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22.05.2015

Monatsbericht

Öko­no­mi­sche Wirk­sam­keit der kon­junk­tur­stüt­zen­den fi­nanz­po­li­ti­schen Maß­nah­men der Jah­re 2008 und 2009

Forschungsergebnisse des Leibniz-Instituts für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) und Kiel Economics im Auftrag des BMF1

  • Insgesamt haben die finanzpolitischen Maßnahmen, die in Deutschland in den Jahren 2008 und 2009 inmitten der schweren Finanz- und Wirtschaftskrise zur Stabilisierung der konjunkturellen Lage ergriffen wurden, geholfen, den Einbruch der Produktion abzudämpfen. Die wichtigsten konjunkturellen Impulse kamen im Umfeld der weltweiten Finanzkrise von der Umweltprämie, der Ausweitung der öffentlichen Investitionen und dem Wirtschaftsfonds Deutschland, dem Kredit- und Bürgschaftsprogramm für Unternehmen.

  • Konjunkturstützend wirkten insbesondere auch automatische Stabilisatoren, d. h. der Anstieg der Sozialausgaben und der Rückgang der Steuereinnahmen, die sich ohne Eingriffe des Staates als eine Folge der konjunkturellen Entwicklung ergeben. Ohne sie wäre das Bruttoinlandsprodukt (BIP) im Jahr 2009 um rund einen halben Prozentpunkt stärker gesunken. Der maßgebliche Stabilisierungseffekt ging dabei von der progressiven Einkommensteuer aus.
  • Die Ausweitung der Kurzarbeit half zwar, die Beschäftigung zu stützen, trug aber praktisch nicht zur Stabilisierung von Einkommen und Produktion bei. Nahezu alle Maßnahmen entfalteten ihre Effekte erst mit zum Teil deutlicher Verzögerung. Am schnellsten wirkte die Umweltprämie. Die Wirkungen der Infrastrukturmaßnahmen, z. B. des Zukunftsinvestitionsgesetzes, reichten hingegen bis in das Jahr 2012 hinein.

  • Ein Patentrezept für zukünftige Rezessionen lieferten die in den Jahren 2008 und 2009 ergriffenen Maßnahmen nicht. Die automatischen Stabilisatoren und institutionellen Regeln auf dem Arbeitsmarkt, die eine flexible Reaktion auf Konjunkturschwankungen ermöglichen  wie etwa flexible Arbeitszeiten beziehungsweise Arbeitszeitkonten –, spielen eine große Rolle bei der Stabilisierung der Konjunktur.

1 Einleitung

Die weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise, die im Jahr 2007 einsetzte, führte in vielen Ländern zu einem massiven Einbruch der wirtschaftlichen Aktivität. Die Rezession der Jahre 2008 und 2009 in Deutschland entwickelte sich zur schwersten in der deutschen Nachkriegsgeschichte: Das reale BIP ging im Jahr 2009 um über 5 % zurück. Die gesamtwirtschaftliche Produktionslücke – die Differenz zwischen realem BIP und Produktionspotenzial – öffnete sich auf über 5 %. Eine solche Größenordnung war zuletzt im Zusammenhang mit der Ölkrise 1974/1975 gemessen worden (vergleiche Abbildung 1). Wenngleich die Krise ihren Ursprung im Bankensektor hatte und somit die ersten wirtschaftspolitischen Maßnahmen auf die Stabilisierung des Bankensektors und des Finanzsystems abzielten, kamen schon bald Maßnahmen hinzu, mit deren Hilfe die Auswirkungen der Krise auf die Realwirtschaft gemildert werden sollten. In vielen Ländern wurden zu diesem Zweck expansive finanzpolitische Maßnahmen ergriffen. Auch in Deutschland wurden mit dem Maßnahmenpaket zur Senkung der steuerlichen Belastung, zur Stabilisierung der Sozialversicherungsabgaben und für Investitionen in Familien  den Konjunkturpaketen I und II sowie dem Wachstumsbeschleunigungsgesetz  umfangreiche diskretionäre finanzpolitische Maßnahmen umgesetzt. Damit wurden in den Jahren 2008 und 2009 zusammen gut 35 Mrd. an öffentlichen Mitteln mit dem Ziel eingesetzt, die gesamtwirtschaftliche Nachfrage zu stärken und Arbeitsplätze zu sichern. In den Jahren 2010 und 2011 belief sich das nominale Volumen der finanzpolitischen Maßnahmen in der Summe gar auf 90 Mrd. €. Insgesamt wurden Finanzmittel in Höhe von gut 5 % in Relation zum BIP eines Jahres bereitgestellt. Hinzu kam ein umfangreiches Bürgschaftsprogramm, mit dem die Kreditversorgung von Unternehmen gestützt werden sollte.

