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21.06.2012

Kon­so­li­die­rungs­ver­pflich­tun­gen der Län­der Ber­lin, Bre­men, Saar­land, Sach­sen-An­halt und Schles­wig-Hol­stein

Fünfte Sitzung des Stabilitätsrates am 24. Mai 2012

  • Der Stabilitätsrat hat in seiner fünften Sitzung am 24. Mai 2012 auf Grundlage von Konsolidierungsberichten der Länder Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein festgestellt, dass diese Länder im Jahr 2011 ihren Konsolidierungsverpflichtungen nachgekommen sind. Die fünf Länder erhalten damit für das Jahr 2011 Konsolidierungshilfen in Höhe von insgesamt 800 Mio. zur Einhaltung der Vorgaben der Schuldenbremse.

  • Die Länder Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein, die sich im Sanierungsverfahren befinden, haben dem Stabilitätsrat über den Stand der Umsetzung konkreter Maßnahmen zur dauerhaften Haushaltssanierung berichtet. Der Stabilitätsrat begrüßt die Sanierungsanstrengungen und fordert die Länder auf, ihren eingeschlagenen Sanierungskurs konsequent fortzuführen.

1 Einleitung

Der Stabilitätsrat ist am 24. Mai 2012 unter dem Vorsitz des nordrhein-westfälischen Finanzministers Dr. Norbert Walter-Borjans und des Bundesfinanzministers Dr. Wolfgang Schäuble zu seiner fünften Sitzung in Berlin zusammengetreten. Er hat festgestellt, dass die Länder Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein (Konsolidierungsländer) im Jahr 2011 die zwischen dem Bund und dem jeweiligen Land vereinbarten jährlichen Obergrenzen des Finanzierungsdefizits eingehalten haben. Die Einhaltung der Konsolidierungsverpflichtungen ist Voraussetzung für die Auszahlung von Konsolidierungshilfen. Damit erhält Bremen für das Jahr 2011 insgesamt 300 Mio. €, das Saarland 260 Mio. € sowie Berlin, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein jeweils 80 Mio. € finanzielle Unterstützung.

In der fünften Sitzung des Stabilitätsrates im Mai 2012 haben außerdem die Länder Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein über den Stand der Umsetzung ihrer Sanierungsprogramme berichtet. Im Rahmen der regelmäßigen Haushaltsüberwachung hatte der Stabilitätsrat im Frühjahr 2011 bei diesen Ländern eine drohende Haushaltsnotlage festgestellt. Sie befinden sich seitdem im Sanierungsverfahren.

Der zweite Abschnitt dieses Beitrags widmet sich den Konsolidierungsverpflichtungen gemäß den Verwaltungsvereinbarungen nach dem Konsolidierungshilfengesetz. Besonderes Augenmerk liegt auf der Bestimmung des strukturellen Finanzierungssaldos der Konsolidierungsländer und dem Verfahren zur Bereinigung konjunktureller Effekte. Im dritten Abschnitt wird der Stand der Umsetzung der Sanierungsprogramme auf Grundlage der Sanierungsberichte der Länder Bremen, Berlin, Saarland und Schleswig-Holstein dargelegt.

2 Konsolidierungsverpflichtungen der Länder Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein

2.1 Konsolidierungshilfengesetz und Verwaltungsvereinbarungen

Im Zuge der Föderalismusreform II wurden mit Artikel 109 Absatz 3 in Verbindung mit Artikel 143d Absatz 1 GG neue Regelungen zur Schuldenbegrenzung und zur nachhaltigen Haushaltsentwicklung der Länder geschaffen. Auf Grundlage von Artikel 143d Absatz 2 GG können den Ländern Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein für den Zeitraum von 2011 bis 2019 Konsolidierungshilfen in Höhe von insgesamt 800 Mio. € jährlich gewährt werden. Von den 800 Mio. € entfallen auf Bremen 300 Mio. €, auf das Saarland 260 Mio. € und auf die Länder Berlin, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein jeweils 80 Mio. €. Durch die Konsolidierungshilfen sollen die genannten Länder angesichts ihrer besonders schwierigen Haushaltssituation in die Lage versetzt werden, die Vorgaben der Schuldenbremse (Artikel 109 Absatz 3 GG) im Jahr 2020 zu erfüllen. Im Gegenzug sind die Länder dazu verpflichtet, im Zeitraum von 2011 bis 2020 das strukturelle Defizit des Jahres 2010 vollständig abzubauen.

