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19.08.2016

Steuern

Mo­der­ni­sie­rung des Be­steue­rungs­ver­fah­rens

  • Bundestag und Bundesrat haben das Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens verabschiedet. Es wurde am 22. Juli 2016 im Bundesgesetzblatt (BGBl. I S. 1679) verkündet. Dem gingen eingehende Beratungen der obersten Finanzbehörden des Bundes und der Länder voraus. Verbände, Kammern und Gewerkschaften wurden frühzeitig einbezogen.
  • Das Gesetz schafft den gesetzlichen Rahmen für ein Gesamtpaket aus technischen, organisatorischen und rechtlichen Modernisierungsmaßnahmen zur Verbesserung der Handhabbarkeit des Besteuerungsverfahrens. Mehr Serviceorientierung und nutzerfreundlichere Prozesse sollen für alle Beteiligten zu einem einfacheren, schnelleren und effizienteren Steuervollzug führen.
  • Das „Modernisierungsgesetz“ wird grundsätzlich am 1. Januar 2017 in Kraft treten. Für einige Regelungen gelten abweichende Zeitpunkte des Inkrafttretens. Für die komplette Umsetzung aller Maßnahmen – auch technisch und organisatorisch – wird ein Zeitraum von circa fünf Jahren veranschlagt.

1 Ausgangslage

Gesellschaft und Wirtschaft haben sich in den vergangenen Jahrzehnten durch moderne Kommunikationsmedien und Datenverarbeitung merklich verändert. Technische Entwicklungen wie das Internet und die elektronische Kommunikation beeinflussen auch das Besteuerungsverfahren spürbar. So hat sich die Art und Weise, wie Steuern erklärt und festgesetzt werden, seit der Jahrtausendwende stetig weiterentwickelt. Die elektronische Informations- und Datenverarbeitung (IT) ist in der Finanzverwaltung und auf Seiten der Bürger und Unternehmen nicht mehr wegzudenken. Dazu waren die gesetzlichen Grundlagen in der Abgabenordnung (AO) anzupassen.

2 Reformziele

Millionen von Bürgern geben jährlich eine Einkommensteuererklärung ab und erhalten daraufhin vom Finanzamt ihren Einkommensteuerbescheid. Gerade dieses steuerliche Massenverfahren muss mit Hilfe eines verstärkten IT-Einsatzes neu ausgerichtet werden, um eine bürgerfreundliche, effektive und wirtschaftliche Aufgabenerfüllung der Steuerverwaltungen zu gewährleisten. Ein verstärkter IT-Einsatz kann insbesondere den Service für die Steuerpflichtigen verbessern und das Besteuerungsverfahren weitgehend unabhängig von Orten und Öffnungszeiten machen. Der weitere Ausbau der elektronischen Kommunikation in beide Richtungen erleichtert und reduziert Steuererklärungspflichten. Der weitgehende Verzicht auf Belegvorlagepflichten reduziert Arbeitsschritte bei der Erklärungsabgabe und beschleunigt das Verfahren.

Das Besteuerungsverfahren soll zukünftig noch konsequenter risikoorientiert ausgestaltet werden. Dies ermöglicht, eine möglichst große Zahl der Steuererklärungen unter Einsatz automationsgestützter Risikomanagementsysteme zu großen Teilen oder im Idealfall sogar vollständig automationsgestützt zu bearbeiten. Risikoarme Steuerfälle können so einfacher und schneller bearbeitet werden. Für Sachverhalte mit signifikanten steuerlichen Risiken bleibt im Finanzamt so mehr Zeit für eine konzentrierte und effektive Prüfung.

3 Kernelemente des „Modernisierungsgesetzes“

3.1 Optimierung der Einkommensteuerveranlagung

Die personelle Fallprüfung bei Einkommensteuererklärungen soll unter Berücksichtigung von Wirtschaftlichkeits- und Zweckmäßigkeitserwägungen auf risikoträchtige Sachverhalte konzentriert werden. Ein effektiverer Ressourceneinsatz gewährleistet den gesetzlichen Auftrag einer gleichmäßigen, zeitnahen und zutreffenden Steuerfestsetzung.

