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21.11.2014

Ge­mein­sa­mes Kon­zept von Bund und Län­dern zur "Mo­der­ni­sie­rung des Be­steue­rungs­ver­fah­rens"

Das gemeinsame Konzept von Bund und Ländern zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens verfolgt ehrgeizige Ziele:

  1. Kommunikationsprozesse und Arbeitsabläufe strukturell neu gestalten.
  2. Mit verstärktem IT-Einsatz das steuerliche Massenverfahren optimieren.
  3. Die Aufgaben der Steuerverwaltung nachhaltig, effektiv und wirtschaftlich erfüllen.
  • Neue technische und wirtschaftliche Rahmenbedingungen, ein verändertes globales Umfeld, die demografische Entwicklung der Gesellschaft und abnehmende personelle Ressourcen beeinflussen zunehmend das Besteuerungsverfahren. Bund und Länder sehen daher gemeinsam die Notwendigkeit, Arbeitsabläufe im steuerlichen Massenverfahren neu auszurichten.
  • Die wesentlichen Handlungsfelder der Verfahrensmodernisierung sind eine größere Serviceorientierung der Steuerverwaltung, eine stärkere Unterstützung der Arbeitsabläufe durch die Informationstechnologie (IT) und strukturelle Verfahrensanpassungen. Von den Möglichkeiten eines zielgenaueren Ressourceneinsatzes sollen alle am Verfahren Beteiligten gleichermaßen profitieren.
  • Zur Umsetzung des Gesamtpaketes sind rechtliche, technische und organisatorische Anpassungen notwendig. Mit den erforderlichen gesetzgeberischen Arbeiten soll Anfang 2015 begonnen werden. Die organisatorische und die IT-Umsetzung der vorgesehenen Maßnahmen erfolgen schrittweise und erfordern erhebliche zusätzliche Investitionen von Bund und Ländern.

1. Ausgangslage

Gesellschaft und Wirtschaft wurden in den vergangenen Jahrzehnten durch die Einführung der modernen Informationstechnologie (IT) spürbar verändert. Technische Entwicklungen, wie das Internet und die elektronische Kommunikation, beeinflussen dabei auch das Besteuerungsverfahren spürbar. So haben sich die Art und Weise, wie Steuern erklärt, festgesetzt und beschieden werden, seit der Jahrtausendwende stetig weiterentwickelt. Die IT ist in der Finanzverwaltung und auf Seiten der Bürger und Unternehmen nicht mehr wegzudenken.

Neben den technischen Rahmenbedingungen beeinflussen sowohl die demografische Entwicklung der Gesellschaft als auch die zunehmend globalisierten Geschäftsprozesse in der Wirtschaft das Besteuerungsverfahren. Die Globalisierung der Wirtschaft wirkt dabei bis in private Lebenssachverhalte hinein: Waren und Dienstleistungen werden international ausgetauscht und Steuerpflichtige erwirtschaften Einkommen grenzüberschreitend. Die Komplexität und Beschleunigung der Lebenswirklichkeit nehmen zu und die Anforderungen an das Besteuerungsverfahren steigen. Die zur Verfügung stehenden Ressourcen bei allen am Besteuerungsverfahren Beteiligten bleiben dagegen voraussichtlich auch in den kommenden Jahren begrenzt oder werden sogar knapper.

Aufgrund dieser stetigen Entwicklung ist es erforderlich, das Besteuerungsverfahren zum Nutzen aller Verfahrensbeteiligten, das heißt der Bürger und Unternehmen, ihrer Berater und der Steuerverwaltung, weiter zu modernisieren. Hierzu sind die technischen und organisatorischen Voraussetzungen zu schaffen, aber auch die rechtlichen Regelungen an die geänderten gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen anzupassen. Gleichmäßigkeit und Gesetzmäßigkeit der Besteuerung sowie die föderale Kompetenzverteilung müssen dabei weiterhin gewährleistet bleiben.

