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22.09.2016

Monatsbericht

Spen­ding Re­views im Bun­des­haus­halt

Erster Zyklus 2015/2016 erfolgreich abgeschlossen

  • Zur Steigerung der Wirkungsorientierung des Bundeshaushalts wurden erstmals Spending Reviews durchgeführt.
  • Die Haushaltsanalysen in den Bereichen „Kombinierter Verkehr“ und „MobiPro-EU“ wurden erfolgreich abgeschlossen.
  • Im Zyklus 2016/2017 werden nun die Politikfelder „Wohnungswesen“ und „Energie und Klima“ untersucht.

1 Einführung von Spending Reviews im Bundeshaushalt

1.1 Auftrag/Koalitionsvertrag

Im Koalitionsvertrag für die aktuelle Legislaturperiode haben die Koalitionspartner vereinbart, dass das Top-Down-Verfahren zur Aufstellung des Bundeshaushalts um eingehende einnahme- und ausgabeseitige Haushaltsanalysen im Vorfeld des Eckwertebeschlusses zu einzelnen – jeweils vorher ausgewählten – Politikbereichen ergänzt werden soll. Ziel dieser im internationalen Umfeld als „Spending Reviews“ bezeichneten Analysen ist es, das Haushaltsaufstellungsverfahren stärker inhaltlich auszurichten und somit die Wirkungsorientierung des Haushalts zu verbessern.

1.2 Wirkungsorientierung oder Outcome-Betrachtung

Das deutsche Haushaltssystem ist traditionell stark am Input orientiert, also an dem, was „hineingegeben“ wird. Das heißt: Im Haushaltsplan wird für jeden Titel ausgewiesen, wie viel Geld für eine Aufgabe oder ein Programm ausgegeben werden darf. Für das Parlament, die Bürger oder die Unternehmen ist allerdings auch interessant, welche Wirkung durch ein Programm beziehungsweise das ausgegebene Geld erzielt wird. Im internationalen Vergleich ist die Darstellung von Wirkungen der Haushaltspolitik in Deutschland eher gering ausgeprägt. Dies ist auch auf das traditionelle Haushaltsrecht des Bundes zurückzuführen.

Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat im Jahr 2014 das Haushaltssystem des Bundes eingehend untersucht und ihm insgesamt ein positives Zeugnis ausgestellt (vergleiche Artikel zur OECD Budget Review im Monatsbericht vom Dezember 2014). So wurde z. B. das Top-Down-Verfahren bei der Haushaltsaufstellung als positiv hervorgehoben. Bemängelt wurde aber u. a. eine zu geringe Wirkungsorientierung des Haushalts.

Diese Analyse der OECD bestätigte somit den neuen Ansatz der Bundesregierung in dieser Legislaturperiode, einnahme- und ausgabeseitige Haushaltsanalysen einzuführen, die die Wirkung von Programmen und Maßnahmen einzelner Politikbereiche systematisch untersuchen sollen. Hierzu wurde im Juni 2014 eine kleine Arbeitseinheit im BMF gebildet, um ein Konzept zu entwickeln, das sich an internationalen Erfahrungen orientiert, die deutschen Besonderheiten berücksichtigt und eng mit dem Haushaltsaufstellungsverfahren verknüpft ist.

2 Konzeption der Spending Reviews in Deutschland

Leitmotiv der Spending Reviews in Deutschland ist, dass es durch eine enge Verzahnung mit dem Haushaltsaufstellungsverfahren gelingen soll, möglichst konkrete Ergebnisse für den Haushalt zu erzielen. Es sollte kein wissenschaftliches, sondern ein praktisch anwendbares und transparentes Verfahren entwickelt werden, mit dem sich die Prioritätensetzungen im Bundeshaushalt und/oder die Effektivität und Effizienz der mit Steuergeldern finanzierten Maßnahmen überprüfen und konkrete Konsequenzen für die zukünftige Haushaltsplanung herausarbeiten lassen.

