die Möglichkeit, übergangsweise Ausnahmen für Überweisungen oder Lastschriften mit einem kumulativen Marktanteil, der gemäß den von der Europäischen Zentralbank (EZB) jährlich veröffentlichten offiziellen Zahlungsstatistiken unter 10 % der Gesamtzahl der Überweisungen beziehungsweise Lastschriften liegt, zuzulassen (sogenannte Nischenprodukte). In Deutschland hat sich im Laufe der Jahre in einigen Bereichen die Nutzung nicht autorisierter Lastschriftverfahren etabliert, wie z. B. bei Lastschriften unter 50 oder Lastschriften, die über das Internet oder das Telefon generiert werden. Mangels schriftlich erteilten Mandats erfüllen diese Verfahren nicht die rechtlichen Voraussetzungen einer autorisierten Lastschrift. Auch wird bislang in einigen Fällen in den Kundenbedingungen zwischen dem Zahlungsempfänger und seiner Bank der Verzicht auf eine schriftlich erteilte und damit autorisierte Einzugsermächtigung für Einmaleinzüge bis maximal 50 € ausdrücklich vereinbart.

Da es für Zahlungsdienstleister nicht immer erkennbar ist, ob es sich bei der eingehenden Lastschrift um eine autorisierte oder eine nicht autorisierte Lastschrift handelt, besteht hier seit einiger Zeit ein Graubereich, der von einigen Lastschriftnutzern in ihrem Sinne genutzt wird.

Diese unterschiedlichen Typen nicht autorisierter Lastschriftverfahren werden ebenso wie das etablierte Abbuchungsauftragsverfahren nicht in den offiziellen Zahlungsstatistiken der EZB („Blue Book“) erfasst. Ihnen kann daher nicht ohne weiteres ein Marktanteil von unter 10 % nachgewiesen werden. Dies wäre jedoch Voraussetzung für die Anwendung der Übergangsbestimmung. Zudem kann kein staatliches Interesse daran bestehen, mittels SEPA diese nicht autorisierten Lastschriftverfahren nachträglich zu legitimieren. Insoweit obliegt es den Anbietern und Nutzern dieser Verfahren, diese bis zum 1. Februar 2014 den entsprechenden SEPA-Standards anzupassen.

Verzicht auf BIC ab 1. Februar 2014

Gleichermaßen wird im Entwurf des Begleitgesetzes – entgegen der Forderung von Teilen der Kreditwirtschaft – darauf verzichtet, die Anforderungen betreffend der Übermittlung der BIC (Business Identifier Code) für Inlandszahlungen gemäß Artikel 5 Absätze 4, 5 und 7 der SEPA-Verordnung bis 1. Februar 2016 zu verschieben. Eine solche Übergangsbestimmung würde in Deutschland dazu führen, dass insbesondere Bankkunden bei inländischen Zahlungen gegebenenfalls die BIC bis 1. Februar 2016 angeben müssten, um dann auf die BIC verzichten zu können. Im Sinne einer verbraucherfreundlichen Umstellung der Kontokennungen soll daher bei inländischen Zahlungen möglichst frühzeitig auf die Nennung der BIC im Kundenverkehr verzichtet werden.

6 Der Deutsche SEPA-Rat

Im Mai 2011 haben das Bundesministerium der Finanzen (BMF) und die Deutsche Bundesbank den deutschen SEPA-Rat ins Leben gerufen. Ziel dieses Gremiums ist es, den gegenseitigen Informations- und Meinungsaustausch zwischen der Anbieter- und Nutzerseite zu verbessern. Nur Transparenz und Information sowie eine „gute“ Kommunikation zwischen der Anbieter- und Endnutzerseite auf Augenhöhe können dem Projekt SEPA zum Erfolg verhelfen. Die Berücksichtigung der unterschiedlichen Interessenlagen von Anbietern wie Kredit- und Zahlungsinstituten einerseits und Nachfragern wie Wirtschaft, Handel, Bürgern sowie öffentlicher Hand andererseits soll die bestmögliche und nutzerfreundliche Umstellung auf das neue System gewährleisten. Derzeit befasst sich der SEPA-Rat vor allem mit Rechts- und Umsetzungsfragen zur SEPA-Verordnung und zum SEPA-Begleitgesetz sowie mit der Durchführung gemeinsamer Kommunikationsmaßnahmen.

7 Ausblick

Mit Blick auf die kommenden vier Jahre zeichnen sich eine Reihe unterschiedlicher Entwicklungen im Zahlungsverkehr ab.

