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22.08.2013

Monatsbericht

Bun­des­po­li­tik und Kom­mu­nal­fi­nan­zen

Blick auf die zurückliegenden Jahre

  • Nach den Verwerfungen infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise erzielten die Kommunen insgesamt 2012 erstmals wieder einen Finanzierungsüberschuss von 1,8 Mrd. . Auch für das laufende Jahr und die Folgejahre ist von Überschüssen auszugehen. Die kommunalfreundliche Politik der Bundesregierung hat daran einen bedeutenden Anteil.

  • Mit der in der Gemeindefinanzkommission vorbereiteten schrittweisen Anhebung der bisherigen Bundesbeteiligung an der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung und deren vollständiger Erstattung ab dem Jahr 2014 werden die Kommunen allein im Zeitraum 2012 bis 2016 insgesamt um fast 20 Mrd. € entlastet. Von der Übernahme durch den Bund profitieren insbesondere finanzschwache Kommunen.

  • Auch die Mitfinanzierung des Bundes beim Ausbau der Kinderbetreuung und bei den Kosten der Unterkunft und Heizung für Arbeitsuchende, das Zukunftsinvestitionsprogramm und Maßnahmen in weiteren Politikbereichen kamen und kommen den Kommunen spürbar zugute.

1 Zusammenfassung

Die kommunale Finanzsituation hat sich in den zurückliegenden Jahren  nach den Verwerfungen infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise in den Jahren 2009 und 2010  positiv entwickelt: Im Jahr 2012 war für die Kommunen insgesamt erstmals seit 2008 wieder ein Finanzierungsüberschuss von 1,8 Mrd. € zu verzeichnen. Auch für das laufende Jahr und die Folgejahre ist von Überschüssen für die Kommunen insgesamt auszugehen. Die kommunalfreundliche Politik der Bundesregierung hat daran einen bedeutenden Anteil. Insbesondere die Entlastung der Kommunen durch den Bund bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung wirkt sich positiv auf die Kommunalfinanzen aus.

Die Entlastung bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung wurde in der Gemeindefinanzkommission 2010/2011 vorbereitet. Mit der schrittweisen Anhebung der bisherigen Bundesbeteiligung und deren Weiterentwicklung zu einer vollständigen Erstattung der laufenden Nettoausgaben ab dem Jahr 2014 werden die Kommunen allein im Zeitraum 2012 bis 2016 insgesamt um fast 20 Mrd. € entlastet. Von der Übernahme durch den Bund profitieren insbesondere finanzschwache Kommunen.

Bei der Rechtsetzung auf Bundes- und EU-Ebene wurde die Einbindung der kommunalen Spitzenverbände durch verschiedene Maßnahmen der Gemeindefinanzkommission deutlich gestärkt. Punktuelle Änderungen bei bundesrechtlich normierten Standards sind ein weiterer Erfolg der Gemeindefinanzkommission. Noch bedeutsamer aber ist, dass die Fachressorts von Bund und Ländern infolge der durch die Kommission angestoßenen Diskussion nachhaltig für kommunale Kostenfolgen sensibilisiert wurden, die aus bundesrechtlich gesetzten Standards resultieren.

Bei der Neugestaltung des kommunalen Steuersystems konnten noch keine umsetzbaren Ergebnisse erzielt werden. Die Modellrechnungen in der Gemeindefinanzkommission haben gezeigt, dass eine Systemumstellung ohne Verwerfungen möglich ist. Die Diskussion wird daher in zukünftigen Legislaturperioden weitergeführt werden.

Der Bund unterstützt die Kommunen massiv beim Ausbau der Betreuung von Kindern unter drei Jahren (U3-Kinderbetreuung). Ziel ist es, die Betreuungsmöglichkeiten gegenüber dem Stand von 2006 auf 780 000 Plätze zu verdreifachen. Bis 2014 stellt der Bund dafür 5,4 Mrd. € für Investitionen und Betriebskosten bereit, ab 2015 dann jährlich dauerhaft 845 Mio. €. Der Bund hat im Zusammenhang mit der innerstaatlichen Umsetzung des Fiskalvertrags sein finanzielles Engagement beim Ausbau der U3-Kinderbetreuung im Jahr 2012 noch einmal deutlich erhöht. Damit trägt der Bund zur Schaffung von 30 000 zusätzlichen Betreuungsplätzen bei.

Die Bundesbeteiligung an den Kosten der Unterkunft und Heizung im Rahmen der Grundsicherung für Arbeitsuchende wurde ab dem Jahr 2011 auf hohem Niveau verstetigt. Mit der Festlegung einer festen Quote wurde ein über mehrere Jahre hinweg kontrovers geführter Diskussionsprozess um die jährliche Anpassung der Höhe der Bundesbeteiligung beendet.

Die Bilanz des Zukunftsinvestitionsgesetzes ist ausgesprochen positiv. Nach Abschluss des Programms zum Ende des Jahres 2011 waren von den Ländern rund 43 000 Vorhaben mit einem Investitionsvolumen von insgesamt über 15,8 Mrd. € realisiert worden. Der Anteil der kommunalbezogenen Investitionen lag deutlich über der vorgegebenen Zielgröße von 70 %. Damit wurde die kommunale Infrastruktur nachhaltig gestärkt.

