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20.09.2013

Monatsbericht

Schul­den­brem­se 2012: Auf dem Weg zum struk­tu­rel­len Haus­halts­aus­gleich

Endgültige Abrechnung des Haushaltsjahres 2012 auf dem Kontrollkonto

  • Bereits im zweiten Jahr der Anwendung der Schuldenbremse des Bundes – und damit vier Jahre früher als grundgesetzlich vorgeschrieben – konnte die dauerhaft ab 2016 geltende Obergrenze einer strukturellen Nettokreditaufnahme (NKA) von 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) eingehalten werden.


  • Damit ist die Bundesregierung auf gutem Weg zum strukturellen Haushaltsausgleich: Der im Juni vorgelegte Regierungsentwurf für den Bundeshaushalt 2014 und der Finanzplan bis 2017 werden nicht nur weiterhin die Schuldenbremse einhalten, sondern bereits im nächsten Jahr ist der Haushalt strukturell ausgeglichen.

  • Mit der erneut deutlichen Unterschreitung der zulässigen Neuverschuldung weist das Kontrollkonto mit der positiven Buchung von 30,9 Mrd.  für 2012 nun einen kumulierten Positivsaldo von 56,1 Mrd. € auf. Damit die im Übergangszeitraum angehäuften Positivbuchungen auf dem Kontrollkonto, nicht in den Dauerzustand übertragen werden, wurde im Fiskalvertragsumsetzungsgesetz festgelegt, dass der kumulierte Saldo auf dem Kontrollkonto zum Ende des Übergangszeitraums am 31. Dezember 2015 auf null gestellt wird.

1 Einleitung

Der Bundeshaushalt 2012 war der zweite Haushalt, der nach den Vorgaben der seit 2009 im Artikel 115 Grundgesetz (GG) verankerten Schuldenbremse aufgestellt und jetzt – zum 1. September 2013 – endgültig abgerechnet wurde.

Anders als ihre Vorgängerregelung im alten Artikel 115 GG beschränkt sich die Schuldenbremse nicht nur auf die Haushaltsaufstellung, vielmehr wird auch das Ist der Nettokreditaufnahme (NKA) mit der maximal zulässigen NKA eines Haushaltsjahres verglichen. Abweichungen werden auf einem Kontrollkonto gebucht. Unterschreitet die tatsächliche NKA die zulässige Höchstgrenze, kommt es zu einer Positivbuchung auf dem Konto, im umgekehrten Fall zu einer Negativbuchung. Über die Jahre hinweg werden diese Buchungen kumuliert. Damit stellt das Kontrollkonto ein „Gedächtnis“ dar, mit dem die Einhaltung der Schuldenbremse überprüft werden kann. Wenn der Saldo der Buchungen des Kontrollkontos einen bestimmten negativen Schwellenwert unterschreitet, entsteht unmittelbarer haushaltspolitischer Handlungsbedarf. Dadurch trägt die Schuldenbremse maßgeblich zu langfristig tragfähigen öffentlichen Finanzen bei.

Die Bebuchung des Kontrollkontos erfolgt auf Grundlage des tatsächlichen Vollzugs des jeweiligen Bundeshaushalts – erstmalig zum 1. März des Folgejahres auf der Grundlage vorläufiger Ergebnisse zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung des betreffenden Haushaltsjahres und endgültig zum 1. September des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres.

Im folgenden Abschnitt 2 wird am Beispiel der Aufstellung des Bundeshaushalts 2012 die Funktionsweise der Schuldenbremse erläutert. In Abschnitt 3 wird die Bebuchung des Kontrollkontos dargestellt. Abschnitt 4 gibt einen Ausblick.

2 Grundstruktur der Schuldenbremse anhand der Aufstellung des Bundeshaushalts 2012

Im Rahmen der Föderalismuskommission II einigten sich Bund und Länder im Jahr 2009 darauf, ab dem Jahr 2011 eine neue Verschuldungsregel anzuwenden Das Grundgesetz wurde dementsprechend geändert und ergänzt. Gemäß dem neuen Artikel 109 GG sind die Haushalte von Bund und Ländern im Grundsatz ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Nach dem neuen Artikel 115 GG trägt der Bund diesem Grundsatz Rechnung, wenn seine Einnahmen aus Krediten in der konjunkturellen Normallage 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) nicht überschreiten. Aufgrund der zum Zeitpunkt der Grundgesetzänderung krisenbedingt hohen Neuverschuldung sieht Artikel 143d GG Übergangsfristen bis zum Inkrafttreten der permanent geltenden Obergrenze des strukturellen Defizits der Schuldenbremse vor: Während die Länder nach Maßgabe der geltenden landesrechtlichen Regelungen bis einschließlich 2019 von den Vorgaben des Artikel 109 Absatz 3 GG abweichen dürfen, muss der Bund seine strukturelle Neuverschuldung bis zum Jahr 2016 in gleichmäßigen Schritten auf die ab dann für ihn geltende Obergrenze für die strukturelle NKA von 0,35 % des BIP abbauen.

