Navigation und Service

19.08.2016

BMF-Kon­fe­renz zur Zu­kunft der EU-Fi­nan­zen

Konferenz zur Fortentwicklung der EU-Finanzen
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

BMF-Konferenz am 12. Juli 2016 zur Zukunft der EU-Finanzen

  • Das BMF hat eine Konferenz zur Zukunft der Finanzen der Europäischen Union (EU) veranstaltet, an der neben Fachbeamten aus über zehn Mitgliedstaaten der EU auch hochrangige Vertreter der Europäischen Kommission sowie der Wissenschaft teilgenommen haben.
  • Die gegenwärtige Struktur der EU-Ausgaben, insbesondere die Tatsache, dass rund 80 % des jährlichen Haushalts für die Gemeinsame Agrarpolitik und die Strukturförderung gebunden sind, kann nur historisch erklärt werden. Künftig soll ein flexibleres Budget es der EU ermöglichen, auf aktuelle Herausforderungen angemessen reagieren zu können.
  • Mit rund 150 Mrd. pro Jahr ist der Haushalt der EU dafür grundsätzlich ausreichend ausgestattet. Ein Schwerpunkt der Neuausrichtung sollte die stärkere Verknüpfung der Strukturförderung mit den länderspezifischen Empfehlungen des Europäischen Semesters sein.

1 Einleitung

Unter dem Titel „New Priorities in European Spending – How to Shape the EU-Budget of the Future?“ hat das BMF am 12. Juli 2016 eine Konferenz zur Fortentwicklung der EU-Finanzen veranstaltet. Teilnehmer waren neben Fachbeamten aus über zehn Mitgliedstaaten der EU auch hochrangige Vertreter der Europäischen Kommission und der Wissenschaft. Anlass der Konferenz war die vom Bundesminister der Finanzen, Dr. Wolfgang Schäuble, im Lichte sich ändernder politischer Prioritäten mehrfach erhobene Forderung nach einer Neuausrichtung der Ausgaben der EU.

1.1 Hintergrund

Der Haushalt der EU ist das Ergebnis fortlaufender Kompromisse seit den Anfangstagen der europäischen Einigung. Den heutigen politischen Prioritäten wird er nur noch bedingt gerecht. Allein historisch kann die immer noch deutlich vorherrschende Konzentration auf die Agrar- und Struktur- beziehungsweise Kohäsionspolitik erklärt werden. Obwohl die Lebensmittelversorgung in Europa mittlerweile gesichert und die öffentliche Infrastruktur in den EU-Mitgliedstaaten nahezu flächendeckend ausgebaut ist, fließen in diese Bereiche immer noch rund 80 % aller Ausgaben der EU. Die Strukturpolitik fördert dabei nicht mehr nur die schwächsten Regionen Europas, sondern inzwischen auch wirtschaftlich stärkere Gegenden. Der Nutzen dieser Ausgaben für die EU als Ganzes ist begrenzt. Ähnliches gilt für die Gemeinsame Agrarpolitik. Ein Großteil der Subventionen in diesem Bereich wird allein nach Betriebsgröße ausgezahlt; große Agrarunternehmen profitieren stärker als landwirtschaftliche Kleinbetriebe.

Für die im gesamteuropäischen Interesse liegenden Tätigkeiten der EU in den Bereichen „Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung“ (Forschung), „Sicherheit und Unionsbürgschaft“ (Inneres) und „Europa in der Welt“ (Äußeres) sind nach Abzug der Verwaltungskosten nur rund 20 % der Mittel verfügbar. Die bestehende Ausgabenstruktur erschwert es der EU zunehmend, auf gesamteuropäische Herausforderungen angemessen zu reagieren. Banken-, Euro- und nicht zuletzt die Migrationskrise haben die Verschiebung der Prioritäten verdeutlicht. Vor diesem Hintergrund werden drei Kernforderungen für eine Neuausrichtung der EU-Finanzen erhoben:

  • Konzentration der EU-Ausgaben auf Vorhaben mit europäischem Mehrwert.
  • Bessere Verknüpfung des Europäischen Semesters mit der EU-Strukturförderung.
  • Mehr Flexibilität im Haushalt der EU.