Abbildung 1: BIP, Produktionspotenzial und Produktionslücke in Deutschland

Die Rezession in Deutschland wurde sehr rasch überwunden. Bereits im Frühjahr 2009 war die Produktion wieder aufwärtsgerichtet. Anschließend verlief der Aufschwung so dynamisch, dass bereits Anfang 2011 das Produktionsniveau von vor der Krise wieder erreicht war. Die Erholung fiel damit weitaus kräftiger aus, als im Jahr 2009 weithin erwartet worden war. In welchem Maße die schnelle Überwindung der Krise auf die Konjunkturpakete zurückzuführen ist, lässt sich nicht ohne weiteres sagen. Denn es ist nicht bekannt, wie die Konjunktur ohne die fiskalpolitischen Interventionen verlaufen wäre. Als Schätzung für die Höhe und die zeitliche Verteilung der dadurch ausgelösten gesamtwirtschaftlichen Effekte sind der Umfang der veranschlagten Mittel, die damit verbundenen finanziellen Entlastungen für private Haushalte und Unternehmen oder die Ausgaben des Staates für Investitionen nicht geeignet. Stattdessen ist entscheidend, ob und wann die expansiven finanzpolitischen Maßnahmen tatsächlich zu zusätzlicher Produktion geführt und damit Einkommen und Beschäftigung stimuliert haben.

Im Auftrag des BMF schätzten das Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung (IWH) sowie Kiel Economics in einer Forschungsarbeit die gesamtwirtschaftlichen Wirkungen der finanzpolitischen Maßnahmen aus den Jahren 2008 und 2009 im zeitlichen Verlauf unter Berücksichtigung aller wesentlichen Wirkungszusammenhänge und des relevanten institutionellen Umfelds (Abbildung 2). Außerdem wurde untersucht, welche Rolle den automatischen Stabilisatoren zukam. Im Folgenden werden zentrale Ergebnisse dieses Forschungsprojekts dargestellt.

Abbildung 2: Ausgewählte Maßnahmen mit dem Ziel der Konjunkturstabilisierung

2 Finanzpolitische Maßnahmen und deren Effekte auf die Konjunktur

Im Rahmen der Forschungsstudie werden die konjunkturellen Effekte folgender Maßnahmen analysiert, die in den Jahren 2008 und 2009 beschlossen wurden: Steuererleichterungen2, Senkung des Beitragssatzes in der gesetzlichen Krankenversicherung, Umweltprämie, Kinderbonus, öffentliche Investitionsprogramme3 und der Wirtschaftsfonds Deutschland.

Die Wirkungen wirtschaftspolitischer Maßnahmen auf die Gesamtwirtschaft sind grundsätzlich nicht unmittelbar beobachtbar; das gilt auch für Maßnahmen der Finanzpolitik. Veränderungen interessierender Zielgrößen, wie etwa BIP oder Beschäftigung, einfach in Relation zum Einsatz wirtschaftspolitischer Instrumente zu setzen, kann in die Irre führen. Relevant ist vielmehr ein Vergleich zwischen der Entwicklung der interessierenden Zielgrößen mit und ohne wirtschaftspolitische Maßnahmen. Wenn es um die Evaluierung tatsächlich ergriffener Maßnahmen geht, ist allerdings nicht bekannt, wie sich die Zielgrößen ohne diese Maßnahmen entwickelt hätten. Um dies zu beurteilen, muss ein hypothetisches Szenario ermittelt werden, in dem der Instrumenteneinsatz ausgeblendet wird. Mithilfe makroökonometrischer Modelle können solche hypothetischen Szenarien quantifiziert werden. Der Vergleich von Szenarien mit und ohne wirtschaftspolitische Maßnahmen ermöglicht dann eine Beurteilung ihrer Wirksamkeit.

Bei der Analyse kommen sowohl zwei strukturelle makroökonometrische Modelle (Makroökonometrisches Deutschland-Modell des IWH und D*-Modell von Kiel Economics) als auch ein dynamisches stochastisches Modell des allgemeinen Gleichgewichts (Halle Economic Projection Model (HEPM)) zum Einsatz. Neben diesen drei Modellen werden auch vektorautoregressive Modelle (VAR-Modelle) herangezogen, um einen möglichst umfassenden Blick auf die Wirkungen der finanzpolitischen Maßnahmen der Jahre 2008 und 2009 zu ermöglichen. Die verwendeten Modelle weisen unterschiedliche Eigenschaften auf, die sich auch in der unterschiedlichen Größenordnung der ermittelten Multiplikatoreffekte zeigen. Die Verwendung verschiedener Modelle soll vor allem verdeutlichen, dass eine erhebliche Unsicherheit über die quantitative Wirkung der verschiedenen Maßnahmen besteht.

