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24.03.2015

Monatsbericht

Wie ist der Stand bei der zwei­ten Säu­le der Ban­kenu­ni­on?

Abwicklungsrichtlinie und Einheitlicher Abwicklungsmechanismus

  • Mit den neuen einheitlichen harmonisierten Abwicklungsregeln wird der Bankensektor in ganz Europa stabiler.

  • Für den Euroraum geht es noch einen Schritt weiter: Es wird eine einheitliche europäische Entscheidungsinstanz für die Abwicklung systemrelevanter Banken geschaffen.

  • Mit dem „Maßnahmenpaket Bankenunion“ hat Deutschland entscheidende Voraussetzungen geschaffen, um vollumfänglich an der Bankenunion mitzuwirken.

1 Einleitung

Die Finanzkrise beschäftigt seit 2008 Politik und Regulatoren. Von einem Stillstand in supra- und internationalen Regulierungsvorhaben kann jedenfalls im Finanzbereich nicht die Rede sein: Das in gewaltigem Tempo entwickelte Projekt Bankenunion ist gerade in jüngster Zeit mit großen Schritten vorangegangen. Mittlerweile steht die komplette Umsetzung der europäischen Bankenunion vor der Tür.

Die neuen Regeln zur Bankenunion beruhen maßgeblich auf den Erfahrungen mit der Finanzkrise in Europa. Zunächst wurden systemrelevante Banken mit Hilfe des Staates und damit des Steuerzahlers gestützt, um ein unkontrolliertes Ausbreiten der Krise zu verhindern. Mit der Krise ist viel Vertrauen in den Finanzsektor verloren gegangen. Eine solche Situation darf sich nicht wiederholen. Daher wurde im Anschluss begonnen, für die Finanzmärkte einen neuen Ordnungsrahmen zu schaffen. Ziel ist es, den Bankensektor in Europa stabiler zu machen. Damit soll die Basis für mehr Vertrauen geschaffen und Haftung und Risiken im Finanzsektor sollen wieder zusammenführt werden. Gleichzeitig soll die enge Verflechtung zwischen Staaten und Banken reduziert werden.

Zuletzt wurde in „Die Europäische Bankenunion – Wie weit sind wir schon?“ im Monatsbericht des BMF vom Juni 2014 über den Stand berichtet. Seitdem hat sich Einiges getan: Im Rahmen der Säule 1 der Bankenunion – der Bankenaufsicht – hat die Europäische Zentralbank (EZB) am 4. November 2014 die Aufsicht über die bedeutenden Banken des Euroraums übernommen. Zu Säule 3 – Einlagensicherung – läuft das parlamentarische Verfahren zur Umsetzung der Einlagensicherungsrichtlinie (Deposit Guarantee Schemes Directive (DGSD)) vom April 2014. Näher beleuchtet werden im Folgenden die Entwicklungen im Bereich der Bankenabwicklung, der zweiten Säule der Bankenunion. Zum einen hat der Deutsche Bundestag im Dezember 2014 mit dem „Maßnahmenpaket Bankenunion“ die nationale Umsetzung europäischer Regeln zur Bankenabwicklung beschlossen und die wesentlichen Voraussetzungen für den Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism (SRM)) geschaffen. Zum anderen hat zum Jahreswechsel auf Ebene der Euro-Mitgliedsländer der Einheitliche Abwicklungsmechanismus im Hinblick auf seinen Start im Jahr 2016 bereits vorbereitende Tätigkeiten aufgenommen.

2 Nationale Umsetzung europäischer Abwicklungsregeln im „Maßnahmenpaket Bankenunion“

Mit dem „Maßnahmenpaket Bankenunion“ hat Deutschland seinen Part zur Schaffung eines europäischen Abwicklungsregimes für Banken beigetragen. Es besteht aus drei Teilen: Der erste Teil dient der nationalen Umsetzung der EU-Abwicklungsrichtlinie mit einheitlichen Abwicklungsregeln und Vorgaben für die Berechnung der Bankenabgabe. Diese Richtlinie muss in allen EU-Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden und stellt die materielle Grundlage für die zweite Säule der Bankenunion dar. Der zweite Teil des „Maßnahmenpakets Bankenunion“ besteht aus der Zustimmung zu einem völkerrechtlichen Vertrag zur Vergemeinschaftung von Mitteln der Bankenabgabe. Der dritte Teil schafft für den Euroraum die Voraussetzungen für die Möglichkeit der direkten Bankenrekapitalisierung mit Mitteln des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) am Ende einer Haftungskaskade.