Ziel der Konferenz war es, gemeinsam mit anderen Mitgliedstaaten der EU, der Europäischen Kommission und Wissenschaftlern konkrete Antworten auf diese Fragen zu finden.

1.2 Inhalt der Konferenz

Die Konferenz hatte vier Themenschwerpunkte:

  • Neuausrichtung des EU-Haushalts.
  • Gemeinsame Agrarpolitik auf dem Prüfstand.
  • Der Beitrag der EU-Strukturpolitik zur Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen.
  • Größere Flexibilität des EU-Haushalts.

2 Neuausrichtung des EU-Haushalts

Der erste Block der Konferenz („How to achieve EU-wide benefits from EU spending?“) beschäftigte sich mit der grundlegenden Frage, nach welchen Kriterien die Prioritäten für die Ausgaben der EU festgelegt werden könnten. Auf europäischer Ebene besteht zwar weitestgehend Einigkeit darüber, dass die Ausgaben der EU viel konsequenter auf die Erzielung von europäischem Mehrwert ausgerichtet werden sollen. Unter welchen Voraussetzungen Ausgaben dieses Ziel erreichen können, ist bislang aber ungeklärt. Die gebotene Neuausrichtung der EU-Finanzen muss deshalb bei der Frage ansetzen, unter welchen Voraussetzungen die EU insgesamt vom Einsatz europäischer Gelder profitiert. Dieser Aufgabe ging Prof. Dr. Berthold Wigger vom Karlsruher Institut für Technologie (KIT) nach.

Berthold Wigger stellte zunächst fest, dass die Ausgaben der EU derzeit kaum Mehrwert für die EU erzielten. Sie dienten ganz überwiegend Partikularinteressen, indem Geld für die Bewältigung regionaler Aufgaben zwischen den Mitgliedstaaten umverteilt würde. Das belegte er anhand der beiden größten Ausgabebereiche der EU, der Kohäsions- und Strukturförderung sowie der Gemeinsamen Agrarpolitik, die jeweils rund 40 % der jährlichen Ausgaben der EU ausmachen.

Eine Untersuchung der EU-Strukturförderung1 habe gezeigt, dass die geförderten Regionen zwar ein um 2 % höheres Bruttoinlandsprodukt (BIP) hätten als nicht geförderte Regionen. Auf die Beschäftigungszahlen habe diese Förderung jedoch keinen Einfluss. Auch gelte, dass die Strukturförderung, die grundsätzlich auf die Stärkung schwacher Regionen zielen sollte, die besten Ergebnisse jedoch in einkommensstärkeren Regionen mit einem höheren Bildungsniveau und einer besseren Qualität der öffentlichen Verwaltung erziele. Erfolgreich sei die Strukturpolitik daher in den reichen Ländern wie Österreich, Finnland, Deutschland, den Niederlanden, Schweden und dem Vereinigten Königreich. In anderen Mitgliedstaaten führe die Strukturförderung lediglich zu einem höheren Konsum, aber nicht zu einer nachhaltigen Stärkung der regionalen Strukturen. Auch die gemeinsame Agrarpolitik sei für die EU keine erfolgreiche Politik. Sie führe trotz aller Reformen auch heute noch zu einer Überproduktion von Lebensmitteln (Stichworte: Milchseen, Butterberge) und sei eine nicht zu rechtfertigende Subventionierung eines einzelnen Wirtschaftszweigs. Sofern die EU finanziell auch die ländliche Entwicklung fördere, fehle es an einer nachträglichen Erfolgskontrolle, sodass insoweit keine Aussage über den Erfolg dieser Ausgaben möglich sei.

Die Ausrichtung der EU-Ausgaben auf die Interessen einzelner Mitgliedstaaten und die darin liegende Umverteilung zwischen den Mitgliedstaaten führe zwangsläufig zu der sogenannten Nettozahler-Debatte: Jeder Mitgliedstaat wolle für seinen Beitrag zum Haushalt der EU von ihr im Gegenzug möglichst viel zurückbekommen, auch wenn diese bloße Zahl nichts darüber aussagt, in welchem Ausmaß ein Staat von seiner Mitgliedschaft in der EU tatsächlich profitiert.