Finanzpolitische Multiplikatoren berechnen sich als Differenz einer Zielvariablen – etwa des BIP – im Alternativszenario und im Basisszenario in Relation zum Volumen der Maßnahme. Sie geben an, um welchen Faktor der finanzpolitische Impuls die jeweils interessierende gesamtwirtschaftliche Größe in der jeweiligen Periode verändert. Ein Multiplikator von 1,5 beispielsweise bedeutet demnach, dass eine diskretionäre staatliche Ausgabe von 1 € das BIP um 1,5 € erhöht. In den verwendeten makroökonometrischen Strukturmodellen sind die Multiplikatoren für finanzpolitische Maßnahmen, die direkt die gesamtwirtschaftliche Produktion betreffen (z. B. erhöhte öffentliche Konsum- und Investitionsausgaben), überwiegend größer als 1.
Finanzpolitische Stimuli, die lediglich mittelbar über die Erhöhung der privaten Einkommen die Produktion anregen, weisen hingegen deutlich niedrigere initiale Multiplikatoren in der Nähe von 0,5 auf. In der langen Frist liegen die kumulierten Multiplikatoren in den makroökonometrischen Strukturmodellen bei allen Maßnahmen deutlich unterhalb von 1, jedoch oberhalb von 0; d. h. der Gesamteffekt auf das BIP bleibt hinter dem Mitteleinsatz zurück. Die Multiplikatoren der VAR-Modelle weichen merklich von den Werten der makroökonometrischen Strukturmodelle ab, jedoch sind die Ergebnisse denen anderer VAR-Studien in der Literatur ähnlich. Auch im HEPM ergeben sich höhere Multiplikatoren; dies ist u. a. auf unterschiedliche Spezifikationen zurückzuführen. So geht in diesem Modell beispielsweise auch der öffentliche Kapitalstock mit in die gesamtwirtschaftliche Produktionsfunktion ein.

Bei der Quantifizierung der finanzpolitischen Impulse, die von den öffentlichen Investitionsprogrammen, dem Wirtschaftsfonds Deutschland und der Umweltprämie ausgingen, werden Mitnahmeeffekte, makroökonomische Rückwirkungen sowie zeitliche Diskrepanzen zwischen Mittelauszahlung und der tatsächlichen Anregung der gesamtwirtschaftlichen Aktivität berücksichtigt. Bei den Steuersenkungen, dem Kinderbonus und der Senkung des Beitragssatzes in der gesetzlichen Krankenversicherung wird auf Schätzungen mit dem Mikrosimulationsmodell des BMF zurückgegriffen.

Der gesamte finanzpolitische Impuls beläuft sich im Jahr 2009 auf insgesamt 24,1 Mrd. € oder 1 % in Relation zum BIP (vergleiche Tabelle 1). Im Jahr 2010 lag der Impuls mit knapp 27 Mrd. € sogar noch etwas höher; danach flachten die Impulse aus den Maßnahmen deutlich ab. Vom Zukunftsinvestitionsgesetz und den übrigen Maßnahmen zur Erhöhung der öffentlichen Investitionen gingen allerdings auch in den Jahren 2011 und 2012 noch Impulse aus. Simulationen zufolge betrug die dadurch im Jahr 2009 ausgelöste Zunahme des realen BIP knapp 30 Mrd. € bis 35 Mrd. € oder 1,3 % bis 1,5 % in Relation zum BIP, was einen initialen Multiplikator von 1,3 bis 1,5 für das gesamte Maßnahmenpaket impliziert. Ohne die finanzpolitischen Maßnahmen wäre der Einbruch der gesamtwirtschaftlichen Produktion im Jahr 2009 also um 1,3 Prozentpunkte bis 1,5 Prozentpunkte stärker ausgefallen: statt um 5 % wäre das reale BIP um 6 ½ % gesunken. Auch wenn somit bereits im Jahr 2009 ein Beitrag zur Stabilisierung der Konjunktur geleistet worden war, kamen die Maßnahmen doch überwiegend erst in den Jahren 2010 und 2011 zum Tragen. Das lag zum einen daran, dass die fiskalischen Impulse im Jahr 2010 noch zulegten. Zum anderen ergab sich die stärkere Stimulierung der Konjunktur in den Jahren nach 2009 durch die Verzögerungen, mit denen die Maßnahmen gesamtwirtschaftlich wirksam wurden. Insbesondere die Maßnahmen, die auf die Erhöhung der verfügbaren Einkommen zielen  wie die Steuererleichterungen, die Senkung des Beitragssatzes in der gesetzlichen Krankenversicherung und der Kinderbonus –, entfalteten ihre volle Wirkung erst nach 2009. Auch Zweit- und Drittrundeneffekte spielen hier eine Rolle.

