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Europa

Fest­vor­trag Eu­ro­pa - Zwi­schen Wunsch und Wirk­lich­keit

Rede des Bundesfinanzministers im Rahmen des Festaktes zur Verabschiedung von Prof. Hans-Werner Sinn und zum 25. Jahrestag der Gründung des Center for Economic Studies am 22. Januar 2016 in München

  • Datum 22.01.2016

Vielen Dank,
Herr Wacker,
lieber Herr Sinn,
meine sehr verehrten Damen und Herren.

Ich habe der Bitte von Herrn Sinn, einen Beitrag zu dieser festlichen Veranstaltung zu leisten und Ihnen meine Vorstellungen zu Europa zwischen Wunsch und Wirklichkeit vorzutragen, gerne zugesagt. Ich bin für wissenschaftlichen Rat und für unterschiedliche Meinungen immer dankbar, das belebt mich geradezu. Professoren sind ja Gott sei Dank nicht so empfindlich wie Verfassungsrechtler.

Aber im Ernst: zu Europa. Die Lage ist schwierig genug. Die Herausforderungen für Europa drängen sich zu einem Bündel von Krisen. Die großen Flüchtlingsbewegungen, die Terroranschläge von Paris, Istanbul und anderswo mit ihren Folgen, die noch nicht ausgestandene Krise im Euroraum, der nur medial in den Hintergrund getretene Konflikt um die Ukraine – um nur ein paar Schlagworte zu nennen. Jedenfalls sind Handlungsfähigkeit und Zusammenhalt in Europa stärker gefordert, und sie scheinen zugleich bei schwindender Zustimmung der Bevölkerung in zahlreichen Mitgliedstaaten und mangelnder Einigungsfähigkeit in Europa ernsthaft bedroht.

Aber ist Europa, ist europäische Einigung überhaupt die Ursache unserer Probleme? Am ehesten kann man das bei der sogenannten Eurokrise so vermuten, wo Konstruktionsmängel in der Währungsunion zu Fehlanreizen mit den entsprechenden ökonomischen und in der Konsequenz auch politischen Folgen führen. Aber ansonsten könnte man Europa ja eher umgekehrt vorwerfen, durch seine Attraktivität für andere Krisenauslöser zu sein. Das gilt zum Teil gewiss für die Migrationsproblematik, es gilt wohl auch für die Krise um die Ukraine, weil Russland seine Interessensphäre durch europäische Attraktivität offenbar gefährdet sieht. Wenn also Europa Erwartungen wecken sollte, die es zu erfüllen nicht oder noch nicht in der Lage ist, dann ist Europa nicht die Verursachung der Probleme vorzuwerfen, sondern seine mangelnde Fähigkeit, diese Probleme zu lösen. Das aber begründet dann nicht wirklich Euroskepsis – Euroskepsis im Sinne grundsätzlicher Zweifel an der Schaffung eines gemeinsamen handlungsfähigen Europa –, sondern es legt eher Überlegungen nahe, wie diese Handlungsfähigkeit besser erreicht werden kann.

Die immensen Fortschritte von Wissenschaft und Technik, insbesondere in der Informations- und Kommunikationstechnologie, aber auch in anderen Bereichen, in der Chemie, in vielen anderen Bereichen, alle diese immensen Fortschritte haben seit dem Ende der bipolaren weltpolitischen Ordnung in Zeiten des Kalten Krieges zu einer globalen Interdependenz – wirtschaftlich und zunehmend auch politisch und sozial – geführt, die auf geschichtlich herausgebildete Unterschiede in Kulturen, Religionen, Geschäftsmodellen, politischen Ordnungen und Wirtschaftssystemen trifft. Diese Globalisierung stellt das Regelungsmonopol nationalstaatlich gegründeter Völkerrechtsordnungen mehr und mehr in Frage – was für Finanzmärkte so sehr gilt wie für das Internet oder auch für die ökologischen Herausforderungen. Und globale Öffentlichkeit macht aus materiellen Verteilungskonflikten und unterschiedlichen Lebensweisen fruchtbaren Nährboden für Konflikte und Fanatismen, die im Zweifel – das ist auch nicht neu – religiös überhöht oder verbrämt werden.

