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11.11.2014

La­ge des Eu­roraums: Län­der­ana­ly­se Grie­chen­land

Zum Stand des Reformprozesses in Griechenland

  • Griechenland hat wichtige Fortschritte bei der Überwindung der Finanz- und Wirtschaftskrise gemacht. Nach sechs Jahren der Rezession wird dieses Jahr erstmals wieder ein leicht positives Wirtschaftswachstum erwartet. Das Vertrauen der Finanzmärkte kehrt langsam zurück. Im Frühjahr 2014 ist Griechenland erstmalig wieder an den Markt für Staatsanleihen zurückgekehrt.

  • Griechenland hat eine der umfassendsten Haushaltskonsolidierungen umgesetzt, die ein EU-Land in den letzten 30 Jahren unternommen hat. Es ist gelungen, das Haushaltsdefizit von 2009 bis 2013 um 12,5 Prozentpunkte des Bruttoinlandprodukts (BIP) zu reduzieren. Im Jahr 2014 wird Griechenland voraussichtlich erstmals seit Beitritt zur Wirtschafts-und Währungsunion das 3 %-Maastricht-Kriterium unterschreiten.

  • Erhebliche Fortschritte wurden bei der Wiedererlangung der preislichen Wettbewerbsfähigkeit erzielt. Die durchgeführten anspruchsvollen Arbeitsmarktreformen haben Griechenland ermöglicht, die im letzten Jahrzehnt verlorene Wettbewerbsfähigkeit hinsichtlich der Lohnstückkosten nahezu vollständig wiederzuerlangen. Im Bereich Produktmarktreformen wurden in Schlüsselbereichen Fortschritte erzielt und damit die Rahmenbedingungen für Unternehmen verbessert.

  • Das Programm der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) läuft Ende des Jahres aus. Die Reformagenda ist noch nicht vollständig umgesetzt. Daher bleibt die weitere Umsetzung notwendiger Strukturreformen auch nach 2014 die wesentliche Herausforderung für Griechenland. Wie die Unsicherheiten am aktuellen Rand zeigen, kann nur eine glaubhafte Fortsetzung des Reformkurses das langsam zurückkehrende Vertrauen dauerhaft absichern.

1 Ausgangslage

Die Staatsschuldenkrise in einigen Ländern des Euroraums resultiert aus einer Vielzahl verschiedener Faktoren, deren Gewichtung in der Bewertung unterschiedlich ausfällt. Im Fall Griechenlands haben eine gravierende Schwäche der Wettbewerbsfähigkeit der griechischen Wirtschaft infolge von nicht stabilitätsgerechten Preis- und Lohnentwicklungen sowie zu hohe öffentliche Haushaltsdefizite und in der Folge zu hohe öffentliche Schulden in die Krisensituation geführt. Im Zeitraum von 1995 bis 2010 stiegen die griechischen Lohnstückkosten und der harmonisierte Verbraucherpreisindex HVPI um 21,1 % beziehungsweise 17,0 % im Vergleich zu den Handelspartnern des Euro-Währungsgebiets. Die Leistungsbilanz war bereits von 1982 bis 1998 negativ. Ab 1999 weitete sich das Leistungsbilanzdefizit jedoch massiv aus; 2008 erreichte das Defizit 18 % des BIP (vergleiche Abbildung 1).

Die Infografik zeigt auf, wie sich der griechische Leistungsbilanzsaldo in den Jahren 1980 bis 2013 entwickelt hat. Die Werte (jeweils in Prozent des Bruttoinlandsprodukts) können der folgenden Tabelle entnommen werden.

Jahr

Leistungsbilanzdefizit

1980

1,9

1981

3,1

1982

-0,6

1983

-1,7

1984

-1,3

1985

-3,2

1986

-2,2

1987

0,7

1988

-0,3

1989

-2,2

1990

-2,9

1991

-2,1

1992

-0,2

1993

-0,8

1994

1,3

1995

-0,8

1996

-2,1

1997

-1,9

1998

-3,2

1999

-5,1

2000

-12,0

2001

-11,4

2002

-12,7

2003

-12,3

2004

-10,5

2005

-10,8

2006

-13,7

2007

-17,6

2008

-18,0

2009

-14,4

2010

-12,8

2011

-11,7

2012

-4,6

2013

-2,4

Quelle: Ameco-Datenbank, September 2014
Copyright: Bundesministerium der Finanzen

Die Infografik zeigt die Entwicklung des Leistungsbilanzsaldos in Griechenland von 1980 bis 2013
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Sowohl der Schuldenstand als auch das Budgetdefizit des Staates bewegten sich bereits im Vorfeld der Krise auf äußerst hohem Niveau. Zwischen 2000 und 2008 betrug das jährliche staatliche Budgetdefizit durchschnittlich rund 6 % der Wirtschaftsleistung (gemessen am BIP). Die Schuldenquote, also das Verhältnis von Schuldenstand zum BIP, war bereits zu Beginn der vorangehenden Dekade auf einem sehr hohen Niveau, nahm dann trotz eines weitgehend stabilen Wirtschaftswachstums von 105 % im Jahr 2001 auf 113 % im Jahr 2008 weiter zu (vergleiche Abbildung 2). Als im Oktober 2009 Griechenland die bisher veröffentlichten Defizitzahlen deutlich nach oben revidierte, ging das Vertrauen der Investoren in die Solvenz von Griechenland daraufhin verloren. Diese Situation markierte den Beginn der europäischen Staatsschuldenkrise.