Folgende Maßnahmen sind vorgesehen:

  • Generelle Belegvorlagepflichten werden weitgehend durch Belegvorhaltepflichten ersetzt (§ 36 Absatz 2 Nummer 2 Einkommensteuergesetz (EStG), § 50 Einkommensteuer-Durchführungsverordnung (EStDV)). Belege werden künftig nur noch bei entsprechendem Anlass durch das Finanzamt angefordert. Die allgemeinen Grundsätze der Feststellungslast1 gelten weiterhin. Neue Aufbewahrungspflichten sollen den Bürgern dadurch grundsätzlich nicht erwachsen. Eine Ausnahme wird es nur für das Verfahren bei Zuwendungsbestätigungen („Spendenbelege“) geben. Vereinfacht gesagt sollen Spenden nunmehr auch ohne mit der Erklärung eingereichte Belege steuerlich berücksichtigt werden dürfen. Die Spendenbelege müssen aber ein Jahr aufbewahrt und auf Anforderung dem Finanzamt vorgelegt werden.
  • Künftig werden verstärkt risikoorientierte Methoden bei der Prüfung von Steuererklärungen und der Ermittlung steuererheblicher Sachverhalte eingesetzt. Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und der Zweckmäßigkeit der Verwaltung werden den Ermittlungsumfang im Besteuerungsverfahren beeinflussen und damit den Amtsermittlungsgrundsatz mitbestimmen (§ 88 Absatz 2 und 3 AO). Weisungen zur Bearbeitung dürfen auch an Fallgruppen orientiert werden.
  • In § 88 Absatz 5 AO wurde die Möglichkeit des Einsatzes von Risikomanagementsystemen zur Beurteilung der Notwendigkeit weiterer Ermittlungen und Prüfungen für eine gleichmäßige und gesetzmäßige Festsetzung von Steuern und Steuervergütungen ausdrücklich normiert. Ein im Besteuerungsverfahren eingesetztes Risikomanagementsystem muss so gestaltet sein, dass es risikobehaftete Fälle zur personellen Prüfung aus der maschinellen Bearbeitung möglichst treffsicher aussteuert. Zufalls- und Turnusprüfungen sowie die Möglichkeit der individuellen Aussteuerung durch den Sachbearbeiter im Finanzamt gewährleisten dabei die verfassungsrechtlich gebotene Generalprävention und die unerlässliche Qualitätssicherung.
  • § 150 Absatz 7 AO ermöglicht es, dass die Steuerpflichtigen auf eine eigenständige Erklärung der eDaten – der Steuerverwaltung bereits von mitteilungspflichtigen Dritten übermittelte Daten – verzichten können. In diesem Fall gelten die der Finanzverwaltung von dritter Seite übermittelten Daten als vom Steuerpflichtigen angegebene Daten. Damit wird die Erstellung der Steuererklärung wesentlich erleichtert. Zugleich wird sichergestellt, dass das Unterlassen der fraglichen Angaben keine Verletzung der Mitwirkungspflicht darstellt, weil die Steuererklärung als vollständig gilt. Die Datenübermittlungen Dritter werden dadurch aber nicht zu bindenden Grundlagenbescheiden. Dem Steuerpflichtigen steht es daher auch weiterhin selbstverständlich frei, in der Steuererklärung eigene Angaben zu machen. Soweit seine Angaben dann von den von dritter Seite übermittelten Daten abweichen, muss der Steuerfall nach § 155 Absatz 4 Satz 3 AO insoweit durch einen Sachbearbeiter im Finanzamt geprüft werden.
  • In § 155 Absatz 4 AO wurde eine vollständig automationsgestützte Bearbeitung von Steuererklärungen zugelassen. Die Finanzbehörden können danach Steuerfestsetzungen sowie Anrechnungen von Steuerabzugsbeträgen und Vorauszahlungen auf der Grundlage der ihnen vorliegenden Informationen und der Angaben des Steuerpflichtigen, insbesondere in dessen Steuererklärung, ausschließlich automationsgestützt vornehmen oder korrigieren, soweit kein Anlass dazu besteht, den Einzelfall personell zu bearbeiten.
  • Nach § 173a AO werden Steuerbescheide aufzuheben oder zu ändern sein, soweit dem Steuerpflichtigen bei Erstellung seiner Steuererklärung Schreib- oder Rechenfehler unterlaufen sind und er deshalb der Finanzbehörde bestimmte, nach den Verhältnissen zum Zeitpunkt des Erlasses des Steuerbescheids rechtserhebliche Tatsachen unzutreffend mitgeteilt hat. Damit können künftig auch solche Fälle „berichtigt“ werden, in denen dem Finanzamt die maßgeblichen Unterlagen nicht vorgelegt wurden.

3.2 Neuregelung der Steuererklärungsfristen und des Verspätungszuschlags

Die Steuererklärungsfristen und der Verspätungszuschlag werden – allerdings erst mit Wirkung ab Veranlagungszeitraum 2018 – neu geregelt, denn eine rechtzeitige und kontinuierliche Abgabe der Steuererklärungen verbessert die Arbeitsabläufe in der Finanzverwaltung und der Steuerberatungspraxis und leistet daher ebenfalls einen Beitrag zum effizienten Steuervollzug.