Im Gesetz zur Gewährung von Konsolidierungshilfen (Konsolidierungshilfengesetz) werden die bundesgesetzlichen Vorgaben für die Gewährung der Konsolidierungshilfen geregelt. Die Vorgaben wurden im Einzelnen in Verwaltungsvereinbarungen zum Konsolidierungshilfengesetz zwischen dem Bund und den fünf Ländern präzisiert.

Voraussetzung für den Erhalt der Hilfen ist die Einhaltung eines Konsolidierungspfades, der eine vollständige Rückführung des strukturellen Finanzierungsdefizits in gleichmäßigen Schritten bis 2020 vorsieht. Ausgangswert des Abbaupfades ist das strukturelle Finanzierungsdefizit des Jahres 2010, das jährlich um ein Zehntel reduziert werden muss. Der Stabilitätsrat überwacht die Einhaltung der vorgegebenen Konsolidierungsverpflichtungen. Nach Ablauf eines Kalenderjahres stellt er fest, ob die vorgegebene Obergrenze des Finanzierungsdefizits unterschritten wurde. Im Fall einer Überschreitung prüft er auf Antrag des jeweiligen Landes, ob diese auf eine besondere Ausnahmesituation zurückzuführen und daher unbeachtlich ist. Verfehlt ein Land sein Konsolidierungsziel in einem Jahr, wird es vom Stabilitätsrat verwarnt und verliert den Anspruch auf Konsolidierungshilfen für dieses Jahr.

Die Auszahlung des Jahresbetrages der Konsolidierungshilfe erfolgt durch das Bundesministerium der Finanzen zu zwei Dritteln zum 1. Juli des laufenden Jahres und zu einem Drittel zum 1. Juli des Folgejahres.

Die Einhaltung der Konsolidierungsverpflichtungen im Jahr 2011 wurde durch den Stabilitätsrat am 24. Mai 2012 auf Grundlage von Konsolidierungsberichten geprüft, die Ende April von den fünf Ländern vorgelegt wurden. In den Berichten sind das jeweilige strukturelle Finanzierungsdefizit dieser Länder und die Einhaltung der Obergrenzen für das Berichtsjahr dargelegt (Abschnitt 2.4).

2.2 Definition des strukturellen Finanzierungsdefizits

Ausgangswert für die Bestimmung des strukturellen Finanzierungssaldos ist der Finanzierungssaldo einschließlich Auslaufperiode in Abgrenzung der vierteljährlichen Kassenstatistik des Statistischen Bundesamtes.

Um eine an die Vorgaben des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts angenäherte Darstellung des Finanzierungssaldos zu erreichen, wird der finanzstatistische Finanzierungssaldo um den Saldo der finanziellen Transaktionen bereinigt. Als finanzielle Transaktionen sind auf der Einnahmeseite Veräußerungen von Beteiligungen, Schuldenaufnahme beim öffentlichen Bereich sowie Darlehensrückflüsse definiert, auf der Ausgabenseite der Erwerb von Beteiligungen, Tilgungen an den öffentlichen Bereich und die Darlehensvergabe. Für eine periodengerechte Darstellung wird der Finanzierungssaldo zudem um die systembedingt zeitlich nachlaufende Abrechnung des Länderfinanzausgleichs korrigiert. Der Finanzierungssaldo muss außerdem um die Konsolidierungshilfen reduziert werden, da diese keine strukturellen Einnahmen darstellen. Die Vorgaben zum Defizitabbau gelten nicht nur für den Kernhaushalt, sondern auch für alle Extrahaushalte mit eigener Kreditermächtigung eines Landes, die statistisch dem Sektor Staat zugeordnet werden.

