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06.05.2015

Vor­trag von Gil­les Saint-Paul zu BMF im Dia­log: „Funk­ti­ons­fä­hi­ge Ar­beits­märk­te als Sta­bi­li­sa­to­ren öf­fent­li­cher Haus­hal­te in Eu­ro­pa“

Vortrag von Prof. Gilles Saint-Paul PhD, École d‘Économie de Paris

Begrüßung durch Steffen Kampeter, Parlamentarischer Staatssekretär beim Bundesminister der Finanzen

Grüß Gott, meine sehr verehrten Damen und Herren, liebe Kolleginnen und Kollegen. Ich freue mich angesichts des Sachverhaltes, dass die öffentlichen Verkehrsmittel heute so effizient sind, dass Sie den Weg ins Bundesministerium der Finanzen gefunden haben. Wir haben heute wieder eine Veranstaltung in unserer Reihe „BMF im Dialog“, und zwar in unserer die G7-Präsidentschaft Deutschlands begleitenden Wachstumsreihe. Die Baseline ist: Ohne dauerhaftes, nachhaltiges, solides Wachstum werden wir auch unsere Staatsfinanzen nicht so halten wie sie zum  gegenwärtigen Zeitpunkt relativ ausgeglichen sind. Wir haben uns einfach eine Wachstumsfunktion angeguckt Arbeit, Kapital und technologischer Fortschritt als Wachstumstreiber –, wir haben begonnen mit einer Diskussion über Kapitalmärkte, wir haben es fortgesetzt mit einem Gespräch über eine bestimmte Facette der Technologisierung, nämlich die digitale Transformation der Industriegesellschaften im 21. Jahrhundert, und widmen uns heute einem Thema, was politisch in der Bundesrepublik ein bisschen luxuriös wirkt, nämlich dem Arbeitsmarkt.

Arbeitsmarktreformen oder die zukünftige Entwicklung des Arbeitsmarktes sind ja kein vorrangiges Thema. Wir Finanzer finden es gut, wenn wir hohe Beschäftigung haben. Das bedeutet hohe Steuereikommen, hohe Sozialversicherungseinkommen, stabile Beiträge, und wir wissen, dass die Arbeitsmarktausgaben nicht so intensiv sind. Das ist schon mal ein sehr direkter Beitrag zu unserer Diskussion. Wenn sich das ändert und es gibt kein Gottesgesetz, dass der Arbeitsmarkt mit All Time Highs und höchster Beschäftigungsrate so erfolgreich ist –, dann werden andere Fragestellungen wiederkommen. Deswegen haben wir heute Harvard- und MIT-Tag eingelegt und haben zwei internationale Arbeitsökonomen eingeladen. Sie werden Ihnen eine für ihr Geburtsland wahrscheinlich eher ungewöhnliche Perspektive hier heute vorstellen.

Ich freue mich, dass heute Gilles Saint-Paul unter uns ist. Er ist einer der bekannteren, wenn nicht sogar der bekannteste, europäische Arbeitsmarktökonom. Er hat seinen Doktor am MIT gemacht, ist dort Olivier Blanchard begegnet, dem wir ja gelegentlich freundschaftlich verbunden sind in seiner Tätigkeit als Chefökonom des Internationalen Währungsfonds. Er hat zahlreiche internationale Engagements gehabt und er ist derjenige Ökonom, der uns mal deutlich machen wollte, dass es in Frankreich nicht nur eine Ökonomenschule gibt, die sich mit Gerechtigkeitsfragen beschäftigt, sondern dass er als Arbeitsmarktökonom französischer Nationalität eine ausgesprochen liberale Arbeitsmarktpolitik präferiert, ist sicherlich eine Sache, die Sie heute erleben werden.

Der Franzose mit der liberalen Weltsicht wird begleitet von dem Amerikaner, der allerdings nicht die amerikanische Sicht heute hier vortragen wird. Sondern mit Michael Burda haben wir jemanden, der, nachdem er in Harvard studiert hat, infiziert worden ist von dem deutschen Virus durch einen Studienaufenthalt in Göttingen Göttingen, meine sehr verehrten Damen und Herren und sich dann entschlossen hat, seit über 20 Jahren hier an einer Berliner Universität als Makro- aber auch aber auch als Arbeitsmarktökonom akademisch zu reüssieren.