  • Die allgemeine Steuererklärungsfrist für alle Steuerpflichtigen nach § 149 Absatz 2 AO wird von fünf auf sieben Monate verlängert. Damit erübrigen sich viele Fristverlängerungsanträge nicht beratener Steuerpflichtiger. Hinzu kommt, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für eine – in der Praxis regelmäßig großzügig gewährte – Fristverlängerung sich in der Hinsicht nicht geändert haben (§ 109 Absatz 1 AO).
  • Soweit Steuererklärungen durch einen Angehörigen der rechts- und steuerberatenden Berufe erstellt werden, wird die Steuererklärungsfrist nach § 149 Absatz 3 AO bis Ende Februar des Zweitfolgejahres verlängert – bisher betrug die Frist nach den jährlichen „Fristenerlassen“ der obersten Finanzbehörden in diesen Fällen zwölf Monate. In bestimmten Fällen können die Steuererklärungen allerdings – mit einer viermonatigen Frist – im Interesse eines kontinuierlichen Eingangs der Steuererklärungen vorab angefordert werden. Auch dies galt bisher schon. Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine zusätzliche Fristverlängerung wurden für diese Berater-Fälle allerdings verschärft, um den fristgerechten Eingang der Steuererklärungen zu gewährleisten (§ 109 Absatz 2 AO).
  • Im Regelfall steht die Festsetzung von Verspätungszuschlägen wie bisher im Ermessen der Finanzbehörde (§ 152 Absatz 1 AO). Die Festsetzung eines Verspätungszuschlags ist insbesondere naheliegend, wenn der Steuerpflichtige seine Erklärungspflichten wiederholt verletzt hat.
  • Nur in folgenden Fällen ist die Festsetzung des Verspätungszuschlags gesetzlich vorgeschrieben (§ 152 Absatz 2 AO):

    • Die Steuererklärung wird pflichtwidrig nicht innerhalb von 14 Monaten nach Ablauf des Veranlagungszeitraums abgegeben.
    • Im Fall einer Vorabanforderung wird die von einem Berater zu erstellende Steuererklärung pflichtwidrig nicht innerhalb der viermonatigen Frist abgegeben.
  • Dieser obligatorische Verspätungszuschlag kommt allerdings in bestimmten Fällen nicht zur Anwendung. Er wird nicht erhoben, wenn die Steuererklärungsfrist verlängert und die Steuererklärung innerhalb der verlängerten Frist abgegeben wurde, wenn die Steuer auf 0 festgesetzt wird oder es zu einer Erstattung kommt (§ 152 Absatz 3 AO).
  • § 152 Absatz 5 AO bestimmt dann die Höhe des – entweder nach Ermessen (§ 152 Absatz 1 AO) oder obligatorisch (§ 152 Absatz 2 AO) – festzusetzenden Verspätungszuschlags. Der Verspätungszuschlag beträgt danach

    • 0,25 % der um die festgesetzten Vorauszahlungen und die anzurechnenden Steuerabzugsbeträge verminderten festgesetzten Steuer,
    • mindestens jedoch 25 €

    für jeden angefangenen Monat der eingetretenen Verspätung. Der Mindestverspätungszuschlag erfasst die Fälle, in denen die Abschlusszahlung 10 000 € nicht übersteigt, also auch Erstattungsfälle.

Da die Finanzverwaltung erst entsprechende automationstechnische und organisatorische Vorbereitungen treffen muss, kommen die beschriebenen Änderungen der §§ 109, 149 und 152 AO durch das „Modernisierungsgesetz“ erstmals bei der Einkommensteuerveranlagung 2018 zur Anwendung.

3.3 Bekanntgabe von Verwaltungsakten mittels Bereitstellung zum Datenabruf

§ 122a AO enthält künftig Regelungen zur elektronischen Bekanntgabe von Steuerverwaltungsakten – also insbesondere von Steuerbescheiden – durch Bereitstellung zum Online-Datenabruf. Das heißt, der Steuerpflichtige soll zukünftig die Möglichkeit haben, sich z. B. seinen Steuerbescheid im ElsterOnline-Portal elektronisch „abzuholen“. An Verwaltungsakte, hier insbesondere den Steuerbescheid, knüpfen unmittelbare Rechtsfolgen an, z. B. Zahlungspflicht, Beginn der Rechtsbehelfsfrist. Daher muss die elektronische Form der Bekanntgabe der Verwaltungsakte besonders geregelt werden. Sie setzt die Zustimmung des Steuerpflichtigen oder der von ihm als Bekanntgabe-Bevollmächtigter benannten Person voraus. Diese Zustimmung kann jederzeit, dann aber erst mit Wirkung für die Zukunft, widerrufen werden.

Wie wird das Verfahren funktionieren?