Aber deshalb ist die europäische Integration nicht nur Folgerung aus der Vergangenheit, wie das in der unmittelbaren Nachkriegszeit gewesen sein mag, als Schlagbäume an der deutsch-französischen Grenze niedergerissen wurden. Sondern europäische Integration ist längst die Suche nach Antworten auf die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts geworden, die eben kein einzelner europäischer Staat für sich allein noch hinreichend finden wird. Abschottung wird dagegen keine zu bevorzugende Lösung sein. Sie wäre schon mit unseren wirtschaftlichen Ansprüchen und unserem wirtschaftlichen Selbstverständnis nicht zu vereinbaren, genauso wenig wie sich übrigens gesellschaftlicher Wandel durch Verweigerung verhindern lässt.

[Vereinzelter Applaus]

Also, bitte keine politischen Demonstrationen, auch nicht durch einzelne Beifallsbezeugungen. Das führt nur ins Elend.

Europa als der Versuch, Anpassungs- und Handlungsfähigkeit im Sinne unserer grundlegenden Überzeugungen und Werte in diesem Jahrhundert der Globalisierung zu bewahren, das ist in einem umfassenden Sinn der Wunsch oder, anders gesagt, die Notwendigkeit europäischer Integration. Das ist der Wunsch. Und was ist die Wirklichkeit?

Schwerfälligkeit der Entscheidungsprozeduren, Bürokratismus und Überregulierung, Zunahme links- und rechtspopulistischer, euroskeptischer und anti-europäischer Strömungen in mehr und mehr Mitgliedsländern, Nichterkennbarkeit einer wirklichen europäischen Außen- und  Sicherheitspolitik, Überhandnehmen nationaler Egoismen – um auch hier nur wieder einige Schlagworte zu nennen. Jenseits aller Kritik an europäischen Institutionen, nationalen Regierungen und Parlamenten bleibt wohl entscheidendes Hemmnis der Mangel an Bereitschaft, Entscheidungszuständigkeiten von der nationalen Ebene auf die europäische zu verlagern, nicht zuletzt mangels gemeineuropäischer Öffentlichkeit. Weil Demokratie gemeinsame Kommunikation, öffentlichen Raum voraussetzt, bleibt die demokratische Legitimation europäischer Institutionen und Entscheidungen problematisch. Und auf nationale Entscheidungsträger – Regierungen, Parlamente, zunehmend auch Gerichte – wird wenig Druck ausgeübt, Kompetenzen an europäische Institutionen abzugeben. Deswegen war übrigens europäischer Einigungselan immer in Krisenzeiten stärker, um danach alsbald wieder abzuflauen. Das begründet die Geschichte der institutionellen europäischen Integration, die so zu den schlagwortartig erwähnten Mängeln fast zwangsläufig führen musste – vom Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft in den 50er Jahren über die Römischen Verträge bis zu den Verträgen von Maastricht und Lissabon.

Institutionell drückt sich das in der Verschränkung von intergouvernementalen und kommunitären Prozeduren aus. Intergouvernementale [Prozeduren] sind die, in denen die Regierungen verhandeln, dann irgendwelche Staatsverträge machen, die auch im Zweifel ratifiziert werden müssen. Kommunitäre Prozeduren sind europäisches Recht, wo mit den Mehrheiten des Lissaboner Vertrags und dem Initiativmonopol der Kommission Entscheidungsprozesse stattfinden. Es ist eines der komplizierten Dinge in der europäischen Wirklichkeit. Politisch hat es dazu geführt, dass grundlegende Auffassungsunterschiede nicht wirklich überwunden, sondern immer wieder durch Kompromissformeln handhabbar gemacht wurden.

