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22.03.2013

Monatsbericht

Eck­wer­te­be­schluss zum Re­gie­rungs­ent­wurf für den Bun­des­haus­halt 2014 und die Fi­nanz­pla­nung bis zum Jahr 2017

Die Konsolidierung des Bundeshaushalts schreitet voran

  • Die Bundesregierung setzt mit den Eckwerten zum Regierungsentwurf für den Bundeshaushalt 2014 und die Finanzplanung bis 2017 den wachstumsfreundlichen Konsolidierungskurs fort.

  • Die nach wie vor gute Einnahmesituation und die gleichzeitige strikte Ausgabendisziplin führen zu einer deutlichen Rückführung der Nettokreditaufnahme. Der Eckwertebeschluss sieht ab 2014 einen Verzicht auf jegliche strukturelle Neuverschuldung vor. Die ab 2016 geltende Regelobergrenze des Artikels 115 Grundgesetz von 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts wird damit nicht nur eingehalten, sondern klar unterschritten. Mit einer Neuverschuldung von 6,4 Mrd.  wird der niedrigste Stand seit 40 Jahren erreicht.

  • Ab 2015 schreibt der Bundeshaushalt „eine schwarze Null“ – kommt also gänzlich ohne Einnahmen aus neuen Krediten aus. Ab 2016 erzielt der Bund sogar Überschüsse.

  • Nach dem Eckwertebeschluss werden die Ausgaben des Bundes im nächsten Jahr rund 296,9 Mrd. € betragen und damit das Soll des laufenden Jahres um rund 5,1 Mrd. € unterschreiten. In den nächsten Jahren werden die Ausgaben nur moderat ansteigen.

1 Einleitung

Die Bundesregierung hat am 13. März 2013 die Eckwerte des Regierungsentwurfs zum Bundeshaushalt 2014 und der Finanzplanung bis zum Jahr 2017 beschlossen. Mit dem Eckwertebeschluss legt das Bundeskabinett im Vorfeld des weiteren regierungsinternen Haushaltsaufstellungsverfahrens verbindliche Einnahme- und Ausgabevolumina sowohl für den Regierungsentwurf zum Bundeshaushalt 2014 als auch für den Finanzplan bis zum Jahr 2017 fest. Zudem werden für bestimmte wesentliche Einnahmen- und Ausgabenbereiche darüber hinausgehende verbindliche Festlegungen für das weitere Aufstellungsverfahren getroffen. Diese Vorgaben erfolgen – mit Ausnahme der in § 28 Absatz 3 der Bundeshaushaltsordnung genannten Institutionen – für alle Einzelpläne.

2 Gesamtwirtschaftliche und finanzpolitische Ausgangslage

Gesamtwirtschaftliche Entwicklung

Die deutsche Wirtschaft erwies sich trotz der konjunkturellen Schwäche im Euroraum im Jahr 2012 als robust. Sie ist 2012 das dritte Jahr in Folge gewachsen, wenngleich die Steigerung des Bruttoinlandsprodukts (BIP) mit preisbereinigt 0,7 % spürbar geringer ausfiel als in den beiden Jahren zuvor. Dies war vor allem darauf zurückzuführen, dass sich die Konjunktur im Jahresverlauf zunehmend abschwächte und das BIP im Schlussquartal 2012 deutlich zurückging.

Nach der von den meisten Konjunkturbeobachtern erwarteten „Konjunkturdelle“ im Winterhalbjahr 2012/2013 dürfte die deutsche Wirtschaft im Verlauf dieses Jahres wieder spürbar an Schwung gewinnen. Insgesamt rechnet die Bundesregierung in ihrer Jahresprojektion mit einem realen Anstieg des BIP für den Jahresdurchschnitt 2013 von 0,4 %.

Die Zahl der Erwerbstätigen dürfte in diesem Jahr mit 15 000 Personen noch leicht zunehmen. Gleichzeitig dürfte die Zahl der Arbeitslosen wahrscheinlich geringfügig auf 2,96 Millionen Personen ansteigen. Dies entspricht einer Arbeitslosenquote von 7,0 %.

Im Rahmen der Jahresprojektion 2013 geht die Bundesregierung von einer Fortsetzung der konjunkturellen Aufwärtsbewegung auch im Jahr 2014 aus. Dabei wird die jahresdurchschnittliche Wachstumsrate mit real 1,6 % wieder deutlich höher ausfallen. Die Zahl der Beschäftigten wird sich dabei jahresdurchschnittlich um rund 80 000 Personen gegenüber dem Vorjahr erhöhen.