Die Infografik illustriert anhand eines Verlaufsdiagramms die Entwicklung der griechischen Staatsverschuldung in den Jahren 2000 bis 2012. In diesem Zeitraum lag die Staatsverschuldung Griechenlands immer über der 60 Prozent-Marke. Der Höchstwert lag im Jahr 2011 bei 170,3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts.

Die genauen Werte (jeweils in Prozent des Bruttoinlandsprodukts) können der folgenden Tabelle entnommen werden.

Jahr

Staatsverschuldung

2000

104,4

2001

104,7

2002

102,6

2003

98,3

2004

99,8

2005

110,0

2006

107,8

2007

107,3

2008

112,9

2009

129,7

2010

148,3

2011

170,3

2012

157,2

Quelle: Ameco-Datenbank, September 2014
Copyright: Bundesministerium der Finanzen

Die Infografik zeigt die Entwicklung der Staatsverschuldung in Griechenland von 2000 bis 2012
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Die Bewältigung der Überschuldungssituation in Griechenland im Rahmen eines makroökonomischen Anpassungsprogramms wurde als Schlüssel zur Eindämmung der Ansteckungsgefahren im übrigen Euroraum gesehen. Die Eurogruppe wählte in ihren Beischlüssen für ein Anpassungsprogramm einen breiten Ansatz, der Instrumente der finanz- und wirtschaftspolitischen Anpassung innerhalb Griechenlands mit neuen Wachstumsimpulsen, einer Beteiligung privater Gläubiger und einer Finanzmarktabschirmung verbindet. Das 2010 vereinbarte griechische Reformprogramm mit einem Volumen von bis zu 110 Mrd. (80 Mrd. € bilaterale Kredite von den Euro-Mitgliedstaaten und 30 Mrd. € vom Internationalen Währungsfonds (IWF)) folgte der von IWF, Europäischer Kommission, Europäischer Zentralbank (der sogenannten Troika), und der im Kreis der Mitgliedstaaten geteilten Erkenntnis, dass eine Kombination aus Strukturreformen, Institutionenaufbau zur Verbesserung der Standortbedingungen sowie ein Abbau der hohen öffentlichen Haushaltsdefizite und hohen öffentlichen Schulden Voraussetzung dafür ist, dass die griechische Wirtschaft nachhaltig, d. h. ohne eine übermäßige Zunahme der öffentlichen und privaten Verschuldung, wachsen kann. Im Rahmen des ersten bilateralen Griechenlandprogramms wurden von Mai 2010 bis Dezember 2011 Hilfskredite von insgesamt 73 Mrd. € an Griechenland ausgezahlt, darunter 52,9 Mrd. € von den Mitgliedstaaten des Euroraums.

Griechenland konnte die Zielvorgaben des ersten makroökonomischen Anpassungsprogramms nur teilweise erreichen. Negativ wirkten sich instabile Verhältnisse, soziale Unruhen und eine unzureichende Leistungsfähigkeit der Verwaltungsbehörden aus. Infolgedessen litt Griechenland unter einem deutlich steileren wirtschaftlichen Abschwung als in den Prognosen vorausgesagt. Im Februar 2012 einigte sich die Eurogruppe mit Griechenland deshalb auf ein zweites wirtschaftliches Anpassungsprogramm mit einem Volumen von insgesamt 164 Mrd. € (bis Ende 2014), darunter entfallen 144,6 Mrd. € auf Kredite der EFSF, verbunden mit einer umfassenden Umschuldung unter Beteiligung des Privatsektors. Die EFSF-Hilfen teilen sich auf in rund 48 Mrd. € für die Bankenrekapitalisierung, 30 Mrd. € zuzüglich 5,5 Mrd. € für die Privatsektorbeteiligung sowie aufgelaufener Zinsen und 61 Mrd. € für die allgemeine Haushaltsfinanzierung.

Auch die Anfangsphase des zweiten Programms im Jahr 2012 war von starker Unsicherheit im Umfeld von zwei Parlamentswahlen geprägt. Dies führte zu weiteren Verzögerungen in der Umsetzung. Im Juni 2012 brachte die zweite Wahl eine Drei-Parteien-Koalition hervor, mit einem Mandat, das wirtschaftliche Anpassungsprogramm konsequent umzusetzen. Die Eurogruppe war daraufhin bereit, Griechenland zwei Jahre mehr Zeit für die Haushaltskonsolidierung einzuräumen. Im November 2012 wurden demgemäß umfassende Änderungen des Anpassungsprogramms beschlossen, die seitdem die Grundlage für den Reformprozess in Griechenland bilden.