Nach dem Regelwerk der Schuldenbremse setzt sich die maximal zulässige NKA aus drei Elementen zusammen. Von der erlaubten Strukturkomponente (0,35 % des BIP ab dem Jahr 2016) werden der Saldo der finanziellen Transaktionen, d. h. der nicht vermögenswirksamen Einnahmen und Ausgaben, sowie die sogenannte Konjunkturkomponente, die das Atmen des Haushalts im Konjunkturverlauf ermöglichen soll, abgezogen (vergleiche Tabelle 1).1

Der Abbaupfad für die strukturelle NKA des Bundes wurde mit dem Regierungsentwurf zum Bundeshaushalt 2011, also im Sommer des Jahres 2010, festgelegt. Ausgangswert war das zu diesem Zeitpunkt erwartete strukturelle Defizit des Jahres 2010 in Höhe von 53,2 Mrd. € beziehungsweise 2,21 % des BIP, das sich aus der erwarteten NKA (65,2 Mrd. €) zuzüglich des erwarteten Saldos der finanziellen Transaktionen (0,0 Mrd. €) und der geschätzten Konjunkturkomponente (‑ 12,0 Mrd. €) errechnete. Unter Zugrundelegung des sechsjährigen Übergangszeitraums bis zum Jahr 2016 verringert sich die maximal zulässige strukturelle NKA um jährlich ein Sechstel der Differenz zwischen dem Referenzwert des Jahres 2010 von 2,21 % und der ab 2016 dauerhaft geltenden Obergrenze von 0,35 % des BIP, also um 0,31 % des BIP. Demnach lag die Obergrenze für die strukturelle NKA des Haushaltsjahres 2012 bei 1,6 % des BIP. Bezogen auf das für die Haushaltsaufstellung maßgebliche nominale BIP des vorangegangenen Jahres waren dies 39,4 Mrd. €.

Die maximal zulässige NKA zum Zeitpunkt der Aufstellung des Bundeshaushalts 2012 (Spätherbst 2011) ergab sich aus der maximal zulässigen strukturellen NKA unter Abzug der veranschlagten finanziellen Transaktionen sowie der gemäß der Herbstprojektion der Bundesregierung für das Jahr 2012 geschätzten Konjunkturkomponente und betrug 40,5 Mrd. € (Position 8 der Soll-Spalte des Jahres 2012 in Tabelle 2). Die im Soll veranschlagte NKA von 26,1 Mrd. € lag somit 14,4 Mrd. € unterhalb des zulässigen Wertes.

Tabelle 1: Grundstruktur der Schuldenbremse gemäß Artikel 115 Grundgesetz

Strukturkomponente

maximale strukturelle Nettokreditaufnahme (NKA): 0,35 % des BIP

minus Saldo der finanziellen Transaktionen

in Analogie zum Stabilitäts- und Wachstumspakt

minus Konjunkturkomponente

nach EU-Konjunkturbereinigungsverfahren

minus (gegebenenfalls) Rückführungspflicht aus Kontrollkonto

bei Unterschreitung eines negativen Schwellenwerts von - 1 % des BIP; maximal 0,35 % des BIP; nur im Aufschwung

= maximal zulässige NKA 

3 Das Kontrollkonto für das Haushaltsjahr 2012

Um die Einhaltung der Schuldenbremse des Bundes im Haushaltsvollzug zu überprüfen, sind die nicht konjunkturbedingten Abweichungen von der Regelobergrenze zu ermitteln. Dazu wird das Ist-Ergebnis der NKA eines Haushaltsjahres mit dem Wert verglichen, der sich unter Berücksichtigung der tatsächlichen finanziellen Transaktionen und der tatsächlichen wirtschaftlichen Entwicklung als maximal zulässige NKA ergibt. Diese Differenz wird auf einem Kontrollkonto gebucht; über die Jahre werden die Salden kumuliert. Das Kontrollkonto dient der Überprüfung der Einhaltung der Schuldenbremse des Bundes und dazu, Korrekturen auszulösen, sofern das Kontrollkonto einen negativen Schwellenwert von - 1 % des BIP unterschreitet.