Nicht nur weil sich unser-- Ja, was sind Sie eigentlich? Jubilar habe ich mir hier aufgeschrieben. Sie werden jetzt verabschiedet, aber Sie werden so gefeiert, dass man Sie auch als Jubilar bezeichnen kann, und Sie haben es ja wirklich auch verdient, Herr Sinn. Jedenfalls haben Sie sich mehr und tiefer als andere mit ihren Problemen auseinandergesetzt, und deswegen will ich in diesem Zusammenhang einige Bemerkungen zur europäischen Währungsunion machen. Jenseits aller politischen Gesichtspunkte, die mit dem Ende des Ost-West-Konflikts und mit der Überwindung der deutschen und europäischen Teilung aufgeworfen wurden, hatte der damalige Kommissionspräsident Jacques Delors schon in der zweiten Hälfte der 80er Jahre – als er auch noch nicht mit dem Fall der Mauer so unmittelbar gerechnet hat, so wenig wie wir in der Bundesregierung in Bonn – für eine Währungsunion plädiert, um den im gemeinsamen Markt erreichten Stand der wirtschaftlichen Integration zu sichern und dynamisch weiterzuentwickeln. Nicht nur Geldpolitiker und Währungstheoretiker wussten auch damals um die Probleme einer Währungsunion ohne finanz- und wirtschaftspolitische Vergemeinschaftung. Also war die Frage, erst Währungsunion oder erst politische Union. Das war die politische Streitfrage, und sie wurde in der Logik der europäischen Einigungsgeschichte entschieden. Weil eine politische Union noch nicht erreichbar schien, wurde mit der Währungsunion begonnen, in der Hoffnung, sie werde eines Tages die politische Union nach sich ziehen. Das ist das Prinzip von „ever closer union“. Die Lösung war, dass man bis dahin, bis es zu einer politischen Union durch vertragliche Vereinbarungen [kommt], anstelle einer vergemeinschafteten Finanzpolitik diese Währungsunion stabil halten könne. Die Geschichte ist bekannt.

Nicht gelöst wurden vor allem grundlegende Auffassungsunterschiede zu wirtschaftspolitischen Ordnungsvorstellungen, zu Wettbewerbsfähigkeit und zur Rolle von Finanz- und Geldpolitik. Ich lasse die Frage unbeantwortet, aber wenigstens nicht unerwähnt, ob bei der damaligen Ausgestaltung des europäischen Zentralbanksystems das Bemühen, den nationalen Zentralbanken, also nicht zuletzt der Bundesbank, noch möglichst viel Restzuständigkeit zu bewahren, heute eine eher kritisch zu würdigende Rolle gespielt hat. Ich habe bei der Diskussion um ANFA darüber nachgedacht, aber das ist auch verschüttete Milch. Jedenfalls hat alles zusammen zu einer Reihe von Fehlanreizen geführt, mit deren Auswirkungen wir uns seit Ausbrechen der Eurokrise und gewiss noch für längere Zeit beschäftigen müssen.

Wunsch und Wirklichkeit, in diesem Spannungsfeld suchen wir Lösungen. An dem Griechenland-Wochenende im vergangenen Juli war das Grundmuster geradezu idealtypisch zu erkennen. Unter den Finanzministern waren wir uns weitestgehend einig, dass ein von Griechenland zu entscheidendes und von der Europäischen Union oder der Eurozone unterstützend zu flankierendes zeitweiliges Ausscheiden die finanz- und wirtschaftspolitisch bessere Lösung wäre. Die Staats- und Regierungschefs bewerteten die politischen Risiken und Nebenwirkungen stärker, und so kam es zu dem Kompromiss, dass die Regierung Tsipras an Konditionalität ziemlich genau das akzeptierten musste, was abzulehnen der Grund ihrer Wahl ein halbes Jahr zuvor gewesen war. Das ist der Weg, wie wir uns in dem Spannungsfeld zwischen Wunsch und Wirklichkeit bewegen. Wobei ich wiederholend bemerke, dass Wunsch für mich in der Notwendigkeit besteht, durch europäische Lösungen globale Herausforderungen besser meistern zu können.

Wenn Europa wirtschaftlich und sozial, wenn die europäische Währungsunion funktionieren soll, dürfen ökonomische, auch politische und soziale, Gesetzmäßigkeiten nicht unberücksichtigt bleiben. Aber solange wir keinen anderen Mechanismus haben, um zu gemeinsamen verbindlichen und damit demokratisch legitimierten Entscheidungen zu kommen, sind wir auf Kompromisssuche angewiesen. Nur so werden ordnungspolitische Vorstellungen zustimmungs- und durchsetzungsfähig. Weil aber Kompromisssuche und Kompromissfindung das Wesen demokratischer Prozesse ganz generell ist, können wir insofern zumindest für eine Übergangszeit mit dem Nebeneinander von intergouvernementalen und kommunitären Strukturen leben.