Durch das Entgegenkommen des Bundes bei der solidarischen Finanzierung einer Aufbauhilfe für die von der Flut betroffenen Länder und Kommunen werden die jährlichen Finanzierungslasten der Länder begrenzt. Davon profitieren mittelbar auch die Kommunen. Wichtig für die Kommunen ist außerdem die in diesem Zusammenhang getroffene Vereinbarung zwischen Bund und Ländern, die sogenannten Entflechtungsmittel bis 2019 unverändert fortzuführen.

Die Kommunen profitieren auch von Maßnahmen des Bundes in zahlreichen weiteren Politikfeldern, insbesondere in Bezug auf den demografischen Wandel.

2 Kommunale Finanzsituation (Kernhaushalte)

In der 17. Legislaturperiode wurden auch die kommunalen Haushalte der Jahre 2009 und 2010 von den Auswirkungen der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise geprägt: Die Einbrüche an den Gütermärkten sowie die Verwerfungen an den Finanzmärkten wirkten sich auf die kommunale Finanzsituation aus und führten bei den Kommunen insgesamt zu hohen defizitären Salden, nachdem 2008 noch ein Rekordüberschuss erzielt wurde. Ab dem Jahr 2011 verbesserte sich die kommunale Finanzsituation. Die Kommunen blicken auf ein erfreuliches Jahr 2012 zurück: Für die Kommunen insgesamt war erstmals seit 2008 wieder ein Finanzierungsüberschuss in Höhe von 1,8 Mrd. € zu verzeichnen (vergleiche Abbildung 1).

Abbildung 1: Finanzierungssalden der Gemeinden/Gemeindeverbände

Zentral für die Entwicklung der Kommunalfinanzen waren die kommunalen Steuereinnahmen. Im Jahr 2009 gingen die Steuern (netto) insgesamt deutlich zurück (- 11,9 %); die Gewerbesteuer (netto) brach – aufgrund der Finanz- und Wirtschaftskrise – mit einem Minus von 20,5 % förmlich ein. Ab dem Jahr 2010 erhöhten sich die kommunalen Steuern (netto) insgesamt – aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung – wieder Jahr für Jahr (vergleiche Tabelle 1).

Tabelle 1: Kommunale Steuereinnahmen 2009 bis 20121

2009

2010

2011

2012

Steuerart

Aufkommen in Mrd. €

Gewerbesteuer (netto)

25,026,930,532,3

Gemeindeanteil an der Einkommensteuer

23,723,024,626,9

Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer

3,23,23,53,5

Grundsteuern

9,610,010,310,7

Sonstige Steuern und steuerähnliche Einnahmen

0,70,70,81,0

Steuern (netto) insgesamt

62,263,969,774,4
 

Veränderung gegenüber Vorjahr in %

Gewerbesteuer (netto)

-20,5+7,7+13,5+5,9

Gemeindeanteil an der Einkommensteuer

-8,2-3,0+6,9+9,2

Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer

+0,5+1,3+6,6+2,3

Grundsteuern

+1,0+3,6+3,7+3,2

Sonstige Steuern und steuerähnliche Einnahmen

+4,1+12,4+13,0+15,1

Steuern (netto) insgesamt

-11,9+2,7+9,2+6,6
1 Ohne Stadtstaaten; Abweichungen durch Rundung der Zahlen möglich.
Quelle: Statistisches Bundesamt. 

Die Entwicklung der kommunalen Steuereinnahmen wurde in den vergangenen Jahren vom Nettoaufkommen der Gewerbesteuer, d. h. nach Abzug der an den Bund und vor allem an die Länder abzuführenden Gewerbesteuerumlage, geprägt. Dies gilt „negativ“ wie auch „positiv“, d.h. prozyklisch entsprechend der jeweiligen konjunkturellen Situation. Dem Einbruch im Jahr 2009 (- 20,5 %) folgte im Jahr 2010 die Erholung ausgehend von einem niedrigen Niveau sowie ein deutlicher Zuwachs im Jahr 2011. Im Jahr 2012 wurde mit Gewerbesteuereinnahmen in Höhe von 32,3 Mrd. € der bisherige Höchststand des Jahres 2008 übertroffen (vergleiche Abbildung 2).

Die Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer werden – infolge des insoweit stabilisierend wirkenden Anteils an Lohnsteuern – in geringerem Umfang als die Gewerbesteuer von der konjunkturellen Entwicklung beeinflusst. Die Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer und die Einnahmen aus Grundsteuern sind durch stetige moderate Zuwächse gekennzeichnet (vergleiche Tabelle 1).

Abbildung 2: Einnahmen der Gemeinden/Gemeindeverbände (insgesamt) aus der Gewerbesteuer

Auf die kommunalen Steuereinnahmen entfällt mehr als ein Drittel der gesamten Einnahmen (17. Legislaturperiode zwischen 36,4 % und 39,4 %). Deshalb korrelieren die Einnahmen mehr oder minder mit den Steuereinnahmen. Die im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs gezahlten Schlüsselzuweisungen korrelieren mit zeitlicher Verzögerung mit den Steuereinnahmen der Länder. Die Investitionszuweisungen vom Land zogen in den Jahren 2009 und 2010 deutlich an. Ursächlich hierfür sind die Finanzhilfen des Bundes im Rahmen des Konjunkturpakets II (Zukunftsinvestitionsgesetz). Der Bund stellte den Ländern und Kommunen 2009 und 2010 mit dem Zukunftsinvestitionsprogramm 10 Mrd. € Finanzhilfen für zusätzliche Investitionen zur Verfügung. Deutlich mehr als 70 % der Finanzhilfen wurden für Investitionen auf kommunaler Ebene verwendet. In den Jahren 2011 und 2012 gingen die investiven Zuweisungen vom Land wegen des Auslaufens des Zukunftsinvestitionsgesetzes deutlich zurück (vergleiche Tabelle 2).