2 Reformerfolge des Anpassungsprogramms

2.1 Wirtschaftslage

Griechenland hat bis heute wichtige Fortschritte bei der Überwindung der Finanz- und Wirtschaftskrise erzielt. Die Wachstumsperspektive hat sich deutlich stabilisiert (vergleiche Abbildung 3). Die Troika bestätigt, dass 2014 wieder mit leicht positivem Wirtschaftswachstum von 0,6 % in Griechenland zu rechnen ist. Das Rezessionstempo hat sich bereits 2013 mit einem Rückgang des negativen BIP-Wachstums von - 6,0 % im 1. Quartal 2013 (im Vorjahresvergleich) auf - 2,3 % im letzten Quartal 2013 deutlich verlangsamt. Im 2. Quartal 2014 schrumpfte das Bruttoinlandsprodukt nur noch 0,2 % gegenüber dem gleichen Quartal des Vorjahres: dies ist der beste Wert seit dem Jahr 2008 . Unter der Voraussetzung einer umfassenden Programmumsetzung ist 2015 laut Troika mit einer deutlichen Zunahme der Wachstumsdynamik zu rechen (+ 2,9 %).

Das Balkendiagramm zeigt die Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts in Griechenland von 2008 bis 2015, wobei es sich bei den Werten in den Jahren 2014 und 2015 um Prognosen handelt.

Am niedrigsten lagen die Werte in den Jahren 2011 und 2012 (-7,1 Prozent beziehungsweise -7,0 Prozent). Im Jahr 2015 wird dagegen ein deutliches Plus von 2,9 Prozent prognostiziert. Die Details können der folgenden Tabelle entnommen werden.

 Jahr

Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts

2008

-0,2

2009

-3,1

2010

-4,9

2011

-7,1

2012

-7,0

2013

-3,9

2014

0,6

2015

2,9

Quelle: Eurostat, September 2014
Copyright: Bundesministerium der Finanzen

Die Infografik zeigt die Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts in Griechenland von 2008 bis 2015
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Jüngste Wirtschaftsindikatoren deuten auf eine Fortsetzung der positiven Entwicklung hin. Der Vertrauensindikator ESI (Economic Sentiment Indicator) folgte in der ersten Jahreshälfte 2014 einem positiven Trend (vergleiche Abbildung 4). Ende des 3. Quartals 2014 fiel er allerdings, analog zu den Werten für den Euroraum insgesamt, knapp unter den langfristigen Durchschnitt von 100.

Die Infografik illustriert mithilfe eines Verlaufsdiagramms die Entwicklung des Vertrauensindikators ESI in Griechenland von Oktober 2013 bis September 2014.

Der europäische Vertrauensindikator setzt sich zu 40 Prozent aus dem "Industrial Confidence Indicator", zu 30 Prozent aus dem "Service Confidence Indicator", zu 20 Prozent aus dem "Consumer Confidence Indicator" und zu je 5 Prozent aus dem "Construction Confidence Indicator" und dem "Retail Trade Confidence Indicator" zusammen. Der langfristige Durchschnitt (1990 bis 2012) beträgt 100.

Von Oktober 2013 bis Mai 2014 lag Griechenland unterhalb des Durchschnittswertes von 100. Im Juni, Juli und August 2014 darüber, um im September 2014 wieder knapp unter 100 zu rutschen. Die genauen Werte können der nachfolgenden Tabelle entnommen werden.

Monat

Vertrauensindikator ESI

Oktober 2013

91,7

November 2013

91,6

Dezember 2013

91,4

Januar 2014

92,9

Februar 2014

95,1

März 2014

97,7

April 2014

95,8

Mai 2014

99,4

Juni 2014

104,1

Juli 2014

103

August 2014

102

September 2014

99,3

Quelle: Europäische Kommission
Copyright: Bundesministerium der Finanzen

Die Infografik zeigt die Entwicklung des Vertrauensindikators ESI in Griechenland von Oktober 2013 bis September 2014
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Der sich abzeichnende Aufschwung wird wesentlich getragen durch den Tourismus, der in den vergangenen beiden Sommern dank der erhöhten Wettbewerbsfähigkeit und der vereinfachten Visaverfahren als Wachstumsmotor wirkte. Entsprechend führte die gute Urlaubssaison zu einem deutlichen Anstieg der Dienstleistungsexporte, wohingegen der Zuwachs bei den übrigen Exporten gering ausfiel. Zudem profitierte der private Konsum davon, dass die Preise etwas schneller sanken als erwartet, da sich der starke Rückgang der Lohnstückkosten zunehmend in den Verbraucherpreisen niederschlug. Dies wirkte sich positiv auf die Kaufkraft der Privathaushalte sowie die Dynamik der Wirtschaft aus. Diese Effekte trugen dazu bei, dass die temporären Folgen des Anstiegs der Grundsteuer und der Kürzung des Weihnachtsgelds für die verfügbaren Einkommen im zweiten Halbjahr 2013 aufgefangen werden konnten. Bei den Investitionen hat sich der Rückgang verlangsamt, dennoch blieben diese das ganze Jahr 2013 über weiterhin schwach.