Tabelle 1: Finanzpolitische Maßnahmen und deren Wirkungen auf die Produktion

Jahr

2009

2010

2011

2012

Maßnahme

Mrd. € gegenüber Vorjahr

Steuererleichterungen

3,111,73,40,2

Senkung des GKV-Beitragssatzes

3,13,2-5,80,0

Umweltprämie

4,10,9  

Kinderbonus

1,5   

Zukunftsinvestitionsgesetz

4,36,87,81,5

Wirtschaftsfonds Deutschland

8,04,3  

Summe

24,126,95,41,7

Effekt auf das Bruttoinlandsprodukt

Mrd. € gegenüber Vorjahr

IWH-Modell

    

Steuererleichterungen

2,310,711,99,8

Senkung des GKV-Beitragssatzes

2,45,91,70,8

Umweltprämie

9,10,4-1,5-1,5

Kinderbonus

0,9-0,1-0,1-0,1

Zukunftsinvestitionsgesetz

8,612,910,80,9

Wirtschaftsfonds Deutschland

11,89,1-1,3-5,0

Summe Einzelmaßnahmen

35,138,821,54,9

Direkte Schätzung für das Gesamtpaket1

35,548,930,16,9

D*-Modell

    

Steuererleichterungen

2,37,810,57,7

Senkung des GKV-Beitragssatzes

1,53,71,8-2,0

Umweltprämie

11,49,74,73,6

Kinderbonus

0,70,60,30,1

Zukunftsinvestitionsgesetz

5,35,65,2-4,0

Wirtschaftsfonds Deutschland

9,76,91,50,4

Summe Einzelmaßnahmen

30,834,224,15,9

Direkte Schätzung für das Gesamtpaket1

29,733,323,05,7
1 U. a. aufgrund von Nichtlinearitäten in den Modellen ist die Summe der Einzeleffekte nicht mit dem direkt geschätzten Gesamteffekt identisch.
Quellen: Bundesministerium der Finanzen, eigene Berechnungen und Simulationen. 

Die konjunkturelle Wirkung der Maßnahmen zeigte sich nicht zuletzt am Arbeitsmarkt. Gemäß den Schätzungen mit dem D*-Modell wurden aufgrund der finanzpolitischen Maßnahmen im Jahr 2009 insgesamt etwa 163 000 Arbeitsplätze erhalten; die Arbeitslosenquote fiel dadurch um 0,4 Prozentpunkte niedriger aus. Zudem mussten 212 000 Personen weniger in Kurzarbeit gehen. Mit dem IWH-Modell werden für das Jahr 2009 modellbedingt geringere, aber ebenfalls deutlich positive Arbeitsmarkteffekte ermittelt. So lag die Zahl der Arbeitslosen um 61 000 Personen unter dem Wert des Basisszenarios.

Die Effekte der Maßnahmen auf Löhne, Preise und Zinsen waren alles in allem moderat. Dem D*-Modell zufolge war das Verbraucherpreisniveau im Jahr 2012 infolge des Maßnahmenpakets um einen halben Prozentpunkt höher; das IWH-Modell kommt auf einen Preiseffekt von 0,8 Prozentpunkten.

Die finanzpolitischen Maßnahmen in ihrer Gesamtheit erfüllen die Anforderungen an konjunkturstützende Maßnahmen insgesamt nur bedingt. Im Hinblick auf das Kriterium Zeitnähe ist festzustellen, dass im Jahr 2009 ein gewisser konjunktureller Effekt erreicht worden war, aber die Maßnahmen erst während des Aufschwungs der Jahre 2010 und 2011 ihre volle Wirkung entfalteten. Dementsprechend waren die Maßnahmen insgesamt eher pro-zyklisch. Gleichwohl gilt es zu bedenken, dass der Aufschwung nicht zuletzt auch von den Maßnahmen des Jahres 2009 mit ausgelöst wurde und auch die Erwartung der positiven Folgeeffekte zur gesamtwirtschaftlichen Stabilisierung beigetragen haben dürfte. Denn die gesamtwirtschaftliche Dynamik in einer schweren Rezession wie der des Winterhalbjahrs 2008/2009 wird stark von Erwartungs- und Vertrauenseffekten getrieben. In den Modellen sind diese nur zum Teil abgebildet. Daher besteht bei den hier vorgenommenen Schätzungen Unsicherheit darüber, inwieweit Erwartungs- und Vertrauenseffekte die konjunkturstützende Wirkung im Jahr 2009 begünstigt haben. So könnte allein der Umfang der eingeleiteten finanzpolitischen Maßnahmen einen erheblichen Vertrauensgewinn bei den Haushalten und Unternehmen herbeigeführt haben, insbesondere im Zusammenspiel mit den in der Studie nicht untersuchten Maßnahmen zur Stabilisierung des Finanzsystems.