Wir bräuchten für eine Lösung grundlegender Probleme der europäischen Währungsunion Änderungen des europäischen Primärrechts. Das fängt schon bei der Trennung von Geldpolitik und Bankenaufsicht an. Ohne Vertragsänderung – das muss man in Erinnerung rufen – war eine gemeinsame Bankenaufsicht nur bei der EZB institutionell möglich. Und das gilt für jede weitere Vergemeinschaftung von Finanz- und Wirtschaftspolitik, gegebenenfalls auch nur in der Eurozone, und es gilt für deren institutionelle Absicherung durch veränderte Regeln für Europäische Kommission und Parlament. Zugleich weiß natürlich auch der überzeugteste Europäer, dass die rechtlichen Bedingungen für Vertragsänderungen im Lissabon-Vertrag ebenso anspruchsvoll sind wie die politischen Chancen für entsprechende Mehrheiten in allen Mitgliedstaaten derzeit gering. Das ist die Realität. Einstimmig mit nationalen Ratifizierungsverfahren, zum Teil sogar durch Volksabstimmungen –  also das ist für die kurzfristige Perspektive nicht sehr realistisch.

Darüber hinaus muss man sich zu der Tatsache bekennen –  weil es eine Tatsache ist –, dass die Bindekraft des nationalen Prinzips in den allermeisten Mitgliedstaaten viel stärker ist als die einer gesamteuropäischen Idee. Wenn man diese Verunsicherungen bedenkt durch den schnellen Wandel, durch Globalisierung und durch wissenschaftlich-technologisch disruptive Prozesse, dann gewinnt die Frage zunehmend an Bedeutung, was eigentlich als Grundlage stabiler Freiheitsordnungen Gesellschaften zusammenhalten kann. Vielleicht ist es nicht so überraschend, dass mancherorts – von Schottland über Norditalien bis Katalonien – regionale Auflösungstendenzen stärker scheinen als europäische Vergemeinschaftung. Europa wird also auf die Bindekraft der Nation gar nicht verzichten dürfen, wenn es seine aus der globalen Entwicklung folgenden Aufgaben erfüllen will. Aber das ist doch das Prinzip jeder föderalen Ordnung. Insofern und auch insoweit ist das intergouvernementale Prinzip noch unverzichtbar, und damit das Nebeneinander zwischen kommunitären und intergouvernementalen Prozeduren sachgerecht.

Das mögen nicht alle in Brüssel, aber das hat bei der demokratischen Legitimation von Entscheidungen seine Konsequenzen. Aber auch das ist im föderalen Prinzip angelegt, das eben demokratische Legitimation auf jeder Entscheidungsebene kennt und voraussetzt. Intergouvernementale Entscheidung setzt allerdings Verlässlichkeit bei der Umsetzung voraus, weil sonst Fehlanreize unvermeidlich sind und weil im Übrigen natürlich gegenseitiges Vertrauen in Europa nicht wachsen kann, sondern zwangsläufig abgebaut wird, darauf wird zurückzukommen sein. Es gibt aber auch auf dieser schwierigen, komplizierten Grundlage Antworten, was heute realistischerweise an Stärkung europäischer Handlungsfähigkeit im Sinne des Wunsches denkbar erscheint. Europa hat sich meines Erachtens immer in Krisen bewegt. Weil derzeit Außen- und Sicherheitspolitik auf der politischen Agenda ganz oben stehen, bis zur Migrationsherausforderung und Terrorismusbedrohung, beginne ich mit einigen Bemerkungen zur gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik.

Europa als Einheit oder auch die einzelnen Teile, also die Staaten, werden – ob wir das mögen oder nicht; wir mögen es eher weniger – einen größeren Beitrag zur Stabilisierung des Nahen und Mittleren Ostens leisten müssen. Denn vom Gelingen oder Misslingen dieses Prozesses sind wir stärker als andere Kontinente betroffen. Ich fürchte übrigens, dass das für einen Gutteil Afrikas auch zutreffen wird. Natürlich werden wir eine gemeinsame Strategie für die Stabilisierung dieser Räume nicht ohne unseren wichtigsten Partner, die Vereinigten Staaten von Amerika, erreichen wollen, aber um es diplomatisch zu sagen: Dass die USA von einem stärker handlungsfähigen europäischen Partner positiv beeinflusst werden können, das wissen wir schon seit den Zeiten von John F. Kennedy und länger. Es hindert uns Europäer jedenfalls niemand, relevanter zu werden. Nach den Anschlägen vom 13. November in Paris haben wir zu einem Mehr an europäischer Solidarität gefunden, das könnte als ein Ausgangspunkt für die Entwicklung einer gemeinsamen europäischen Strategie für den Nahen und Mittleren Osten und auch im Verhältnis zur islamischen Welt genutzt werden. Europa wird auch für sein Verhältnis zu Russland eine gemeinsame Strategie brauchen. In der Ukraine versuchen wir das, im Nahen und Mittleren Osten geht es so wenig ohne Russland wie im Iran. Im Übrigen sind wir Nachbarn, und auch die Beziehungen zwischen dem NATO-Mitglied Türkei und Russland sind für Europa essentiell.