Als Folge des zurückkehrenden Vertrauens ist Griechenland im April erstmalig nach vier Jahren wieder an den Markt für Staatsanleihen zurückgekehrt. Ein großes Interesse war Ausdruck des wiedergewonnenen Vertrauens der Anleger in den griechischen Staat und die griechische Wirtschaft. Im April 2014 wurde eine 5-jährige Anleihe mit einem Volumen von 3 Mrd. € zu 4,75 % platziert, gefolgt von einer 3-jährigen Anleihe im Umfang von 1,5 Mrd. € im Juli 2014 zu 3,375 %. Im September 2014 hat Griechenland ein Tauschangebot für T-Bills mit einer drei- bis sechsmonatigen Laufzeit gegen neue Staatsanleihen mit einer Laufzeit von drei bis fünf Jahren unterbreitet und insgesamt 1,6 Mrd. € an T-Bills gegen 3-jährige (600 Mio. €) und 5-jährige (1 Mrd. €) Anleihen getauscht.

2.2 Abbau der Staatsschulden für tragfähige Staatsfinanzen

Aufgrund der nicht mehr tragfähigen Staatsfinanzen drohte Griechenland in den Jahren 2009 und 2010 die Staatsinsolvenz. Tragfähige Staatsfinanzen waren daher ein Hauptziel des Programms. Griechenland soll schrittweise, am Ende vollständig, an die Finanzmärkte zurückkehren. Erste Erfolge sind hier zu verzeichnen. Voraussetzung für die Wiederherstellung der Schuldentragfähigkeit war eine umfassende Schuldenumstrukturierung mit einem Schuldenschnitt für die privaten Anleihegläubiger. An dem Anleihetausch beteiligten sich im Ergebnis Anleihen im Wert von circa 199 Mrd. €. Private Gläubiger verzichteten bei dieser Transaktion auf 53,5 % des gezeichneten Nominalwerts der griechischen Staatsanleihen.

Auf diese Weise konnte Griechenland eine Perspektive zur Wiederherstellung der Schuldentragfähigkeit erhalten. Nach den Prognosen der Troika werden sich die Schulden im Jahr 2014 stabilisieren und ab 2015 vor dem Hintergrund einer Wachstumszunahme und eines deutlichen Primärüberschusses merklich zurückgehen. Ziel ist es, die Schuldenquote bis zum Jahr 2020 auf 124 % und bis 2022 auf unter 110 % des BIP zu senken. Der Anpassungspfad ist darauf ausgerichtet, gemäß den Bedingungen des Programms, einen gesamtstaatlichen Primärüberschuss von mindestens 1,5 % des BIP im Jahr 2014 und 3,0 % des BIP im Jahr 2015 zu erreichen. Für tragfähige Staatsschulden ist in Griechenland ein dauerhafter Primärüberschuss von rund 4,5 % des BIP erforderlich.

Griechenland hat 2012 die Haushaltsziele des Programms erreicht und im Jahr 2013 sogar das gesetzte Ziel eines ausgeglichenen Primärhaushalts gemäß den Programmbedingungen übertroffen. Im Jahr 2014 wird Griechenland mit einem erwarteten Primärsaldo von 1,5 % und einem Defizit von 2,9 % des BIP (nach Programmdefinition) voraussichtlich das Maastricht-Defizitkriterium erstmals seit Beitritt zur Wirtschafts- und Währungsunion unterschreiten (vergleiche Abbildung 5). Risiken bestehen nach Ansicht der Troika hinsichtlich der Effekte der umfassenden Einkommensteuerreformen, die im Jahr 2014 in Kraft getreten sind, aus Gerichtsurteilen zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit zuvor durchgeführter Lohn- und Rentenkürzungen für bestimmte Berufe sowie aus der angespannten Finanzlage im Gesundheitswesen.

Das Balkendiagramm verdeutlicht die Entwicklung des griechischen Haushaltssaldos von 2009 bis 2014. Die Werte der Jahre 2011, 2012 und 2013 wurden nach Programmdefinition ohne Einmaleffekte wie Bankenrekapitalisierung ermittelt. Der Wert für das Jahr 2014 beruht auf der Troika-Prognose vom April 2014.

Es zeichnet sich eine positive Entwicklung ab. Verglichen mit 2009 (Haushaltssaldo von -15,7 Prozent des Bruttoinlandsprodukts), lag der Haushaltssaldo im Jahr 2014 nur noch bei -2,9 Prozent des Bruttoinlandsprodukts). Details können der folgenden Tabelle entnommen werden.