2.1 Organisatorischer Aufbau

Dieser für Deutschland neue Ansatz braucht eine starke politische Begleitung. Denn es geht um selbstkritische Betrachtung der Fachpolitiken. Diesen Überlegungen folgend ist der organisatorische Aufbau der Spending Reviews zweistufig. Es wird ein Lenkungsausschuss gebildet, in dem der Haushalts-Staatssekretär des BMF den Vorsitz führt. Ständige Mitglieder sind darüber hinaus derzeit Staatssekretäre aus dem Bundeskanzleramt und dem Bundeswirtschaftsministerium. Darüber hinaus nehmen Staatssekretäre jener Ministerien teil, deren Politikfelder von den Spending Reviews des laufenden Jahres betroffen sind.

Der Lenkungsausschuss setzt für jedes Spending-Review-Thema eine Arbeitsgruppe ein und beschließt für sie einen Arbeitsauftrag. Mitglieder der Arbeitsgruppen sind Vertreter des BMF und der fachlich betroffenen Ministerien. Für die fachliche Arbeit können Gäste herangezogen werden. Typischerweise kommen hier Vertreter des Bundesrechnungshofs, von Bewilligungsbehörden (also z. B. einer Behörde, die Fördermittel auszahlt), o. ä. in Betracht. Auch können im Einzelfall Wissenschaftler oder sonstige Experten herangezogen werden.

Spending Reviews sind eine gemeinsame Aufgabe von BMF und den fachlich zuständigen Ministerien. Es ist gerade nicht so, dass die Mitarbeiter des BMF über ein Programm oder ein Politikfeld zu Gericht sitzen und dem zuständigen Ministerium anschließend „das Urteil“ verkünden. Diesem Grundgedanken trägt auch die Tatsache Rechnung, dass ein Lenkungsausschuss mehrere Arbeitsgruppen einsetzt. So müssen sich die Staatssekretäre auch mit der Materie der Arbeitsgruppen auseinandersetzen, die die Belange ihres Ressorts nicht direkt berühren. Dadurch wird ein unabhängigeres Votum sichergestellt. Einen Überblick über den organisatorischen Aufbau bietet Abbildung 1.

Schaubild: Organisationsstruktur der Spending Reviews

Die Arbeitsgruppen legen ihre Berichte dem Lenkungsausschuss vor. In den Berichten können auch sich widersprechende Meinungen und Vorschläge geäußert werden.

Der Lenkungsausschuss nimmt die Berichte der Arbeitsgruppen zur Kenntnis, bildet sich eine Meinung und unterbreitet dem Bundeskabinett Beschlussvorschläge. Auf Basis dieser Beschlussvorschläge entscheidet das Bundeskabinett im Rahmen der Haushaltsaufstellung über deren Berücksichtigung im nächsten Haushaltsplanentwurf.

2.2 Methodische Herangehensweise

Die Arbeit in den Arbeitsgruppen ist in drei Schritte unterteilt, um die Wirkungen einer Maßnahme, eines Programms oder eines Politikfelds herauszuarbeiten:

Zieldefinition

Der erste Schritt der Arbeitsgruppen – nach einer Bestandsaufnahme des Förderumfelds – ist die Verständigung über die Ziele, die die Bundesregierung im zu untersuchenden Politikbereich verfolgt und deren Erreichung in der Arbeitsgruppe untersucht werden soll. Dies erscheint zunächst trivial, da in Förderrichtlinien oder Ähnlichem stets Ziele zu definieren sind. Im Falle der Betrachtung mehrerer Maßnahmen oder Programme kann es jedoch vorkommen, dass sich die Ziele widersprechen. Auch gibt es Fälle, bei denen die Ziele eines Programms anderen Zielen der Bundesregierung entgegenlaufen. Gerade bei älteren, lange laufenden Programmen ist zu überprüfen, ob die Ziele noch zeitgemäß sind.

Identifikation von Indikatoren

Im nächsten Schritt müssen Indikatoren gefunden werden, anhand derer die Erreichung der zuvor definierten Ziele gemessen werden kann. Bei der Auswahl von Indikatoren zur Zielerreichung ist vor allem auch darauf zu achten, dass sie wirklich eine Aussage darüber zulassen, ob z. B. eine Förderung wirkt. Indikatoren sollen auch Information darüber liefern, ob Mitnahmeeffekte genutzt werden. Um dies sicherzustellen, muss ein Ursache-Wirkungs-Zusammenhang bestehen, der durch die Indikatoren verifiziert wird.