Noch ein Beispiel: Als Innenminister habe ich einmal die Islamkonferenz ins Leben gerufen. Nicht nur um Deutschland auf einen wachsenden Teil Mitbürger islamischer Religionszugehörigkeit vorzubereiten, sondern genauso auch um dem Islam in Deutschland partnerschaftlich zu helfen, europäische, westliche Wertvorstellungen zu verstehen und sich darin zurechtzufinden, aus den Erfahrungen der Aufklärung in Europa zu lernen und zu profitieren. Wer ein wenig noch vom Dreißigjährigen Krieg weiß, der wird die politische Sprengkraft aus den Differenzen zwischen Sunniten und Schiiten in der islamischen Welt, die zu all dem anderen noch hinzukommen, auch nicht unterschätzen. Wenn ich nun die Sicherheitsinteressen Russlands mit Blick auf islamistischen Terror richtig verstehe, dann hat Russland eher Probleme mit sunnitisch gegründeten Bestrebungen. Warum also sollten wir nicht mit Russland eine gemeinsame Strategie entwickeln können, wie Gegensätze zwischen einer saudisch  geführten sunnitischen Koalition gegen eine iranisch geführte schiitische abgebaut werden können?

Aber zu einer Strategie gehören immer auch Fähigkeiten, deshalb sollte Europa sehr viel mehr für die Herausbildung effizienter europäischer Verteidigungskapazitäten tun. Ich sage das nicht nur als Haushaltsminister, obwohl da natürlich auch erhebliche Effizienzgewinne wären. Aber wir wären sehr viel handlungsfähiger, jedes einzelne europäische Land wird das nicht leisten können. Ich bin mir übrigens ziemlich sicher und ich bin durch mancherlei Demoskopie aus fast allen europäischen Mitgliedstaaten darin auch bestätigt, dass auf dem Feld einer gemeinsamen europäischen Außen- und Sicherheitspolitik die Unterstützung breiter Mehrheiten überall in Europa für mehr europäische Gemeinsamkeit leichter zu finden wäre als in vielen anderen Bereichen. Warum also nicht die Chance der Krise nutzen?

Mutatis mutandis – dies gilt meines Erachtens auch für die Bewältigung der Migrationsherausforderung. Die europäischen Grundfreiheiten genießen ebenso breite Zustimmung wie der Verzicht auf Grenzkontrollen, zumindest im Schengen-Bereich. Dass ein gemeinsames und effizientes Regime der Kontrolle der Außengrenze Voraussetzung für den Verzicht auf Kontrollen an Binnengrenzen ist, bedarf kaum der Erläuterung. Insoweit ist auch das Dublin-System im Prinzip kaum bestritten, auch nicht dahingehend, dass jeder Mitgliedstaat bei der Kontrolle von Außengrenzen Verantwortung für alle in Europa trägt und deshalb natürlich auch gegebenenfalls Anspruch auf solidarische Unterstützung hat. Wenn man sich dann noch klar macht, dass die Genfer Konvention, wonach schutzbedürftige Flüchtlinge Anspruch auf Zuflucht haben, alle zivilisierten Staaten bindet, aber die Genfer Konvention eben nicht eine Grundlage für weltweite Migrationsfreiheit ist, dann kann man sich über eine sehr viel effizientere Unterstützung der Vereinten Nationen bei der Bewältigung der Migrationsströme ebenso verständigen wie über eine davon gedanklich völlig zu trennende Einwanderungspolitik. Weil dies alles, für jedermann einsichtig, europäisch sehr viel besser funktionieren kann als national, wird sich das aber natürlich mit dem üblichen Zeitverzug auch durchsetzen. Jedenfalls dann, wenn beherzigt wird, dass europäische Einigung immer auf unterschiedliche nationale Erfahrungen Rücksicht nehmen muss. Das gilt in der wirtschaftlichen Integration zwischen unterschiedlichen Leistungsniveaus ebenso wie in der Integrationspolitik, wo eben nicht alle Gesellschaften in gleicher Entwicklung die Vorzüge von Offenheit gegenüber Abschottung kennenlernen konnten.