In einem letzten Schritt wird der Finanzierungssaldo um unmittelbar konjunkturell bedingte Effekte bereinigt. Den Konsolidierungsländern wird damit in Einklang mit Artikel 109 Absatz 3 GG ein „Atmen mit der Konjunktur“ ermöglicht. Das strukturelle Defizit liegt um konjunkturbedingte Mindereinnahmen unter dem Finanzierungsdefizit und um konjunkturbedingte Mehreinnahmen über dem Finanzierungsdefizit.

2.3 Konjunkturbereinigungsverfahren

Ex-post-Konjunkturkomponente

Konjunkturell bedingte Effekte sind keine direkt beobachtbaren Größen. Sie müssen mit Hilfe eines geeigneten Konjunkturbereinigungsverfahrens geschätzt werden. Im Rahmen der Verwaltungsvereinbarungen haben sich Bund und Konsolidierungsländer auf ein einfaches und pragmatisches Regelwerk der Konjunkturbereinigung verständigt, das den Konsolidierungsländern hohe Planungssicherheit bietet. Mit dem Verfahren können jedoch – wie mit allen anderen Verfahren – nur näherungsweise die konjunkturellen Effekte bestimmt werden.

Das vereinbarte Konjunkturbereinigungsverfahren knüpft an das Verfahren des Bundes an, das sogenannte Produktionsfunktions-Verfahren, das auch im Rahmen der Haushaltsüberwachung auf europäischer Ebene Anwendung findet. Danach sind konjunkturbedingte Schwankungen des Finanzierungssaldos auf Schwankungen im Auslastungsgrad des Produktionspotentials zurückzuführen. Anders als beim Bund wird aber davon ausgegangen, dass in den Landeshaushalten nur die Steuereinnahmen, jedoch nicht die Ausgaben, durch konjunkturelle Schwankungen beeinflusst werden. Unterschiedliche konjunkturbedingte Entwicklungen der Steuereinnahmen in den einzelnen Ländern werden durch die Wirkungen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs weitgehend ausgeglichen. Um ausreichende Planungssicherheit für die Länder zu gewährleisten, wird zusätzlich, abweichend vom Bundesverfahren, die tatsächliche Entwicklung der Steuereinnahmen bei der Ermittlung der Konjunkturkomponente berücksichtigt.

Die Höhe des gesamten konjunkturellen Effekts, die sogenannte Ex-post-Konjunkturkomponente, setzt sich dementsprechend aus einer Ex-ante-Konjunkturkomponente und der Steuerabweichungskomponente zusammen.

Ex-ante-Konjunkturkomponente

Die Ex-ante-Konjunkturkomponente ist Planungsgrundlage für die Haushaltsaufstellung und wird zum jeweiligen Beginn der Haushaltsaufstellung auf Basis des Produktionsfunktions-Verfahrens ermittelt. Hierbei wird eine Produktionslücke geschätzt, die die Abweichung des BIP von der Normalauslastung des Produktionspotentials darstellt. Aus der Multiplikation dieser absoluten nominalen Produktionslücke mit einer empirisch ermittelten Budgetsensitivität lässt sich die Konjunkturkomponente der Ländergesamtheit bestimmen. Diese wird dann entsprechend dem Anteil eines Landes an den Steuereinnahmen der Ländergesamtheit auf die Länder aufgeteilt.

Steuerabweichungskomponente

Die Steuerabweichungskomponente eines Landes errechnet sich als Differenz zwischen den tatsächlichen Steuereinnahmen und den zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung geschätzten Steuereinnahmen. Sie muss zusätzlich um die Auswirkungen von Rechtsänderungen bereinigt werden, die in dem betrachteten Jahr zwar kassenwirksam werden, zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung jedoch noch nicht berücksichtigt wurden.

2.4 Strukturelle Finanzierungsdefizite der Konsolidierungsländer

Für das Jahr 2011 sind für die Länder Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein folgende strukturelle Finanzierungssalden berechnet worden (siehe Tabelle 1).