Die ermittelte Abweichung der Ist‑NKA von der aktualisierten Regelobergrenze wurde nach § 7 des Gesetzes zur Ausführung von Artikel 115 GG für das Haushaltsjahr 2012 zum 1. März 2013 vorläufig auf dem Kontrollkonto der Schuldenbremse erfasst und abschließend zum 1. September 2013 gebucht. Die Ist‑NKA erfasst dabei sowohl die NKA des Bundeshaushalts als auch – mit umgekehrtem Vorzeichen – die Finanzierungssalden der seit Inkrafttreten der Schuldenbremse neu errichteten Sondervermögen des Bundes. Für das Jahr 2012 wird somit - wie schon im Vorjahr - zusätzlich der Finanzierungssaldo des im Jahr 2011 errichteten Energie- und Klimafonds berücksichtigt. Die nach der Schuldenbremse maximal zulässige NKA nach Haushaltsabschluss ergibt sich als Summe aus der maximal zulässigen strukturellen NKA, die durch den verbindlichen Abbaupfad festgelegt ist (39,4 Mrd. € – dieser Wert bleibt stets unverändert zum Soll), den getätigten finanziellen Transaktionen (Saldo von - 7,4 Mrd. €) und der an die tatsächliche wirtschaftliche Entwicklung angepassten Konjunkturkomponente (- 6,4 Mrd. €).

Tabelle 2: Aufstellung und Abrechnung der Haushaltsjahre 2011 und 2012 gemäß Schuldenbremse
 

2011

2012

Soll

Ist

Soll

Ist

in Mrd. €

1

Maximal zulässige strukturelle Nettokreditaufnahme (in % des BIP) (Basis 2010: 2,21 %, Abbauschritt: 0,31 % p. a.)

1,9021,591

2

Nominales Bruttoinlandsprodukt des der Haushaltsaufstellung vorangegangenen Jahres (Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung)

2 397,12 476,8

3

Maximal zulässige strukturelle Nettokreditaufnahme
(1) x (2)

45,639,4

4

Nettokreditaufnahme (4a) - (4b)

48,417,326,122,3

4a

Nettokreditaufnahme Bundeshaushalt

48,417,326,122,5

4b

Finanzierungssaldo Energie- und Klimafonds

-0,0-0,2

5

Saldo finanzieller Transaktionen (5a) - (5b)

-5,02,04,3-7,4

5a

Einnahmen aus finanziellen Transaktionen

4,24,96,94,8

5aa

Einnahmen aus finanziellen Transaktionen Bundeshaushalt

4,24,96,94,8

5ab

Einnahmen aus finanziellen Transaktionen Energie- und Klimafonds

-0,0-0,0

5b

Ausgaben aus finanziellen Transaktionen

9,32,82,712,2

5ba

Ausgaben aus finanziellen Transaktionen Bundeshaushalt

9,32,82,712,2

5bb

Ausgaben aus finanziellen Transaktionen Energie- und Klimafonds

-0,0-0,0

6

Konjunkturkomponente
Soll: (6a) x (6c)
Ist: [(6a) + (6b)] x (6c)

-2,51,1-5,3-6,4

6a

Nominale Produktionslücke (Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung)

-15,5-33,3

6b

Anpassung an tatsächliche wirtschaftliche Entwicklung
[Ist (6ba) - Soll (6ba)] % x (6bb)

X22,1X-6,5

6ba

Nominales Bruttoinlandsprodukt (% gegenüber Vorjahr)

3,03,92,42,2

6bb

Nominales Bruttoinlandsprodukt des Vorjahres

X2495,0X2609,9

6c

Budgetsemielastizität (ohne Einheit)

0,1600,160

7

Abbauverpflichtung aus Kontrollkonto

--

8

Maximal zulässige Nettokreditaufnahme
(3) - (5) - (6) - (7)

53,142,540,553,2

9

Strukturelle Nettokreditaufnahme
(4) + (5) + (6)

40,920,425,08,5

 

in % des BIP

1,710,851,010,34

10

Be(-)/Ent(+)lastung des Kontrollkontos
(8) - (4) oder (3) - (9)

X25,2X30,9

11

Saldo Kontrollkonto Vorjahr

X0,0X25,2

12

Saldo Kontrollkonto neu
(10) + (11)

X25,2X56,1
Abweichungen in den Summen und in den Produkten durch Rundung der Zahlen möglich.
1 Soll 2012 bezieht sich auf das Haushaltsgesetz 2012 vom 22. Dezember 2011 (BGBl. I, Seite 2 938).