2.1 Einheitliche Bankenabwicklungsregeln und einheitliche Bankenabgabe

Einheitliche Abwicklungsregeln

Eine maßgebliche Schwachstelle in der Bankenkrise waren fehlende Verfahren, um Banken geordnet abzuwickeln und dafür Eigentümer und Gläubiger in die Pflicht zu nehmen. Hier setzt die im Jahr 2014 verabschiedete europäische Bankenabwicklungsrichtlinie (Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD)) an. Sie sieht nationale Verfahren und Instrumente für die Abwicklung von Banken und für die Heranziehung der Eigentümer und Gläubiger in allen EU-Mitgliedstaaten vor. Dadurch sollen zukünftig die öffentlichen Haushalte und somit die Steuerzahler besser geschützt werden. Die neuen europäischen Abwicklungsregeln verringern das „Moral-Hazard“-Problem, also die übermäßige Übernahme von Risiken im Vertrauen darauf, dass andere im Krisenfall dafür aufkommen. Sie schaffen so Anreize für ein nachhaltiges Wirtschaften. In Deutschland wurden diese Regeln zum 1. Januar 2015 im „Sanierungs- und Abwicklungsgesetz“ umgesetzt.

Wenn eine Bank in Schieflage gerät, steht oft nur wenig Zeit zum Handeln zur Verfügung (Stichwort „Bank Run“). Mit einer Liquidation im herkömmlichen Insolvenzverfahren lässt sich die Situation meist nicht bewältigen, ohne die Finanzstabilität zu gefährden. Mit dem Sanierungs- und Abwicklungsgesetz (SAG) wird für Institute in einer Schieflage nunmehr ein Alternativverfahren zum Insolvenzverfahren eingeführt, wenn ein schnelles Handeln im öffentlichen Interesse erforderlich ist.

Das Gesetz schafft eine besondere Abwicklungsbehörde und gibt ihr bestimmte Instrumente an die Hand, etwa die Möglichkeit zur hoheitlichen Übertragung von Teilen eines Instituts auf eine „Good Bank“ oder eine „Bad Bank“. Teilweise gab es im bisherigen deutschen Recht bereits vergleichbare Regelungen. Wirklich neu ist aber das Bail-in-Instrument als Herzstück der Abwicklungsinstrumente. Danach werden im Fall einer Abwicklung Eigentümer und Gläubiger eines Instituts unmittelbar an den Kosten beteiligt. Damit liegen Chancen und Risiken von Geschäftsentscheidungen nunmehr wieder in einer Hand. Praktisch vollzieht sich das wie folgt: Forderungen der Gläubiger gegen eine Bank werden – sofern sie nicht erlöschen – in Anteile an der betroffenen Bank umgewandelt. Die Rechte der Alteigentümer werden gelöscht, soweit die Gläubiger nachrücken. Das Bail-in-Instrument wird nach einer klaren Haftungskaskade angewendet. Sie legt fest, dass zuerst die Eigentümer haften, anschließend die nachrangigen Fremdkapitalgeber und dann die sonstigen Fremdkapitalgeber (unter strikter Wahrung der europäischen Einlagengarantie). Besteht danach weiterer Kapitalbedarf, kann im Ausnahmefall der aus Bankenabgaben zu füllende Abwicklungsfonds zur Finanzierung der Abwicklung genutzt werden.

Damit im Krisenfall auch wirklich rasch und möglichst vorausschauend gehandelt werden kann, erstellt die Abwicklungsbehörde schon im Vorfeld Abwicklungspläne – eine Art „Bankentestamente“ – für die einzelnen Banken. Dabei bewertet sie deren Abwicklungsfähigkeit und kann auf eine Umstrukturierung zur Beseitigung von Abwicklungshindernissen, etwa Ansteckungsgefahren wegen übermäßiger Vernetztheit, hinwirken.

Abwicklungsfinanzierung durch eine einheitliche Bankenabgabe im Ausnahmefall

Ferner wird die bisherige deutsche Bankenabgabe durch eine Abgabe abgelöst, die den neuen europäischen Vorgaben entspricht. Nach der europäischen Bankenabwicklungsrichtlinie müssen alle EU-Mitgliedstaaten einen Abwicklungsfonds einrichten. Dieser soll durch Bankenabgaben gespeist werden und in Ausnahmefällen zur Abwicklungsfinanzierung bereitstehen. Die genaue Berechnungsmethode für die Bankenabgabe ist auf europäischer Ebene seit Januar 2015 durch eine delegierte Verordnung der Europäischen Kommission sowie einen Durchführungsrechtsakt des Rates vorgegeben. Maßgeblich für die Höhe der individuellen Abgabe sind die Größe und das Risiko der Institute. Die genauen Bestimmungen enthalten Entlastungen für kleine und mittelgroße Institute. Auch Mitglieder von Institutssicherungssystemen erhalten einen Abschlag auf ihre Beitragslast und Förderbanken werden entlastet. Für Deutschland ist die in dieser Form angemessene Ausgestaltung der Bankenabgabe wichtig, um insbesondere die bewährte deutsche Struktur der Mittelstandsfinanzierung zu erhalten.