Tabelle 1: Struktureller Finanzierungssaldo

gemäß den Verwaltungsvereinbarungen zum Gesetz zur Gewährung von Konsolidierungshilfen. (in Mio. €)

Struktureller Finanzierungssaldo

   Berlin   

   Bremen   

   Saarland   

Sachsen-Anhalt

Schleswig-Holstein

Finanzierungssaldo gemäß SFK-3 inkl. Auslaufperiode

-1 114,3- 600,7- 399,9- 174,6- 690,3

- Saldo der finanziellen Transaktionen

- 56,7- 2,2- 38,5 18,7- 29,8

+ Saldo der periodengerechten Abrechnung des Finanzausgleichs

 550,3- 32,1- 30,5- 36,4 129,7

- Einnahmen aus der Konsolidierungshilfe

 53,3 200,0 173,3 53,3 53,3

+ Finanzierungssalden der Einrichtungen mit eigener Kreditermächtigung

0,0 54,7- 264,40,00,0 

- Ex post-Konjukturkomponente

 645,6 168,8 163,0 313,6 378,5

= Struktureller Finanzierungssaldo

-1 206,3- 944,8- 992,6- 596,6- 962,6

 

     

nachrichtlich: Obergrenzen des Finanzierungssaldos gemäß Verwaltungsvereinbarung zu den Konsolidierungshilfen

-1 810,4-1 128,2-1 122,8- 599,2-1 185,8

Aus dem Vergleich der strukturellen Finanzierungssalden mit den Defizitobergrenzen gemäß den Verwaltungsvereinbarungen wird ersichtlich, dass jedes Land die Konsolidierungsverpflichtung für das Jahr 2011 eingehalten hat. Damit kann den Ländern Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein zum 1. Juli jeweils das letzte Drittel ihrer Konsolidierungshilfen für das Jahr 2011 ausgezahlt werden.

3 Sanierungsverfahren in den Ländern Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein

In der vierten Sitzung des Stabilitätsrates im Dezember 2012 hatte der Stabilitätsrat mit den Ländern Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein Sanierungsprogramme vereinbart. Die vier Sanierungsländer haben dem Stabilitätsrat zur Sitzung am 24. Mai 2012 ihre Sanierungsberichte vorgelegt. Die Berichte zeigen den Stand der Umsetzung der Sanierungsprogramme auf und konkretisieren beziehungsweise aktualisieren die Sanierungsplanungen. Der vom Stabilitätsrat eingesetzte Evaluationsausschuss, dem die Finanzstaatssekretäre des Bundes und der Länder Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Sachsen angehören, hat diese Berichte eingehend geprüft und bewertet.

3.1 Sanierungsberichte der Länder Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein

Berlin

Der Sanierungsbericht Berlins legt auf Grundlage des vom Berliner Senat beschlossenen Entwurfs des Haushalts 2012/2013 dar, dass die voraussichtliche Nettokreditaufnahme von 1 270 Mio. € im Jahr 2011 schrittweise auf 247 Mio. € im Jahr 2016 reduziert werden soll. Dabei wurde die geplante Nettokreditaufnahme gegenüber der ursprünglichen Planung vom letzten Jahr in allen Jahren verringert.