In Bezug auf die Zielgerichtetheit der Maßnahmen ist das Bild gemischt. So weisen die öffentlichen Investitionsprogramme, der Wirtschaftsfonds Deutschland und die Umweltprämie hohe initiale Multiplikatoren auf. Die Steuer- und Abgabensenkungen, die etwa ein Drittel des gesamten finanzpolitischen Impulses ausmachen, haben dagegen lediglich einen über mehrere Jahre geringen Multiplikator, der im Falle der Steuersenkungen noch mit einem kleinen initialen finanzpolitischen Impuls einhergeht. Mit Blick auf die langfristigen Belastungen für die öffentlichen Haushalte haben nur die Steuersenkungen dauerhafte fiskalische Wirkungen; alle anderen Maßnahmen waren zeitlich begrenzt.

3 Wichtige Faktoren, die die Wirkung finanzpolitischer Maßnahmen beeinflussen

Erwartungs- und Vertrauenseffekte

In strukturellen makroökonometrischen Modellen wie dem D*-Modell oder dem IWH-Modell sind vor allem die langfristigen Gleichgewichtsbeziehungen zwischen den relevanten Variablen theoriebasiert modelliert. Für diese langfristigen Zusammenhänge spielt die Erwartungsbildung keine Rolle. Für die kurzfristigen Anpassungsprozesse sind Erwartungen hingegen wichtig.

Für die vorliegende Untersuchung ist die Modellierung der Erwartungsbildung zum einen im Zusammenhang mit der möglichen Antizipation zukünftiger Steuerbelastungen relevant, die aus kreditfinanzierten finanzpolitischen Impulsen erwachsen können. Zum anderen sind mögliche vertrauens- und stimmungsanhebende Effekte der Konjunkturprogramme zu berücksichtigen. Um die konjunkturellen Effekte der finanzpolitischen Maßnahmen unter Berücksichtigung von Erwartungen über die zukünftige Finanzpolitik zu ermitteln, wurden im HEPM Simulationen zur Untersuchung des Einflusses der verfassungsmäßigen Schuldenregel durchgeführt. Für die konjunkturellen Effekte kreditfinanzierter finanzpolitischer Maßnahmen ist entscheidend, ob die spätere Rückführung des Defizits einnahmen- oder ausgabenseitig erfolgt und in welcher Geschwindigkeit dies der Fall ist. Eine Unterscheidung zwischen langsamer und schneller einnahmenseitiger Konsolidierung ist vor allem im Fall einer Lohnsteuersenkung relevant. Eine langsame Konsolidierung führt zu einem geringeren Effekt der Lohnsteuersenkung auf das BIP, weil die gesamte zukünftige Steuerbelastung aufgrund der mit den höheren Schulden verbundenen Zinsen dann größer ausfällt. Wird ausschließlich über die Ausgabenseite konsolidiert, so fallen die konjunkturellen Effekte von Nettotransfers und Lohnsteuersenkungen deutlich höher aus als bei einnahmenseitiger Konsolidierung, weil in diesem Fall keine zukünftigen Steuererhöhungen antizipiert werden. Alles in allem ist eine langsame ausgabenseitige Konsolidierung am besten geeignet, die konjunkturelle Wirksamkeit finanzpolitischer Maßnahmen zu fördern.

Inwieweit Vertrauenseffekte im Zusammenhang mit den Konjunkturpaketen I und II von Bedeutung waren, wurde mit Hilfe von Stimmungsdaten (ifo Geschäftsklima) untersucht. Es zeigt sich, dass der Vertrauenseffekt den Einbruch des BIP im Jahr 2009 schätzungsweise um 1,2 Prozentpunkte abgemildert haben könnte. Es erscheint plausibel, dass ein Teil der Effekte, die die Analyse der Einzelmaßnahmen den Jahren 2010 bis 2012 zuordnet, infolge der Vertrauenseffekte tatsächlich bereits ins Jahr 2009 vorgezogen wurde.

Lohn- und Preiseffekte und die Rolle des Auslastungsgrades

Die Stärke, mit der ein finanzpolitischer Impuls die gesamtwirtschaftliche Produktion anregt, hängt davon ab, in welchem Ausmaß die gesamtwirtschaftlichen Produktionskapazitäten zum Zeitpunkt des Impulses ausgelastet sind. Bei hoher Auslastung kann die durch den Impuls generierte zusätzliche Nachfrage nicht ohne weiteres durch eine höhere Produktionsmenge befriedigt werden. Stattdessen steigen die Faktor- und Güterpreise, und zwar umso stärker, je höher die Auslastung bereits ist. Liegen hingegen – wie in einer Rezession der Fall – Kapazitäten in bedeutendem Umfang brach, so kann die zusätzliche Nachfrage bedient werden, und die Preise steigen nicht oder nur wenig.

Um zu ermitteln, welchen Einfluss der gesamtwirtschaftliche Auslastungsgrad auf die Höhe des Multiplikators finanzpolitischer Impulse hat, wurden Simulationen mit unterschiedlicher Höhe der Ausgangsarbeitslosenquote durchgeführt. Es zeigt sich, dass der Multiplikator bei einer hohen Ausgangsarbeitslosigkeit etwas höher ist als der bei einer geringeren Ausgangsarbeitslosigkeit.

