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22.09.2016

Öffentliche Finanzen

Schul­den­brem­se 2015: Struk­tu­rel­ler Über­schuss – das zwei­te Jahr in Fol­ge

Vergleich zweier Systemwelten in der öffentlichen Rechnungslegung

  • Im Jahr 2015 wurde ein struktureller Überschuss in Höhe von 0,15 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) erzielt. Damit wurde das im Koalitionsvertrag verankerte Ziel eines strukturell ausgeglichenen Bundeshaushalts mit Abstand eingehalten.
  • Zum 31. Dezember 2015 sind die Übergangsregeln gemäß Artikel 143d Grundgesetz (GG) für den Bund ausgelaufen. Daher wurde der kumulierte positive Saldo von 119,8 Mrd. der Abrechnung der Schuldenbremse des Jahres 2014 zum Jahresende 2015 gelöscht. Ab dem Jahr 2016 gilt für die Strukturkomponente dauerhaft eine Obergrenze von 0,35 % des BIP.

1 Einleitung

Der Bundeshaushalt 2015 hält nicht nur bei der Haushaltsaufstellung, sondern auch im Haushaltsvollzug die im Artikel 115 GG verankerte Schuldenbremse ein.

Gemäß § 7 des Gesetzes zur Ausführung von Artikel 115 des Grundgesetzes (Artikel 115-Gesetz) erfolgt jeweils zum 1. März (vorläufig) und zum 1. September (endgültig) eine Abrechnung zur Einhaltung der Schuldenbremse des vorangegangenen Jahres. Dabei wird die tatsächliche Nettokreditaufnahme (NKA) – auch Neuverschuldung – im abgelaufenen Jahr mit der maximal zulässigen NKA verglichen. Unterschreitet das Ist-Ergebnis der NKA die zulässige Höchstgrenze, wird auf dem Kontrollkonto ein entsprechend positiver Betrag verbucht. Ein Überschreiten der maximal zulässigen Neuverschuldung führt dagegen zu einer Belastung des Kontrollkontos. Die Buchungen werden über alle Jahre kumuliert. Das Kontrollkonto soll damit langfristig die Einhaltung der Schuldenbremse sichern. Befindet sich der Negativsaldo auf dem Kontrollkonto unter dem Schwellenwert von 1 % des BIP, setzt eine normierte konjunkturgerechte Abbauverpflichtung ein, d. h., es entsteht ein unmittelbarer haushaltspolitischer Handlungsbedarf.

2 Grundstruktur der Schuldenbremse anhand der Aufstellung des Bundeshaushalts 2015

Gemäß Artikel 109 Absatz 3 GG sind die Haushalte des Bundes und der Länder grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Der Bund trägt diesem Grundsatz Rechnung, wenn die um konjunkturelle Effekte bereinigten Einnahmen aus Krediten (strukturelle Neuverschuldung) eine Obergrenze von 0,35 % des BIP nicht überschreiten (Strukturkomponente). Da zum Zeitpunkt der Einführung der Schuldenbremse die Neuverschuldung krisenbedingt sehr hoch gewesen war, wurden in Artikel 143d GG Übergangsfristen bis zum Inkrafttreten der permanent geltenden Obergrenze für die strukturelle Neuverschuldung festgelegt. Die Länder dürfen danach auf der Grundlage der geltenden landesrechtlichen Regelungen bis einschließlich 31. Dezember 2019 von den Vorgaben des Artikels 109 Absatz 3 GG abweichen. Der Bund musste vom 1. Januar 2011 bis zum 31. Dezember 2015 seine strukturelle Neuverschuldung in gleichmäßigen Schritten auf 0,35 % des BIP zurückführen. Der Abbaupfad zur Erreichung der Obergrenze für die maximal zulässige strukturelle NKA des Bundes wurde mit dem Regierungsentwurf zum Bundeshaushalt 2011 festgelegt, also im Sommer des Jahres 2010. Ausgangspunkt war das zu diesem Zeitpunkt erwartete strukturelle Defizit von 53,2 Mrd. € beziehungsweise 2,21 % des BIP. In der sechsjährigen Übergangsfrist bis zum Jahr 2016 sollte sich die maximal zulässige strukturelle NKA jährlich um ein Sechstel der Differenz zwischen 2,21 % des BIP und der zu erreichenden Obergrenze im Jahr 2016 von 0,35 % des BIP verringern. Der Abbaupfad beträgt somit 0,31 % des BIP pro Jahr (vergleiche Abbildung 1). Bei Aufstellung des Bundeshaushalts 2015 lag die Obergrenze der zulässigen strukturellen Neuverschuldung demnach bei 0,66 % des BIP beziehungsweise 18,6 Mrd. € (vergleiche Tabelle 2, Position 3 der Spalte 2015).