Jahr

Haushaltssaldo
(in Prozent des Bruttoinlandsprodukts)

2009

-15,7

2010

-10,9

2011

-9,4

2012

-6,4

2013

-3,2

2014

-2,9

Quelle: Zweites makroökonomisches Anpassungsprogramm für Griechenland, Bericht zur vierten Programmüberprüfung
Copyright: Bundesministerium der Finanzen

Die Infografik zeigt die Entwicklung des griechischen Haushaltssaldos von 2009 bis 2014
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Folgende Reformen sind die Eckpfeiler der griechischen Haushaltskonsolidierung:

  • Eine Rentenreform, die als eine der bedeutendsten Leistungen des ersten Programms angesehen wird. Dabei wurde das tatsächliche Rentenalter um zwei Jahre auf 65 Jahre erhöht und die Mindestbeitragszeit zum Erhalt einer vollständigen Rente auf 40 Jahre festgelegt. Die in diesem Kontext getroffenen Maßnahmen haben die Lohnersatzquote gesenkt und führen zu einer Senkung des versicherungsmathematischen Defizits um 10 Prozentpunkte des BIP bis 2060. Im zweiten Anpassungsprogramm wurde die Reform durch Reformierung des Zusatzaltersvorsorgesystems und einer weiteren Erhöhung des Renteneintrittsalters auf 67 Jahre fortgesetzt. Es wurde ein Nachhaltigkeitsfaktor eingeführt, mit dem die Leistungen entsprechend den Beiträgen überprüft werden, um künftige Defizite im System zu vermeiden. Der geplante Anstieg der Rentenausgaben in den nächsten fünfzig Jahren wird auf 1,1 % des BIP bis 2060 begrenzt.

  • Im Gesundheitswesen wurden die öffentlichen Ausgaben für Arzneimittel durch entsprechende Reformen von 3,9 Mrd. € im Jahr 2010 auf rund 2,5 Mrd. € im Jahr 2013 gesenkt.

  • Die Beschäftigung im öffentlichen Sektor wurde seit 2010 um mehr als 20 % zurückgeführt. Durch Stellenabbau und Anpassungen der Löhne und Gehälter wurde eine erhebliche Senkung der Lohn- und Gehaltskosten erzielt.

  • Das Steuersystem und die Finanzverwaltung wurden im Laufe des vergangenen Jahres weitgehend umgestaltet und auf eine neue Basis gestellt. Die wichtigsten Reformen in diesem Kontext betreffen das Einkommensteuergesetz und die Steuerverfahrensordnung, mit denen die Bemessungsgrundlage verbreitert und die Vorschriften für die Steuerverwaltung modernisiert wurden.

  • Ende 2013 wurde eine neue einheitliche Grundsteuer eingeführt. Die Steuer deckt sowohl Immobilien als auch Grundstücke ab und weitet die Steuerbemessungsgrundlage auf städtische und nichtstädtische Grundstücke sowie Wohn-, Gewerbe- und Industriegebäude aus. Zuvor wurden Grundstücke in städtischen Gebieten gering und Grundstücke in nichtstädtischen Gebieten gar nicht besteuert. Die Ausweitung der Bemessungsgrundlage auf Grundstücke soll zu mehr Gerechtigkeit und einer verbesserten wirtschaftlichen Effizienz bei der Grundstücksnutzung führen. Die Ausweitung der Bemessungsgrundlage ermöglicht geringere durchschnittliche Steuersätze auf Gebäude, womit wiederum Immobilieninvestitionen gefördert werden.

  • Fortschritte wurden auch bei der Reform der Finanzverwaltung erzielt. Es wurde eine halbautonome Finanzverwaltung geschaffen mit Zuständigkeiten im Bereich Steuern und Zoll. Die Eintreibung von neu entstandenen Steuerschulden ist im Vergleich zu 2012 um 23 % gestiegen.

Demgegenüber verlief das griechische Privatisierungsprogramm enttäuschend. Die erwarteten kumulierten Privatisierungserträge wurden bereits mehrfach nach unten korrigiert, zuletzt im Frühjahr 2014 auf kumuliert 22,3 Mrd. € bis 2020. Bis Ende 2013 hat Griechenland 2,6 Mrd. € Privatisierungserlöse erzielt. Durch die erfolgten Privatisierungen werden in den nächsten Jahren Investitionsimpulse erwartet.

2.3 Strukturreformen in den Bereichen Arbeits- und Produktmärkte

Erhebliche Fortschritte wurden in Griechenland bei der Wiedererlangung der preislichen Wettbewerbsfähigkeit erzielt. Die durchgeführten anspruchsvollen Arbeitsmarktreformen, etwa der umfassendere Einsatz dezentraler Tarifverhandlungen, ein geringerer Mindestlohn und die Senkung der Lohnnebenkosten, haben Griechenland ermöglicht, die Löhne und Gehälter anzupassen und die im letzten Jahrzehnt verlorene Wettbewerbsfähigkeit hinsichtlich der Lohnstückkosten nahezu vollständig wiederzuerlangen. Zwischen 2009 und 2014 beträgt der Rückgang der nominalen Lohnstückkosten in Griechenland voraussichtlich rund 15 % gegenüber einem Anstieg der Lohnstückkosten in diesem Zeitraum im Euroraum im Durchschnitt von rund 4 %.