Zur Rolle der Geldpolitik und des monetären Umfelds

Im Zuge der weltweiten Rezession 2008/2009 senkten viele Notenbanken schnell und deutlich die Zinsen. Auch die Europäische Zentralbank führte ihre Leitzinsen rasch zurück. Die Geldpolitik war 2008/2009 insofern, genauso wie die Finanzpolitik, expansiv ausgerichtet. Es kann somit davon ausgegangen werden, dass sie die Wirkungen der Finanzpolitik nicht konterkariert hat.

Die theoretische Literatur sieht allerdings durchaus die Möglichkeit, dass die Geldpolitik die Wirkungen der Finanzpolitik mindert. Für eine dem Ziel der Preisstabilisierung verpflichtete Notenbank implizieren expansive finanzpolitische Maßnahmen für sich genommen einen höheren Leitzins. In einer Rezession kann dies bedeuten, dass die Notenbank angesichts kräftiger Maßnahmen der Finanzpolitik weniger aggressiv die Zinsen senkt, als sie es bei einer neutralen Finanzpolitik täte. Allerdings dürfte dieser Zusammenhang während der Finanzkrise kaum eine Rolle gespielt haben.

Zur Wirkung der automatischen Stabilisatoren

Neben den diskretionären finanzpolitischen Maßnahmen wirkte im Jahr 2009 und in den Folgejahren das Steuer- und Transfersystem auf eine automatische Stabilisierung der Produktion hin. Um die Wirkung automatischer Stabilisatoren in Deutschland in der zurückliegenden Rezession abzuschätzen, werden zwei Szenarien simuliert. In diesen wird jeweils ein negativer Schock auf den Export im Jahr 2009 in Höhe von 1 % des preisbereinigten BIP eingestellt, der die Rezession eingeleitet hat. In der ersten Simulation sind die automatischen Stabilisatoren im Modell ausgeschaltet; in der zweiten wirken sie entsprechend der empirisch geschätzten Reaktionsfunktionen für die relevanten Modellgrößen. Im Ergebnis zeigt sich eine deutliche Stabilisierung der verfügbaren Einkommen und der Produktion. Im Rezessionsjahr wurden knapp 30 % des Einkommensrückgangs abgefedert und der Produktionsrückgang fiel um etwa 10 % geringer aus. Dabei zeigt sich, dass das Gros des Effekts auf die Lohnsteuer zurückging. Automatisch steigende Ausgaben für Transferleistungen spielten hingegen nur eine geringe Rolle.

Die Schätzung der Effekte der Kurzarbeit erfolgt in analoger Weise. Es werden zwei Simulationen mit einem negativen Exportschock vorgenommen. In einer Simulation wird die Kurzarbeit im Modell ausgeschaltet; in der anderen entfaltet diese entsprechend der empirisch ermittelten Zusammenhänge ihre Wirkung. Die Simulationen deuten darauf hin, dass die Kurzarbeit keine wesentliche stabilisierende Wirkung auf das BIP hatte. Zwar wurden in nennenswertem Umfang Arbeitsplätze erhalten. Der Effekt auf die verfügbaren Einkommen der privaten Haushalte und damit auf die privaten Konsumausgaben war aber sehr gering. Stabilisierungswirkungen könnten sich allerdings auch durch Erwartungs- und Vertrauenseffekte ergeben haben.

Zur Rolle des Arbeitsmarktes und der Maßnahmen am Arbeitsmarkt

Die gesamtwirtschaftliche Produktion ging im Jahr 2009 um über 5 % zurück; trotzdem legte die Beschäftigung leicht zu. Als eine wichtige Erklärung für die robuste Arbeitsmarktentwicklung wird in der Öffentlichkeit die starke Inanspruchnahme von Kurzarbeit gesehen. Zweifellos hat die Kurzarbeit mit dazu beigetragen, dass die Unternehmen auf Entlassungen verzichten konnten. Dass sich der Arbeitsmarkt im Jahr 2009 anders als in allen früheren Rezessionen entwickelte, kann jedoch nicht primär durch die Ausweitung der Kurzarbeit erklärt werden. Eine weitere mögliche Erklärung liefert die im Rahmen der Agenda 2010 vorgenommene umfassende Neuordnung des deutschen Arbeitsmarktes und der sozialen Sicherung. Durch die Reform des Arbeitslosengeldes und der Leistungen der Grundsicherung konnten Fehlanreize reduziert werden. Stimulierend für das Arbeitsangebot beziehungsweise dämpfend auf den Anspruchslohn dürfte darüber hinaus die Lockerung des Kündigungsschutzes in Betrieben mit bis zu zehn Beschäftigten und die Ausweitung der Möglichkeit von befristeten Arbeitsverträgen für ältere Arbeitnehmer gewirkt haben.