Die die Bankenabwicklungsrichtlinie für den Euroraum ergänzenden, unmittelbar geltenden EU-Regeln zur Schaffung eines Einheitlichen Abwicklungsmechanismus sehen ab dem Jahr 2016 vor, dass die nationalen Bankenabgaben langfristig mit den Bankenabgaben der anderen Eurostaaten in einem schlagkräftigen, gemeinsamen Abwicklungsfonds gebündelt werden. Ab 2016 überführen die Euro-Mitgliedstaaten demgemäß ihren nationalen Fonds auf den gemeinsamen Abwicklungsfonds (Single Resolution Fund (SRF)) und überweisen diesem ihre Bankenabgaben, die bis 2023 sukzessive vergemeinschaftet werden. Die Berechnung der individuellen Bankenabgaben für diesen gemeinsamen Abwicklungsfonds erfolgt ab diesem Zeitpunkt zentral in Brüssel. Die Berechnung der Bankenabgabe für den gemeinsamen Abwicklungsfonds gewährleistet einen fairen Ausgleich zwischen den unterschiedlichen Bankenstrukturen in den Mitgliedstaaten.

2.2 Zustimmung zum „Zwischenstaatlichen Übereinkommen“ (Intergouvernemental Agreement (IGA)) zur Vergemeinschaftung der Bankenabgabe

Dem Ziel, die Bankenabgaben in einen gemeinsamen europäischen Abwicklungsfonds zu überführen, dient der zweite Teil des „Maßnahmenpakets Bankenunion“. Dieser bestand aus der Zustimmung zu einem völkerrechtlichen Vertrag, der die Vergemeinschaftung der national erhobenen Bankenabgaben regelt: dem „Zwischenstaatlichen Übereinkommen über die Übertragung von Beiträgen auf den einheitlichen Abwicklungsfonds und über die gemeinsame Nutzung dieser Beiträge“ (IGA).

Das Konzept des gemeinsamen Bankenabwicklungsfonds sieht eine schrittweise Vergemeinschaftung der Beiträge zwischen nationalen Kammern über einen Übergangszeitraum von acht Jahren vor. In der Übergangsphase werden im Abwicklungsfall – und sofern nach einer substanziellen Beteiligung der Eigentümer und Gläubiger weiterer Kapitalbedarf besteht – zunächst die nationalen Kammern derjenigen Mitgliedstaaten in Anspruch genommen, in denen die gegebenenfalls abzuwickelnde Bank beziehungsweise Bankengruppe tätig ist. Erst danach kann im Bedarfsfall auf den vergemeinschafteten Teil zurückgegriffen werden.

Ein völkerrechtlicher Vertrag inmitten von Unionsrecht war noch erforderlich, weil die verfügbaren Kompetenzen aus den Europäischen Verträgen hier an ihre Grenzen stießen. Während die europäischen Abwicklungsregeln auf Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) über die Harmonisierung im Binnenmarkt gestützt werden konnten, wäre das bei der Vergemeinschaftung der Bankenabgabe nicht rechtssicher möglich gewesen.

2.3 Direkte Bankenrekapitalisierung durch den ESM als „Ultima Ratio“

Dritter Baustein des „Maßnahmenpakets Bankenunion“ ist die nationale Umsetzung der Einführung des Finanzhilfeinstruments der direkten Bankenrekapitalisierung für Euroländer, das dem ESM in Zukunft als neues Instrument zur Verfügung stehen soll. Der Hintergrund dazu ist, dass der europäische Bankenfonds erst nach und nach befüllt werden wird. Wenn die Haftungskaskade zur Heranziehung der Eigentümer und danach der Gläubiger ausgeschöpft ist und auch der Bankenfonds keine ausreichenden Mittel mehr bereithält, soll es unter Umständen eine direkte Hilfe des ESM an die Banken geben können, um eine „Ansteckung“ anderer Länder und schwere volkswirtschaftliche Schäden zu verhindern. Das kommt aber nur dann in Betracht, wenn ein Euro-Mitgliedstaat durch eigene Kreditaufnahme komplett überfordert würde und die Stabilität des Euroraums gefährdet wäre. Die direkte Bankenrekapitalisierung durch den ESM ist auf ein Volumen von höchstens 60 Mrd.  begrenzt.