Für die Wirkung von Strukturreformen ist es wichtig, dass Arbeitsmarktreformen und Gütermarktreformen gemeinsam umgesetzt werden, da sie – als komplementäre Reformen – im Zusammenspiel bessere Effekte erzielen: Arbeitsmarktreformen erhöhen das Arbeitsangebot; gleichzeitig steigern Gütermarktreformen durch Anreize für zusätzliche Investitionen die Arbeitsnachfrage. Zusammen führen sie zu höherer Beschäftigung.

Im Bereich Produktmarktreformen wurden in Schlüsselbereichen in Griechenland Fortschritte erzielt und damit die Rahmenbedingungen für Unternehmen verbessert. In den Sektoren Baustoffe, Lebensmittelverarbeitung, Einzelhandel und Tourismus wurden in der ersten Jahreshälfte 2014 Wettbewerbshindernisse beseitigt. Mit Unterstützung der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und der griechischen Wettbewerbsbehörde deckte die Regierung über 300 Bestimmungen auf, die dem Wettbewerb in diesen Sektoren schaden. Das waren u. a. Beschränkungen für die Baustoffproduktion in den Bereichen Asphalt, Steinbrüche und Minen, für Bäckereien und Milcherzeugung, für die Lebensmittelbearbeitung, für Sonntagsverkauf, Sonderverkäufe und Rabatte, die Einrichtung von Apotheken und den direkten Kundenverkauf von rezeptfreien Medikamenten und deren Preisgestaltung sowie für Autovermietungen, Kreuzfahrten, Yachthäfen und Touristenbusse. In der Studie wurden außerdem Beschränkungen für Flächennutzung, Logistik und Lkw-Führerscheine sowie Drittparteiabgaben für Werbung, Zement und Mehl identifiziert. Es wird erwartet, dass die Abschaffung dieser Bestimmungen zu niedrigeren Preisen, besseren Produkten und höherer Produktivität führen werden. Ein ähnliches Vorgehen ist nun für die Branchen Großhandel, Telekommunikation, elektronischer Handel und verarbeitendes Gewerbe geplant. Die 2013 aktualisierten OECD-Indikatoren für die Gütermarktregulierung zeigen, dass Griechenland in den vergangenen fünf Jahren die größten Fortschritte erzielt hat, wenngleich es immer noch zu den OECD-Ländern mit einer relativ strengen Produktmarktregulierung gehört. Der OECD-Indikator für Produktmarktregulierung verbesserte sich um 0,47 Punkte (21 %) während sich dieser im OECD Durchschnitt nur um 0,13 Punkte (8 %) verbesserte.

Auch die Vorschriften für freie Berufe in Griechenland gehörten Ende der 2000er Jahre zu den strengsten in den EU- und OECD-Ländern. Das schränkte den Wettbewerb ein, hielt die Firmengrößen klein und verhinderte Innovationen. Strikte Vorschriften führten auch zu hohen Aufschlägen und hohen Preisen für Dienstleistungen von Wirtschaftsprüfern, Architekten, Zollmaklern, Dockarbeitern, Ingenieuren, Anwälten, Notaren und anderen. Die Dienstleistungen freier Berufe machten nur etwa 2,5 % der Wirtschaftsleistung und 7 % der Beschäftigten aus (OECD 2011); sie hatten aber große Ausstrahlungseffekte für die ganze Wirtschaft. Das erhöhte die Transaktionskosten von Unternehmen und verringerte die Kaufkraft der Verbraucher. In einem ersten Schritt verabschiedete die Regierung im Februar 2011 ein Rahmengesetz, mit dem der Grundsatz der Berufsfreiheit niedergelegt wurde. Durch die Gesetzesänderungen wurden u. a. Festpreise beziehungsweise obligatorische Mindestgebühren und die Vorschrift einer Verwaltungsgenehmigung für die Ausübung eines Berufs abgeschafft. Stattdessen ist nur eine einfache Mitteilung mit beigefügten entsprechenden Nachweisen erforderlich. Zunächst war der Geltungsbereich des Gesetzes nicht spezifiziert. Dieser wurde erst Anfang 2013 festgelegt. Die Regierung veröffentlichte im Juli 2013 eine Liste von über 150 Berufen, die unter das Gesetz fallen.