Die Arbeitsgruppe kann auf Daten verschiedener Quellen zurückgreifen. Zum Teil existiert bei den Ressorts oder ausführenden Stellen umfangreiches Datenmaterial; aber auch Daten des Statistischen Bundesamts oder von wissenschaftlicher Seite können herangezogen werden. Vorzugsweise sind für die Indikatoren Daten zu verwenden, die öffentlich zugänglich sind, um zu nachvollziehbaren Ergebnissen gelangen zu können.

Diskussion der Entwicklung der Indikatoren

Im dritten Schritt wird die Entwicklung der zuvor ausgewählten Indikatoren betrachtet und bewertet. Durch diese Betrachtung soll die Effektivität im betrachteten Politikfeld untersucht werden. Wenn sich die Indikatoren nicht positiv entwickeln, kann man daraus schließen, dass die Förderung in der vorliegenden Form nicht wirkt oder gar überholt ist. Im Falle einer positiven Entwicklung wird noch berücksichtigt werden, in welchem Verhältnis (finanzieller) Aufwand und Ertrag einer Maßnahme stehen (Effizienz). Schließlich kann die Messung auch zu der Erkenntnis führen, dass die Ziele auch mit einem geringeren Mitteleinsatz erreicht werden können.

Das Gesamturteil einer Spending Review lässt sich aus der Entwicklung geeigneter Indikatoren ableiten, die aufzeigen, ob die Politikziele erreicht wurden. Zur konkreten Umsetzung werden im Folgenden die Arbeiten und Ergebnisse des Spending-Reviews-Zyklus 2015/2016 betrachtet.

2.3 Zeitplan

Der Zeitplan der Spending Reviews orientiert sich stark am Zeitplan der Haushaltsaufstellung. Einen Überblick über den zeitlichen Ablauf bietet Abbildung 2.

Schaubild: Zeitplan der Spending Reviews

3 Spending-Reviews-Zyklus 2015/2016

Um das Verfahren der Spending Reviews zu entwickeln und die gemeinsamen Abläufe einzuüben, wurden im Zyklus 2015/2016 zwei eher kleinere Politikfelder als Themen aufgerufen. Das Bundeskabinett hat im Juli 2015 beschlossen, dass in Spending Reviews die Themenfelder „Förderung des kombinierten Verkehrs“ und „Förderung der beruflichen Mobilität von ausbildungsinteressierten Jugendlichen aus Europa (MobiPro-EU)“ untersucht werden. Abweichend vom Zeitplan wurde der Beschluss erst im Sommer im Rahmen des Regierungsentwurfs zum Bundeshaushalt 2016 gefasst, da die Vorarbeiten dies nicht früher zuließen.

Die Arbeitsaufträge für beide Arbeitsgruppen bestanden darin, zu untersuchen,

  • ob die Ziele der Programme noch angemessen sind sowie
  • ob diese Ziele erreicht werden (Effektivität) und
  • ob dies wirtschaftlich erfolgt (Effizienz) sowie
  • ob gegebenenfalls eine Mittelumschichtung sinnvoll wäre und
  • wie gegebenenfalls die Förderung optimiert werden kann.

Bereits zu Anfang des Prozesses wurde vom BMF zugesagt, dass gegebenenfalls identifizierte Einsparpotenziale (in den untersuchten Bereichen) im gleichen Politikbereich verwendet werden können. Das Geld soll aber dort eingesetzt werden, wo es für die Zielsetzung am meisten bewirkt.

Die Arbeitsgruppen trafen sich zwischen August 2015 und Februar 2016 regelmäßig und zogen zu einzelnen Beratungen jeweils die zuständigen Kolleginnen und Kollegen des Bundesrechnungshofs sowie die jeweiligen Bewilligungsbehörden für die Förderprogramme hinzu. Beide Arbeitsgruppen befragten darüber hinaus auch die Verfasser der Evaluierungsgutachten der Programme, um weitere Informationen zu Effektivität und Effizienz der Programme zu erhalten.