Die Sache läuft wie folgt. Ich würde Gilles Saint-Paul bitten, einen Impuls zu geben, gefolgt von Michael Burda, und dann werden wir schon hier oben ins Gespräch kommen. Schön, dass Sie da sind. Schön, dass die beiden Referenten da sind. Wenn wir jetzt mal einen donnernden Applaus vielleicht für ihr Erscheinen von Ihnen bitte bekommen könnten. Danach würde ich dann Gilles Saint-Paul bitten, hier oben anzufangen. Herzlich willkommen, schön, dass Sie da sind.

Vortrag von Prof. Gilles Saint-Paul PhD, École d‘Économie de Paris

Vielen Dank für die Einladung, meine Damen und Herren, ich freue mich sehr, heute Abend hier im Bundesministerium der Finanzen sein zu könne. Es ist doch schön, wenn man seine Meinung hier so informell kundtun kann. Das ist sogar netter als manchmal im wissenschaftlichen Rahmen. Aber man muss natürlich zuerst Wissenschaft betreiben, um hier zu Ihnen sprechen zu können. Ich habe meine Aufgabe extrem ernst genommen. Das Thema war „Funktionsfähige Arbeitsmärkte und Haushalt“. Ich habe mich gefragt, was muss ich in einem europäischen Kontext sagen über dieses faszinierende Thema.

Ich versuche, im Folgenden drei Punkte herauszuheben. Ich möchte über direkte Auswirkungen der Art und Weise, wie Arbeitsmärkte funktionieren, reden auf den Haushalt, denn darüber soll ich ja spreche, und das ist wichtig. Und dann werde ich im Folgenden etwas über die Interaktion zwischen gleichgewichtigen Arbeitslosenquoten und diskretionärer Fiskalpolitik sagen. Und man hat mich auch noch gebeten, über Frankreich zu sprechen. Deshalb werde ich auch noch über die Situation in Frankreich sprechen.

Wie der Staatssekretär gesagt hat, wollen wir natürlich im Finanzministerium, dass die Arbeitslosenquote gering ist. Dann hat man mehr Einnahmen, weniger Ausgaben, insbesondere wenn man in einem Sozialstaat lebt. Wenn man weniger Arbeitslosenquoten hat, dann wirkt sich das natürlich auch auf das Arbeitslosensystem aus. Man kann Steuern dann senken – wenn man das will. Es ist zumindest möglich, und das ist gut. Es gibt aber noch andere Auswirkungen. Langzeitarbeitslosigkeit – wenn man davon weniger hat, dann hat man eine qualifiziertere Arbeiterschaft. Wenn Menschen länger arbeitslos sind, dann verlieren sie an Fähigkeiten. Und wenn dem nicht so ist, dann ist das natürlich gut für die Staatseinnahmen, für das BIP. Das ist natürlich offensichtlich.

Ich möchte zwei Warnungen aussprechen. Zum einen wenn die Arbeitslosigkeit hoch ist und wenn man das reduzieren möchte, dann muss man natürlich Ressourcen aufwenden. Man muss den Ressourcenaufwand abwägen angesichts des Nutzens, den man daraus ziehen kann. Viele sprechen sich für eine intensive aktive Arbeitsmarktpolitik aus, um der Arbeitslosigkeit zu begegnen. Wir kennen alle das Buzzword Flexicurity, dass Menschen also Sozialleistungen erhalten und dass man den Arbeitslosen hilft, Arbeit zu finden. Das hat viel Bürokratie zur Folge. Aktive Arbeitsmarktprogramme kosten ein bis zwei BIP-Prozentpunkte. Wenn das jetzt rund zwei Prozent des BIP kostet, dann kann das natürlich sehr gefährlich sein für den Haushalt.