2. Reformziele

Um aktuellen und zukünftig zu erwartenden Herausforderungen für ein gleichermaßen effizientes wie nachhaltiges Besteuerungsverfahren gerecht zu werden, sollen Kommunikationsprozesse und Arbeitsabläufe im Besteuerungsverfahren strukturell neu gestaltet werden. Das steuerliche Massenverfahren muss mit Hilfe eines verstärkten IT-Einsatzes neu ausgerichtet werden, um eine bürgerfreundliche, effektive und wirtschaftliche Aufgabenerfüllung der Steuerverwaltungen zu gewährleisten.

Durch den optimierten Einsatz der elektronischen Möglichkeiten kann auch ein verbesserter Service für die Steuerpflichtigen angeboten werden. Das Besteuerungsverfahren kann weitgehend unabhängig von Orten und Öffnungszeiten durchgeführt werden. Der weitere Ausbau der elektronischen Kommunikation in beide Richtungen erleichtert und reduziert Steuererklärungspflichten. Transparenz über die der Verwaltung bereits vorliegenden steuererheblichen Daten erübrigt vielfach eine zeitaufwändige Sachverhaltsermittlung, der weitgehende Verzicht auf Belegvorlagepflichten reduziert Arbeitsschritte bei der Erklärungsabgabe und beschleunigt das Verfahren. Die knappe Ressource Zeit wird geschont.

Die Methoden zur Gewährleistung einer gleichmäßigen und gesetzmäßigen Besteuerung werden fortentwickelt. Das Besteuerungsverfahren soll zukünftig noch konsequenter risikoorientiert ausgestaltet werden, um eine möglichst große Zahl der Steuererklärungen im Massenverfahren unter Einsatz automationsgestützter Risikomanagementsysteme zumindest mit erheblich geringerem personellen Aufwand, im Idealfall vollständig automationsgestützt zu bearbeiten. Risikoarme Steuerfälle können so einfacher und schneller bearbeitet werden. Sachverhalte mit signifikanten steuerlichen Risiken können dafür effektiver und konzentrierter im Finanzamt geprüft werden. Durch Änderungen und Ergänzungen im Verfahrensrecht, insbesondere durch eine Verbesserung des Rechtsschutzes im elektronischen Verfahren, wird gewährleistet, dass die Rechtsposition der Steuerpflichtigen hierdurch nicht geschmälert wird.

Dass künftig die Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns stärker in den Mittelpunkt rücken soll, beruht nicht zuletzt auf den verfassungsrechtlich verankerten Verschuldungsgrenzen von Bund und Ländern. Diese erfordern es, die bestehenden Steueransprüche dauerhaft effektiv und effizient zu sichern. Vor dem Hintergrund der Menge und Komplexität der Aufgaben in einer globalisierten und digitalisierten Gesellschaft kann dies nur durch moderne IT-Systeme und die Konzentration auf risikoträchtige Steuerfälle geleistet werden. Das setzt zwar zunächst notwendige Investitionen voraus. Diese sind für den Staat jedoch als Investitionen in die Zukunft unverzichtbar, um nachhaltig von verbesserten Prozessabläufen und einer moderneren Infrastruktur profitieren zu können.

3. Kernelemente der Verfahrensmodernisierung

Das Modernisierungskonzept enthält nachstehende Kernelemente:

  • Kommunikation zwischen den am Besteuerungsverfahren Beteiligten,
  • Optimierung der Einkommensteuerveranlagung,
  • Weitere Verfahrensanpassungen und rechtliche Änderungen.