Im vereinten Deutschland – ich habe daran eine gewisse Erinnerung – haben sich 1991 – ich war damals Innenminister – die ostdeutschen Länder gegen eine proportionale Zuteilung von Asylbewerbern gewehrt. Wir hatten damals 500 000 Asylbewerber und die werden in einem Schlüssel zwischen den Ländern verteilt. Aber sie haben sich gewehrt, weil sie gesagt haben, wir haben andere Probleme, und außerdem kennt unsere Bevölkerung das Zusammenleben mit Menschen aus anderen Kontinenten gar nicht. Nach einigen Diskussionen haben der Bund und die anderen Bundesländer dem für einen längeren Übergangszeitraum auch Rechnung getragen. Also, wenn wir diese Erfahrungen auch für unsere Beziehungen zu unseren osteuropäischen Nachbarn und Freunden anlegen, sollten wir vielleicht nicht mit der prozentualen Verteilung die Debatte in Europa beginnen. Das ist, glaube ich, nicht der zielführendste aller Ansätze.

Vielleicht ist es übrigens auch mit Vertragsänderungen nicht ganz so hoffnungslos, wie manche angesichts der Notwendigkeit von Einstimmigkeit und nationalen Ratifizierungsverfahren befürchten. Der Lissabon-Vertrag sieht immerhin auch die Möglichkeit begrenzter Vertragsänderungen in einem vereinfachten Verfahren vor. Das könnte für die Trennung von Bankenaufsicht und Geldpolitik funktionieren, was dringend notwendig ist, wenn ich die Erfahrungen der letzten zwei Jahre vor meinem geistigen Auge noch einmal Revue passieren lasse.

Nun hat das Vereinigte Königreich mit seiner Verbindung von Referendum und Reformwünschen ein anderes Thema ins Zentrum der politischen Diskussion gerückt, das eigentlich dort schon längst angekommen sein sollte, nämlich das grundlegende Problem, wie ganz unterschiedliche Lebens- und Sozialstandards und wirtschaftliche Leistungsfähigkeit mit den Grundfreiheiten eines gemeinsamen Markts kompatibel gemacht werden können. Wenn das Kindergeld in Deutschland höher ist als der Durchschnittslohn in Rumänien, dann muss das zu Verwerfungen führen. Politik und Gerichte haben sich schon mehrfach mit dem Problem befasst, ob man zum Beispiel Kindergeldzahlungen für rumänische Arbeitnehmer in Deutschland vom Aufenthalt der Kinder in Deutschland oder in Rumänien abhängig machen sollte. Welche Lösung auch immer gewählt wird, konfliktfrei ist keine. Ähnlich ist es mit der Forderung nach einheitlichen Sozialleistungen für Flüchtlinge in allen EU-Mitgliedstaaten. Weil Sozialleistungen und Existenzminimum nicht losgelöst von regionalen Lebensstandards definiert werden können, wird Europa für die Vereinbarkeit von Sozialleitungen mit den Grundfreiheiten des gemeinsamen Marktes bessere Lösungen suchen müssen, solange das Wohlstandsniveau noch so unterschiedlich ist. Es wird auch nicht leicht sein, aber immerhin ist die Diskussion jetzt durch Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs –  widersprechende Entscheidungen des Bundessozialgerichts, aber was soll’s – in der deutschen Innenpolitik angekommen. Das ist der Anfang, mit dem Beginn einer Diskussion sind immer auch Hoffnungen [verbunden], dass man zu Entscheidungen kommt.

Britische Änderungswünsche nach mehr Subsidiarität und weniger Harmonisierung im gemeinsamen Markt außerhalb der Währungsunion werfen zusammen mit der Notwendigkeit nach Stärkung und Vertiefung zumindest der Währungsunion zwangsläufig die Frage unterschiedlicher Integrationstiefen oder zumindest unterschiedlicher Integrationsgeschwindigkeiten auf. Neu ist die Frage nicht, vieles von dem, was ich vor 20 Jahren mit Karl Lamers geschrieben habe, ist übrigens im Währungsunion- oder Schengen-System längst Wirklichkeit. Aber wenn man dieses Instrument nutzen will, muss das Verhältnis zwischen den Ins und den Outs, also zwischen den Teilnehmern unterschiedlicher Integrationsstufen, besser gelöst werden, wobei Übergänge von der einen zur anderen Stufe möglich bleiben müssen. Darin liegen aber auch Möglichkeiten für die Mitgliedstaaten, deren Souverän aus welchen Gründen auch immer zu weniger Souveränitätsverzicht und damit auch zu weniger Integration bereit ist. Ganz am Rande: Vielleicht liegt auf diesem Feld eines Tages auch die Lösung  für die Beitrittsproblematik etwa der Türkei.