Ein weiterer wesentlicher Aspekt der Reformagenda stellt die Reform der unternehmensrechtlichen Vorschriften dar, insbesondere die Vereinfachung der Verfahren für Unternehmensgründungen. Zur Beseitigung der fragmentierten Registrierungsverfahren für Unternehmen und Datenbanken richtete die Regierung im Frühjahr 2011 ein allgemeines elektronisches Handelsregister ein. Neben der Vereinfachung der Verfahren für die Unternehmens-Registrierung führte Griechenland auch eine neue Unternehmensform ein: eine neue Form einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung ohne Mindestkapitalvorschrift. Für solche Unternehmen gelten auch weitere Vereinfachungen, wie beispielsweise keine Sozialversicherungsbescheinigung, kein Beleg des offiziellen Firmensitzes und keine Erstellung einer Satzung durch einen Notar. Griechenlands Platzierung im Weltbank-Bericht zur Wirtschaftsfreundlichkeit 2014 („Doing Business Report“) hat sich dadurch im Bereich der Unternehmensgründungen um 111 Plätze von Position 147 auf 36 sprunghaft verbessert, sodass Griechenland hier der weltweit schnellste Reformer ist. Verglichen mit anderen EU-Mitgliedstaaten ist die Platzierung allerdings immer noch relativ niedrig, was die Notwendigkeit unterstreicht, der vereinbarten Strukturreform-Agenda konsequent verpflichtet zu bleiben.

Das Anpassungsprogramm ist ferner ein Motor für die entscheidende Reform der öffentlichen Verwaltung. Griechenland fehlten zu Beginn des Anpassungsprogramms die Kapazitäten und Verfahren, um politische Strategien umzusetzen, die öffentlichen Finanzen zu verwalten, Steuern zu erheben, Märkte für den Wettbewerb zu öffnen, Wirtschaftsaktivität nicht durch unnötige Bürokratie zu belasten, das öffentliche Auftragswesen effizient und innovativ zu gestalten, Leistungen fristgerecht zu vergüten oder seinen Bürgern eine zeitnahe gerichtliche Überprüfung zu bieten.

2.4 Bankensektor

Das griechische Bankensystem setzt sich aus rund 40 Kreditinstituten mit einer Bilanzsumme Ende 2013 von etwas mehr als 400 Mrd. € zusammen. Mehr als 85 % entfallen auf die vier signifikanten Kreditinstitute National Bank of Greece, Alpha Bank, Eurobank Ergasias und Piraeus Bank.

Für die Rekapitalisierung des griechischen Bankensektors wurden im Rahmen des zweiten makroökonomischen Anpassungsprogramms Mittel in Höhe von 48,2 Mrd. € in Form von EFSF-Anleihen zur Verfügung gestellt. Diese Anleihen wurden zur Kapitalisierung des griechischen Finanzmarktstabilisierungsfonds Hellenic Financial Stability Fund (HFSF) verwendet. Ende Juni 2013 wurde der HFSF durch die Rekapitalisierung der vier griechischen Kernbanken zum größten Aktionär dieser Institute. Drei Banken (National Bank of Greece, Alpha Bank und Piraeus) war es jedoch gelungen, mindestens 10 % des benötigten zusätzlichen Kapitals aus privaten Quellen zu gewinnen und damit unter privater Kontrolle zu bleiben, während eine Bank (Eurobank) vollständig vom HFSF rekapitalisiert wurde. Anfang März 2014 wurde von der Bank of Greece das Ergebnis eines neuen Stresstests sowie einer Qualitätsprüfung der Bankaktiva zum Stichtag Juni 2013 veröffentlicht. Danach ergab sich im Basisszenario ein weiterer Kapitalbedarf der sechs wichtigsten griechischen Banken von rund 6,4 Mrd. €. Die Banken konnten in der ersten Jahreshälfte 2014 das benötigte Kapital vollständig von privaten Investoren einwerben. Die anhaltende Zuführung neuen Privatkapitals in die griechischen Banken ist ein Zeichen des Vertrauens und wird dazu beitragen, die privatwirtschaftliche Verwaltung griechischer Banken zu stärken. Nach den konsolidierten Bankdaten der Europäischen Zentralbank (EZB) hat sich die Kernkapitalquote (Tier 1) von Juni bis Dezember 2013 von 11,3 % auf 13 % erhöht.

Aktuell stehen dem HFSF für die Rekapitalisierung und Abwicklungen von griechischen Banken noch Mittel in Höhe von rund 11 Mrd. € zur Verfügung. Damit besitzt Griechenland eine ausreichende Risikovorsorge mit Blick auf die kommenden Bilanzprüfungen und Stresstests der EZB.

Eine große Herausforderung für die griechischen Banken stellt das hohe Niveau an notleidenden Krediten dar. Ende 2013 galten 32 % aller Kredite als notleidend. Das Niveau belastet die Banken, behindert die Vergabe neuer Kredite und beeinträchtigt damit die Finanzierung der Wirtschaft. Das aktuelle Memorandum des Anpassungsprogramms sieht in diesem Zusammenhang umfangreiche Maßnahmen wie ein verbessertes Management der notleidenden Kredite durch die Banken und verbesserte Regeln zur Privatinsolvenz vor.