3.1 Kommunikation zwischen den am Besteuerungsverfahren Beteiligten

Das Modernisierungskonzept sieht vor, die bereits begonnene Verfahrensumstellung auf elektronische Kommunikationswege konsequent zu erweitern, zu verbessern und weiterhin sicher zu gestalten. Die elektronische Steuererklärung bildet dabei einen zentralen Baustein der Modernisierung. Sie ermöglicht eine zeitgemäße, schnelle und medienbruchfreie Kommunikation zwischen Finanzverwaltung und Steuerpflichtigen bzw. Beratern. Außerdem ist sie Voraussetzung für eine durchgängige automationsgestützte Fallbearbeitung und den effizienten Einsatz von IT-gestützten Risikomanagementsystemen. Insgesamt trägt die elektronische Steuererklärung zu einer schnelleren Bearbeitung durch die Steuerverwaltung bei, wovon auch die Steuerpflichtigen profitieren.

Die nachfolgend beschriebenen gesetzlichen und untergesetzlichen Maßnahmen sollen dazu dienen, die elektronische Kommunikation zwischen der Finanzverwaltung und den Steuerpflichtigen und Beratern umfassend auszubauen und den Anteil der elektronisch eingereichten Steuererklärungen zu erhöhen:

  • Die Servicequalität von ELSTER (ELSTER = Elektronische Steuererklärung) wird verbessert. Auch Belege und ergänzende Unterlagen zur Steuererklärung soll der Steuerpflichtige zukünftig mittels ELSTER elektronisch übermitteln können. Eine zusätzliche Korrekturmöglichkeit für Schreib- und Rechenfehler des Steuerpflichtigen bei der Erstellung von Steuererklärungen soll den Rechtschutz der Steuerzahler stärken.
  • Zu den Verbesserungen bei ELSTER gehört auch der Ausbau des seit Januar 2014 bestehenden Serviceangebots der „vorausgefüllten Steuererklärung“ (VaSt). Bereits jetzt ist für die Steuerpflichtigen ein Abruf von diversen Daten, die den Finanzämtern vorliegen, möglich (z. B. Lohndaten, Krankenversicherung, Pflegeversicherung). Die Attraktivität der VaSt soll durch erweiterte Abrufmöglichkeiten gesteigert werden.
  • Die elektronische Kommunikation soll sich nicht nur auf  Steuererklärungen, sondern vermehrt auch auf andere formale Mitteilungen an das Finanzamt,  z. B. Anträge oder Rechtsbehelfe erstrecken. So soll z. B. ein Antrag auf Lohnsteuerermäßigung künftig elektronisch gestellt werden können, um eine verbliebene Lücke im ELStAM-Verfahren zu schließen (ELStAM = Elektronische Lohnsteuerabzugsmerkmale).
  • Steuerbescheide sollen zukünftig – mit Zustimmung des Steuerpflichtigen – auch elektronisch bekanntgegeben werden können, indem sie dem Steuerpflichtigen zur Datenabholung über das ELSTER-Portal oder eine geeignete Steuererklärungs-Software bereitgestellt werden. Zur Wahrung des Steuergeheimnisses und des Datenschutzes wird dabei sichergestellt, dass nur Befugte Zugriff auf diese Daten haben.

3.2 Optimierung der Einkommensteuerveranlagung

Die personelle Fallprüfung bei Einkommensteuererklärungen soll unter Berücksichtigung von Wirtschaftlichkeits- und Zweckmäßigkeitserwägungen auf risikoträchtige Sachverhalte konzentriert werden. Ein effektiverer Ressourceneinsatz gewährleistet den gesetzlichen Auftrag einer zutreffenden Steuerfestsetzung. Folgende Maßnahmen sind vorgesehen:

  • Für den Umgang mit Belegen zur Steuererklärung sieht das Modernisierungskonzept einen grundsätzlichen Wechsel der bisherigen Verwaltungspraxis vor. Danach sollen generelle Belegvorlagepflichten so weit wie möglich durch Belegvorhaltepflichten ersetzt werden. Belege werden dann nur noch bei entsprechendem Anlass durch das Finanzamt gezielt angefordert. Die allgemeinen Grundsätze der Feststellungslast gelten weiterhin. Neue Aufbewahrungspflichten sollen den Bürgern daraus nicht erwachsen. Eine Ausnahme wird es nur für das Verfahren bei Zuwendungsbestätigungen geben. Vereinfacht gesagt, sollen Spenden auch ohne Belege steuerlich berücksichtigt werden, die Spendenbelege aber ein Jahr aufbewahrt und nur noch auf Anforderung dem Finanzamt vorgelegt werden.
  • Künftig werden verstärkt risikoorientierte Methoden bei der Prüfung von Steuererklärungen und der Ermittlung steuererheblicher Sachverhalte eingesetzt. So sollen auch fallgruppenbezogene Weisungen und der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung den Ermittlungsumfang im Besteuerungsverfahren beeinflussen und damit den Amtsermittlungsgrundsatz mitbestimmen. Allgemein wird das Risikomanagementsystem so gestaltet, dass es risikobehaftete Fälle zur personellen Prüfung aus der maschinellen Bearbeitung möglichst treffsicher aussteuert. Zufalls- und Turnusprüfungen gewährleisten zusätzlich die verfassungsrechtlich gebotene Generalprävention.
  • In der Abgabenordnung (AO) sollen ausdrücklich die Möglichkeit des Einsatzes von Risikomanagementsystemen normiert und zugleich eine vollständig automationsgestützte Fallbearbeitung zugelassen und rechtsstaatlich abgesichert werden. Letztlich sollen Steuerbescheide dadurch in geeigneten Fällen auch vollständig automationsgestützt ergehen können.
  • Eine gesonderte Änderungsnorm in der AO für vollständig automationsgestützt erlassene Bescheide soll die Rechtsposition des Steuerpflichtigen stärken. Für Fälle, in denen steuererhebliche Angaben (oder Beweismittel), die der Steuerpflichtige gemacht hat, aufgrund der vollständig automationsgestützten Bearbeitung nicht berücksichtigt wurden, besteht binnen eines Jahres nach Bekanntgabe des Steuerbescheids eine verschuldensunabhängige Änderungsmöglichkeit.
  • Der Diskussionsentwurf zur Modernisierung sieht zur Gewährleistung des Legalitätsprinzips und der Gleichmäßigkeit der Besteuerung vor, vollständig automationsgestützt ergangene Bescheide als solche zu kennzeichnen. Dadurch ist es dem Steuerpflichtigen möglich, ggf. zur Wahrung seiner Rechte aktiv zu werden. Mit der Kennzeichnung der Bescheide und der gesonderten Änderungsvorschrift bleiben die Rechte der Steuerpflichtigen und die Rechtsstaatlichkeit des Verwaltungshandelns gewahrt.
  • Eine „Verschlankung“ der Steuererklärungen (Beschränkung auf unbedingt notwendige Informationen) würde eine vollmaschinelle Verarbeitung fördern; dies wäre zugleich ein Gewinn für die Steuerpflichtigen, da die Steuererklärungspflicht vereinfacht würde. Das Modernisierungskonzept sieht daher vor, eine Reduzierung der mit der Einkommensteuererklärung abgefragten Informationen zu prüfen.

3.3 Weitere Verfahrensanpassungen und rechtliche Änderungen

Über die genannten Kernelemente hinaus ist beabsichtigt noch eine Reihe weiterer Regelungen, die thematisch im Zusammenhang mit den Reformzielen stehen, in den Umsetzungsprozess der Modernisierungsmaßnahmen zu integrieren. Beispielhaft seien hier genannt:

  • Schaffung bereichsspezifischer Regelungen zum Datenschutz im Besteuerungsverfahren. So soll z. B. ein gesetzlicher Auskunftsanspruch auf Antrag über die im Besteuerungsverfahren gespeicherten personenbezogenen Daten sowie eine Informationspflicht der Finanzbehörde bezüglich ohne Wissen des Betroffenen erhobener, personenbezogener Daten geschaffen werden. Ebenso sollen Regelungen zur Berichtigung, Löschung und Sperrung personenbezogener Daten eingeführt werden.
  • Die im Einkommensteuergesetz (EStG) verteilten und teilweise uneinheitlichen Regelungen über Datenübermittlungspflichten Dritter (z. B. Arbeitgeber, Rentenversicherung, Krankenversicherung) sollen harmonisiert und in der AO zentralisiert werden. Zudem wird geprüft, inwieweit bei Daten, die der Finanzverwaltung bereits aufgrund elektronischer Datenübermittlungspflichten Dritter vorliegen, auf eine zusätzliche Abfrage in Steuererklärungsformularen verzichtet werden kann. Dem Steuerpflichtigen bleibt es aber unbenommen, eigene (von der Datenübermittlung abweichende) Angaben zu machen.
  • Neuregelung der Steuererklärungsfristen und des Verspätungszuschlags, denn eine Optimierung des Erklärungsprozesses, also der rechtzeitigen und kontinuierlichen Abgabe der Steuererklärungen, verbessert die Arbeitsabläufe in der Finanzverwaltung und der Steuerberatungspraxis und kann daher ebenfalls einen Beitrag zum effizienten Steuervollzug leisten.

Der Diskussionsentwurf, in dem alle vorgeschlagenen Einzelmaßnahmen erläutert und auch erste Formulierungsvorschläge für gesetzliche Neuregelungen enthalten sind, ist auf den Internetseiten des BMF zum Abruf eingestellt.

4. Weiteres Vorgehen

Die Veröffentlichung des Konzepts zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens in Form eines Diskussionsentwurfs soll den Dialog mit den betroffenen Gruppen anstoßen und verdeutlichen, dass das Konzept noch für einen fachlichen Diskurs offen ist. Alle am Besteuerungsverfahren Beteiligten sollen auf diese Weise schon frühzeitig Gehör finden, um den Nutzen des Modernisierungsvorhabens für alle Beteiligten umfänglich sicherzustellen.

Die zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens erforderlichen gesetzlichen Maßnahmen sollen Anfang des Jahres 2015 in den Gesetzgebungsprozess eingebracht werden und ab 2016 wirksam werden.

Die organisatorische und die IT-Umsetzung der vorgesehenen Maßnahmen sollen anschließend schrittweise und mit den notwendigen zeitlichen Vorläufen erfolgen.

Einerseits müssen dabei die zur Verfügung stehenden Personal- und Finanzressourcen berücksichtigt werden. Andererseits ist sicher, dass ein solch ambitioniertes Modernisierungsvorhaben nicht einfach mit „Bordmitteln“ zu bestreiten ist. Für die Umsetzungsmaßnahmen sind daher erhebliche Investitionen von Bund und Ländern in entsprechendes Personal und in die (Weiter-) Entwicklung der KONSENS-Verfahren (KONSENS = Koordinierte neue Software-Entwicklung der Steuerverwaltung der Länder) notwendig. Dies entspricht der gemeinsamen Überzeugung der Finanzminister aller Länder, wie sie im Beschluss der Finanzministerkonferenz (FMK) vom 13. November 2014 zum Ausdruck kommt und auch vom Bund mitgetragen wird.

5. Fazit

Die Verbesserung der Kommunikationsprozesse und Arbeitsabläufe im Besteuerungsverfahren durch einen breiteren IT-Einsatz und eine stärkere Risikoorientierung der Fallbearbeitung ist nach gemeinsamer Überzeugung von Bund und Ländern der richtige Ansatz, um zukünftigen Herausforderungen der Steuerverwaltung gerecht zu werden und eine nachhaltige, effektive und wirtschaftliche Aufgabenerfüllung zu gewährleisten. Die erforderliche Neuausrichtung der Arbeitsabläufe und Prozesse bedarf in vielen Punkten eines Umdenkens und Betretens neuer Wege. Um die Bereitschaft dazu bei allen am Verfahren Beteiligten zu wecken, ist Überzeugungsarbeit erforderlich. Der vorgelegte Diskussionsentwurf zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens bietet die Grundlage für eine breite Diskussion mit allen Betroffenen.

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