Liniendiagramm: Entwicklung strukturelle Neuverschuldung 2011 bis 2016

Die Strukturkomponente ist Ausgangspunkt für die Berechnung der maximal zulässigen NKA. Hierzu wird die Obergrenze der strukturellen Neuverschuldung um den Saldo der finanziellen Transaktionen, d. h. der nicht vermögenswirksamen Einnahmen und Ausgaben, bereinigt. Durch die Bereinigung um finanzielle Transaktionen soll eine möglichst große Annäherung des für die Schuldenbremse maßgeblichen Haushaltssaldos an den für die europäischen Vorgaben relevanten Finanzierungssaldo in Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen erreicht werden. So können beispielsweise Erlöse aus Privatisierungen nicht mehr zur Einhaltung der Kreditgrenze herangezogen werden. Die Schuldenbremse stützt damit eine nachhaltige Haushaltspolitik.

Mittels Abzug einer sogenannten Konjunkturkomponente von der Obergrenze der strukturellen Neuverschuldung wird den konjunkturellen Einflüssen auf den öffentlichen Haushalt Rechnung getragen. Die konjunkturelle Lage wird symmetrisch berücksichtigt: In guten Zeiten wird die maximal zulässige NKA eingeschränkt und in schlechten Zeiten erweitert. Um die Konsistenz der Schuldenbremse mit dem Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt zu erhöhen, wird zur Konjunkturbereinigung das gleiche Verfahren angewendet, das im Rahmen der europäischen Haushaltsüberwachung genutzt wird. Bei der Haushaltsaufstellung des Bundes ergibt sich die Konjunkturkomponente aus dem Produkt von nominaler Produktionslücke zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung und Budgetsemielastizität1 (vergleiche Tabelle 2, Position 6, Soll 2015). Dabei kennzeichnet die Produktionslücke die Abweichung der erwarteten wirtschaftlichen Entwicklung von der konjunkturellen Normallage, dem Produktionspotenzial. Die Budgetsemielastizität gibt an, wie die konjunkturanhängigen Einnahmen und Ausgaben des Bundes auf eine Veränderung der Produktionslücke reagieren.

Tabelle 1: Grundstruktur der Schuldenbremse gemäß Artikel 115 Grundgesetz
Strukturkomponentemaximale strukturelle NKA: 0,35 % des BIP
minus Saldo der finanziellen Transaktionenin Analogie zum Stabilitäts- und Wachstumspakt
minus Konjunkturkomponentenach EU-Konjunkturbereinigungsverfahren
minus (gegebenenfalls) Rückführungspflicht aus Kontrollkontobei Unterschreitung eines negativen Schwellenwerts von - 1 % des BIP; maximal 0,35 % des BIP; nur in konjunkturellen Aufschwungphasen
= maximal zulässige NKA

Für das Soll des Bundeshaushalts 2015 ergibt sich demnach folgende Obergrenze für die strukturelle Neuverschuldung: Nach Abzug des Saldos finanzieller Transaktionen (1,4 Mrd. €) und der Konjunkturkomponente (- 5,0 Mrd. €) von der Strukturkomponente (18,6 Mrd. €) erhält man eine maximal zulässige NKA in Höhe von 22,2 Mrd. € (vergleiche Tabelle 2, Position 8, Soll 2015). Mit einer veranschlagten NKA von insgesamt Null (vergleiche Tabelle 2, Position 4, Soll 2015) wurde der maximal zulässige Wert im Soll um 22,2 Mrd. € unterschritten. Die NKA setzt sich im Soll zusammen aus der NKA des Bundeshaushalts und den Finanzierungssalden der seit dem 1. Januar 2011 errichteten Sondervermögen (Energie- und Klimafonds und Aufbauhilfefonds). Die Hinzurechnung der Sondervermögen verhindert, dass über die Schaffung von Extrahaushalten die Schuldenbremse ausgehebelt wird. Strukturell (NKA zuzüglich finanzieller Transaktionen und der Konjunkturkomponente) wurde ein Überschuss von 3,6 Mrd. € beziehungsweise 0,13 % des BIP ausgewiesen (vergleiche Tabelle 2, Position 9, Soll 2015). Damit wurde im Soll die für das Jahr 2015 geltende Obergrenze der maximal zulässigen strukturellen NKA von 0,66 % des BIP mit großem Abstand eingehalten.