Modellsimulationen zeigen, dass die genannten Arbeitsmarktaspekte einen wichtigen Beitrag zur Stabilisierung der Beschäftigung im Jahr 2009 geleistet haben. Die Agenda-Reformen können knapp 10 % und die Ausweitung der Kurzarbeit rund 23 % des „Arbeitsmarktwunders“ erklären. Zusätzlich können 37 % durch die Nutzung von Arbeitszeitkonten erklärt werden. Dieses Ergebnis impliziert einen unerklärten Rest von knapp einem Drittel des Gesamteffekts. Eine mögliche Ursache für den unerklärten Teil ist, dass die Unternehmen eine schnelle konjunkturelle Wende erwarteten und daher an ihren Beschäftigten festhalten wollten. Die in dieser Studie diskutierten Erwartungs- und Vertrauenseffekte sprechen tendenziell für diese These.

Auswirkungen internationaler Verflechtungen

Ein Teil der hierzulande durch die Konjunkturpakete zusätzlich angestoßenen Nachfrage wurde durch Importe befriedigt. Dies minderte zwar die beabsichtigte Stabilisierungswirkung im Inland, trug aber zur Stützung der Konjunktur im Ausland bei, was dann wiederum die deutsche Konjunktur anregte. Umgekehrt wurde auch die deutsche Konjunktur durch ausländische konjunkturelle Stützungsmaßnahmen stimuliert.

Nach Angaben der Europäischen Kommission beliefen sich die konjunkturellen Stützungsmaßnahmen im übrigen Euroraum auf etwa 1 % in Relation zum BIP. Modellschätzungen zufolge haben die Maßnahmen das BIP im übrigen Euroraum im Jahr 2009 um 0,6 % und im Jahr 2010 um fast ebenso viel erhöht. Dies wirkte sich wiederum positiv auf die Konjunktur in Deutschland aus. Die Exporte in den übrigen Euroraum lagen 2009 um etwa 1,3 % höher als ohne die Konjunkturmaßnahmen. Alles in allem wurde die Produktion in Deutschland im Jahr 2009 um etwa 0,2 % gestützt. Auch in den Folgejahren ergaben sich noch verzögerte positive Effekte.

Die finanzpolitischen Maßnahmen in Deutschland dürften auch im übrigen Euroraum zu einer Stabilisierung der Produktion beigetragen haben. Von dem durch das Maßnahmenpaket induzierten Anstieg des realen BIP in Deutschland ergab sich ein Effekt auf die Exporte des übrigen Euroraums in Höhe von 0,3 %. Durch die erhöhte Ausfuhr wurde das reale BIP des übrigen Euroraums im Jahr 2009 um 0,1 % gestützt; im Jahr 2010 ergab sich ebenfalls ein Effekt in Höhe von etwa 0,1 %. Unterschiedliche Effekte in den einzelnen Ländern erklären sich vor allem durch das Ausmaß der jeweiligen Handelsverflechtung mit Deutschland. Die finanzpolitischen Maßnahmen in Deutschland ließen die deutsche Produktionslücke etwas kleiner ausfallen (vergleiche Abbildung 3) und hatten insgesamt expansive Effekte auf das BIP nahezu aller im Modell enthaltenen 19 Länder.

Abbildung 3: Beiträge in-und ausländischer Schocks zur deutschen Produktionslücke

4 Schlussfolgerungen

Insgesamt haben die finanzpolitischen Maßnahmen, die zur Stabilisierung der konjunkturellen Lage in den Jahren 2008 und 2009 ergriffen wurden, geholfen, den Einbruch der Produktion abzudämpfen. Die wichtigsten konjunkturellen Impulse kamen im Umfeld der weltweiten Finanzkrise von der Umweltprämie, der Ausweitung der öffentlichen Investitionen und dem Wirtschaftsfonds Deutschland, dem Kredit- und Bürgschaftsprogramm für Unternehmen.

Die Analyse der konjunkturellen Effekte zeigt, dass die grundsätzliche Kritik an der verzögerten Wirkung der Maßnahmen auch für diese Episode berechtigt ist. Im Jahr 2009 wurde zwar ein gewisser konjunktureller Effekt erreicht – der initiale Multiplikator der Maßnahmen insgesamt dürfte zwischen 1,3 und 1,5 gelegen haben. Maßgeblichen Anteil daran hatten die Umweltprämie und das Bürgschaftsprogramm Wirtschaftsfonds Deutschland. Allerdings entfalteten die Maßnahmenpakete erst während des Aufschwungs der Jahre 2010 und 2011 ihre volle Wirkung. Es gibt Hinweise darauf, dass die Erwartung der stimulierenden Effekte der expansiven Finanzpolitik in den Folgejahren auch zur Stabilisierung des Vertrauens der privaten Haushalte und Unternehmen beigetragen und die gesamtwirtschaftliche Nachfrage bereits im Jahr 2009 gestützt hat. Relativ klar zeigt sich, dass die automatischen Stabilisatoren des Steuer-, Abgaben- und Transfersystems ebenfalls eine große Rolle für die Konjunkturstabilisierung gespielt haben. Ohne sie wäre das Bruttoinlandsprodukt im Jahr 2009 um rund einen halben Prozentpunkt stärker gesunken. Der maßgebliche Stabilisierungseffekt ging dabei von der progressiven Einkommensteuer aus.