Für den weiteren Zeitraum bis zum Jahr 2017 erwartet die Bundesregierung ein jahresdurchschnittliches Wachstum des BIP in Höhe von real 1 ½ % pro Jahr. Diese positiven Wachstumserwartungen werden nach Einschätzung der Bundesregierung auch zu einer weiteren Entspannung am Arbeitsmarkt führen. Die Zahl der Arbeitslosen wird bis zum Jahr 2017 voraussichtlich auf ein Niveau von rund 2,8 Millionen Personen sinken. Auch die strukturelle Arbeitslosigkeit wird im Projektionszeitraum weiter abgebaut.

Vollzug des Bundeshaushalts 2012

Der Bundeshaushalt 2012 hat mit einer Nettokreditaufnahme von 22,5 Mrd. € abgeschlossen und damit den mit dem Zweiten Nachtrag zum Bundeshaushalt 2012 beschlossenen Sollansatz um 5,6 Mrd. € unterschritten. Diese Entwicklung ist vor allem auf Steuermehreinnahmen und auf Ausgabenentlastungen in den Bereichen Arbeitsmarkt, Zinsen und Gewährleistungen zurückzuführen.

Das strukturelle Defizit des Bundeshaushalts lag mit 0,31 % des BIP erstmals auch im Haushaltsvollzug unterhalb der erst ab 2016 geltenden Obergrenze für die strukturelle Neuverschuldung nach Artikel 115 des Grundgesetzes. Damit wurde die reguläre Obergrenze schon im zweiten Jahr der Anwendung der Schuldenregel eingehalten. Die strukturelle Nettokreditaufnahme fiel auch deutlich geringer als im Jahr 2011 aus; damals betrug diese noch 0,85 % des BIP. Beides verdeutlicht den Konsolidierungserfolg der Bundesregierung.

Die Ausgaben des Bundes lagen im vergangenen Jahr bei 306,8 Mrd. € und damit um rund 4,8 Mrd. € unterhalb des veranschlagten Sollwertes. Bereinigt um die zusätzlichen Belastungen aufgrund der Beiträge Deutschlands an den Europäischen Stabilitätsmechanismus sowie der Einzahlungen an die Europäische Investitionsbank zur Überwindung der Schuldenkrise in Höhe von insgesamt rund 10,3 Mrd. € liegen die Ausgaben sogar auf dem Niveau des Jahres 2011. Gleichzeitig erreichten die Steuereinnahmen im vergangenen Jahr mit 256,1 Mrd. € erneut einen historischen Höchststand. Diese Entwicklung wurde u. a. begünstigt durch gegenüber den Planansätzen um 1,7 Mrd. € niedrigere Eigenmittelabführungen an den EU-Haushalt.

3 Haushaltspolitischer Kurs im Rahmen der Schuldenregel

Die Eckwerte des Regierungsentwurfs zum Bundeshaushalt 2014 und dem Finanzplan bis zum Jahr 2017 sind in Tabelle 1 zu sehen.

Tabelle 1: Eckwerte des Regierungsentwurfs Bundeshaushalt 2014 und Finanzplan bis 2017
 

Soll

Eckwerte

Finanzplan

2013

2014

2015

2016

2017

 

in Mrd. €

Ausgaben 

302,0296,9299,2303,4308,7

Veränderung ggü. Vorjahr in %

- 1,6-1,7+0,8+1,4+1,7

Jahresdurchschnittliche Veränderung 2013 bis 2017 in %

+0,54

Einnahmen

     

Steuereinnahmen 

260,6269,0278,4287,5297,1

Sonstige Einnahmen 

24,321,520,820,920,9

Nettokreditaufnahme 

17,16,4---

Überschuss

---5,09,4

Strukturelles Defizit in % des BIP

0,340,00-0,06-0,20-0,31
Abweichungen durch Rundung der Zahlen möglich. 
Quelle: Bundesministerium der Finanzen. 