3 Abrechnung für das Haushaltsjahr 2015 und Funktionsweise des Kontrollkontos

Die Einhaltung der Schuldenbremse des Bundes wird auch im Haushaltsvollzug überprüft. Ein sehr wichtiges Element ist dabei das Kontrollkonto. Gemäß Artikel 115 Absatz 2 GG werden die Abweichungen der NKA im Ist von der zulässigen NKA auf einem Kontrollkonto erfasst. Die abschließende Buchung auf diesem Konto erfolgt im September des dem Haushaltsabschluss folgenden Jahres (§ 7 Artikel 115-Gesetz). Bei einem negativen Saldo wird das Kontrollkonto belastet und bei einem positiven Saldo entlastet. Die Buchungen werden über Jahre kumuliert und so die Einhaltung der Schuldenbremse langfristig überwacht.

Überschreitet ein kumulierter negativer Saldo auf dem Kontrollkonto einen Schwellenwert von 1,5 % im Verhältnis zum nominalen BIP des der Haushaltsaufstellung vorangegangenen Jahres, müssen diese Belastungen konjunkturgerecht zurückgeführt werden (Artikel 115 Absatz 2 GG). Gemäß Ausführungsgesetz setzen die Abbauschritte bei einem Negativsaldo von 1 % des BIP ein. Dabei verringert sich die maximal zulässige NKA jeweils im nächsten Jahr um den überschießenden Betrag, höchstens jedoch um 0,35 % des BIP. Voraussetzung für die Rückführung ist eine positive Veränderung der Produktionslücke. Positive Salden auf dem Kontrollkonto stellen kein „Guthaben“ dar, das zur Erweiterung des Kreditspielraums genutzt werden kann.

Die tatsächliche NKA setzt sich zusammen aus der NKA des Bundeshaushalts und mit umgekehrten Vorzeichen den Finanzierungssalden der seit dem Inkrafttreten der Schuldenbremse errichteten Sondervermögen (vergleiche Tabelle 2, Position 4, 4a bis 4d, Ist 2015). Daraus ergibt sich im Jahr 2015 insgesamt ein Überschuss in Höhe von 4,5 Mrd. €.

  • Die NKA des Bundeshaushalts ist gemäß Artikel 115 Absatz 2 GG Hauptsteuerungsgröße für die Schuldenbremse. Der Haushalt des Bundes 2015 schloss zwar mit einem Finanzierungssaldo von + 11,8 Mrd. € ab. Dieser wurde jedoch zusammen mit den Münzeinnahmen der Rücklage zur Finanzierung von Belastungen im Zusammenhang mit der Flüchtlingsmigration zugeführt. Damit betrug die NKA des Bundeshaushalts Null.
  • Bei der Aufstellung des Bundeshaushalts 2015 waren die bestehenden Sondervermögen Energie- und Klimafonds sowie Aufbauhilfefonds zu berücksichtigen. Im Haushaltsvollzug kam mit Inkrafttreten des Kommunalinvestitionsförderungsgesetzes vom 24. Juni 2015 der Kommunalinvestitionsförderungsfonds hinzu. Das neue Sondervermögen dient der Förderung von Investitionen finanzschwacher Kommunen in den Flächenländern und strukturschwacher Gebiete in den Stadtstaaten. Dieser Fonds wurde mit 3,5 Mrd. € ausgestattet.

Die maximal zulässige NKA im Haushaltsvollzug wird im Prinzip technisch wie beim Soll berechnet:

  • Die Strukturkomponente, die durch den Abbaupfad vorgegeben ist, entspricht im Ist dem Soll (+ 18,6 Mrd. €). Der tatsächliche Saldo finanzieller Transaktionen sowie die Konjunkturkomponente werden abgezogen. Dabei fielen die finanziellen Transaktionen etwas höher aus als bei der Haushaltsaufstellung erwartet (vergleiche Tabelle 2, Position 5, Ist 2015).
  • Für die Abrechnung wird die Konjunkturkomponente an die tatsächliche wirtschaftliche Entwicklung des abzurechnenden Jahres gegenüber dem Vorjahr angepasst. Der Anstieg des nominalen BIP ist im Jahr 2015 mit 3,7 % gegenüber dem Vorjahr höher ausgefallen als zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung (Herbstprojektion 2014) projiziert. Das BIP war damit 16 Mrd. € höher (vergleiche Tabelle 2, Position 6b, Ist 2015). Für die neue Konjunkturkomponente wird das Produkt aus nominaler Produktionslücke für das Jahr 2015 zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung zuzüglich der 16 Mrd. €, multipliziert mit der Budgetsemielastizität, gebildet. Da die tatsächliche wirtschaftliche Aufwärtsbewegung nominal etwas ausgeprägter war als erwartet, verändert sich die Konjunkturkomponente um + 3,3 Mrd. €.
  • Alles zusammengenommen fiel die maximal zulässige NKA in Höhe von 18,4 Mrd. € niedriger aus als bei der Haushaltsaufstellung erwartet (22,2 Mrd. €). Dies reflektiert, dass in verbesserter konjunktureller Lage die maximal zulässige Neuverschuldung eingeschränkt wird.

Aus der NKA im Ist 2015 zuzüglich dem Saldo der finanziellen Transaktionen und der Konjunkturkomponente ergibt sich eine strukturelle NKA in Höhe von - 4,3 Mrd. €. Das heißt, es wurde ein struktureller Überschuss von 4,3 Mrd. € beziehungsweise 0,15 % des nominalen BIP erzielt (vergleiche Tabelle 2, Position 9, Ist 2015). Damit liegt die strukturelle NKA unterhalb der im Jahr 2015 einzuhaltenden Obergrenze von 18,6 Mrd. €. Das im Koalitionsvertrag verankerte Ziel eines strukturell ausgeglichenen Bundeshaushalts wurde erfüllt.

Die Differenz zwischen der maximal zulässigen NKA und der NKA im Ist ergibt eine rechnerische Entlastung des Kontrollkontos in Höhe von 22,8 Mrd. € (vergleiche Tabelle 2, Position 10, Ist 2015), die jedoch nicht dem kumulierten Saldo auf dem Kontrollkonto in Höhe von 119,8 Mrd. € (vergleiche Tabelle 2, Position 11) hinzugefügt wird. Die Übergangsregelung, die bis einschließlich 2015 eine erhöhte maximal zulässige strukturelle NKA zugelassen hatte, die in gleichmäßigen jährlichen Schritten auf 0,35 % des BIP abzubauen gewesen war, ist zum 31. Dezember des vergangenen Jahres ausgelaufen. Damit die im Übergangszeitraum kumulierten Positivbuchungen auf dem Kontrollkonto nach dem Ende des Übergangszeitraums nicht zu einer Verzerrung der Funktion des Kontrollkontos führen, wurde im Fiskalvertragsumsetzungsgesetz festgelegt, dass der kumulierte Saldo auf dem Kontrollkonto zum Ende des Übergangszeitraums am 31. Dezember 2015 auf Null gestellt wird.

Tabelle 2: Aufstellung und Abrechnung der Haushalte des Bundes für die Jahre 2014 und 2015 gemäß Schuldenbremse
2014120152
SollIstSollIst
in Mrd. 3

1

Maximal zulässige strukturelle Nettokreditaufnahme (in % des BIP) (Basis 2010: 2,21 %, Abbauschritt: 0,31 % p. a.)0,970,66

2

Nominales BIP des der Haushaltsaufstellung vorangegangenen Jahres (Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung)2 737,62 809,5

3

Maximal zulässige strukturelle Nettokreditaufnahme (1) x (2)26,618,6

4

Nettokreditaufnahme 4, 56,60,80,0-4,5

4a

Nettokreditaufnahme Bundeshaushalt6,50,00,00,0

4b

Finanzierungssaldo Energie- und Klimafonds-0,1-0,10,01,9

4c

Finanzierungssaldo Aufbauhilfefonds--0,7--0,9

4d

Finanzierungssaldo Kommunalinvestitionsförderungsfonds---3,5

5

Saldo finanzieller Transaktionen  (5a) - (5b)-2,9-2,41,41,9

5a

Einnahmen aus finanziellen Transaktionen2,02,21,82,6

5aa

Einnahmen aus finanziellen Transaktionen Bundeshaushalt2,02,21,82,6

5ab

Einnahmen aus finanziellen Transaktionen Energie- und Klimafonds-0,0--

5ac

Einnahmen aus finanziellen Transaktionen Aufbauhilfefonds-0,0--

5b

Ausgaben aus finanziellen Transaktionen4,94,60,50,7

5ba

Ausgaben aus finanziellen Transaktionen Bundeshaushalt4,94,60,50,7

5bb

Ausgaben aus finanziellen Transaktionen Energie- und Klimafonds-0,0--

5bc

Ausgaben aus finanziellen Transaktionen Aufbauhilfefonds-0,0--

6

Konjunkturkomponente
Soll: (6a) x (6c)
Ist: [(6a) + (6b)] x (6c)
-4,9-5,9-5,0-1,7