Diese Denkweise könne man am ehesten durch eine Ausrichtung der EU-Ausgaben auf europäische öffentliche Güter durchbrechen, also auf solche Güter, die alle Mitgliedstaaten betreffen und die privatwirtschaftlich nicht bereitgestellt werden. Dazu zählten insbesondere das Funktionieren der öffentlichen Verwaltung, innere und äußere Sicherheit, Binnenmarkt, Migrationspolitik, Energiesicherheit und Klimaschutz. Von Erfolgen der EU in diesen Bereichen profitierten alle Mitgliedstaaten. Das mit der Agrarförderung bislang verfolgte Ziel der Lebensmittelsicherheit sei derzeit jedenfalls kein europäisches öffentliches Gut in diesem Sinne, da der Markt ausreichend Lebensmittel auch ohne die Förderung durch die EU bereitstellen würde.

Eine Verschiebung des Ausgabenschwerpunkts auf europäische öffentliche Güter scheitere nach Berthold Wigger derzeit aber an der mangelnden Bereitschaft der Mitgliedstaaten, der EU in den dafür einschlägigen Bereichen weitere Kompetenzen einzuräumen.

3 Gemeinsame Agrarpolitik auf dem Prüfstand

Mit einem Anteil von rund 40 % an den Gesamtausgaben der EU ist der Agrarbereich immer noch der größte Ausgabeposten des EU-Haushalts. Diese Ressourcenbindung zwingt dazu, diesen Bereich kritisch zu hinterfragen, insbesondere seine Ausrichtung auf europäischen Mehrwert. Dies geschah im zweiten Teil der Konferenz („Does the Common Agricultural Policy still comply with the spirit of the European treaties?“). Prof. Dr. Stephan von Cramon-Taubadel von der Universität Göttingen konzentrierte seine Untersuchung auf die Direktzahlungen der EU an die Landwirte, die rund 30 % des jährlichen EU-Haushalts ausmachen.

In ihrer derzeitigen Ausgestaltung seien die Direktzahlungen heute nicht mehr zu rechtfertigen. Ursprünglich seien sie als Entschädigung für den Wegfall von garantierten Abnahmepreisen für landwirtschaftliche Erzeugnisse in den Jahren 1993, 2000 und 2003 eingeführt worden. Der ganz überwiegende Teil der heutigen Landwirte habe damals aber noch keine Landwirtschaft betrieben und müsse deshalb auch nicht für den Wegfall der Garantiepreise entschädigt werden. Im Übrigen liege der heutige Markpreis (bereinigt) deutlich über den damaligen Garantiepreisen. Die Direktzahlungen an die Landwirte seien schließlich auch mit dem Vertrag von Lissabon nicht vereinbar. Zwar solle die Gemeinsame Agrarpolitik auch dazu dienen, das Einkommen der in der Landwirtschaft tätigen Personen zu sichern. Jedoch solle sich die entsprechende Förderung durch die EU auf den technischen Fortschritt, die Produktivität und die Rationalisierung in der Landwirtschaft beziehen (vergleiche Artikel 39 Absatz 1 b des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union: „auf diese Weise … eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten“).

Da sich die heutigen Direktzahlungen an die Landwirte im Wesentlichen nach der Betriebsgröße richteten, profitierten ganz überwiegend die großen Agrarunternehmen und nicht kleinere Familienbetriebe. Ein Großteil der Direktzahlungen werde für die Pacht von Farmland verwendet; das Geld der EU komme daher letztlich nicht den Landwirten, sondern den Grundeigentümern zugute. Unterstützt würden diese Feststellungen durch einen Bericht des Europäischen Rechnungshofs aus dem Jahr 2016, der kritisiere, dass der EU „keine repräsentativen Daten zur Verfügung [stehen], mit denen beurteilt werden könnte, ob das Vertragsziel der Sicherstellung eines angemessenen Lebensstandards für Landwirte erreicht wurde. Außerdem gibt es kein zuverlässiges System, das Vergleiche zwischen landwirtschaftlichen Einkommen und Einkommen in anderen Wirtschaftssektoren ermöglicht, wodurch EU-Einkommensbeihilfen für Landwirte gerechtfertigt werden könnten.“2