Deutschland

In Deutschland wird die Umsetzung der SEPA-Verordnung noch einige Zeit in Anspruch nehmen. Zwar soll das SEPA-Begleitgesetz bereits Ende des Jahres und damit weit vor dem Enddatum der SEPA-Verordnung in Kraft treten. Dies ist aus Sicht der Bundesregierung vor allem deshalb angezeigt, um möglichst frühzeitig Rechtsklarheit und Rechtssicherheit für die Betroffenen zu schaffen. Es sind jedoch weitere Maßnahmen für eine reibungslose Umstellung erforderlich. So wird sich der SEPA-Rat in den nächsten zwei Jahren verstärkt um eine flächendeckende Kommunikation der anstehenden Änderungen bemühen. Neben Info-Blättern ist derzeit der Aufbau einer SEPA-Internetseite geplant, auf der sich die Bürger, aber auch Unternehmen und gemeinnützige Organisationen über die SEPA-Umstellung informieren können. Zudem wird derzeit auf Grundlage der Verordnung und des Begleitgesetzes ein „allgemeiner Umstellungsplan“ erstellt. Parallel wurden und werden „fachspezifische Umstellungspläne“, wie z. B. im Bereich der Kfz-Steuer oder der Rentenversicherung, entwickelt.

Eine wesentliche Herausforderung wird jedoch bei den Endnutzern selbst liegen, soweit es sich um Unternehmen oder gemeinnützige Organisationen handelt, die das Überweisungs- oder das Lastschriftverfahren als Bezahlmöglichkeit ihren Kunden anbieten. Diese Endnutzer sollten sich frühzeitig mit der für ihr Unternehmen effizientesten Umstellung vertraut machen. Dabei dürften sich unterschiedliche Verfahrensweisen anbieten. In diesem Zusammenhang könnte die SEPA-Umstellung auch für eine weitere Modernisierung der unternehmensspezifischen Zahlungsverkehrsabwicklung genutzt werden. So könnten beispielsweise die bessere Verzahnung von Zahlungsvorgängen und internem Rechnungswesen oder eine Aktualisierung der Mandatsverwaltung Hand in Hand mit der Implementierung von SEPA gehen. Zudem bietet es sich für diese Kundengruppe an, sich frühzeitig mit ihrer Hausbank in Verbindung zu setzen, um die Details der Umstellung zu besprechen.

Europäische Union

Auf europäischer Ebene wird die SEPA-Verordnung vermutlich Ausgangspunkt für weitere Harmonisierungsbestrebungen im Bereich des Zahlungsverkehrsmarktes sein. Insoweit bereitet SEPA auch die Grundlage für eine grenzüberschreitende Weiterentwicklung moderner Bezahlverfahren. Anders als bei Überweisungen und Lastschriften sind entsprechende Vorschriften für einen einheitlichen Zahlungsverkehrsraum im Bereich der Karten- und Internetzahlungen noch nicht absehbar. In den kommenden Jahren dürfte zudem die Bedeutung „innovativer Bezahlverfahren“ zunehmen. Dabei werden Zahlungen etwa über das Internet oder Mobiltelefon ausgelöst.

Die Europäische Kommission befasst sich derzeit intensiv mit der europäischen Marktsituation bei Karten-, Internet- und Mobilzahlungen. Sie hat am 11. Januar 2012 das Grünbuch „Ein integrierter europäischer Markt für Karten-, Internet- und mobile Zahlungen“16 vorgelegt. Sie verfolgt damit das Ziel, Ansatzpunkte für die Vollendung eines europäischen Zahlungsverkehrsmarktes für Kartenzahlungen sowie für die sogenannten innovativen Bezahlverfahren zu identifizieren. Mit dem Grünbuch soll ein umfassender Konsultationsprozess angestoßen werden. Interessierte Kreise konnten auf Basis eines umfangreichen Fragenkatalogs bis zum 11. April 2012 Stellungnahmen abgegeben. Die Kommission wird auf Grundlage der Rückmeldungen noch vor Sommer 2012 ankündigen, welche nächsten Schritte zu einer besseren Marktintegration in diesem Bereich in Angriff genommen werden sollen, insbesondere zur Förderung von Wettbewerb, Zahlungssicherheit und Verbrauchervertrauen.
Aufgrund des signifikanten Marktanteils der Kartenzahlungen am bargeldlosen Zahlungsverkehr in der Europäischen Union - wobei in Deutschland die Debitkarten überwiegen - und des erheblichen Marktpotenzials der Internetzahlungen sowie der mobilen Zahlungen wird sich die Bundesregierung weiterhin aktiv in die europäischen Entwicklungen in diesem Bereich einbringen. Die Kartenzahlungen stellen bereits heute rund 38 % der bargeldlosen Zahlungen in der EU dar.17 Den Internetzahlungen (e-payment) und den mobilen Zahlungen (m-payment) wird für die nächsten Jahre ein erhebliches Wachstumspotenzial vorausgesagt.

Die Bundesregierung stimmt mit der Europäischen Kommission in der Zielsetzung überein, dass eine stärkere Marktintegration der Bezahlverfahren eine Vielzahl von Vorteilen mit sich bringen kann, wie etwa mehr Wettbewerb, mehr Wahlmöglichkeit und Transparenz für die Verbraucher, mehr Innovation sowie mehr Zahlungssicherheit und Verbrauchervertrauen. Im Ergebnis kann die im Rahmen von SEPA stattfindende Neuordnung von Bezahlfunktionen als Katalysator für die weitere Festigung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion wirken und einen wichtigen Beitrag für das politische und soziale Ziel einer integrierten zukunftsstarken und innovativen Europäischen Union leisten.