Der Evaluationsausschuss hat den Bericht des Landes Berlin bewertet: Der Sanierungsbericht Berlins zeigt auf, dass der Berliner Senat mit dem im Januar 2012 beschlossenen Entwurf des Haushalts für die Jahre 2012/2013 im Wesentlichen an den im Sanierungsprogramm vorgesehenen Maßnahmen festhält. Neue den Haushalt belastende Maßnahmen sind aus dem Bericht nicht ersichtlich. Ab 2014 ist gegenüber dem Sanierungsprogramm vom Oktober 2011 jedoch eine zunehmende Erhöhung der Ausgaben (konsumtive Sachausgaben und Personalausgaben) zu erkennen, die ab 2015 die erwarteten Steuermehreinnahmen in etwa ausgleichen. Der gegen Ende des Planungszeitraums bestehende Handlungsbedarf zur Einhaltung der Berlin-internen Ausgabenlinie von 0,3 % ist damit – auch mit der von Berlin vorgenommenen Anrechnung der einnahmeseitigen Maßnahmen – deutlich gestiegen. Angesichts dessen, dass die für 2012 und 2013 vorgesehene Ausgabenentwicklung weitgehend dem im Sanierungsprogramm vom Oktober 2012 angelegten Pfad folgt und mit der Erhöhung des Grunderwerbsteuersatzes zum 1. April 2012 eine zusätzliche Maßnahme zur strukturellen Entlastung auf der Einnahmeseite beschlossen wurde, dürfte der Sicherheitsabstand zwischen der Sanierungsplanung und den Obergrenzen der Nettokreditaufnahme weiterhin ausreichend sein, um in einem gewissen Umfang Abweichungen von den Planungen auszugleichen.

Bremen

Bremen hat eine aktualisierte Sanierungsplanung auf Grundlage des vom Bremer Senat im Februar 2012 beschlossenen Entwurfs des Doppelhaushalts 2012/2013 vorgelegt. Diese sieht vor, die Nettokreditaufnahme von 546 Mio. € im Jahr 2011 bis auf 80 Mio. € im Jahr 2016 zu reduzieren. Die Einnahmen nehmen jahresdurchschnittlich um 2,7 % zu. Der Ausgabenanstieg soll auf jahresdurchschnittlich 0,8 % begrenzt werden. Die in der Sanierungsplanung vorgesehene Nettokreditaufnahme bleibt unterhalb der vereinbarten Kreditobergrenze. Der Sicherheitsabstand zur maximal zulässigen Nettokreditaufnahme liegt auf Grundlage des aktualisierten Sanierungsprogramms in allen Jahren über 150 Mio €.

Der Evaluationsausschuss kommt zu folgendem Fazit: Der Stabilitätsrat hatte Bremen am 1. Dezember 2011 aufgefordert, die in dem Sanierungsprogramm vom Oktober 2011 dargelegten Maßnahmen mit dem vorgelegten Sanierungsbericht deutlich zu konkretisieren. Bremen ist dieser Aufforderung grundsätzlich nachgekommen. Es ist wünschenswert, die Transparenz hinsichtlich des Sanierungskonzepts und der Sanierungsmaßnahmen in den zukünftigen Berichten weiter zu verbessern. Die finanzwirtschaftliche Lage hat sich allgemein gebessert und ermöglicht eine schnellere Konsolidierung der öffentlichen Haushalte. Bremen weist in seinem konkretisierten Sanierungsprogramm nun durchgehend einen Sicherheitsabstand auf, der es erlaubt, einzelne Abweichungen von den Planungen auszugleichen. Um eine dauerhafte Sanierung des Landeshaushalts zu erreichen, bleibt es erforderlich, auf der Ausgabenseite einen strikten Sparkurs zu verfolgen und sämtliche Steuermehreinnahmen konsequent zur Verringerung der Nettokreditaufnahme einzusetzen.

Saarland

Das Saarland zeigt in seinem Sanierungsbericht auf, dass mit der Einbringung des Haushaltsplans 2011 bereits im Jahr 2010 eine Reihe von Maßnahmen beschlossen wurde, die den Haushalt im Jahr 2011 und in den Folgejahren erheblich entlasten sollen.

Der Evaluationsausschuss hat den Sanierungsbericht bewertet: Der Sanierungsbericht des Saarlandes vom April 2012 legt dar, dass das Land für die Jahre 2011 und 2012 alle im Sanierungsprogramm vom Oktober 2011 vorgesehenen Maßnahmen umgesetzt hat. Aufgrund der noch zu konkretisierenden Sanierungsmaßnahmen für die Jahre 2014 bis 2016 in einer Größenordnung von 27 Mio. € im Jahr 2014 bis knapp 260 Mio. € im Jahr 2016 besteht allerdings – angesichts der bisher erzielten Entlastung in Höhe von 94 Mio. € – ein erheblicher Handlungsbedarf, der in den nächsten Berichten noch auszufüllen sein wird. Die neue Landesregierung hat im Koalitionsvertrag vereinbart, den Konsolidierungskurs des Landes fortzusetzen und einen jährlichen Konsolidierungsbeitrag in Höhe von 65 Mio. € zu erbringen. Mit der Konkretisierung und Umsetzung des Konsolidierungsbeitrags kann ein notwendiger Schritt zur nachhaltigen Sanierung des Landeshaushalts getan werden.

