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21.07.2014

Monatsbericht

Haus­halts­di­rek­to­ren aus den OECD-Mit­glied­staa­ten zu Gast im BMF

Rückblick auf die Veranstaltungsergebnisse vom 12. und 13. Juni 2014

  • Das 35. Treffen der Haushaltsdirektoren aus den Mitgliedstaaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) fand auf Einladung des BMF in diesem Jahr in Berlin statt. Kernaufgaben der „Senior Budget Officials“ (SBO) sind, in Zusammenarbeit mit der OECD, systemische und prozessuale Analysen zum Haushaltswesen sowie zu haushaltspolitischen Instrumenten. Länderspezifische Untersuchungen und vergleichende Analysen zwischen Ländern kennzeichnen das Arbeitsfeld.

  • Hochrangige Vertreter aus über 30 Staaten, von internationalen Organisationen sowie aus Forschung und Politikberatung wurden durch Bundesfinanzminister Dr. Wolfgang Schäuble willkommen geheißen, der die Arbeit der OECD und insbesondere der „Senior Budget Officials“ in seiner Begrüßungsansprache würdigte.

  • Zentrales Element der Agenda war die OECD-Länderstudie zum deutschen Bundeshaushaltssystem (Budget Review), die vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Herausforderungen für die öffentlichen Haushalte für viel Aufmerksamkeit und Interesse sorgte.

1 OECD und „Best Practice“ im Haushaltsbereich

Am 12. und 13. Juni 2014 war das BMF Gastgeber des 35. Treffens des „Senior-Budget-Officials“-Netzwerks der OECD. Teil nahmen über 80 Delegierte aus 32 Staaten und von internationalen Institutionen sowie aus Forschung und Politikberatung.

Bereits seit 1980 treffen sich die Haushaltsdirektoren und andere hochrangige Vertreter aus den OECD-Ländern im Format des Netzwerks der „Senior Budget Officials“. Das Netzwerk begleitet die Arbeiten der OECD im Bereich des Haushaltswesens und gibt Impulse für deren Arbeit sowie Anstöße für Weiterentwicklungen institutioneller Strukturen. In das Arbeitsspektrum fallen beispielsweise länderspezifische Untersuchungen zum jeweiligen Haushaltssystem, vergleichende Analysen zwischen Ländern hinsichtlich konkreter Haushaltsthemen und insgesamt die Fortschreibung des OECD-Wissenspools. Im Mittelpunkt der Arbeit stehen nicht die jeweils konkreten Haushaltssituationen der OECD-Staaten, sondern die Analyse und Weiterentwicklung von Haushaltsinstitutionen, -verfahren und -regularien in einem Netzwerk von Haushaltspraktikern.

Zur „SBO-Familie” gehören noch weitere Netzwerke, die verschiedene Aufgabengebiete vertiefen und für die SBO vorbereiten:

  • Netzwerk zum Finanzmanagement (Rechnungslegung insbesondere mit Blick auf ein kaufmännisches Rechnungswesen für die öffentliche Hand),

  • Netzwerk zur Gesundheitspolitik mit Haushaltsbezug,

  • Netzwerk der parlamentarischen Haushaltsausschusssekretariate,

  • Netzwerk zur Ergebnisorientierung,

  • Netzwerk zu Öffentlich-Privaten Partnerschaften.

Darüber hinaus arbeiten die Senior Budget Officials mit regionalen, von der OECD betreuten Netzwerken auch im internationalen Kontext zusammen (Afrika, Asien, Osteuropa, Lateinamerika, Mittlerer Osten/Nordafrika).

Im Rahmen des diesjährigen Treffens des Netzwerks in Berlin hielt Bundesfinanzminister Dr. Schäuble die Begrüßungsrede. Aus deutscher Sicht stand die anschließende unter Anwesenheit von Staatssekretär Werner Gatzer erfolgte Präsentation der OECD-Länderstudie zum deutschen Bundeshaushaltssystem (Budget Review) im Vordergrund der Veranstaltung.

2 Deutsche Budget Review

Die OECD hat bereits für viele ihrer Mitgliedstaaten sogenannte Budget Reviews durchgeführt. Im Rahmen solcher Reviews untersucht die OECD nicht die aktuelle Haushaltslage des jeweiligen Landes, sondern fokussiert sich ausdrücklich auf eine Untersuchung der jeweiligen Haushaltsverfahren und ‑institutionen. Auf Anregung der OECD hat das BMF die OECD mit einer Review des Haushaltswesens des Bundes beauftragt.

Die OECD hat diese Studie in einem mehr als einjährigen Arbeitsprozess erstellt und sich dabei auf umfangreiche Fragebögen, schriftliche Unterlagen sowie eingehende Interviews mit allen relevanten Akteuren in Deutschland (u. a. BMF, Fachressorts des Bundes, Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestags, Bundesrechnungshof, führende Wissenschaftler) gestützt. Das Ergebnis wurde in einem umfangreichen Bericht festgehalten, der praktisch einen vollständigen Überblick über das Haushaltssystem des Bundes gibt, ergänzt um gesamtstaatliche Aspekte (z. B. finanzpolitische Bund-Länder-Koordinierung). Die Review ist als „Peer Review“ angelegt: Der Berichtsentwurf der OECD bildete die Grundlage für die Diskussion im Rahmen der SBO-Konferenz. Die OECD wird den Bericht im Lichte dieser Diskussion erneut überarbeiten; eine Veröffentlichung ist für den Herbst geplant.