Die Konjunkturkomponente wird dabei folgendermaßen angepasst: Zu der zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung ermittelten Produktionslücke wird die Differenz zwischen dem im August 2013 vom Statistischen Bundesamt ermittelten und jenem zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung (Herbst 2011) prognostizierten Zuwachs des nominalen BIP für das Jahr 2012 addiert. Da der Zuwachs des nominalen BIP im Jahr 2012 etwas niedriger ausfiel als zur Haushaltsaufstellung im Herbst 2011 prognostiziert, wurde die Konjunkturkomponente für das Haushaltsjahr 2012 im Ist gegenüber dem Soll etwas nach unten angepasst.

Im Vergleich zu den vorläufigen Berechnungen im März dieses Jahres reduziert sich die Positivbuchung für das Haushaltsjahr 2012 infolge eines etwas nach oben revidierten Zuwachses des nominalen BIP im Jahr 2012 auf nunmehr 30,9 Mrd. € (Position 10 der Ist-Spalte 2012 in Tabelle 1). Die strukturelle NKA des Bundes, d. h. die NKA bereinigt um finanzielle Transaktionen und Konjunktureffekte, lag im Jahr 2012 bei 8,5 Mrd. € beziehungsweise 0,34 % des BIP. Damit hielt die strukturelle NKA des Bundes bereits im zweiten Jahr der Anwendung der Schuldenbremse – und damit vier Jahre früher als grundgesetzlich gefordert – die dauerhaft geltende Obergrenze von 0,35 % des BIP ein.

Zusammen mit dem Saldo des Kontrollkontos des Vorjahres in Höhe von 25,2 Mrd. € ergibt sich somit ein kumulierter Saldo von 56,1 Mrd. €.

4 Ausblick

Auch das zweite Jahr unter Anwendung der Schuldenbremse des Bundes wurde mit der endgültigen Buchung auf dem Kontrollkonto erfolgreich abgeschlossen. Aufgrund der nicht zuletzt sehr erfreulichen Entwicklung der Steuereinnahmen und geringerer Ausgaben als erwartet konnte die zulässige NKA noch weiter als geplant unterschritten werden, sodass die strukturelle Neuverschuldung bereits 2012 die dauerhaft erst ab 2016 geltende Obergrenze von 0,35 % des BIP einhielt.

Zwar ist die zeitliche Verteilung der Ausgaben des neuen Sondervermögens „Aufbauhilfe“ zur Beseitigung der Schäden der Flut im Sommer 2013, das in der Schuldenbremse berücksichtigt wird, noch variabel. Trotzdem wird der Bund auch im laufenden Jahr die Obergrenze der zulässigen Neuverschuldung deutlich unterschreiten.

Dies gilt ebenso für die Finanzplanung: Sowohl der Regierungsentwurf des Bundeshaushalts 2014 als auch der Finanzplan bis 2017 kommen vollkommen ohne strukturelle Neuverschuldung aus. In den Jahren 2015 bis 2017 kann dabei sogar ein beträchtlicher Teil der Schulden des Investitions- und Tilgungsfonds, der zur Finanzierung von konjunkturstimulierenden Maßnahmen in der Wirtschaftskrise 2009 aufgelegt worden war, getilgt werden.

Die Unterschreitung der zulässigen Neuverschuldung in den vergangenen beiden Jahren und die sich abzeichnende Unterschreitung in diesem Jahr und im gesamten Finanzplanungszeitraum sind ein Zeichen dafür, dass die Schuldenbremse wirkt und tatsächlich die Neuverschuldung „bremst“. Hieraus entstehende Positivbuchungen auf dem Kontrollkonto stellen jedoch kein „Guthaben“ dar, das in der zukünftigen Haushaltsaufstellung zur Erweiterung des Kreditspielraums genutzt werden kann.

Mit dem im Juli dieses Jahres in Kraft getretenen Fiskalvertragsumsetzungsgesetz ist unter anderem festgelegt worden, dass der kumulierte Saldo auf dem Kontrollkonto zum Ende des Übergangszeitraums am 31. Dezember 2015 gelöscht, d. h. das Konto auf null gestellt wird. Damit wurde sichergestellt, dass im Übergangszeitraum angehäufte Positivbuchungen auf dem Kontrollkonto nicht in den Regelbetrieb übertragen werden.


Fußnoten

1 Eine ausführliche Beschreibung der Funktionsweise der Schuldenbremse findet sich im Kompendium zur Verschuldungsregel des Bundes gemäß Artikel 115 Grundgesetz, das auch die zugrundeliegenden Gesetzes- und Verordnungstexte enthält.

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