Tabelle 2: Entwicklung der Einnahmen 2009 bis 20121

2009

2010

2011

2012

in Mrd. €

Einnahmen insgesamt 

170,8175,4183,6188,8

darunter:

    

Steuern (netto)

62,263,969,774,4

Schlüsselzuweisungen

27,125,226,427,6

Gebühren

15,816,216,616,8

Investitionszuweisungen vom Land

8,39,78,76,7

 

Veränderung gegenüber Vorjahr in %

Einnahmen insgesamt 

-3,2+2,7+4,7+2,8

darunter:

    

Steuern (netto)

-11,9+2,7+9,2+6,6

Schlüsselzuweisungen

+1,2-7,1+4,5+4,7

Gebühren

-0,8+2,7+2,5+1,0

Investitionszuweisungen vom Land

+5,1+16,9-9,4-23,8
1 Ohne Stadtstaaten; Abweichungen durch Rundung der Zahlen möglich.
Quelle: Statistisches Bundesamt. 

Die gesamten Ausgaben waren im Jahr 2009 u. a. durch stark steigende Ausgaben für soziale Leistungen (+ 4,9 %) als Reflex der Finanz- und Wirtschaftskrise gekennzeichnet. Ab 2010 gingen die Zuwächse bei den Sozialausgaben sukzessive zurück, 2012 waren es noch + 2,6 %. Die Zuwachsraten lagen allerdings ab 2010 immer über denen der Ausgaben insgesamt, das Gewicht dieser Ausgaben nahm also zu. Dem stehen jedoch höhere Zuweisungen der Länder als Folge zunehmender Entlastungen durch den Bund gegenüber. Der größte kommunale Ausgabenblock, die Personalausgaben, nahm stetig zu, zuletzt im Jahr 2012 um 3,7 %. Die Jahre 2009 und 2010 waren zudem durch steigende Sachinvestitionen aufgrund der zur Verfügung stehenden Mittel des kommunalen Zukunftsinvestitionsprogramms geprägt, wobei sich die Ausgaben für Baumaßnahmen deutlich erhöhten (2009: + 6,6 %; 2010: + 10,2 %). In den Jahren 2011 und 2012 gingen die Sachinvestitionen mit Auslaufen der Finanzhilfen des Bundes im Rahmen des Zukunftsinvestitionsgesetzes – wie auch die Investitionszuweisungen der Länder an die Kommunen – erwartungsgemäß zurück (vergleiche Tabelle 3).

Tabelle 3: Entwicklung der Ausgaben 2009 bis 20121

2009

2010

2011

2012

in Mrd. €

Ausgaben insgesamt 

178,3 182,3 185,3 187,0

darunter:

    

Personal

44,445,146,448,1

Sachaufwand

36,738,639,239,3

Soziale Leistungen

40,541,943,344,4

Zinsen

4,54,34,24,0

Sachinvestitionen

21,923,222,019,7

(darunter: Baumaßnahmen)

16,818,617,615,3

 

Veränderung gegenüber Vorjahr in %

Ausgaben insgesamt 

+6,1 +2,2 +1,7 +0,9

darunter:

    

Personal

+4,9+1,5+2,8+3,7

Sachaufwand

+3,4+5,1+1,6+0,2

Soziale Leistungen

+4,9+3,6+3,2+2,6

Zinsen

-15,2-4,0-1,2-6,0

Sachinvestitionen

+6,2+5,8-5,1-10,6

(darunter: Baumaßnahmen)

+6,6+10,2-5,0-13,3
1 Ohne Stadtstaaten; Abweichungen durch Rundung der Zahlen möglich.
Quelle: Statistisches Bundesamt.

Die Kreditmarktschulden der Kommunen insgesamt beliefen sich zum 31. Dezember 2012 auf 79,5 Mrd. € (78,1 Mrd. € zum 31. Dezember 2009).

Der Bestand an Kassenkrediten – die eigentlich nur zur Überbrückung kurzfristiger Liquiditätsengpässe verwendet werden dürfen – erhöhte sich weiter und deutlich stärker als die für Investitionen genutzten Kreditmarktmittel. Ende 2012 betrugen sie 47,5 Mrd. € (vergleiche Abbildung 3). Gleichwohl fiel der Anstieg im Jahr 2012 im Vergleich mit den Vorjahren mit 5,5 % relativ gering aus; in den Jahren 2009 bis 2011 bewegten sich die Zuwachsraten bei den Kassenkrediten zwischen 9,5 % und 17,8 %. Der trotz positiver Entwicklung der Finanzierungssalden weiter gestiegene Bestand an Kassenkrediten deutet auf eine verfestigte Spreizung der Finanzsituation von finanzstarken und finanzschwachen Kommunen innerhalb und zwischen den Ländern hin.

Der Bestand an Kassenkrediten nach Ländern (vergleiche Tabelle 4, sortiert nach der Pro-Kopf-Verschuldung Ende 2009) ist auf wenige Länder und innerhalb dieser Länder auf bestimmte Kommunen konzentriert. So entfielen Ende 2012 insgesamt 50 % aller Kassenkredite auf die Kommunen in Nordrhein-Westfalen, rund 16 % auf die Kommunen in Hessen, rund 13 % auf die Kommunen in Rheinland-Pfalz und rund 10 % auf die Kommunen in Niedersachsen.