Schleswig-Holstein

Der Sanierungsbericht Schleswig-Holsteins stellt dar, dass im Haushaltsbegleitgesetz 2011/2012 bereits die wesentlichen im vergangenen und in diesem Jahr vorgesehenen Sanierungsmaßnahmen enthalten sind. Der Bericht stellt die Umsetzung dieser Maßnahmen dar.

Der Evaluationsausschuss hat das aktualisierte Sanierungsprogramm geprüft und festgestellt: Der Sanierungsbericht des Landes Schleswig-Holstein vom April 2012 legt dar, dass das Land für die Jahre 2011 und 2012 alle im Sanierungsprogramm vom Oktober 2011 vorgesehenen Maßnahmen umgesetzt hat. Zur Verbesserung der Nettokreditaufnahme trägt auch die positive Entwicklung der Steuereinnahmen bei, worauf das Land auch hinweist. Die Ausgaben liegen aufgrund durchgeleiteter Mittel leicht oberhalb der bisherigen Planung. Wenn der eingeschlagene Sanierungspfad konsequent weiterverfolgt wird, erscheint der Sicherheitsabstand derzeit ausreichend, um überschaubare Abweichungen von den Planungen auszugleichen. Es wird Aufgabe der zukünftigen Landesregierung sein, den eingeschlagenen Sanierungskurs konsequent fortzusetzen und im Rahmen des Doppelhaushalts 2013/2014 mit weiteren konkreten Konsolidierungsmaßnahmen zu unterlegen.

3.2 Beschlüsse des Stabilitätsrates

Der Stabilitätsrat hat in seiner fünften Sitzung auf Grundlage der Bewertungen durch den Evaluationsausschuss die Sanierungsberichte zur Kenntnis genommen. Er weist die vier Sanierungsländer darauf hin, dass eine nachhaltige Sanierung des Haushalts nur gelingen kann, wenn die erwarteten Steuermehreinnahmen auch weiterhin nicht zu entsprechenden Ausgabensteigerungen genutzt werden. Bei Bremen erkennt der Stabilitätsrat die Konsolidierungsanstrengungen an und fordert das Land auf, seinen Kurs verstärkt fortzusetzen. Der Stabilitätsrat bittet das Land, die Transparenz in den zukünftigen Berichten hinsichtlich des Sanierungskonzepts und der Sanierungsmaßnahmen weiter zu verbessern.

4 Zusammenfassung und Ausblick

Die Beschlussfassungen des Stabilitätsrates am 24. Mai 2012 zur Einhaltung der Konsolidierungsverpflichtungen gemäß Konsolidierungshilfengesetz und zur Umsetzung der Sanierungsprogramme belegen, dass die betroffenen Länder die notwendigen Schritte zur Rückführung ihrer Finanzierungsdefizite beziehungsweise zur Sanierung ihrer Haushalte eingeleitet haben. Es gilt nun für diese Länder, wie vom Stabilitätsrat gefordert, den Konsolidierungskurs weiter fortzusetzen und Sanierungsmaßnahmen konsequent umzusetzen.

In der nächsten Sitzung des Stabilitätsrates im Herbst 2012 müssen die vier Sanierungsländer Berichte vorlegen, in denen die ergriffenen und noch geplanten Maßnahmen im Einzelnen detailliert aufgezeigt und die finanziellen Auswirkungen quantifiziert werden. Eine Prüfung der Einhaltung der Konsolidierungsverpflichtungen der fünf Konsolidierungsländer im Jahr 2012 durch den Stabilitätsrat erfolgt im Mai 2013.

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