3 Verbleibende Herausforderungen

In den kommenden Jahren muss sichergestellt werden, dass die notwendigen Strukturreformen weiterhin umgesetzt werden. Die Verschiebung und unvollständige Umsetzung von Reformen könnten eine stetige Verbesserung des Beschäftigungs- und Produktivitätswachstums erschweren. Die zentralen Reformen in der Finanzverwaltung und der öffentlichen Verwaltung tragen erste Früchte. Verzögerungen könnten jedoch die Erzielung von Einnahmen gefährden, die den Haushaltsprognosen zugrunde liegen. Nach Einschätzung der Troika sind weitere Arbeitsmarktreformen erforderlich, um die Entwicklung hin zu einem modernen Regulierungsrahmen abzuschließen, der erforderlich ist, um in bedeutendem Umfang neue Zuflüsse ausländischer Direktinvestitionen anzulocken. Schließlich könnte die Fähigkeit der Banken, die Kreditversorgung auszuweiten und ein starkes und nachhaltiges Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum zu unterstützen, durch unzureichende Fortschritte der Behörden und Banken bei der Abwicklung notleidender Kredite, der Bereinigung und Stärkung der Bankbilanzen mithilfe von privaten Anlegern und privatem Management und der Verbesserung der Zahlungsmoral ernsthaft untergraben werden.

Auf kurze und mittlere Sicht ist der Umgang mit der extrem hohen Arbeitslosigkeit eine der wichtigsten Herausforderungen. Griechenland verzeichnet mit 27 % (Juni 2014) die höchste Arbeitslosenquote in der EU. Ende 2013 haben die Behörden die Kriterien für die Gewährung von Arbeitslosenunterstützung für Langzeitarbeitslose erweitert, dennoch ist weiterhin ein großer Teil dieser Personengruppe nicht berechtigt, diese erweiterte Leistung in Anspruch zu nehmen. Die Behörden haben einen Aktionsplan für Beschäftigung auf der Grundlage einiger aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen umgesetzt, um die sozialen Auswirkungen zu lindern. Kurzzeitige und befristete öffentliche Arbeitsprogramme wurden um 50 000 Stellen – hauptsächlich für Langzeitarbeitslose – erweitert und Praktika für 45 000 jugendliche Stellensuchende bei Arbeitgebern des privaten Sektors subventioniert. Im Juni 2014 betrug die Jugendarbeitslosigkeit 51,5 %. Die Einführung eines Jugendprogramms bis Ende 2014 ist nach Einschätzung der Troika von größter Bedeutung für die Senkung der Jugendarbeitslosigkeit und der Erleichterung des Übergangs von der Schule zum Arbeitsplatz.

Als weitere Herausforderung ist die Verbesserung der Finanzierungssituation von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) in Griechenland zu nennen. Weit über 90 % aller Unternehmen in Griechenland gehören dem KMU-Sektor an, sie stellen rund 80 % der Arbeitsplätze des Landes. Nach einer Studie der National Bank of Greece aus dem Jahr 2013 leiden etwa 30 % der KMU unter erheblichen Liquiditätsengpässen. Verbesserungen am Kapitalmarkt haben sich auch aktuell nicht auf die Kreditvergabe an KMU ausgewirkt. Es besteht ein großer Bedarf an flexibler Betriebsmittelfinanzierung, um den laufenden Geschäftsbetrieb aufrechterhalten zu können. Die Ablehnungsquote für Finanzierungsanfragen von KMU beträgt nach einer Studie der EZB rund 30 % und ist damit die höchste in der EU. Der Überwindung der Finanzierungs- und Liquiditätsengpässe kommt daher eine Schlüsselrolle für die Erholung der griechischen KMU und damit der ganzen Wirtschaft Griechenlands zu. Vor diesem Hintergrund wurde im Mai 2014 in Luxemburg die „Institution for Growth – Greek SME Finance“(IFG) gegründet. Die deutsche Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) hat hierzu technische Hilfe geleistet und wird ein Globaldarlehen von 100 Mio. € zum Aufbau effektiver Förderstrukturen bereitstellen. Diese Maßnahmen werden durch eine Garantie des Bundes abgesichert.

4 Fazit und Ausblick

Das zweite makroökonomische Anpassungsprogramm läuft Ende des Jahres 2014 aus; das Programm des IWF Ende des 1. Quartals 2016. Die Finanzminister der Eurogruppe haben wiederholt bekräftigt, zuletzt im Mai 2014, Griechenland während der Programmdauer und darüber hinaus bis zur Wiedererlangung des Marktzugangs unterstützen zu wollen, sofern Griechenland die Voraussetzungen und Ziele des Anpassungsprogramms erfüllt. Im Frühjahr 2014 hat die griechische Regierung für die nächsten Jahre eine Wachstumsstrategie „Greece 2021“ präsentiert. Nach Auslaufen der Reformprogramme wird es wesentlich darauf ankommen, diese Strategie in ein konkretes Arbeitsprogramm für den weiteren Reformprozess zu überführen und konsequent umzusetzen.

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