Abbildung 3: Kassenkredite der Gemeinden/Gemeindeverbände (insgesamt, ohne Stadtstaaten)
Tabelle 4: Kassenkredite der Gemeinden und Gemeindeverbände 2009 und 20121

Gebietseinheit

2009

2012

2009

2012

Veränderung 2012
ggü. 2009
(in € je Einwohner)

Kassenkredite
(in Mio. €)

Kassenkredite
(in € je Einwohner)

Sachsen

64941523+8

Bayern

1992541620+4

Baden-Württemberg

4441294112-29

Thüringen

991684476+32

Schleswig-Holstein

519889183313+130

Brandenburg

618781246313+67

Mecklenburg-Vorpommern

484406292249-43

Sachsen-Anhalt

9821 083415470+55

Niedersachsen

4 5344 585571579+8

Hessen

3 7477 3796181 209+591

Nordrhein-Westfalen

17 24023 7069631 329+366

Rheinland-Pfalz

4 6286 1021 1521 526+374

Saarland

1 3851 8901 3501 870+520

Deutschland insgesamt

34 94447 465460625+165
1 Ohne Stadtstaaten; Stand 31. Dezember; Abweichungen durch Rundung der Zahlen möglich. 
Quelle: Statistisches Bundesamt.

Ausblick

Das laufende Jahr wird bei den Kommunen – wie das Jahr 2012 – positiv verlaufen. Die Projektion des BMF für den Stabilitätsrat geht für 2013 und die Folgejahre von Überschüssen der Kommunen insgesamt aus. Diese Annahme wird von der Herbst-Steuerschätzung 2012 gestützt: Danach werden sich die kommunalen Steuereinnahmen in den Jahren 2013 bis 2016 – ausgehend vom hohen Niveau des Jahres 2012 – weiter erhöhen. Auch die kommunalen Spitzenverbände gehen von einer positiven Entwicklung aus: Für die Jahre 2013 bis 2016 prognostizieren sie einen Überschuss der kommunalen Kernhaushalte in der Größenordnung von jeweils 4 Mrd. € bis 4,5 Mrd. €.

Es ist zu erwarten, dass die Kommunen – in Überschussjahren – wie auch in früheren Jahren aufgelaufene Defizite sowie die Verschuldung zurückführen werden. Der Bund hat dafür im Rahmen seiner Zuständigkeiten gute Voraussetzungen geschaffen. Erwähnt sei hierbei insbesondere die Entlastung der Kommunen bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (ab 2014 übernimmt der Bund 100 % der Nettoausgaben). Damit leistet der Bund einen deutlichen und nachhaltigen Beitrag zur Verbesserung der Kommunalfinanzen.

Ein besonderes Augenmerk ist in den betroffenen Ländern und Kommunen aber auf bereits heute sehr hohe kommunale Kassenkreditbestände zu richten. Zum Abbau der Kassenkredite haben zahlreiche Länder Entschuldungs- und Konsolidierungsprogramme auf den Weg gebracht. Damit nehmen die Länder die ihnen nach der Finanzverfassung obliegende Verantwortung für die Kommunalfinanzen wahr. Hierbei ist entscheidend, dass strukturelle Defizite durch strenge Auflagen und konsequente Überwachung nachhaltig abgebaut werden. Der Bund begrüßt die Anstrengungen der Länder.

Um die Kommunalfinanzen strukturell und dauerhaft zu verbessern, müssen jedoch Schuldenabbau sowie Maßnahmen auf der Einnahmen- und der Ausgabenseite Hand in Hand gehen.

3 Maßnahmen des Bundes zugunsten der Kommunen

3.1 Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung

In der Gemeindefinanzkommission wurde die Entlastung bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung vorbereitet.

Mit der schrittweisen Anhebung der bisherigen Bundesbeteiligung bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (45 % im Jahr 2012 und 75 % im Jahr 2013) und deren Weiterentwicklung von einer Erstattung der Nettoausgaben des Vorvorjahres zu einer vollständigen Erstattung der Nettoausgaben des laufenden Kalenderjahres durch den Bund ab dem Jahr 2014 werden die Kommunen in ihrer Funktion als örtlicher Sozialhilfeträger nachhaltig entlastet. Die gesamte Entlastung, also das vom Bund für die Nettoausgaben an der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung den Ländern zusätzlich zur Verfügung gestellte Entlastungsvolumen, beträgt allein im Zeitraum 2012 bis 2016 insgesamt fast 20 Mrd. €. Bis zum Jahr 2015 wird die jährliche Entlastung auf über 5 Mrd. € anwachsen und sich damit gegenüber dem Jahr 2012 mehr als vervierfacht haben (vergleiche Abbildung 4). Von der Entlastung der kommunalen Ebene profitieren insbesondere finanzschwache Kommunen mit einer angespannten Finanzsituation. Aufgrund der zu erwartenden Dynamik der Ausgaben für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung, gerade auch vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung, dürfte diese Maßnahme des Bundes mittel- bis langfristig sogar eine noch größere Bedeutung erlangen. Der Bund leistet damit einen deutlichen und vor allem nachhaltigen Beitrag zur Verbesserung der kommunalen Finanzsituation.

Da zwischen Bund und Kommunen nach dem Grundgesetz grundsätzlich keine direkten Finanzbeziehungen bestehen, liegt es in der Verantwortung der Länder, die zur Entlastung der Kommunen gewährten Mittel des Bundes auch vollständig an die Kommunen weiterzuleiten.

