Ministeraufsatz 2000

Hans Eichel
Der Bund und seine Unternehmen: Perspektiven und Aufgaben im alten und neuen Jahrhundert

veröffentlicht in:

Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen 2000, S. 274-277

Im Gegensatz zu anderen westeuropäischen Industriestaaten – wie Großbritannien und Frankreich – hat es nach dem Zweiten Weltkrieg in den alten Ländern der Bundesrepublik Deutschland keine Verstaatlichung von Branchen oder Unternehmen gegeben. Der Beteiligungsbesitz des Bundes beruht vielmehr auf „ererbten“ Beteiligungen aus dem Besitz des Deutschen Reiches und des Landes Preußen und im Zuge des Wiederaufbaus neu geschaffenen Instrumenten zur Erfüllung neuer Aufgaben des Bundes in der Finanzierung (Kreditanstalt für Wiederaufbau, Lastenausgleichsbank und Berliner Industriebank), in der Forschungspolitik, Ent­wicklungspolitik sowie im Verkehrswesen und der Wohnungswirtschaft.

Zuständigkeit für die Grundsätze der Privatisierungspolitik

Die Beteiligungen des Bundes werden dabei dezentral – in der Regel aufgabenbezogen – von den Bundesministerien geführt. Das Bundesministerium der Finanzen ist seit Übernahme des Bundesministeriums für wirtschaftlichen Besitz des Bundes (Bundesschatzministerium) 1969 für das Industrielle Bundesvermögen, seit 1972 außerdem für die Bankenbeteiligungen und seit Auflösung des Bundesministeriums für Post und Telekommunikation 1998 auch für die Beteiligungen an der Deutsche Telekom AG, der Deutsche Post AG einschließlich der Deutsche Postbank AG sowie der Bundesdruckerei GmbH zuständig.

Darüber hinaus hat der Bundesminister der Finanzen in seiner Eigenschaft als Etat- und Ver­mögensminister nach Haushaltsrecht zentrale Aufgaben der Beteiligungs- und Privatisie­rungs­politik: Er formuliert das Regelwerk für die dezentral organisierte Beteiligungsver­waltung, entwickelt die Grundsätze der Privatisierungspolitik des Bundes und genehmigt Veränderungen im Beteiligungsbestand des Bundes.

Erstmals in den allgemeinen Vorbemerkungen zum Bundeshaushaltsplan 1954 hat der Bundesminister der Finanzen ein Verzeichnis über die Beteiligungen an wirtschaftlichen Unternehmen des öffentlichen und privaten Rechts veröffentlicht. Seither wird regelmäßig über den Beteiligungsbesitz des Bundes berichtet: Ab dem Jahre 1958 geschieht das durch Veröffentlichungen des Bundesschatzministeriums, ab 1963 auch als Anhang zum Finanz­bericht und seit 1973 in eigenständigen Beteiligungsberichten des Bundesministeriums der Finanzen

Diese Berichte gewährleisten gegenüber dem Parlament und einer breiten Öffentlichkeit nicht nur die gebotene Transparenz über die wirtschaftlichen Aktivitäten des Bundes im jeweiligen Berichtsjahr. Vielmehr ermöglicht die Kontinuität der Berichterstattung zugleich auch, den Wandel in den Herausforderungen und Aufgaben der Beteiligungs- und Privatisierungspolitik des Bundes während der letzten 51 Jahre zu erkennen.

Die Aufgabe so genannter Volksaktien im Zuge der Privatisierung großer Industrieb­eteil­igungen bis Mitte der sechziger Jahre, eine daran anschließende Reorganisation und Um­strukturierung des Bundesvermögens bis Anfang der achtzige Jahre und seither der klare Vorrang privater Initiative und privaten Eigentums [Glossar], so charakterisiert Hans Eichel die drei Nachkriegsphasen des Bundes und seiner Unternehmen. Auch für die Zukunft will die Bun­desregierung an der zuletzt eingeschlagenen Grundausrichtung festhalten. Überall dort, wo Private die Aufgaben bisheriger Bundesunternehmen zumindest ebenso gut erfüllen können, so formuliert der Bundesfinanzminister, soll sich der Staat aus unternehmerischen Beteili­gungen zurückziehen. Von der anstehenden Restplatzierung der Deutsche Telekom, der Pr­i­vatisierung der Deutsche Post AG im Herbst dieses Jahres und einer späteren Einbindung privaten Kapitals in die Deutsche Bahn AG verspricht er sich die Erschließung von un­genutzten Wachstums- und Beschäftigungspotenzialen. (Red.)