3 Zukünftiger Einheitlicher Abwicklungsmechanismus

Die Regeln zur Bankenabwicklung sind nach der Abwicklungsrichtlinie und ihrer nationalen Umsetzung – in Deutschland als Teil des „Maßnahmenpakets Bankenunion“ – europaweit harmonisiert. Für den Euroraum (und weitere freiwillig teilnehmende Mitgliedstaaten) ging es noch einen Schritt weiter – es wurde eine zentrale Entscheidungsinstanz etabliert, der Einheitliche Abwicklungsmechanismus. Ein eng verflochtener Finanzsektor Europas bedeutet: Wirksame Aufsicht und glaubwürdige, effiziente Abwicklung einer grenzüberschreitend aktiven Bank erfordern einen grenzüberschreitenden Mechanismus. Die EU-Verordnung für den Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRM-Verordnung) trat im August 2014 in Kraft. Die wesentlichen Bestimmungen gelten ab 2016 unmittelbar in allen Euro-Mitgliedstaaten und ergänzen die nationalen Abwicklungsregime durch eine zentrale europäische Entscheidungsebene. Damit das neue System für Bankenabwicklungen in der Praxis funktioniert, sorgt auf europäischer Ebene zukünftig der gemeinsame Abwicklungsausschuss dafür, dass die bedeutenden und grenzüberschreitenden Banken insbesondere ausreichende Kapitalpuffer vorhalten und dass deren „Abwicklungsfähigkeit“ für den Krisenfall gewährleistet ist. Für diesen Mechanismus wurden mit dem „Maßnahmenpaket Bankenunion“ neben der nationalen Umsetzung der Abwicklungsrichtlinie wesentliche Voraussetzungen geschaffen.

Der Einheitliche Abwicklungsmechanismus ist ein hoch verdichteter Verwaltungsverbund, welcher aus einer europäischen Agentur (Single Resolution Board – „Ausschuss“) und den nationalen Abwicklungsbehörden besteht. Der Ausschuss nimmt zum 1. Januar 2016 seine volle Tätigkeit auf. Ausschuss und nationale Abwicklungsbehörden sind organisationsrechtlich eigenständig. Sie wirken jedoch bei der Bankenabwicklung zusammen. Die Abwicklungsbehörde unterstützt den Ausschuss bei der Umsetzung seiner Beschlüsse. Er kann Weisungen an die Abwicklungsbehörde richten, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen. Er verwaltet auch den Einheitlichen Abwicklungsfonds mit Bankenabgaben aller Länder des Euroraums, dem Deutschland national mit dem „Intergouvernementalen Übereinkommen“ zustimmte.

Im Einheitlichen Abwicklungsmechanismus gibt es zwei Kategorien von Instituten. Zu der ersten Kategorie zählen die Institute und gruppenangehörigen Unternehmen, welche der unmittelbaren Zuständigkeit des SRM-Ausschusses unterliegen. Dies sind bedeutende und der unmittelbaren Aufsicht der EZB unterstehende Institute und gruppenangehörige Unternehmen sowie grenzüberschreitende Gruppen. Die Abwicklungsplanung und die Durchführung der Abwicklung dieser Institute und gruppenangehörigen Unternehmen erfolgt im Zusammenspiel von Ausschuss und nationalen Behörden. Der Ausschuss trifft – in dem in der SRM-Verordnung vorgesehenen institutionellen Zusammenspiel mit Kommission und Rat – Entscheidungen zu Abwicklungsplanung und Abwicklung in Form von Beschlüssen. Diese setzt er allerdings nicht selbst in Durchgriff auf die Institute um. Vielmehr weist er die nationale Abwicklungsbehörde an, die auf Ebene des Ausschusses getroffenen Beschlüsse gegenüber den Instituten umzusetzen. Die nationalen Abwicklungsbehörden handeln bei der Umsetzung der Weisungen auf Grundlage ihrer Befugnisse nach dem nationalen Sanierungs- und Abwicklungsgesetz.

Die zweite Kategorie der von der SRM-Verordnung erfassten Institute und Gruppen sind die „weniger signifikanten Institute“, die grundsätzlich weiterhin in der Zuständigkeit der nationalen Abwicklungsbehörden verbleiben – jedenfalls, solange zur Abwicklung kein Geld aus dem europäischen Bankenfonds benötigt wird. Geht es um eine Inanspruchnahme des Einheitlichen Abwicklungsfonds, so wird die Entscheidung über die Abwicklung zentral vom Ausschuss getroffen.