Abbildung 4: Entlastung bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung

3.2 Gemeindefinanzkommission

Über die Entlastung der Kommunen durch den Bund bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (vergleiche Abschnitt 3.1) hinaus hat die Gemeindefinanzkommission 2010/2011 Ergebnisse im Bereich der Rechtsetzung und der Standards erzielt.

Bei der Rechtsetzung auf Bundes- und EU-Ebene wurde die Einbindung der kommunalen Spitzenverbände durch verschiedene Maßnahmen deutlich gestärkt. So wurde die Beteiligung der Kommunen bei der Rechtsetzung des Bundes noch im Jahr 2011 durch eine Änderung der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien verbessert. Der Deutsche Bundestag hat seine Geschäftsordnung im Jahr 2012 dahingehend geändert, dass die auf Bundesebene bestehenden kommunalen Spitzenverbände bei der Beratung von Angelegenheiten, die wesentliche Belange der Kommunen berühren, von den jeweils federführenden Bundestagsausschüssen stärker eingebunden werden als bisher. Den kommunalen Spitzenverbänden ist danach bei nicht öffentlichen Ausschusssitzungen vor der Beschlussfassung im Ausschuss Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben und bei öffentlichen Ausschusssitzungen die Teilnahme zu ermöglichen. Weiterhin wurde den kommunalen Spitzenverbänden der Zugang zur ZEUS-Datenbank (Zentraler EU-Dokumenten-Server) des EU-Ratssekretariats beim Auswärtigen Amt gewährt. Auch die Mitwirkung der kommunalen Spitzenverbände am Arbeitskreis „Quantifizierung“ zu Kostenfolgenabschätzungen von Steuergesetzen wurde intensiviert.

Im Bereich der Standards wurden über 200 Vorschläge zur Änderung von durch Bundesrecht gesetzten und die Kommunen belastenden Standards geprüft. Als Ergebnis der Beratungen mit den Fachressorts wurden 87 Vorschläge zur Weiterverfolgung ausgewählt und inzwischen auch teilweise umgesetzt. Diese punktuellen Änderungen bei bundesrechtlich normierten Standards sind ein Erfolg der Gemeindefinanzkommission. Noch bedeutsamer aber ist, dass die Fachressorts von Bund und Ländern infolge der durch die Kommission angestoßenen Diskussion nachhaltig für kommunale Kostenfolgen sensibilisiert wurden, die aus bundesrechtlich gesetzten Standards resultieren.

Im Rahmen der Gemeindefinanzkommission wurde zudem eine Neugestaltung des kommunalen Steuersystems diskutiert. Auch wenn die Kommunen bereits im Jahr 2012 insgesamt wieder einen Überschuss erzielten, weisen die weiterhin zu erwartenden starken Schwankungen des Finanzierungssaldos auf eine strukturelle Schwäche des kommunalen Steuersystems hin. Die Defizite der Vorjahre sind wesentlich auf Einbrüche bei den Gewerbesteuereinnahmen zurückzuführen, die aktuelle positive Entwicklung auf starke Zuwächse bei der hochvolatilen Gewerbesteuer. Ein stetigeres kommunales Steuersystem würde den Kommunen dieses Auf und Ab ersparen. Auch ein Hebesatzrecht beim Gemeindeanteil an der Einkommensteuer würde den Kommunen zusätzliche Gestaltungsmöglichkeiten eröffnen. Die Diskussion wird daher in zukünftigen Legislaturperioden weitergeführt werden. Die Bundesregierung hält eine Verstetigung der kommunalen Steuereinnahmen nach wie vor für notwendig und sinnvoll. Alternativen zum Status quo wurden in der Gemeindefinanzkommission erörtert. Deren Umsetzung würde zu deutlich mehr Stetigkeit führen, und zwar ohne befürchtete Umverteilungen zu Lasten von Kernstädten. Auch die kommunale Selbstverwaltung würde gestärkt.

3.3 Ausbau der Kinderbetreuung

Bund, Länder und Kommunen hatten im Jahr 2007 ein Gesamtpaket zum bedarfsgerechten Ausbau der Betreuungsinfrastruktur für Kinder unter drei Jahren beschlossen. Demnach stellt der Bund zunächst insgesamt 4 Mrd. € bereit, wovon 2,15 Mrd. € in Investitionsmaßnahmen fließen und 1,85 Mrd. € für die Betriebskosten vorgesehen sind. Ab 2014 beteiligt sich der Bund auf Dauer jährlich mit 770 Mio. € an den zusätzlichen Betriebskosten zuzüglich der nachfolgend beschriebenen Aufstockung.

Im Zusammenhang mit der innerstaatlichen Umsetzung des Fiskalvertrags hat der Bund sein finanzielles Engagement beim Ausbau der U3-Kinderbetreuung im Jahr 2013 noch einmal deutlich erhöht. So übernimmt der Bund nun zusätzlich zu den bereits bisher zugesagten 4 Mrd. € einmalig weitere Investitionskosten in Höhe von 580,5 Mio. € und erhöht seine Beteiligung an den Betriebskosten dauerhaft ansteigend auf 75 Mio. € pro Jahr. Damit trägt er zur Schaffung von 30 000 zusätzlichen Betreuungsplätzen bei, womit sich das Ausbauziel auf insgesamt 780 000 Plätze erhöht. Flankiert wird dieses finanzielle Engagement des Bundes durch verschiedene, zum Teil auch qualitativ ausgerichtete Maßnahmen wie die Programme „Kindertagespflege“, „Kindertagesbetreuung 2013“ oder „Offensive Frühe Chancen“. Zudem wurde die krankenversicherungsrechtliche Privilegierung der Tagesmütter über den 31. Dezember 2013 hinaus um zwei weitere Jahre verlängert.