Gerechtfertigt werden könnten nach Auffassung von Stephan von Cramon-Taubadel die Direktzahlungen – entsprechend der Forderung Wiggers – allenfalls durch eine Ausrichtung auf europäische öffentliche Güter. Hier komme insbesondere eine verstärkte Ausrichtung der Landwirtschaft auf Umwelt- und Klimaschutz infrage. Erste Schritte in diese Richtung seien gegangen. Seit 2015 seien rund 30 % der Direktzahlungen an die Erfüllung spezieller Umweltauflagen gebunden (sogenanntes greening). Dieser Ansatz könne zur Rechtfertigung von künftigen Direktzahlungen ausgebaut werden.

4 Der Beitrag der EU-Strukturpolitik zur Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen

Der dritte Abschnitt der Konferenz befasste sich mit der Verknüpfung zweier besonders bedeutender Politikbereiche der EU: dem Europäischen Semester und der europäischen Strukturförderung („How EU Cohesion Policy might contribute to the implementation of country-specific recommendations“). Im Europäischen Semester richten die Mitgliedstaaten ihre Haushalts- und Wirtschaftspolitik an den auf EU-Ebene vereinbarten Zielen und Regeln aus. In diesem Rahmen werden für jeden Mitgliedstaat der EU sogenannte länderspezifische Empfehlungen erarbeitet. Diese sollten künftig stärker mit der europäischen Strukturförderung verknüpft werden, auf die rund 40 % des EU-Haushalts entfallen.

Der Generaldirektor der Generaldirektion Regionalpolitik der Europäischen Kommission, Walter Deffaa, erläuterte zunächst die bereits bestehenden Verbindungen zwischen den beiden Politikbereichen. Man habe aus den Erfahrungen der Vergangenheit gelernt und prüfe nun im Rahmen der sogenannten ex-ante-Konditionalität wesentlich intensiver die Erteilung von Förderzusagen an die Mitgliedstaaten der EU. Mit der makroökonomischen Konditionalität könne die Europäische Kommission einen Mitgliedstaat zur Anpassung seiner Investitionsschwerpunkte aus den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds auffordern, wenn dies der Unterstützung einschlägiger länderspezifischer Empfehlungen dient; komme ein Mitgliedstaat Bedingungen im Defizit- oder im Ungleichgewichteverfahren nicht nach oder erfülle er die Vorgaben eines Anpassungsprogramms nicht, müsse die Europäische Kommission einen Vorschlag zur Aussetzung von Fördermitteln machen.

Insbesondere die ex-ante-Konditionalität habe die Ausgabequalität enorm verbessert. Gefördert werde mittlerweile nur noch auf der Grundlage einer umfassenden Planung. Im Übrigen fänden sich Reformempfehlungen für die Mitgliedstaaten nicht nur in den länderspezifischen Empfehlungen des Europäischen Semesters, sondern auch in den jährlichen Länderberichten der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen (GD ECFIN).

Dem Ziel einer stärkeren Verknüpfung der länderspezifischen Empfehlungen mit dem Haushalt stimmte Walter Deffaa prinzipiell zu. Dazu müssten aber zahlreiche Details in den betroffenen Politikbereichen neu geregelt werden. Um die Zahlungen aus der Kohäsions- und Strukturförderung sinnvoll zu verbinden, müsse die Anzahl der länderspezifischen Empfehlungen reduziert werden. Eine direkte Mittelverwaltung im Bereich der Struktur- und Kohäsionsfonds durch die EU zur besseren Überwachung von Strukturreformen lehnte Walter Deffaa ab: Diese Aufgabe sei zutreffend in den Mitgliedstaaten angesiedelt.