1 Verordnung (EU) Nr. 260/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2012 zur Festlegung der technischen Vorschriften und der Geschäftsanforderungen für Überweisungen und Lastschriften in Euro und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 924/2009, ABl. L 94 vom 30. März 2012, S. 22.

2 Siehe: Indicators of the usage of SCT as a percentage of all CT transactions per country (euro area countries), http://www.ecb.int/paym/sepa/about/indicators/html/index.en.html.

3 Richtlinie 97/5/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Januar 1997 über grenzüberschreitende Überweisungen, ABl. L 43, S, 25.

4 Verordnung (EG) Nr. 924/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 über grenzüberschreitende Zahlungen in der Gemeinschaft und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2560/2001, ABl. L 266 vom 9. Oktober 2009, S. 11.

5 Richtlinie 2007/64/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. November 2007 über Zahlungsdienste im Binnenmarkt, zur Änderung der Richtlinien 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG und 2006/48/EG sowie zur Aufhebung der Richtlinie 97/5/EG, ABl. L 319 vom 5. Dezember 2007, S. 1.

6 Siehe dazu: Empfehlung der Europäischen Kommission vom 18. Juli 2011, Zugang zu einem Konto mit grundlegenden Zahlungsfunktionen („Basiskonto“), K(2011) 4977 endgültig.

7 Vergleiche Bundestagsdrucksache 17/5768.

8 Bei Konvertierungsdienstleistungen handelt es sich um technische Programme, die die wie üblich eingegebene Kontonummer und Bankleitzahl „im Hintergrund“ technisch sicher in das neue IBAN-Format umwandeln. Die Kunden bemerken von dieser Umwandlung nichts.

9 Bei dem Elektronischen Lastschriftverfahren (ELV) handelt es sich um ein unterschriftsbasiertes Zahlverfahren im bargeldlosen Zahlungsverkehr, welches insbesondere im Handel häufig genutzt wird. Bei diesem Verfahren legt der Kunde in einem ersten Schritt seine Bankkarte an der Kasse vor. In einem zweiten Schritt werden dann die Daten auf dem Magnetstreifen der Bankkarte samt Bankleitzahl und Kontonummer elektronisch ausgelesen und damit letztlich eine Lastschrift mit Einzugsermächtigung erzeugt. Der Kunde erteilt dabei durch die Unterschrift des Belegs dem Unternehmen die Ermächtigung, den Rechnungsbetrag von seinem Konto einzuziehen.

10 Nach Artikel 5 der SEPA-Verordnung haben Zahlungsdienstnutzer bei Überweisungen und Lastschriften die IBAN zu verwenden. Bei der IBAN handelt es sich um eine internationale Nummer eines Zahlungskontos, die ein Zahlungskonto in einem Mitgliedstaat eindeutig identifiziert und deren Elemente durch die Internationale Organisation für Normung (ISO) spezifiziert sind (Artikel 2 Nr. 15 der SEPA-Verordnung).

11 Nach Artikel 5 der SEPA-Verordnung müssen Zahlungsdienstleister sicherstellen, dass Zahlungsdienstnutzer, die weder Verbraucher noch Kleinstunternehmer sind, das ISO 200022 XML-Format verwenden. Das ISO 200022 XML-Format ist ein Standard für den Aufbau elektronischer Finanznachrichten nach Definition der Internationalen Organisation für Normung (ISO) zur physischen Darstellung von Zahlungen in der XML-Syntax gemäß den Geschäftsregeln und Durchführungsleitlinien unionsweiter Verfahren für Zahlungen im Anwendungsbereich dieser Verordnung (Artikel 2 Nr. 17 der SEPA-Verordnung).

12 Vergleiche: BGH-Urteil vom 20. Juli 2012 (XI ZR 236/07).

13 Vergleiche: S. 3 des Berichts der Bundesregierung über die Maßnahmen der Kreditwirtschaft zur Umstellung bestehender Einzugsermächtigungen auf das SEPA-Lastschriftmandat, Bundestagsdrucksache 17/8072.

14 Vergleiche: Bundestagsdrucksache 17/8072.

15 Vergleiche: Bundestagsdrucksache 17/8072.

16 Europäische Kommission, Grünbuch „Ein integrierter europäischer Markt für Karten-, Internet- und mobile Zahlungen“, 11. Januar 2012, KOM(2011) 941 endgültig

17 Vergleiche: Anhang 1 des Grünbuchs „Ein integrierter europäischer Markt für Karten-, Internet- und mobile Zahlungen“, 11. Januar 2012, KOM(2011) 941 endgültig.

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