Bundeshaushalt ab 2014 strukturell ausgeglichen

Bereits im Haushaltsvollzug 2012 und im Soll 2013 hat der Bund die ab dem Jahr 2016 geltende Obergrenze für die strukturelle Neuverschuldung (0,35 % des BIP) unterschritten. An diesen Erfolg knüpft die Bundesregierung nun an und schreibt den erfolgreichen Konsolidierungskurs fort. Der Eckwerteentwurf sieht dementsprechend ab dem Jahr 2014 einen Verzicht auf jegliche strukturelle Neuverschuldung vor. Ab dem Jahr 2016 erzielt der Bund sogar strukturelle Überschüsse. Somit wird er die ab dem Jahr 2016 geltende Obergrenze nicht nur bereits vier Jahre früher einhalten, sondern sie sogar deutlich unterschreiten.

Dieser Kurs wird von den die Bundesregierung tragenden Parteien gestützt. Der Koalitionsausschuss hatte am 4. November 2012 beschlossen, ab 2014 einen Bundeshaushalt ohne strukturelles Defizit aufzustellen.

Abbildung 1 zeigt die Entwicklung der strukturellen Neuverschuldung, indem sie den im Sommer 2010 festgelegten Abbaupfad für die Neuverschuldung mit dem jeweiligen Ist beziehungsweise Soll des Jahres vergleicht.

Abbildung 1: Entwicklung der strukturellen Neuverschuldung des Bundes

Insgesamt sinkt die Neuverschuldung des Bundes erneut deutlich: Die bislang im Finanzplan für 2014 geplante Nettokreditaufnahme in Höhe von 13,1 Mrd. € wird nahezu halbiert. Dies ist zugleich die niedrigste Neuverschuldung im Bundeshaushalt seit 40 Jahren. Mit einer Neuverschuldung in Höhe von 6,4 Mrd. € gelingt der strukturelle Haushaltsausgleich. Die verbleibende Nettokreditaufnahme spiegelt lediglich den konjunkturellen Verschuldungsspielraum sowie den Saldo der finanziellen Transaktionen wider.

Wenn das gesamtwirtschaftliche Umfeld stabil bleibt, wird der Bundeshaushalt bereits ab 2015 – ein Jahr früher als bislang geplant – ohne Neuverschuldung auskommen. 2016 erhöhen sich die geplanten Überschüsse im Vergleich zum Finanzplan um rund 4 Mrd. € und betragen nun rund 5 Mrd. €. 2017 steigen die Überschüsse des Bundes auf rund 9,4 Mrd. € an. Mit diesen Überschüssen kann der Bund in die Schuldentilgung einsteigen. Mit dem Eckwerteentwurf zum Bundeshaushalt 2014 und zum Finanzplan bis zum Jahr 2017 erreicht die Bundesregierung somit einen bedeutenden finanzpolitischen Meilenstein. Zudem zieht die Bundesregierung damit die richtigen Lehren aus der europäischen Schuldenkrise. Es ist ein Gebot der Vernunft und entspricht dem Vorsorgeprinzip, die rechtlich zulässige Obergrenze der Neuverschuldung so weit wie möglich zu unterschreiten. Der Bund wird mit diesem Eckwertebeschluss seiner Vorbildrolle in Europa und seiner Funktion als Stabilitätsanker eindrucksvoll gerecht.

Einnahmenentwicklung

Zur Vorbereitung des Eckwertebeschlusses hat das BMF für die Jahre 2013 bis 2017 eine Aktualisierung der mittelfristigen Steuerschätzung von Oktober 2012 vorgenommen. Diese Aktualisierung basiert auf der gesamtwirtschaftlichen Mittelfristprojektion der Bundesregierung, die im Zusammenhang mit dem Jahreswirtschaftsbericht 2013 erstellt wurde, dem Ist-Ergebnis für das Jahr 2012 und der Einbeziehung von Steuerrechtsänderungen.

In den Steuerrechtsänderungen schlagen sich im Wesentlichen die finanziellen Auswirkungen der Ergebnisse des Vermittlungsausschusses zum Gesetzentwurf zum Abbau der Kalten Progression sowie zur Besteuerung von Streubesitzdividenden aus dem EuGH-Urteil vom 20. Oktober 2011 nieder. Im Jahr 2014 sind noch keine Einnahmen aus der Finanztransaktionsteuer berücksichtigt.

Darüber hinaus wurden die deutschen EU-Abführungen an die Ergebnisse des Europäischen Rates vom 7. und 8. Februar 2013 angepasst.