Zur Arbeit der Arbeitsgruppen und den Ergebnissen im Einzelnen:

3.1 Spending Review „Kombinierter Verkehr“

Der Kombinierte Verkehr (KV) ist eine besondere Form des Güterverkehrs, bei der Lkw-Sattelauflieger oder Container über den Hauptteil der Transportstrecke auf der Schiene oder der Binnenwasserstraße transportiert werden. Der Lkw wird für den Vor- und Nachlauf eingesetzt, d. h. um Ladeeinheiten von den Be- und Entladeorten abzuholen und auszuliefern. Die Be- und Entladeorte sind die sogenannten Umschlaganlagen. Dort werden mit geeigneten Kränen oder speziellen Verladefahrzeugen z. B. Container vom Lkw auf Züge oder Binnenschiffe umgeladen. Die Bundesregierung unterstützt den KV seit 1998 mittels eines Förderprogramms für die Umschlaganlagen, d. h. sie subventioniert den Bau von Umschlaganlagen.

Ziel des KV ist es, die umweltfreundlichen Verkehrsträger Schiene und Wasserstraße zu stärken und somit die Umwelt sowie die Straße von Lkw-Fahrten zu entlasten.

Die Arbeitsgruppe hat untersucht, ob es mithilfe der Förderung von Umschlaganlagen gelingt, Lkw-Fahrten auf die Schiene und die Wasserstraße zu verlagern und somit die Umweltziele zu erreichen.

Untersuchungsergebnisse

Die wesentlichen Erkenntnisse aus der Arbeit der Arbeitsgruppe waren:

  • Der Kombinierte Verkehr leistet einen Beitrag zur Erreichung der durch die Förderung angestrebten Ziele. Das heißt die Straße wird von Lkw-Fahrten entlastet und die CO2-Emissionen werden verringert, was der Umwelt zugutekommt.
  • Das Förderverfahren wird jedoch von den Antragstellern überwiegend als „bürokratisch“ und zeitaufwändig wahrgenommen.
  • Die bereitgestellten Mittel aus dem Bundeshaushalt (jährlich rund 90 Mio. ) wurden regelmäßig nicht vollständig ausgegeben.
  • Es wurde bisher nicht ausreichend untersucht, ob es einen direkten Zusammenhang zwischen der Förderung und dem zu erreichenden Ziel gibt (Ursache-Wirkungs-Zusammenhang).

Beschlussvorschläge

Da die mit der Förderung des KV angestrebten Ziele weiterhin prioritär sind und die Förderung grundsätzlich wirksam ist, schlug die Arbeitsgruppe die Fortführung des Programms mit Anpassungen vor. Diese sind vor allem:

  • Absenkung der Mittel des Förderprogramms in den nächsten zwei Jahren in Höhe von jeweils 20 Mio. € und die weitere Beobachtung des Mittelabflusses. Die Mittel werden zum Lärmschutz an Schienenwegen umgeschichtet. Gegebenenfalls wird nach Ablauf der zwei Jahre nachgesteuert, falls im KV zusätzliche Mittel benötigt werden.
  • Vereinfachungen und Verbesserungen der Förderung, soweit dies rechtlich möglich ist. So kann z. B. in Zukunft auf eine selbstschuldnerischen Bürgschaft verzichtet werden, wenn dem Bund erstrangig eine Grundschuld eingeräumt wird.
  • Die Förderrichtlinie wird – im Einklang mit den subventionspolitischen Leitlinien der Bundesregierung – regelmäßig überprüft. Die Arbeitsgruppe schlägt daher einige methodische Weiterentwicklungen der zukünftigen Evaluierungsgutachten vor. Hauptaugenmerk soll hierbei auf die Untersuchung des Ursache-Wirkungs-Zusammenhangs gelegt werden. Das heißt es soll überprüft werden, ob die guten Ergebnisse bei den CO2-Einsparungen tatsächlich aus der Förderung resultieren.