Durch die SRM-Verordnung wird ein zügiges und effizientes Entscheidungsverfahren zur Abwicklung bedeutender und grenzüberschreitender Banken gewährleistet. Entscheidungen des Ausschusses treten dann automatisch in Kraft, wenn die Europäische Kommission und der Rat diesen nicht innerhalb von 24 Stunden widersprechen. Die SRM-Verordnung setzt auf die Bankenabwicklungsrichtlinie auf, die eine klare Haftungskaskade vorgibt (siehe auch Abbildung 1). Für den Einheitlichen Abwicklungsmechanismus gelten deshalb die gleichen Bail-in-Regeln wie nach der Bankenabwicklungsrichtlinie: Eigentümer und Gläubiger einer Bank müssen zunächst in Höhe von mindestens 8 % der Bilanzsumme für Verluste einstehen, bevor in Ausnahmefällen der Abwicklungsfonds genutzt werden kann.

Die Infografik illustriert die Haftungskaskade, die der einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus vorsieht: Vor der Nutzung des Europäischen Abwicklungsfonds ist eine private Verlustbeteiligung in Höhe von mindestens 8 Prozent der Bilanzsumme vorgeschrieben. Vorrangig werden die Eigentümer einer Bank für die Kosten einer Abwicklung herangezogen, dann die nachrangigen Gläubiger, gefolgt von den vorrangigen Gläubigern ("Senior Verbindlichkeiten").

Copyright: Bundesministerium der Finanzen

Die Infografik illustriert die Haftungskaskade des  Einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus

Dieser von allen Instituten der Bankenunion selbst zu füllende gemeinsame Abwicklungsfonds wird somit als zusätzliches Sicherheitsnetz aufgebaut. Die Grundlage für die Ablösung des nationalen Abwicklungsfonds durch diesen gemeinsamen Abwicklungsfonds ist das IGA, dem Deutschland mit dem „Maßnahmenpaket Bankenunion“ zustimmte. Das Zielvolumen des gemeinsamen Abwicklungsfonds beträgt 1 % der gesicherten Banken-Einlagen und soll ab dem 1. Januar 2016 bis zum 1. Januar 2024 erreicht werden. Einer vorläufigen Schätzung der Europäischen Kommission zufolge liegt dieses Zielvolumen bei circa 55 Mrd. €.

Damit die zweite Säule der Bankenunion mit dem gemeinsamen Abwicklungsmechanismus am 1. Januar 2016 mit allen Befugnissen starten kann, müssen in diesem Jahr noch weitere Anpassungen im deutschen Recht vorgenommen werden, die den Besonderheiten des Einheitlichen Abwicklungsmechanismus Rechnung tragen.

4 Fazit

Die neuen Regulierungsmaßnahmen erhöhen die Stabilität und verringern die Auswirkungen künftiger Krisen. Gerade auf den Finanzmärkten ist das Vertrauen der Marktteilnehmer in die Stabilität essenziell. Dieses wird insbesondere durch das Haftungsprinzip gestärkt. Eigentümer und private Gläubiger werden zukünftig an den Kosten einer Abwicklung beteiligt (Bail-in). Dadurch wird die Abhängigkeit zwischen Staaten und Banken verringert, da der Bail-in an die Stelle eines Bail-out durch Staaten tritt. Neben dieser ersten Schutzmauer wird mit dem aus Bankenabgaben finanzierten Einheitlichen Abwicklungsfonds eine zweite Schutzmauer eingerichtet. Mit diesen Elementen werden zukünftig öffentliche Haushalte und somit der Steuerzahler besser geschützt.

Ausgangspunkt für das Handeln Deutschlands war zudem die Erkenntnis, dass ein rein nationales Vorgehen in systemischen Bankenkrisen nicht zielführend ist, wenn große und grenzüberschreitend tätige Banken in Schieflage geraten. Ein eng verflochtener Finanzsektor in Europa bedeutet, dass eine wirksame Aufsicht und eine glaubwürdige, effiziente Abwicklung einer grenzüberschreitend aktiven Bank auch einen entsprechenden grenzüberschreitenden Mechanismus erfordern. Deswegen wurden mit der Bankenunion gemeinsame Behörden geschaffen, um gemeinsame Regeln effektiv durchzusetzen. Dadurch soll verhindert werden, dass eine Bankenkrise künftig noch einmal einzelne Staaten überfordern und die gesamte Währungsunion in Gefahr bringen kann. Mit der Bankenunion wurde ein großer Schritt für einen stabilen Bankensektor im Euroraum und in den weiteren EU-Mitgliedstaaten gemacht.

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