Mit den genannten Maßnahmen leistet der Bund einen umfassenden und nachhaltigen Beitrag, um rechtzeitig zum Inkrafttreten des Rechtsanspruchs am 1. August 2013 ein bedarfsgerechtes Betreuungsangebot sicherzustellen.

3.4 Kosten der Unterkunft und Heizung

Die im Jahr 2005 eingeführte Bundesbeteiligung an den Kosten der Unterkunft und Heizung im Rahmen der Grundsicherung für Arbeitsuchende wurde ab dem Jahr 2011 auf hohem Niveau verstetigt. Mit der Festlegung einer festen Quote, die sich bundesdurchschnittlich auf 28,2 % beläuft, wurde ein über mehrere Jahre hinweg kontrovers geführter Diskussionsprozess um die jährliche Anpassung der Höhe der Bundesbeteiligung beendet.

In den Jahren 2011 bis 2013 beteiligt sich der Bund zusätzlich mit weiteren 2,8 Prozentpunkten an den Kosten der Unterkunft und Heizung. Diese zusätzlichen Mittel von jährlich rund 400 Mio. € können für die Schulsozialarbeit und die Bereitstellung von außerschulischen Hortmittagessen für hilfebedürftige Schülerinnen und Schüler genutzt werden. Insgesamt beträgt die Bundesbeteiligung an den Kosten der Unterkunft und Heizung in den Jahren 2011 bis 2013 durchschnittlich 36,4 %. Damit trägt der Bund nicht nur einen wesentlichen Teil der Kosten der Unterkunft der Kommunen, sondern ermöglicht ihnen auch die administrative Umsetzung der Leistungen für Bildung und Teilhabe. Allein in den Jahren 2010 bis 2013 stellte der Bund hierfür (Kosten der Unterkunft, Sozialarbeit, Bildung und Teilhabe; 2010 bis 2012 Ist, 2013 Soll) 17,63 Mrd. € zur Verfügung.

Auf eine Initiative der Bundesregierung geht zudem das zum 1. Januar 2011 in das Sozialgesetzbuch II eingefügte und sich zudem auf das Sozialgesetzbuch XII erstreckende Satzungsrecht für Kommunen bei den Bedarfen für Unterkunft und Heizung für Bezieher von Arbeitslosengeld II zurück, das ihnen eine Pauschalierung bei den Kosten der Unterkunft ermöglicht.

3.5 Zukunftsinvestitionsgesetz

Mit dem Zukunftsinvestitionsgesetz als zentralem Bestandteil im „Pakt für Beschäftigung und Stabilität in Deutschland“ (Konjunkturpaket II) hatte die Bundesregierung im Frühjahr 2009 angesichts der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise Finanzhilfen für zusätzliche Investitionen in die öffentliche Infrastruktur von Ländern und Kommunen im Umfang von 10 Mrd. € bereitgestellt. Länder und Kommunen trugen einen Kofinanzierungsanteil von mindestens 25 %. Auf diese Weise konnte ein Finanzvolumen von mindestens 13,3 Mrd. € für landes- oder kommunalbezogene Vorhaben verwendet werden. Mindestens 70 % der Bundesförderung sollten ausdrücklich für kommunalbezogene Investitionen eingesetzt werden. 65 % der Finanzhilfen waren für Investitionen im Bereich der Bildungsinfrastruktur (insbesondere Kindergärten, Schulen, Hochschulen, Forschungseinrichtungen) und 35 % im Bereich der sonstigen Infrastruktur (u. a. Krankenhäuser, Städtebau, ländliche Infrastruktur, Lärmschutzmaßnahmen im kommunalen Straßenbau) vorgesehen. Darüber hinaus hatte das Zukunftsinvestitionsgesetz die Länder verpflichtet, den finanzschwächeren Kommunen die gleiche Chance auf Teilnahme an dem Investitionsprogramm einzuräumen wie den finanzstärkeren Kommunen. In einigen Ländern erfolgte deswegen die Verteilung der Mittel teilweise nach Finanzkraftkriterien, sodass finanzschwache Kommunen bevorzugt berücksichtigt wurden. In der Mehrheit der Länder wurde der erforderliche Eigenanteil der Kommunen teilweise vom Land, einem eigens geschaffenen „Ausgleichsstock“ oder einem Fonds übernommen. Diese Erleichterungen haben den finanzschwachen Kommunen häufig erst die Möglichkeit eröffnet, Investitionen in Einrichtungen der kommunalen Infrastruktur vorzunehmen.

Die Bilanz des Zukunftsinvestitionsgesetzes ist dabei ausgesprochen positiv. Nach Abschluss des Programms zum Ende des Jahres 2011 waren von den Ländern rund 43 000 Vorhaben mit einem Investitionsvolumen von insgesamt über 15,8 Mrd. € realisiert worden. Der Finanzierungsanteil des Bundes hieran belief sich auf 10 Mrd. €; die zur Verfügung stehenden Bundesmittel wurden vollständig (bis auf einen Restbetrag von 2,9 Mio. €) in Anspruch genommen. Der Anteil der kommunalbezogenen Investitionen lag deutlich über der vorgegebenen Zielgröße von 70 % (vergleiche Abbildung 5). Der mit Abstand größte Förderbereich war die Schulinfrastruktur, auf die fast 40 % des gesamten Fördervolumens entfielen.