Dass im Rahmen der makroökonomischen Konditionalität noch keine Sanktionen verhängt worden seien, liege nicht an mangelnder Bereitschaft der Europäischen Kommission, sondern in erster Linie am noch jungen Alter dieser Instrumente. Es gebe noch keine Erfahrungen mit den neuen Instrumenten. Es sei durchaus denkbar, dass in naher Zukunft etwa die Nichterfüllung einer länderspezifischen Empfehlung mit dem Ziel besserer Flüchtlingshilfe zum Anlass für eine Sanktion genommen werde.

Prof. Dr. Friedrich Heinemann vom Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung in Mannheim (ZEW) kritisierte die bestehende Verbindung zwischen den beiden Politikbereichen als bislang noch unzureichend. In den vergangenen Jahren sei sehr viel Geld an einzelne Mitgliedstaaten geflossen, was aber nicht zu einer nachhaltigen Verbesserung der örtlichen Strukturen geführt habe. Hauptgrund dafür sei, dass die Strukturförderung zu viele Ziele gleichzeitig verfolge, etwa Stärkung von Forschung und Entwicklung, Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) oder Klimaschutz. Die länderspezifischen Empfehlungen verfolgten ebenfalls zu viele Ziele. Das führe letztlich dazu, dass nahezu jede Maßnahme irgendeines der Ziele verfolge. Das gehe jedoch an dem Erfordernis vorbei, den für die einzelnen Mitgliedstaaten tatsächlich identifizierten Reformbedarf zu adressieren.

Strukturförderung und länderspezifische Empfehlungen sollten künftig stärker auf das Ziel der „Verbesserung der institutionellen Kapazitäten von öffentlichen Behörden und Interessenträgern und effizientere öffentliche Verwaltung“ ausgerichtet werden. Zudem müssten die mit den Fördergeldern durchgeführten Maßnahmen nachträglich evaluiert werden; das sei bislang nicht der Fall. Insgesamt könne auf die Verfahrensweise im Rahmen der Beitrittsverhandlungen mit neuen Mitgliedstaaten verwiesen werden (SIGMA). Dort würden die Reformempfehlungen gezielt die Schwachstellen der Beitrittskandidaten im Bereich der öffentlichen Verwaltung adressieren. Der Erfolg der geförderten Maßnahmen werde nachträglich sorgfältig evaluiert.

5 Größere Flexibilität des EU-Haushalts

Gegenstand des vierten Blocks der Konferenz war die Frage der Verbesserung der Flexibilität des EU-Haushalts („How to improve the flexibility of the EU budget?“). In jüngster Zeit hat insbesondere die Flüchtlingskrise die Dringlichkeit dieser Frage aufgezeigt. Stehen für Agrar- und Strukturförderung jährlich rund 120 Mrd. € zur Verfügung, sind es für die Politikbereiche „Sicherheit und Unionsbürgerschaft“ sowie „Europa in der Welt“ zusammen insgesamt nur rund 15 Mrd. € jährlich, wobei für migrationsrelevante Ausgaben nur rund 5 Mrd. € aus dem EU-Haushalt verfügbar sind. Diese Aufteilung der Mittel auf verschiedene Politikbereiche ist im mehrjährigen Finanzrahmen der EU (MFR) für einen Zeitraum von derzeit sieben Jahren festgelegt. Der Großteil des Geldes ist fest verplant und kann nicht kurzfristig für andere Zwecke umgewidmet werden.

Stefan Lehner, Direktor bei der Europäischen Kommission in der Generaldirektion Haushalt, stellte einleitend fest, dass Flexibilität im Haushalt angesichts der Krisen im Agrarbereich, der immer noch nicht vollständig überwundenen Finanzkrise, der Migrationskrise sowie den Instabilitäten in Nachbarregionen der EU dringend erforderlich sei. Der gegenwärtige MFR sehe im Vergleich zu seinem Vorgänger schon wesentlich bessere Möglichkeiten vor, um auf unvorhergesehene Ereignisse zu reagieren. Der MFR sei zwar ein enges Korsett, er enthalte aber einige Flexibilitätsinstrumente, die im Grundsatz angemessene Reaktionen auf veränderte neue Prioritäten erleichterten. Die Flexibilität des Haushalts sei jedoch auch begrenzt und inzwischen nahezu ausgeschöpft. Wollten die Mitgliedstaaten der EU ihre Ausgaben in größerem Umfang für bestimmte Politikbereiche einsetzen, müssten sie sich entsprechend einigen.