Großes Gewicht der Industriebeteiligungen

Unter den Beteiligungen des Bundes hatte das Industrielle Bundesvermögen das größte Ge­wicht. Nach der ersten Phase des Wiederaufbaus und der Neuordnung war es im Wesent­lichen in sechs Konzernen zusammengefasst: Viag AG, Veba AG, Salzgitter AG, Volks­wagen AG, Saarbergwerke AG, Industrieverwaltungsgesellschaft AG. Ferner zählten die Beteiligungen an der Prakla-Seismos AG und an der Wirtschaftsprüfungs- und Steuerbe­ratungsgesellschaft Treuarbeit AG zum Industriellen Bundesvermögen.

Die Bedeutung der Privatisierung wurde Mitte der fünfziger Jahre vor allen in ihrem be­sonderen Beitrag zur Vermögensbildung breiter Bevölkerungskreise gesehen. Diese Politik wurde in den Jahre 1959 bis 1965 durch drei Veräußerungen über die Ausgabe so genannter Volksaktien verwirklicht. Die Teilprivatisierung der Veba-Tochter Preussag AG, der Volks­wagen AG und dann der Veba AG selbst fanden weltweite Beachtung. Sie waren in einer Zeit, als spezifische Instrumente der Vermögensbildung noch nicht geschaffen waren, bei­spielgebend für den Verkauf von Staatsbesitz an breite Bevölkerungsschichten und für die Beteiligung von Mitarbeitern an ihrem Unternehmen. Innerhalb weniger Jahre sind damit insgesamt rund 4,5 Millionen Deutsche Kleinaktionäre geworden. Mit rund 2,6 Millionen Aktienkäufern wurde die Veba AG damals die Gesellschaft mit der größten Zahl von Ak­tionären in der Bundesrepublik Deutschland und in Europa.

Ein weiterer Aspekt war, dass die Aktien der Preussag AG und Veba AG im Rahmen einer Kapitalerhöhung veräußert wurden, die den Unternehmen den erforderlichen Mittelbedarf für notwendige Investitionen [Glossar] verschaffen sollte. Die Erlöse aus der Veräußerung von Aktien der Volkswagen AG flossen hingegen der neu gegründeten Stiftung Volkswagenwerk mit Sitz in Hannover zu.

Nach diesen Teilprivatisierungen war das Privatisierungspotenzial des Bundes zunächst aus­geschöpft. Es gab kaum noch eine Bundesbeteiligung, deren Ertragsstärke eine nachhaltige Dividendenfähigkeit und ein bedeutsames Privatisierungsvolumen unter der Maßgabe einer beim Bund verbleibenden wesentlichen Beteiligung erwarten ließ. Denn zur Privatisierung als Instrument der Vermögenspolitik gehörte damals auch die Vorstellung, für den Bund eine Beteiligung als „Schutzpatron der Kleinaktionäre“ aufrechtzuerhalten.

Reorganisation und Umstrukturierung des Bundesvermögens

Ein durch strukturellen Wandel und internationalen Wettbewerb zunehmend erhöhter Anpas­sungs­bedarf stellte in den Folgejahren nicht nur die Bundesbeteiligungen, sondern auch die Beteiligungsverwaltung des Bundes vor neue Aufgaben. Die Salzgitter AG und die Saarbergwerke AG befanden sich in einer tiefen Verlustzone; die eher inlandsorientierte Viag AG war zunehmend internationalem Wettbewerb großer multinationaler Konkurrenten ausgesetzt. Zwangsläufig musste eine Phase der konzerninternen Reorganisation und Umstrukturierung des Industriellen Bundesvermögens eintreten.

Im Zeitraum von 1965 bis 1980 erfolgte eine Vielzahl von Neuordnungsmaßnahmen, wie etwa der Zusammenschluss der verschiedenen Werftaktivitäten zur Howaldtswerke – Deutsche Werft AG (HDW) oder die Konzentration der Kohleaktivitäten an Saar und Ruhr sowie der Stahlaktivitäten in Peine. Insbesondere in den siebziger Jahren haben zudem alle Industriekonzerne mit Bundesbeteiligung den Weg der Diversifikation und Internationali­sierung eingeschlagen, um wirtschaftliche Risiken und Schrumpfungsprozesse in ange­stammten Bereichen besser abfedern zu können. Die Zahl der Tochter- und Enkelgesell­schaften zur Erweiterung der Konzerntätigkeiten im In- und Ausland wurde dabei stark – und wie sich später zeigte, in zahlreichen Fällen wenig erfolgreich – ausgeweitet.