Nahezu alle diskretionären Maßnahmen entfalteten ihre vollen Effekte nicht unmittelbar nach ihrer Auflage, sondern zum Teil mit deutlicher Verzögerung. Besonders trifft dies für die Infrastrukturmaßnahmen zu, deren Wirkungen bis in das Jahr 2012 hinein reichten, z. B. das Zukunftsinvestitionsgesetz. Hier scheint der generelle Zielkonflikt zwischen konjunkturpolitischer Effektivität und gesamtwirtschaftlicher Effizienz auf. Maßnahmen wie eine Ausweitung der öffentlichen Investitionen, die nicht nur die Konjunktur anregen, sondern auch das Produktionspotential stärken, können nicht „über Nacht“ geplant, ausgeschrieben und möglichst ohne Mitnahmeeffekte umgesetzt werden. Sie sind daher nur begrenzt effektiv, wenn es darum geht, rasch die gesamtwirtschaftliche Nachfrage zu stützen. Ordnungspolitisch umstrittene Maßnahmen wie die Umweltprämie, die mit der Automobilindustrie eine einzelne Branche stark begünstigte und mit einer Vernichtung von Vermögenswerten verbunden war, sind konjunkturpolitisch oft effektiver. Das Bürgschaftsprogramm entfaltete recht hohe gesamtwirtschaftliche Wirkungen, weil im Zuge der Probleme im Bankensektor wohl tatsächlich Liquiditätsprobleme zu überbrücken waren und nicht Marktkräfte in Richtung strukturellen Wandels ausgebremst wurden.

Diese Studie zeigt darüber hinaus, dass die vor der Krise vorgenommenen Arbeitsmarktreformen einen wesentlichen Beitrag zur Bewältigung der Krise geleistet haben; insbesondere die Flexibilisierung der Arbeitszeit. Ferner dürften positive Vertrauenseffekte gewirkt haben, da in Deutschland insgesamt Konsens bestand, dass nach vorübergehender Ausweitung der staatlichen Kreditaufnahme zur Finanzierung der Stabilisierungsmaßnahmen die strukturelle Neuverschuldung gemäß der seit dem Jahr 2009 im Grundgesetz verankerten Schuldenbremse zurückgeführt werden soll. Die Erwartung dauerhaft hoher Neuverschuldung hätte die Wirksamkeit der finanzpolitischen Maßnahmen hingegen wohl vermindert.

Ein Patentrezept für zukünftige Rezessionen liefern die in den Jahren 2008 und 2009 ergriffenen Maßnahmen nicht. Sie können aber unter Berücksichtigung ihrer Effekte auf die Erwartungen der privaten Haushalte und Unternehmen in der spezifischen Situation der Jahre 2008 und 2009 im Großen und Ganzen als Erfolg verbucht werden. Darüber hinaus kann als Empfehlung für die Vorbereitung auf zukünftige Rezessionen auf Basis der hier vorgenommenen Analysen festgehalten werden, dass den automatischen Stabilisatoren und institutionellen Regelungen auf dem Arbeitsmarkt, die eine flexible Reaktion auf Konjunkturschwankungen ermöglichen, eine wesentliche Rolle bei der Stabilisierung der Konjunktur zukommt.

Fußnoten

1 Der vorliegende Artikel wurde von Dr. Katja Drechsel und Prof. Dr. Oliver Holtemöller vom IWH verfasst. Am Gutachten haben außerdem mitgewirkt: Dr. Hans-Ulrich Brautzsch, Andrej Drygalla, Dr. Sebastian Giesen, Peter Hennecke, Konstantin Kiesel, Dr. Brigitte Loose, Dr. Carsten-Patrick Meier und Dr. Götz Zeddies. Auf Literaturverweise wird in dieser Zusammenfassung verzichtet. Die vollständige Studie mit Quellenangaben und Literaturverzeichnis ist als IWH-Online 4/2015 (PDF) erschienen.

2 Verbesserte Absetzbarkeit der Beiträge in der Krankenversicherung und in der Pflegeversicherung, Anhebung des Grundfreibetrags und der Steuereckwerte sowie Senkung des Eingangssteuersatzes und verbesserte Absetzbarkeit von Handwerkerleistungen.

3 Gesetz zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder, Investitionen des Bundes, Investitionsprogramme der Länder, Aufstockung der Mittel zur CO2-Gebäudesanierung.

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