Im Ergebnis liegen die Steuereinahmen im Jahr 2014 auf dem Niveau des geltenden Finanzplans. Im Jahr 2015 ergeben sich gegenüber dem geltenden Finanzplan Steuermehreinnahmen, denen im Folgejahr Mindereinnahmen gegenüberstehen.

Ausgabenentwicklung

Nach dem Eckwertebeschluss werden die Ausgaben des Bundes im nächsten Jahr rund 296,9 Mrd. € betragen und damit das Soll des Jahres 2013 um rund 5,1 Mrd. € unterschreiten. Damit unterschreiten die Ausgaben erstmals seit 2008 bereits bei der Haushaltsaufstellung die Grenze von 300 Mrd. €. Auch in den Finanzplanjahren gelingt es, den Aufwuchs der Ausgaben moderat zu gestalten. Jahresdurchschnittlich ergibt sich eine Wachstumsrate von nur rund 0,5 %. Diese liegt erneut deutlich unterhalb der realen Wachstumsrate des BIP.

Mit dem Eckwertebeschluss setzt die Bundesregierung nicht nur ihren Konsolidierungskurs konsequent fort, sondern stärkt zugleich Zukunftsausgaben. Tabelle 2 gibt einen Überblick über die Ausgabeansätze für die einzelnen Ressorts.

Tabelle 2: Ausgabenplafonds der Bundesministerien und weiterer Einzelpläne gemäß dem Eckwertebeschluss zum Regierungsentwurf zum Bundeshaushalt 2014

 

Soll 

Eckwerte

Veränderung ggü. Vorjahr

2013

2014

in Mio. €

in %

01

Bundespräsident und Bundespräsidialamt1

32,4532,76+ 0,9

02

Deutscher Bundestag1

731,45742,35+ 1,5

03

Bundesrat1

22,8123,00+ 0,8

04

Bundeskanzlerin und Bundeskanzleramt

2 053,531 947,61- 5,2

05

Auswärtiges Amt

3 485,813 366,48- 3,4

06

Bundesministerium des Innern

5 850,545 760,67- 1,5

07

Bundesministerium der Justiz

606,84608,41+ 0,3

08

Bundesministerium der Finanzen

5 018,415 003,19- 0,3

09

Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie

6 119,166 108,50- 0,2

10

Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz

5 269,185 254,36- 0,3

11

Bundesministerium für Arbeit und Soziales

119 229,13121 537,90+ 1,9

12

Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung

26 410,9825 434,89- 3,7

14

Bundesministerium der Verteidigung

33 258,1032 835,68- 1,3

15

Bundesministerium für Gesundheit

11 986,8611 090,64- 7,5

16

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit

1 644,101 814,80+ 10,4

17

Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

6 881,757 626,28+ 10,8

19

Bundesverfassungsgericht1

45,1335,33- 21,7

20

Bundesrechnungshof1

132,85136,63+ 2,8

23

Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

6 296,446 282,30- 0,2

30

Bundesministerium für Bildung und Forschung

13 740,3513 804,46+ 0,5

32

Bundesschuld

32 983,2732 084,41- 2,7

60

Allgemeine Finanzverwaltung

20 200,8415 378,36- 23,9

Insgesamt

302 000,00296 928,98 
Abweichungen durch Rundung der Zahlen möglich.
1 Einzelpläne 01, 02, 03, 19 und 20 sind nicht Gegenstand des Eckwertebeschlusses.

Der Zukunftsbereich Bildung und Forschung bleibt weiterhin ein Schwerpunkt der Politik der Bundesregierung. Allein in dieser Legislaturperiode hat die Bundesregierung zusätzliche Mittel in Höhe von rund 13,3 Mrd. € für die Bereiche Bildung und Forschung bereitgestellt. Damit wird das zu Beginn der Legislaturperiode gesetzte Ziel, 12 Mrd. € zusätzlich zu investieren, deutlich übertroffen. Auch im Jahr 2014 werden die Ausgaben für diesen Bereich auf sehr hohem Niveau fortgeführt. Der Etat des Bundesministeriums für Bildung und Forschung wird im Vergleich zum geltenden Finanzplan um rund 300 Mio. € aufgestockt.

Im Bereich Verkehr werden zum Erhalt und weiteren Ausbau des Netzes der „klassischen“ Verkehrsträger Straße, Schiene, Wasserstraße sowie für den Kombinierten Verkehr die Investitionsmittel auf einem Niveau von 10 Mrd. € jährlich verstetigt.