Wenn Europa in dieser Zeit der Globalisierung seine Aufgaben erfüllen will, ist wirtschaftliche Leistungsfähigkeit conditio sine qua non. Auch wenn die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik verbesserungsbedürftig und verbesserungsfähig ist, der Schwerpunkt europäischer Relevanz in globaler Gestaltung liegt neben der Legitimität von Ordnungsangeboten und Wertvorstellungen in unserer ökonomischen Gestaltungskraft. Weil die vertiefte Integration der Währungsunion Kern europäischer Wettbewerbsfähigkeit ist, bleibt die Stabilisierung durch Vertiefung der Währungsunion unverzichtbar, um Europas Wirklichkeit dem Wunsch anzunähern. Auch dafür sind unbeschadet mangelnder kurzfristiger Realisierungschancen für große Lösungen pragmatische Schritte möglich. Selbst wenn Konstruktion und Mandat für EZB und EZBS, weil primärrechtlich verankert, kurzfristig nicht veränderbar erschienen, wenn man nicht die begrenzten Vertragsänderungen zustande bringen sollte, dann kann ja die strengere Einhaltung der Regeln des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes die Geldpolitik vor der Versuchung der Überforderung bewahren.

Unabhängigkeit der Zentralbank bedeutet übrigens nicht ein Verbot kritischen Hinterfragens geldpolitischer Entscheidungen, mit allem Respekt. Kritische Öffentlichkeit und Diskussion kann also auch hier, wie grundsätzlich in jeder demokratischen Struktur, hilfreich sein. Allerdings sollten wir bei dieser Diskussion die Schwäche der Konstruktion des europäischen Währungsraums nicht einfach auf den einzig vergemeinschafteten Teil, die Geldpolitik, schieben, sondern uns auf die Funktionsvoraussetzungen einer Währungsunion konzentrieren. Wenn Geldpolitik Unterschiede in der Finanz- und Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten nicht ausgleichen kann, dann müssen wir an diesen ansetzen durch stärkere Einhaltung von Vereinbarungen und Regeln. Ordnungspolitik – wir haben ja am vergangenen Sonntag an den 125. Geburtstag von Walter Eucken erinnert – beginnt bei der richtigen Ursachenkritik, um Fehlanreize zu vermeiden.

Die Trennung der Risiken des Bankensektors von den öffentlichen Haushalten ist durch aufsichtsrechtliche Begrenzungen in den Banken-Portfolios wie durch die Einführung von Kapitalunterlegungen und Risikogewichtungen für Staatsanleihen zu erreichen. Eine Insolvenzordnung für Mitgliedstaaten der Währungsunion erfordert meines Erachtens nicht zwingend eine Primärrechtsänderung. Sie entspricht im Übrigen, wenn man konsequent denkt, dem Bail-out-Verbot. Und die Vergemeinschaftung von Haftung muss nicht zwangsläufig zu Fehlanreizen führen, wenn die institutionellen Voraussetzungen für die Einhaltung und Durchsetzung gemeinsamer Regeln  und Entscheidungen gegeben sind.