Die Warnung Nummer zwei: Einige Verkrustungen, die zu hohen Arbeitslosenquoten führen, können eventuell gut für den Haushalt sein. Das bedeutet aber nicht unbedingt gut für die Wirtschaft. Die Menschen im Finanzministerium sind nicht unbedingt altruistisch. Sie kümmern sich um den Haushalt und sie sorgen sich darum. In Deutschland gab und gibt es diesen Hype zum Thema Mindestlöhne. Aber uns gefällt das nicht immer unbedingt, denn das heißt, dass Menschen dadurch arbeitslos werden. Warum gibt es überhaupt den Mindestlohn? Wenn man Gelder transferieren möchte hin zu den Erwerbsarmen, dann kann man das auf verschiedene Art und Weise machen. Man kann den Erwerbsarmen Geld geben, und das kann man finanzieren durch eine Steuer auf ihre eigene Arbeit. Das ist natürlich dumm. Wenn man es richtig macht, würde man es so machen: Man finanziert das durch eine allgemeine Steuer, so dass man nicht die Arbeit an sich, die Arbeit der Menschen, denen ich helfen möchte, besteuert. Dieser Transfer wird von den Arbeitgebern bezahlt, das wirkt sich also nicht auf den Haushalt auf. Also muss man kein Geld ausgeben, denn die Arbeitgeber geben das Geld ja direkt aus. Wenn man den Mindestlohn durch etwas Effizientes ersetzen möchte, dann spüren das die Menschen in den Finanzministerien nicht ganz so. Mit dem Mindestlohn heißt es manchmal, dass Menschen ihre Arbeit verlieren, aber das kann man durch ein effizienteres System ersetzen. Aber dann muss man die Menschen auf andere Art und Weise unterstützen, und das führt natürlich auch zu Kosten für Maßnahmen, die es zu ergreifen gilt. Hier gibt es einen Interessenkonflikt zwischen Ökonomen, die sich um den Sozialstaat sorgen, und Menschen in Finanzministerien, die sich um den Haushalt sorgen. 

Mein zweiter Punkt – ich habe nicht so viel Zeit, deswegen rede ich jetzt über den zweiten Punkt. Ich möchte über eine wichtige Auswirkung schlecht funktionierender Arbeitsmärkte auf den Haushalt sprechen. Das ist insbesondere relevant im Kontext der Währungsunion. Was geht gerade vor sich, wenn man einen schlecht funktionierenden Arbeitsmarkt hat, wie zum Beispiel in Spanien oder Frankreich? Dann ist die natürliche Arbeitslosenquote hoch. Das Standardrezept, das Ökonomen vorschlagen, ist die Umsetzung von Strukturreformen, damit die Arbeitsmärkte effizienter werden. Strukturreformen sind aber teuer – kurzfristig gesehen. Es braucht Zeit, bis sie Ergebnisse liefern – fünf bis zehn Jahre ungefähr. Was kurzfristig wirkt, ist eine Stimulierung der Wirtschaft, makroökonomische Anreize. Sie funktionieren schneller. Die gleichgewichtige Arbeitslosenquote ist höher, und wenn diese höher ist, dann ist auch der Anreiz höher, die Volkswirtschaft aufzublähen. Das möchte man natürlich alles senken. Vor der Europäischen Währungsunion bedeutete dieser Effekt, diese Auswirkung, dass es mehr Geldanreize in Ländern mit einer höheren gleichgewichtigen Arbeitslosenquote gab und dass es dann auch eine höhere Inflation gab. In Italien zum Beispiel war die Inflation höher als in Deutschland. Der Arbeitsmarkt in Deutschland hat besser funktioniert, das war vielleicht der Grund für die niedrigere Inflation in Deutschland. Da man jetzt in einer Europäischen Währungsunion ist, steht diese Option nicht mehr zur Verfügung – wir haben die EZB, man weiß ja nie, was passiert, aber zum jetzigen Zeitpunkt jedenfalls nicht. Für alle gelten dieselben Spielregeln. Ein Land mit rigideren Arbeitsmärkten kann keine andere Geldpolitik verfolgen als Länder mit flexibleren Arbeitsmärkten. Um das anzugehen, nutzen sie nicht die Geldpolitik sondern die Fiskalpolitik als Mittel. Das führt jetzt zu der Schlussfolgerung, dass, wenn man einen rigideren Arbeitsmarkt in einer Währungsunion hat, man eher geneigt ist, die Wirtschaft zu stimulieren, indem man die öffentlichen Ausgaben erhöht und das Haushaltsdefizit erhöht. Die Asymmetrie bei den Arbeitsmarktinstitutionen in den europäischen Ländern impliziert, dass es eine Asymmetrie in der Fiskalpolitik gibt.