Mit dem Zukunftsinvestitionsgesetz hat der Bund einen wichtigen Beitrag zur raschen Überwindung der Finanz- und Wirtschaftskrise geleistet. Mit einer Anpassung an höhere energetische Standards wurde das Ziel nachhaltiger Investitionen erfolgreich umgesetzt. Insgesamt hat das Programm somit nicht nur zur erfolgreichen Krisenbewältigung beigetragen, sondern auch dazu, die kommunale Infrastruktur spürbar zu modernisieren.

Abbildung 5: Kommunalbezogener Anteil der Investitionen (ohne Stadtstaaten)

3.6 Weitere Maßnahmen

Bund und Länder haben sich auf Art, Höhe und solidarische Finanzierung einer Aufbauhilfe für die von der Flut betroffenen Länder und Kommunen verständigt. Davon profitieren nicht nur die Empfänger der Hilfen. Denn durch das Entgegenkommen des Bundes (Abfinanzierung über 20 Jahre, Finanzierung der Wiederherstellung der Infrastruktur des Bundes nur durch den Bund) werden die jährlichen Finanzierungslasten der Länder begrenzt. Davon profitieren mittelbar auch die Kommunen. Wichtig für die Kommunen ist darüber hinaus die in diesem Zusammenhang getroffene Vereinbarung zwischen Bund und Ländern, die sogenannten Entflechtungsmittel bis 2019 unverändert fortzuführen. Auch wenn die bereichsspezifische Zweckbindung der Mittel ab 2014 entfällt, gibt das den Kommunen insbesondere bei der Finanzierung von Vorhaben des Gemeindeverkehrs Planungssicherheit. Im Rahmen der Hilfe für die von der Flut betroffenen Regionen unterstützten seit dem 30. Mai 2013 nach Angaben des Bundesministeriums des Innern über 217 000 Kräfte des Technischen Hilfswerks, der Bundespolizei und der Bundeswehr die Kommunen und Länder bei der Bewältigung der Hochwasserlage.

Mit dem 2011 eingeführten Bundesfreiwilligendienst (BFD) sowie der stark erhöhten Förderung der Jugendfreiwilligendienste hat die Bundesregierung die historische Chance genutzt, freiwilliges Engagement in Deutschland auf eine breitere Basis zu stellen. Derzeit beläuft sich die Zahl der im Dienst befindlichen Freiwilligen auf rund 38 000 Personen. Einer der zentralen Punkte dieser Reform war, den Kommunen die Teilhabe an der Bundesförderung zu sichern und diesen eine Durchführung in enger Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Familie und zivilgesellschaftliche Aufgaben (BAFzA) zu ermöglichen. Darüber hinaus profitieren die Kommunen von den erweiterten Einsatzbereichen des BFD, z. B. Sport, Integration, Kultur und Bildung, wie auch die entsprechende Nachfrage zeigt. Der Bund stellt für die Freiwilligendienste rund 280 Mio. € jährlich bereit.

Es ist ein Anliegen der Bundesregierung, das Ehrenamt auf allen Ebenen und in seiner ganzen Bandbreite zu stärken und den freiwillig z. B. in Vereinen Engagierten wie den gemeinnützigen Organisationen ein hohes Maß an Rechts- und Planungssicherheit zu geben. Die im Jahr 2010 beschlossene Nationale Engagementstrategie des Bundes ist das zentrale engagementpolitische Vorhaben der Bundesregierung in der 17. Legislaturperiode. Sie zielt u. a. auf eine größere Anerkennung und Wertschätzung der Leistungen von freiwillig Engagierten und bessere Rahmenbedingungen für das freiwillige Engagement. Durch das Gesetz zur Stärkung des Ehrenamts vom 21. März 2013 wurden im Bereich des Einkommensteuerrechts und der Abgabenordnung zahlreiche Änderungen vorgenommen. Unter den Gesichtspunkten der Schaffung von Rechtssicherheit und Abbau von bürokratischen Hemmnissen wurden zahlreiche Vorschriften verändert. Ziel dieser Änderungen ist es, klarere rechtliche Handlungsvorgaben zu schaffen sowie an geeigneten Stellen Nachweiserleichterungen einzuräumen und die Mittelverwendung zu flexibilisieren. Darüber hinaus wurden die steuerfreien Übungsleiter- und Ehrenamtspauschalen moderat auf 2 400 € beziehungsweise 720 € angehoben. Ein Teil dieser Änderungen trat bereits rückwirkend zum 1. Januar 2013 in Kraft.

Der demografische Wandel beschäftigt die Kommunen in vielfältiger Weise. Die Bundesregierung hat im April 2012 eine unter Beteiligung von Ländern und Kommunen erarbeitete Demografiestrategie beschlossen. Eines der Handlungsfelder besteht darin, die Lebensqualität in ländlichen Räumen und die integrative Stadtpolitik zu fördern. Hierzu formuliert die Demografiestrategie konkrete Ziele und zeigt Maßnahmen zu deren Verwirklichung auf, die von Bund, Ländern und Kommunen, Verbänden, Sozialpartnern und anderen Akteuren gemeinsam zu realisieren sind. Der Dialogprozess wird mit regelmäßigen Demografiegipfeln wie zuletzt am 14. Mai 2013 fortgesetzt.