3.2 Spending Review „MobiPro-EU“

Das Sonderprogramm „Förderung der beruflichen Mobilität von ausbildungsinteressierten Jugendlichen aus Europa (MobiPro-EU)“ ist ein Modellvorhaben, das die grenzüberschreitende Mobilität junger Europäerinnen und Europäer in den deutschen Arbeits- und Ausbildungsmarkt nachhaltig unterstützen und somit einen Beitrag zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit in Europa und zur Fachkräftesicherung in Deutschland leisten soll. Konkret soll arbeitslosen Jugendlichen aus anderen EU-Staaten eine Möglichkeit geboten werden, in Deutschland einen Sprachkurs und eine betriebliche Berufsausbildung zu absolvieren.

Auch in dieser Arbeitsgruppe wurde untersucht, ob durch das Programm die angestrebten Ziele erreicht werden. Dabei war zu berücksichtigen, dass das Programm von vornherein zeitlich befristet und von der Dimensionierung und Zielsetzung her damit nicht der Anspruch verbunden war, das Problem der Jugendarbeitslosigkeit in Europa zu lösen.

Untersuchungsergebnisse

Die Arbeitsgruppe MobiPro-EU kam aufgrund ihrer Analysen zu folgenden Ergebnissen:

Das Sonderprogramm MobiPro-EU war von vornherein als Pilotprogramm und damit für einen befristeten Zeitraum angelegt. Die Erfahrungen haben gezeigt, dass es – quantitativ – nicht wirtschaftlich ist, wenn dauerhaft ein Beitrag zur Reduktion der Arbeitslosenquote von Jugendlichen in Südeuropa und eine Gewinnung von Fachkräften in Deutschland mit einem derartigen Mitteleinsatz wie in MobiPro-EU pro Teilnehmer verfolgt würde. Es wurden bis zum Zeitpunkt der Review über 10 000 Personen im Rahmen des Sonderprogramms gefördert. Es zeichnet sich daher ab, dass die mit MobiPro-EU von Anfang an angestrebten qualitativen Ergebnisse und Lernprozesse einen Beitrag bei der Gestaltung von Programmen der grenzüberschreitenden Arbeitskräftemobilität leisten können, aber auch bei der Integration von Menschen aus dem Ausland in den deutschen Ausbildungs- und Arbeitsmarkt.

Die Erkenntnisse aus MobiPro-EU werden anderen Akteuren oder Politikbereichen, die sich ebenfalls mit Mobilitäts- und Migrationsfragen beschäftigen, zur Verfügung gestellt werden, wobei die Übertragbarkeit von Erkenntnissen im Einzelnen genau geprüft werden muss. Verbesserungspotenzial kann bislang insbesondere mit Blick auf die Erfassung und Aufbereitung von Durchführungs- und Verwaltungskosten attestiert werden.

Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass der Mitteleinsatz für das Sonderprogramm MobiPro-EU hoch, aber im Rahmen eines Pilotprojekts wirtschaftlich vertretbar ist, da durch das Programm wesentliche Erkenntnisse gewonnen werden konnten, deren Übertragbarkeit auf aktuelle Herausforderungen einen langfristig nutzbaren Mehrwert darstellt.

Beschlussvorschläge

Daraus leitet die Arbeitsgruppe folgende Beschlussempfehlungen ab:

  • Das Sonderprogramm MobiPro-EU läuft mit dem Ausbildungsjahrgang 2016 planmäßig aus. Die Ausfinanzierung der eingegangenen Verpflichtungen läuft noch bis zum Jahr 2020.
  • Die Erfahrungen aus der Umsetzung des Sonderprogramms MobiPro-EU werden für einen Wissenstransfer auf andere Akteure oder Politikbereiche, die sich mit Fragen der grenzüberschreitenden Mobilität, Fachkräftezuwanderung und Migration in Berufsausbildung beschäftigen, aufbereitet und somit gesichert.
  • Eventuell im weiteren Haushaltsvollzug noch frei werdende Mittel aus dem Bundeshaushalt können für andere Programme in diesem Bereich eingesetzt werden, insbesondere auch vor dem Hintergrund der aktuellen Flüchtlingssituation.