Auch die Entwicklungszusammenarbeit bildet weiterhin einen wichtigen Schwerpunkt. So wird u. a. das hohe Ausgabenniveau des Einzelplans des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung aus dem Jahr 2013 mit knapp 6,3 Mrd. € für das Jahr 2014 fortgeschrieben. Gegenüber dem ursprünglichen Finanzplan entspricht dies einem Aufwuchs in Höhe von rund 260 Mio. €. Aufgrund von internationalen Zusagen werden im Einzelplan des Auswärtigen Amtes darüber hinaus zusätzliche Haushaltsmittel in Höhe von 140 Mio. € für die Afghanistanhilfe und für Transformationspartnerschaften Nordafrika/Nahost bereitgestellt.

Vor dem Hintergrund der ausstehenden Entscheidungen auf europäischer Ebene zur Reform des Emissionshandels sind im Eckwertebeschluss noch keine detaillierten Eckwerte des Wirtschaftsplans des Sondervermögens „Energie- und Klimafonds“ (EKF) für die Haushaltsjahre 2014 bis 2017 berücksichtigt. Das BMF wird bis zum 7. Juni 2013 mit den beteiligten Ressorts den Entwurf eines nach Einnahmen und Ausgaben ausgeglichenen Wirtschaftsplans 2014 aufstellen und die Finanzplanung des Energie- und Klimafonds für die Jahre 2015 bis 2017 vorlegen.

4 Wie geht die Haushaltsaufstellung weiter?

Aufbauend auf dem geltenden Finanzplan wurden die Eckwerte für die Einzelpläne unter Berücksichtigung der aktuellen Wirtschaftsdaten, politischer Schwerpunktsetzungen und gegebenenfalls neuer rechtlicher Rahmenbedingungen mit Augenmaß und dem Blick für das Wesentliche weiterentwickelt. Im Ergebnis leiten sich daraus die in Tabelle 2 dargestellten Einzelplanplafonds ab, die für die weitere Haushaltsaufstellung maßgeblich sein werden.

Gleichwohl muss darauf hingewiesen werden, dass der Eckwertebeschluss keinesfalls ein starres Korsett für den Regierungsentwurf zum Bundeshaushalt 2014 und den Finanzplan bis 2017 darstellt, sondern sich im weiteren Verfahren der Haushaltsaufstellung noch Veränderungen ergeben können. Die Ergebnisse der Frühjahrsprojektion der Bundesregierung und der Rentenschätzung Ende April sowie des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ vom 6. bis 8. Mai 2013 können zu haushaltsrelevanten Veränderungen führen. Im weiteren Aufstellungsverfahren werden solche Veränderungen nachvollzogen. Gleiches gilt sowohl für die im Eckwertebeschluss aufgeführten Ansätze für gesetzliche Leistungen als auch für dort genannte rechtliche Verpflichtungen, sofern sich zwischenzeitlich Änderungen der Berechnungsgrundlagen ergeben sollten. Mithin geben die Einzelplanplafonds den Bundesministerien für die anstehenden Haushaltsverhandlungen die notwendige Planungssicherheit.

Aufgrund der in § 28 Absatz 3 Bundeshaushaltsordnung angelegten Sonderstellung der Verfassungsorgane sowie des Bundesrechnungshofes wurden diese Institutionen im Eckwertebeschluss – nachrichtlich – mit ihren jeweiligen Finanzplanansätzen berücksichtigt. Für 2017 wurden die Finanzplanansätze des Jahres 2016 übernommen. Im zweiten Teil des regierungsinternen Aufstellungsverfahrens wird das BMF mit den Verfassungsressorts sowie dem Bundesrechnungshof Verhandlungen aufnehmen.

Die technische Umsetzung des Eckwertebeschlusses und die Aufstellung des Wirtschaftsplans des EKF für das Jahr 2014 und des dazugehörigen Finanzplans sowie die Gespräche zum Personalhaushalt zwischen dem BMF und den Bundesministerien sollen bis Anfang Juni 2013 abgeschlossen werden. Der Kabinettbeschluss zum Regierungsentwurf des Bundeshaushaltsplans 2014 und zum Finanzplan bis 2017 soll am 26. Juni 2013 erfolgen. Anschließend wird der Regierungsentwurf zum Bundeshaushalt 2014 an den Deutschen Bundestag zur parlamentarischen Beratung überwiesen.

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