Mit dem Aktionsprogramm „Regionale Daseinsvorsorge“ unterstützt der Bund ausgewählte Modellregionen im ländlichen Raum darin, sich innovativ den infrastrukturellen Herausforderungen des demografischen Wandels zu stellen und mit einer Regionalstrategie erforderliche Infrastrukturanpassungen vorausschauend und kooperativ zu gestalten. Hierfür stellt der Bund im Zeitraum 2011 bis 2014 etwa 7 Mio. € zur Verfügung.

In Umsetzung der Breitbandstrategie der Bundesregierung wurde die Versorgung mit Breitbandanschlüssen weiter vorangetrieben. Die Novelle zur Änderung des Telekommunikationsgesetzes, die Weiterentwicklung des Infrastrukturatlas sowie die Einrichtung des Breitbandbüros der Bundesregierung und von Kompetenzzentren in den Ländern haben die Rahmenbedingungen für die Kommunen weiter verbessert. Die Gemeinschaftsaufgaben „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) sowie „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) ermöglichen seit 2008 beziehungsweise 2009 die Breitbandförderung, die mehrfach bedarfsgerecht angepasst wurde. Neben der Förderung der Wirtschaftlichkeitslücke ist auch die Verlegung von Leerrohren förderfähig, womit Ländern und Kommunen der beihilfekonforme Ausbau passiver Infrastrukturen erleichtert wird. In Modellprojekten wurde beispielhaft gezeigt, wie der Ausbau von Hochleistungsnetzen unter Synergienutzung auch in kleinen Gemeinden erfolgen kann.

Eine der wichtigsten Leistungen des Gesundheitssystems ist die wohnortnahe, bedarfsgerechte und flächendeckende medizinische Versorgung. Mit dem Ende 2011 verabschiedeten Versorgungsstrukturgesetz in der gesetzlichen Krankenversicherung wurden umfassende Maßnahmen auf den Weg gebracht, die eine gute und flächendeckende Versorgung auch für die Zukunft sichern. Das Gesetz steuert demografiebedingten Versorgungsengpässen rechtzeitig entgegen und verbessert gezielt die medizinische Versorgung.

Auch mit der Gemeinschaftsaufgabe GRW verfolgt die Bundesregierung das Ziel, die ländlichen Räume unter Berücksichtigung ihrer unterschiedlichen Entwicklungspotenziale zu stärken und zukunftsfähig zu machen. Hierzu wurde eine zweite Fördergebietskulisse mit dem Schwerpunkt „ländliche Räume“ eingeführt. Die GRW wurde einschließlich dieser zusätzlichen Fördergebietskulisse für das Jahr 2013 auf hohem Niveau mit Barmitteln im Umfang von rund 583 Mio. € ausgestattet. Die neugeschaffenen Fördermöglichkeiten wie Regionalbudget oder Experimentierklausel stärken die Verantwortung der Menschen vor Ort. Im Infrastrukturbereich werden interkommunale Kooperationen und regionale Entwicklungsstrategien gefördert.

Eines der wichtigsten Instrumente des Bundes zur Unterstützung  nachhaltiger Stadtentwicklung ist die Städtebauförderung. Der Bund unterstützt die Kommunen bei der Bewältigung des strukturellen Wandels auch im Jahr 2013 mit Programmmitteln in Höhe von 455 Mio. €. Das Geld fließt in Städte und Gemeinden aller Größenordnungen – in Metropolen genauso wie in kleine Gemeinden im ländlichen Raum. Einschließlich der Kofinanzierung durch Länder und Kommunen stehen somit öffentliche Programmmittel in Höhe von rund 1,4 Mrd. € für städtebauliche Erneuerungsmaßnahmen bereit. In den Jahren 2010 bis 2012 wurden für die Städtebauförderung insgesamt rund 5,7 Mrd. € an öffentlichen Mitteln verausgabt.

Mit dem am 26. April 2013 vom Deutschen Bundestag beschlossenen Gesetz zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts wurde der zweite Teil der Bauplanungsrechtsnovelle umgesetzt. Die städtebauliche Entwicklung soll danach vorrangig als Innenentwicklung erfolgen. Enthalten ist zudem eine Reihe von Regelungen, die neben der Innenentwicklung auch die städtebaurechtlichen Rahmenbedingungen verbessern. So wird z. B. den Kommunen die Ausübung ihres gemeindlichen Vorkaufsrechts erleichtert. Kindertagesstätten sollen künftig in reinen Wohngebieten in einer den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets angemessenen Größe allgemein zulässig sein. Auch werden den Kommunen mehr Möglichkeiten an die Hand gegeben, die Ansiedlung großer gewerblicher Tierhaltungsbetriebe zu steuern.

Mit dem Finanzvermögen-Staatsvertrag wurde eines der letzten, aber auch umfangreichsten aus der Aufteilung des Staatsvermögens der ehemaligen DDR herrührenden Themen zu einem befriedigenden Abschluss gebracht. Der Bund und die Länder des Beitrittsgebietes sowie das Land Berlin haben sich auf eine vollständige und abschließende Aufteilung des Finanzvermögens gemäß Artikel 22 des Einigungsvertrages ohne wechselseitige Zahlungen geeinigt. Damit verzichten der Bund und diese Länder gegenüber den dortigen Kommunen überwiegend auf die Geltendmachung von noch offenen Auskehransprüchen aus dem von den Kommunen bisher verwerteten Finanzvermögen.

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