Wie lautet jetzt die Konsequenz dessen? Die Schlussfolgerung lautet, dass, wenn man einen rigideren Arbeitsmarkt hat, dass trotz der Tatsache, dass wir die gleiche Geldpolitik haben, die Inflation anders ausfällt in den verschiedenen Ländern. Durch Fiskalpolitik kann man gewisse Anreize schaffen. Das führt aber zu einer höheren Inflation, hier sehen wir also Zielkonflikte. Länder mit rigideren Arbeitsmärkten aufgrund dieses Trends hin zur Expansion büßen an Wettbewerbsfähigkeit im Laufe der Zeit ein, denn sie haben mehr Inflation als andere Länder. Das beobachteten wir vor der Krise. Es gab eine Divergenz zwischen europäischen Ländern. In Deutschland war die Inflation geringer, in Frankreich und Italien höher – Italien höher als Frankreich. Das einzige Detail ist, dass Spanien zum Beispiel kein Defizit zur Stimulierung der Wirtschaft erreichen konnte aufgrund des Baubooms. Aufgrund dieser Warnung gilt also meine Erklärung.

Wie steht es jetzt um das Ergebnis? Die Währungsunion ist teurer als skeptische Ökonomen anfangs gedacht haben. Es ist ja nicht so, dass Länder von asymmetrischen Schocks überwältigt werden. Es gibt asymmetrische Trends in der Divergenz der relativen Preise. Das hat mit Asymmetrien zu tun, die mit den Arbeitsmarktinstitutionen zusammenhängen. Wir erwarten, dass rigidere Länder langfristig gesehen weniger günstige fiskalische Positionen und Situationen haben. Vergleichen wir Frankreich und Deutschland zum Beispiel – das kann man da auch festhalten. Das kann natürlich nicht ewig weitergehen, denn am Ende des Tages gibt es Länder wie Frankreich, wie Spanien oder Griechenland oder Portugal, die fast nichts exportieren – und das war auch schon vor der Krise so – und viel importiert haben. Anpassungen der relativen Preise müssen stattfinden, und in einer Währungsunion, wo man den Wechselkurs nicht so frei bestimmen kann, muss eine Kontraktion der Wirtschaftsaktivitäten erfordern. Die Arbeitslosenquote hat sich von elf auf 25 Prozent in Spanien erhöht. Hier sehen wir eine unmögliche Trilogie: Wir haben eine einheitliche Währung, verschiedene Arbeitsmarktinstitutionen und diskretionäre nationale Ansätze in der Fiskalpolitik. Dieses Slide ist sehr wichtig: Man kann eine diskretionäre nationale Fiskalpolitik haben, aber man braucht dieselben Arbeitsmarktinstitutionen oder dieselbe Währung.

Ich möchte jetzt etwas zu Frankreich sagen: Wir alle wissen, dass Frankreich ein übermäßiges Defizit hat. Alle zwei Jahre bittet Frankreich um einen Zahlungsaufschub und dann heißt es: „Ja, Sie bekommen noch zwei Jahre Zeit.“ Und das wiederholt sich immer wieder. Aber aktuell gibt es keine Zeichen für eine wirtschaftliche Genesung. Trotz positiver Wachstumsprognosen für dieses Jahr. Frankreich geht dann nach Brüssel und sagt: „Vier, fünf Prozent werden wir an Defizit einfahren dieses Jahr.“ Und Brüssel sagt dann: „Warum führt ihr keine Strukturreformen durch damit wir nicht total lächerlich aussehen?“ Dann sagt Frankreich: „Ok, wir werden helfen, Ihr Gesicht zu wahren, wir werden Strukturreformen umsetzen.“ Und die Strukturreformen, die aktuell in Frankreich stattfinden, sind eher – größtenteils sogar – kosmetischer Art und politisch zugeschnitten. Die großen Aspekte werden gar nicht angeschnitten, wie zum Beispiel Regulierung der Mindestlöhne und andere Aspekte. Brüssel weiß, dass es ein Risiko gibt, was die langfristigen Zinssätze und deren Steigerung angeht. Wenn man jetzt sagt, dass Frankreich ein schlechter Schüler ist, dann könnten die Märkte wach werden, die Zinssätze können sich erhöhen, und das möchte Brüssel ja auf keinen Fall. Deswegen muss Brüssel diese kosmetischen Strukturreformen akzeptieren – wohl oder übel. Wenn die Zinssätze jetzt hochgehen, falls Brüssel doch ein Stück Aggressivität zeigt – aber wir alle drücken die Daumen, dass das nicht passiert.