Im Rahmen der SBO-Konferenz stellte zunächst die OECD ihre Einschätzungen vor, die dem Berichtsentwurf zugrunde liegen. Zu einem insgesamt außerordentlich positiven Gesamturteil tragen vor allem folgende Punkte bei:

Das deutsche Haushaltsverfahren wird als gut entwickelt und ausgewogen bezeichnet. Sämtliche relevanten Akteure seien angemessen einbezogen. Der Aufbau richte sich nach strikten Regeln und Zeitplänen. Die Einführung der Schuldenbremse und das Top-Down-Verfahren werden positiv hervorgehoben. Sie seien deutliche Verbesserungen gegenüber den bis zu diesem Zeitpunkt geltenden Regelungen. Das Top-Down-Verfahren erlaube es, die klaren Vorgaben durch die Schuldenbremse umzusetzen, ohne den Spielraum der Ressorts zu stark einzuschränken. Bei Schätzungen werde auf unabhängige Institutionen zurückgegriffen (z. B. Sachverständigenrat, Bundesrechnungshof, Arbeitskreis Steuerschätzungen, Beirat des Stabilitätsrats). Dies führe zu realistischen Einschätzungen und erhöhe die Transparenz. Gelobt werden darüber hinaus die verschiedenen Prozesse zur Koordinierung der öffentlichen Haushalte – auch im föderalen Kontext. Das Zusammenspiel von Bund und Ländern im Stabilitätsrat wird positiv bewertet. Die Rolle von Bundestag und insbesondere Haushaltsausschuss wird als außerordentlich stark beschrieben. Die Rolle des Bundesrechnungshofs gehe über die traditionelle Rechnungsprüfung hinaus. An einigen Stellen bringe er sich bereits früh in das Haushaltsverfahren ein, was positiv zu bewerten sei.

Mit den wichtigen Reformen der jüngsten Vergangenheit verfüge Deutschland über ein Haushaltsverfahren, das alle Elemente moderner Haushaltswirtschaft beinhalte. Zur Weiterentwicklung dieser erfolgreichen Reformen schlägt die OECD u. a. vor, ergänzend zum Top-Down-Verfahren sogenannte Spending Reviews einzuführen, um den Instrumentenkasten für Neupriorisierungen im Haushalt zu stärken.

Die anschließende Diskussion kreiste u. a. um das Thema der starken Rolle der Schuldenbremse im deutschen Haushaltsverfahren, in dem die Einhaltung der Vorgaben der Schuldenbremse auch den Rahmen für das Top-Down-Verfahren setzt. Staatssekretär Gatzer betonte, dass die bisherige Erfahrung zeige, dass trotz dieser Vorgaben politische Re-Priorisierungen möglich sind, wie sie z. B. aus strategischen Neuorientierungen im Rahmen einer Koalitionsvereinbarung resultieren können. Ein weiterer Diskussionspunkt war die relativ gering entwickelte Orientierung des Haushaltsverfahrens des Bundes an Output und Performance. Ausgabenprogramme müssten verstärkt auf ihre Resultate hin überprüft werden. Spending Reviews könnten hierfür ein probates Mittel sein. Staatssekretär Gatzer betonte, dass man diese Notwendigkeit erkannt habe und sich die Bundesregierung bereits in der aktuellen Koalitionsvereinbarung das Ziel gesetzt habe, Spending Reviews einzuführen.

3 Weitere Themen der Konferenz

Auch vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit der weltweiten Finanz- und Haushaltskrise hat sich die OECD entschieden, ihre bisherigen Erkenntnisse und Erfahrungen zur Fortentwicklung von Haushaltssystemen zusammenzufassen und zu kondensieren. Themen wie z. B. Top-Down-Verfahren, Ergebnisorientierung und mittelfristig orientierte Haushaltsplanung haben sich zu erprobten Standards entwickelt. Die OECD hat daher unter Konsultation der SBOBudget Principles“ entwickelt und in der diesjährigen Netzwerk-Tagung präsentiert, bevor sie anschließend in den Gremien der OECD weiter beraten werden.

Einen weiteren Themenschwerpunkt der Veranstaltung bildete der Umgang mit Haushaltsrisiken („Fiscal Risk“). Die OECD präsentierte ein Bündel verschiedenster wissenschaftlicher Ansätze zur Messung und Erfassung derartiger Risiken, die im Zuge der Finanzkrise deutlich zugenommen haben. Anschließend wurden Optionen der Thematisierung und Begrenzung derartiger Risiken ebenso diskutiert wie Ansätze zur Begrenzung der Haushaltswirkungen sowie der haushälterischen Risikovorsorge.

4 Ausblick

Die Arbeit des SBO-Netzwerks der OECD ist aus Sicht des BMF ein gutes Beispiel für „institutions matter“: Sie zeigt, dass zwischen Haushaltsverfahren und -ergebnissen ein Zusammenhang besteht und dass der praxisorientierte Erfahrungsaustausch zur internationalen Entwicklung von Reformansätzen beiträgt, von denen alle Staaten profitieren können. Dies ist nach der Finanz- und Schuldenkrise wichtiger als zuvor.

Aus deutscher Sicht ist die von der OECD durchgeführte Budget Review ein wertvolles Instrument, das eine umfassende Bestandsaufnahme des fortentwickelten deutschen Haushaltsverfahrens leistet und eine wichtige Unterstützung bietet, dieses Verfahren auch international besser und detaillierter zu kommunizieren. Dies könnte eine auch von den SBO-Diskussionsteilnehmern beklagte Lücke füllen, dass bisher wenig Literatur zu diesem Thema vorliege. Zugleich gibt die Review Wegweisungen, wie die begonnenen Reformen auf Bundesebene konsistent weitergeführt werden können. Mit der im Herbst geplanten Veröffentlichung der Review wird im BMF-Monatsbericht ausführlicher über deren Inhalte berichtet werden.

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