3.3 Umsetzung der Ergebnisse im Regierungsentwurf für den Bundeshaushalt 2017

Der Lenkungsausschuss hat die Beschlussvorschläge der beiden Arbeitsgruppen übernommen und dem Bundeskabinett unterbreitet. Das Bundeskabinett hat dem im Rahmen des Eckwertebeschlusses zum Bundeshaushalt im März 2016 zugestimmt. Die finanziellen Auswirkungen der Spending Reviews wurden im Regierungsentwurf für den Bundeshaushalt 2017 und im Finanzplan bis 2020 berücksichtigt.

3.4 Fazit des ersten Zyklus

Alle Beteiligten des ersten Spending-Review-Zyklus sind mit dem Verlauf und den Ergebnissen zufrieden. Es stellte sich als richtig heraus, zuerst mit kleineren Themenbereichen zu beginnen und somit Erfahrungen zu sammeln. Gleichwohl können sich die Ergebnisse sehen lassen. So wurden im Bereich des Kombinierten Verkehrs Mittelumschichtungen in Höhe von 20 Mio. € pro Jahr realisiert. Es ist davon auszugehen, dass diese Mittel beim Lärmschutz an Schienenwegen besser eingesetzt sind. Auch im Bereich des Modellprogramms MobiPro-EU konnten wertvolle Erkenntnisse – auch für zukünftige Projekte – gewonnen werden. Es zeigt sich jedoch auch, dass Aufwand und Erfolg einer Maßnahme in einem vernünftigen Verhältnis stehen müssen – ansonsten ist es besser, die Maßnahme auslaufen zu lassen.

Um interessierten Bürgern – aber auch potenziellen Interessenten von Förderprogrammen – die Möglichkeit zu geben, sich ein Bild über die Programme und Maßnahmen zu machen, hat der Lenkungsausschuss beschlossen, die Abschlussberichte der Arbeitsgruppen zu veröffentlichen. Dies erfolgte im Rahmen des Finanzberichts 2017.1

Die beiden Spending Reviews haben gezeigt, dass es sich lohnt, Förderprogramme oder Politikbereiche mit Haushaltsrelevanz immer wieder zu hinterfragen. Nur so kann sichergestellt werden, dass mit dem eingesetzten Geld auch gute Ergebnisse für Bürger und Wirtschaft erzielt werden können.

4 Ausblick auf den Spending-Review-Zyklus 2016/2017

Aufgrund der positiven Erfahrungen im ersten Zyklus, der mit dem Kabinettbeschluss zu den Eckwerten zum Bundeshaushalt 2017 im März 2016 abgeschlossen wurde, werden die Spending Reviews fortgeführt. Im Zyklus 2016/2017 werden die Politikfelder „Wohnungswesen“ und „Energie und Klima“ betrachtet. Wichtig ist, dass es sich um Themenfelder handelt, bei denen mehrere Ministerien betroffen sind und gemeinsam Reviews durchführen. Darüber hinaus ist es durch die Auswahl dieser beiden Themenfelder gelungen, Bereiche zu untersuchen, die stärker im Fokus der politischen und öffentlichen Diskussion stehen. Beim Themenfeld „Energie und Klima“ wird der Fokus auf Förderprogramme gelegt, die sich an Kommunen und kommunale Einrichtungen richten. Hierdurch wird dieses weite Feld thematisch begrenzt und trotzdem ein repräsentativer Programmquerschnitt betrachtet. Im Politikfeld Wohnungswesen analysiert die Arbeitsgruppe vor allem die Förderung zur Schaffung von bezahlbarem Wohnraum.

Der neu konstituierte Lenkungsausschuss hat im April die Arbeitsaufträge beschlossen und die Arbeitsgruppen haben ihre Arbeit im Sommer aufgenommen. Bei der Review zu „Energie und Klima“ wird erstmals ein externes Forschungsvorhaben in die Arbeit einbezogen.

Ziel ist es auch in diesem Jahr wieder, die Ergebnisse der Reviews in die Eckwerte zum nächsten Bundeshaushalt, dann schon für das Jahr 2018, einfließen zu lassen. Aufgrund der Komplexität der beiden Themenfelder ist dies eine ambitionierte Aufgabe.

Fußnote

1 Fi­nanz­be­richt 2017 [PDF, 5MB] ; S. 115 ff.

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