  • Zunächst einmal muss sich der Steuerpflichtige oder sein Bekanntgabe-Bevollmächtigter, z. B. der Steuerberater, über das ElsterOnline-Portal – gegebenenfalls über entsprechende Steuersoftware – authentifiziert anmelden. Dort muss er anschließend beantragen, am Datenabruf-Bekanntgabeverfahren als die zum Datenabruf befugte Person teilzunehmen.
  • Die zum Datenabruf befugte Person wird dann per E-Mail eine Benachrichtigung erhalten, sobald ein Verwaltungsakt zum Datenabruf im ElsterOnline-Portal oder über geeignete Software bereitsteht.
  • Der Verwaltungsakt gilt am dritten Tag nach Versand dieser Benachrichtigung als bekanntgegeben. Er wird damit zu diesem Zeitpunkt für alle Beteiligten rechtlich wirksam. Ab diesem Zeitpunkt laufen die einmonatige Einspruchsfrist und gegebenenfalls die einmonatige Zahlungsfrist.
  • Sofern die abrufberechtigte Person die Benachrichtigung nicht erhalten hat, gilt derjenige Tag als Bekanntgabetag, an dem der Verwaltungsakt von der abrufberechtigten Person erstmals tatsächlich abgerufen wurde. Dieser Abruf wird protokolliert.
  • Hat die abrufberechtigte Person weder die Benachrichtigung über die Datenbereitstellung erhalten noch den Verwaltungsakt tatsächlich abgerufen, ist die Bekanntgabe unwirksam und muss wiederholt werden, gegebenenfalls in anderer Art und Weise (etwa per Brief).
Die Infografik zeigt die verschiedenen Kommunikationswege der Finanzverwaltung.

3.4 Harmonisierung und Zentralisierung der Regelungen zu Datenübermittlungspflichten Dritter

Die im EStG verteilten und teilweise uneinheitlichen Regelungen über Datenübermittlungspflichten Dritter (z. B. Arbeitgeber, Bundesagentur für Arbeit, Rentenversicherung, Krankenversicherung) werden harmonisiert und in der AO – insbesondere in § 93c AO – zentralisiert. Die mitteilungspflichtige Stelle hat den Steuerpflichtigen dabei darüber zu informieren, welche für seine Besteuerung relevanten Daten sie an die Finanzbehörden übermittelt hat oder übermitteln wird. § 175b AO regelt zukünftig die Änderungsmöglichkeiten von Steuerbescheiden bei Datenübermittlungen durch Dritte.

4 Sonstige Regelungen

  • Die oberste Landesfinanzbehörde kann nun zur Gewährleistung eines zeitnahen und gleichmäßigen Vollzugs der Steuergesetze anordnen, dass das eigentlich örtlich zuständige Finanzamt ganz oder teilweise – regelmäßig für einzelne Verfahrensabschnitte oder Zeiträume – bei der Erfüllung seiner Aufgaben in Besteuerungsverfahren durch ein anderes Finanzamt unterstützt wird (§ 29a AO). Der Steuerpflichtige wird hierüber informiert, sofern dies für Nachfragen oder Beleganforderungen geboten ist.
  • Die Regelungen über Bevollmächtigte und Beistände im Besteuerungsverfahren in § 80 AO werden modernisiert. In § 80a AO wird zugleich die elektronische Übermittlung von Vollmachtsdaten an die Finanzverwaltung gesetzlich geregelt.
  • In § 89 AO wird bestimmt, dass die Finanzämter künftig binnen sechs Monaten über einen Antrag auf Erteilung einer verbindlichen Auskunft entscheiden sollen. Ist dies nicht möglich, muss der Antragsteller hierüber unter Abgabe der Gründe informiert werden.
  • In § 163 AO werden neue Verfahrensregelungen für Billigkeitsmaßnahmen im Steuerfestsetzungsverfahren, die sogenannte abweichende Steuerfestsetzung, geschaffen.

5 Fazit

Mit dem Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens wird der rechtliche Rahmen gesetzt, um den Steuervollzug zukunftsfest zu machen. Mit einer konsequenten Umsetzung der dadurch ermöglichten technischen und organisatorischen Maßnahmen wird dies auch gelingen. Die Verbesserung der Kommunikationsprozesse und Arbeitsabläufe im Besteuerungsverfahren durch einen breiteren IT-Einsatz und eine stärkere Risikoorientierung der Fallbearbeitung sind die richtigen Ansätze, um zukünftigen Herausforderungen der Steuerverwaltung gerecht zu werden und eine nachhaltige, effektive und wirtschaftliche Aufgabenerfüllung zu gewährleisten. Hiervon profitieren alle am Besteuerungsverfahren Beteiligten, auch die Bürger. Bürokratische Belastungen werden reduziert und der Service durch den Ausbau der elektronischen Kommunikation verbessert.

Fußnote

1 Das Prinzip der Feststellungslast legt fest, zulasten welcher Partei es sich auswirkt, wenn sich eine bestrittene Beweisbehauptung nicht belegen lässt.

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