Die französische Regierung hat Steuern erheblich erhöht, vor allen Dingen auf Einkommen der Mittelschicht, Körperschaftsteuern für Großunternehmen und andere Steuern. Das Ergebnis ist, dass nach drei Jahren, in denen wir Steuererhöhungen gesehen haben, wir sogar vor Dänemark sind, was Steuern angeht. Zumindest in einer Weise sind wir Nummer eins. Wir haben also, wie gesagt, Steuern erhöht, aber wir liegen immer noch hinter den Plänen von Brüssel. Die Mehrheit der Steuern hilft bei der Finanzierung vermehrter Ausgaben. Dadurch wird also mehr ausgegeben. Es gibt Steuereinnahmen und das Defizit – Brüssel sagt, man kann vier Prozent Defizit haben – und dann nimmt man diesen Handlungsspielraum und nutzt ihn. Es gab zum Beispiel in der Bretagne Proteste gegen Steuern, und die Regierung hat gesagt: „Ich gebe eine Milliarde für die Bretagne aus.“ Die Regierung in Marseille hat Ähnliches getan, als es da zu Unruhen kam. Man hat also einen gewissen Spielraum und kann soziale Ruhe quasi politisch erkaufen. Man kann sehen, dass die Logik funktioniert: Man hat einen schlecht funktionierenden Arbeitsmarkt, man hat Arbeitslose, deswegen gibt man Geld aus, um Menschen zu beruhigen, die protestieren. Wenn man einen besseren, funktionierenden Arbeitsmarkt hätte, gäbe es weniger Proteste, und man müsste weniger Geld dafür ausgeben, um die Menschen zu beruhigen.

Welche politischen Schlussfolgerungen kann ich daraus ziehen? Wenn Sie mir glauben, dann ist es so, dass das Beharren in Brüssel, dass man Haushaltsdefizite über einen gewissen Zeitraum aufrechterhalten kann, einhergehen muss mit Strukturreformen. Leider hat Brüssel hier keine wirkliche Macht. Es ist schwer, Strukturreformen umzusetzen, denn die Effizienzsteigerungen, die sich aus Strukturreformen ergeben – mit Blick auf Mindestlöhne –, sind kleiner als die Umverteilungseffekte. Die Effizienzsteigerungen sind also relativ klein, und wenn Menschen 50 Prozent ihrer Einnahmen verlieren, dann ist es sehr kompliziert, die Kompensation zu errechnen, damit alle besser dastehen. Denn es besteht die Möglichkeit, dass man es nicht erreicht, dass alle besser dastehen.

Wenn man jetzt wieder auf Brüssel zurückkommen möchte: Es ist auch für uns Ökonomen schwierig, die Größe und die Ausrichtung von Reformen zu überprüfen und zu kontrollieren. Im vergangenen Jahr gab es ein bestimmtes Gesetz, und das war sehr kompliziert. Man musste auf die Website der französischen Regierung, man musste sich die Artikel des Gesetzes durchlesen, und man hat dann strukturelle Reformen gesehen, man hat Bestimmungen gesehen, die der Flexibilisierung des Arbeitsmarktes dienten, und manche, die kontraproduktiv waren. Man wusste also nicht genau, welche Auswirkungen das Gesetz auf die Beschäftigung haben würde. Aus Brüsseler Sicht reicht es eventuell. Sie sagen: „Frankreich führt Reformen durch, warten wir noch zwei Jahre.“ Das ist das Fazit.

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