Mehr Flexibilität zur Reaktion auf veränderte Prioritäten könne seiner Auffassung nach vor allem dadurch erreicht werden, dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen der EU mit zusätzlichen Beiträgen unterstützten, wie es bei der finanziellen Hilfe für die Türkei zur Bewältigung der Flüchtlingskrise der Fall sei. Es könnten auch bestimmte Ausgaberestriktionen überdacht werden. So könnten bestimmte Mittel bislang nur für den Zweck der Beschäftigungsförderung, insbesondere zur Bekämpfung von Jugendarbeitslosigkeit, genutzt werden. Die einschlägigen Regeln könnten dahingehend geändert werden, dass dieses Geld etwa auch im Kontext der Migration nutzbar gemacht werde. Bei der Konzeption zukünftiger Finanzrahmen könnte daran gedacht werden, nur einen Teil des Gesamtvolumens vorab festzulegen und die freie Marge in den jeweiligen Rubriken deutlich zu vergrößern.

Floor de Koning aus dem niederländischen Finanzministerium wies darauf hin, dass die siebenjährige Finanzplanung der EU den in den Mitgliedstaaten üblichen bindenden Planungshorizont weit übersteige. Das erschwere eine Anpassung des Haushalts an neue Prioritäten erheblich. Andererseits bräuchten die Mitgliedstaaten auch finanzielle Planungssicherheit für ihre Beiträge an die EU. Vor diesem Hintergrund empfahl sie, im nächsten MFR größere Spielräume gegen Ende der Laufzeit einzuplanen. Außerdem sollten weniger Mittel vorab an einzelne Staaten fest zugewiesen und die Flexibilität zwischen den einzelnen Politikbereichen gesteigert werden.

6 Zusammenfassung und Ausblick

Prof. Dr. Thiess Büttner von der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen und Vorsitzender des Wissenschaftlichen Beirats des BMF fasste abschließend die Ergebnisse der Konferenz in vier thematischen Empfehlungen zusammen:

  • Die Ausgaben der EU sind nicht ausreichend auf die Erzielung von europäischem Mehrwert ausgerichtet. Der Grundsatz der Subsidiarität – die EU handelt nur dort, wo es die Mitgliedstaaten nicht können und sie es besser kann – muss stärker berücksichtigt werden.
  • Die Direktzahlungen an die Landwirte sind in ihrer derzeitigen Ausgestaltung ökonomisch nicht begründbar.
  • Eine engere Verknüpfung der länderspezifischen Empfehlungen mit den Ausgaben der EU ist ein erstrebenswertes Ziel. Dazu müssen beide Bereiche neu geregelt werden, insbesondere die Ziele der einzelnen Maßnahmen enger aufeinander abgestimmt werden.
  • Um auf neue Herausforderungen angemessen reagieren zu können, muss das EU-Budget flexibler werden.

Im Jahr 2017 muss die Europäische Kommission einen Vorschlag für einen neuen MFR vorlegen, der dem derzeit laufenden MFR 2014-2020 nachfolgt. Das BMF wird sich im Interesse des europäischen Steuerzahlers dafür einsetzen, dass die Ergebnisse der Konferenz bei der Finanzplanung für die nächsten Jahre einen angemessenen Niederschlag finden.

Fußnote

1 Becker, Sascha O., Egger, Peter und von Ehrlich, Maximilian (2010), Going NUTS: The Effect of EU Structural Funds on Regional Performance, Journal of Public Economics 94 (9-10): 578-90.

2 Europäischer Rechnungshof, Stützung der Einkommen von Landwirten: Ist das Leistungsmessungssystem der Kommission gut konzipiert und basiert es auf soliden Daten?, Sonderbericht 01/2016, S. 8.

Seite teilen und Drucken