Solange das mangels Vertragsänderungen nicht institutionell der Fall ist, müssen Fehlanreize intergouvernemental durch Konditionalität und Sequencing, die richtige Reihenfolge, vermieden werden. Das ist die Lehre aus der Eurokrise und das ist übrigens die gute Botschaft aus den europäischen Rettungsprogrammen: Konditionalität wirkt. Populär ist sie nicht, aber Medizin schmeckt manchmal bitter. Natürlich ist Konditionalität politisch leicht zu diskreditieren, wenn schon Reformen, weil kurzfristig unbequem, grundsätzlich unpopulär erscheinen. Das gilt auch in Deutschland. Wie viel leichter noch ist dann Widerstand dagegen zu mobilisieren, wenn man insinuieren kann, andere – Brüssel oder Berlin – seien schuld an diesen Belästigungen. Aber das ist dann der Auftrag an die Entscheidungsträger in den betroffenen Ländern, die Notwendigkeit von Strukturmaßnahmen glaubwürdig zu erklären. Und in den zur Solidarität verpflichteten [Ländern] ist es der Auftrag, auf die Einhaltung von Vereinbarungen zu bestehen. Da gewinnt man nicht unbedingt Schönheitspreise in allen Mitgliedsländern, aber das gehört mit dazu. Man wird wohl auch immer wieder erklären müssen, dass Solidarität gerade in intergouvernementalen Strukturen ein Element der Freiwilligkeit beinhaltet und dass ohne Einhaltung getroffener Vereinbarungen auf Dauer solche Freiwilligkeit bei den zur Solidarität bereiten Ländern nicht zu bewahren ist. Ich hatte gestern in Davos bei einem Forum die Gelegenheit, das einem Gesprächspartner noch einmal sehr liebenswürdig zu erklären.

Ich will noch ein aktuelles Beispiel nachschieben: Natürlich spricht grundsätzlich viel für eine Bankenunion und in einer Bankenunion für eine gemeinsame Einlagensicherung. Aber alle – alle! – gemachten Erfahrungen sprechen dagegen, mit der Vergemeinschaftung der Einlagensicherung zu beginnen, solange die zuvor zur Trennung von Banken- und Haushaltsrisiken vereinbarten oder auch noch zu vereinbarenden Schritte in vielen Mitgliedstaaten noch gar nicht implementiert sind. Wenn ich sehe, was Italien, mit allem Respekt, jetzt in diesen Tagen mit seinen Banken für ein Problem hat, weil die BRRD, die Restrukturierungsrichtlinie, seit 1. Januar 2016 Bail-in vorschreibt, aber weil man sich nicht darauf vorbereitet hat, wird es klar: Wir müssen, damit das Ganze funktioniert – nicht aus Sturheit –, darauf bestehen.

Also, meine Damen und Herren, Europa zwischen Wunsch und Wirklichkeit oder auch zwischen Krisen und Chancen. Die Herausforderungen sind unübersehbar. Aber unbestreitbar können sie eben nicht durch Verweigerung und Abschottung gemeistert werden. Und deshalb, auch deshalb, sind Krisen Chancen. Viele fragen sich, wie der disruptive Charakter und das sich beschleunigende Tempo des Wandels vieler Lebensverhältnisse gesellschaftlich und politisch bewältigt werden könne, und was, ich sagte es schon, angesichts solchen Wandels an Verbindlichem und Verbindendem bleibt.

Mir scheint, dass Freiheit und Offenheit sich gegenseitig bedingen. Das muss man in unserer aktuellen Debatte auch immer mitbedenken. Karl Popper hat es in seiner „offenen Gesellschaft“ beschrieben. Offenheit folgt aus der Einsicht in die Begrenztheit jeder Erkenntnis, aus der Absage – aus der Absage! – an ideologische Bestimmtheit und Bestimmbarkeit. Das führt seit dem Konflikt zwischen Aristoteles und Platon – also die Griechen waren immer am Anfang aller Entwicklungen – zu Mäßigung, zu Nachhaltigkeit, zu Resilienz. Und dieses, diese Absage an ideologische Bestimmtheit und Bestimmbarkeit, hat überhaupt erst Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, marktwirtschaftliche Effizienz und sozialen Ausgleich ermöglicht.

Das, meine Damen und Herren, ist europäisches Erbe, und Halt und Orientierung in schnellem Wandel erfordern Offenheit. Deshalb hat Europa gerade in seiner komplizierten Verfasstheit Lösungen für globale Entwicklungen beizusteuern, die das Spannungsfeld zwischen Wunsch und Wirklichkeit in Europa fruchtbar halten. Gestern hat in Davos derjenige, der unser Gespräch moderiert hat, gesagt, Europa sei in einem ständigen Krisenbewältigungsmechanismus. Ich habe mir dann erlaubt, zu sagen, ja, das ist ganz ähnlich wie die Weltwirtschaft, und daraus können Sie sehen, dass wir in Europa in der Bewältigung dieser Probleme schon ein Stück weit weiter sind als die globale Wirtschaft. Lassen Sie uns ein Stück weit Selbstbewusstsein zeigen und damit unsere Herausforderungen meistern.

Herzlichen Dank. 

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