6a

Nominale Produktionslücke (Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung)-23,2-24,4

6b

Anpassung an tatsächliche wirtschaftliche Entwicklung [Ist (6ba) - Soll (6ba)] % x (6bb)x-5,0x16,0

6ba

Nominales BIP (% gegenüber Vorjahr)3,53,43,23,7

6bb

Nominales BIP des Vorjahresx2820,8x2923,93

6c

Budgetsemielastizität (ohne Einheit)0,210,205

7

Abbauverpflichtung aus Kontrollkonto--

8

Maximal zulässige Nettokreditaufnahme (3) - (5) - (6) - (7)34,334,922,218,4

9

Strukturelle Nettokreditaufnahme5 (4) + (5) + (6)-1,2-7,5-3,6-4,3
in % des BIP-0,04-0,27-0,13-0,15

10

Be(-)/Ent(+)lastung des Kontrollkontos (8) - (4) oder (3) - (9)x34,1x22,8

11

Saldo Kontrollkonto Vorjahrx85,7x119,8

12

Saldo Kontrollkonto neu (10) + (11)x119,8x06
Abweichungen durch Rundung der Zahlen möglich.

1 Soll 2014 bezieht sich auf das Haushaltsgesetz 2014 vom 15. Juli 2014 (BGBl. I S. 914); Ist bezieht sich auf Abrechnung Kontrollkonto. Stand September 2015.

2 Soll 2015 bezieht sich auf das Haushaltsgesetz 2015 vom 23. Dezember 2014 (BGBl. I S. 2442); Ist bezieht sich auf Abrechnung Kontrollkonto. Stand September 2016.

3 Sofern nicht anders angegeben.

4 Die Nettokreditaufnahme (NKA) erfasst sowohl die NKA des Bundeshaushalts als auch – mit umgekehrten Vorzeichen – die Finanzierungssalden der seit dem Inkrafttreten der Schuldenbremse neu errichteten Sondervermögen des Bundes.

5 Negative Werte stellen Überschüsse dar.

6 Gemäß § 9 Absatz 3 des Artikel 115-Gesetzes wird mit Wirkung zum 31. Dezember 2015 der über die Haushaltsjahre 2011 bis 2015 kumulierte Saldo des Kontrollkontos gelöscht.

4 Ausblick

Die Bundesregierung verfolgt gemäß Koalitionsvertrag das Ziel nachhaltig ausgeglichener Haushalte. So sieht die Finanzplanung auch für die Jahre 2016 bis 2020 vor, den Haushalt des Bundes ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Dies ist zusammen mit der in diesem Zeitraum erwarteten anhaltenden konjunkturellen Aufwärtsbewegung Grundlage dafür, dass die Obergrenze für die strukturelle NKA weiterhin eingehalten wird.

Zum 31. Dezember 2015 sind die Übergangsregeln gemäß Artikel 143d GG für den Bund ausgelaufen. Damit gilt ab diesem Jahr für die Strukturkomponente dauerhaft eine Obergrenze von 0,35 % des BIP. Mit der Löschung des kumulierten Saldos auf dem Kontrollkonto zum Jahresende 2015 wird sichergestellt, dass die Positivsalden aus dem Übergangszeitraum nicht in den ab 2016 geltenden Dauerzustand übernommen werden.

Fußnote

1 Die gesamtstaatliche Budgetsemielastizität basiert auf den von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) geschätzten Teilelastizitäten für Einnahmen und Ausgaben in Bezug zur Produktionslücke sowie methodischen Erweiterungen und der Aktualisierung der Einnahmen- und Ausgabenstruktur durch die Europäische Kommission. Die Teilsektoren des Sektors Staat tragen in unterschiedlichem Maß zur gesamtstaatlichen Budgetsemielastizität in Höhe von derzeit 0,55 bei. Für den Bund beträgt die Budgetsemielastizität derzeit 0,205.

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