Eine privatwirtschaftlich orientierte Beteiligungspolitik

Im Zusammenhang mit der Neuorganisation des Industriebesitzes des Bundes stellte sich auch die Frage, ob der Bund an den bestehenden heterogenen Strukturen festhalten sollte oder ob nicht die Organisationsform einer teilprivatisierten Bundesholdung für den gesamten in­dustriellen Bundesbesitz angemessen wäre. Eine Initiative von Bundesfinanzminister Alex Möller für eine solche Gesamtkonzeption war jedoch politisch nicht durchsetzbar und wurde 1971 aufgegeben.

Für die Beteiligungsverwaltung wurden in diesen Jahren neue, moderne Grundlagen geschaf­fen: 1974 verabschiedete das Bundeskabinett erstmals „Richtlinien für die Berufung von Persönlichkeiten in Aufsichtsräte und sonstige Überwachungsorgane sowie in Vorstände/Ge­schäftsführungen von Bundesunternehmen und anderen Institutionen, soweit der Bund Ein­fluss hat“. 1978 erfolgte dann eine grundlegende Überarbeitung der „Hinweise für die Ver­waltung von Bundesbeteiligungen“ von 1963. Beide Regelwerke sind – in jeweils aktua­li­sierten Fassungen – bis heute bewährte Grundlage einer erfolgreich praktizierten privatwirt­schaftlichen Beteiligungsführung des Bundes.

Die Perspektiven, die mit der Neugestaltung des Beteiligungsbesitzes und den neuen Grund­lagen der Beteiligungspolitik des Bundes seit 1965 verbunden waren, spiegeln sich in Ge­leitworten zu den Berichten über den Beteiligungsbesitz des Bundes wider. Bundesschatz­minister Dr. Kurt Schmücker in den sechziger Jahren und für den Beteiligungsbesitz des Bundes in den siebziger Jahren verantwortliche Bundesfinanzminister Dr. Hans Apel und Hans Matthöfer betonten gleichermaßen die Notwendigkeit, dass sich auch öffentliche Unternehmen im Wettbewerb behaupten müssen und weder besser gestellt sein noch weniger wirtschaftlich handeln dürfen als private.

Eine privatwirtschaftlich orientierte Beteiligungspolitik des Bundes sowie gesunde und leistungsfähige öffentliche Unternehmen waren für sie die unerlässliche Grundlage für eine strukturpolitische Mitverantwortung der Bundesunternehmen. Da Bundesbeteiligungen ins­besondere in strukturschwachen Regionen, nicht zuletzt im Zonenrandgebiet, beheimatet waren, erschienen sie prädestiniert, vor allem einen Beitrag zur regionalen Strukturpolitik zu leisten.

Zu Beginn der achtziger Jahre befanden sich die deutsche Wirtschaft und die gesamte Welt­wirtschaft in einer tief greifenden Stabilisierungs- und Umstrukturierungskrise. In den Ge­leitworten zu den Beteiligungsberichten 1981 und 1982 appellierte der damalige Bundes­finanz­minister Dr. Gerhard Stoltenberg an die Bundesunternehmen, mit aller Kraft daran mitzuwirken, dass die deutsche Wirtschaft wieder Tritt fasst und die Konsolidierung der in der Verlustzone geratenen Bundesbeteiligungen sowie deren erforderliche Strukturanpassung an veränderte Marktverhältnisse vorankommen.

Vorrang privater Initiative und privaten Eigentums

1985 verabschiedete das Bundeskabinett erstmals ein „Gesamtkonzept für die Privatisierungs- und Beteiligungspolitik des Bundes“. In dieser eng ordnungspolitisch begründeten Gesamt­kon­zeption wurden die Grundsätze einer privatwirtschaftlich orientierten Beteiligungsführung sowie einer Beteiligungspolitik des prinzipiellen Vorrangs privater Initiative und privaten Eigentums vor staatlicher Initiative und staatlichem Eigentum dargelegt.

Bis 1998 wurden auf dieser Grundlage zunächst drängendste Maßnahmen zur Konsolidierung verlustreicher Bundeskonzerne – wie etwa die Salzgitter AG – einschließlich einer Be­reini­gung des stark angewachsenen mittelbaren Beteiligungsbereiches eingeleitet und parallel dazu eine Politik der Entstaatlichung umgesetzt.

In diesen Jahren hat sich der Bund im Ergebnis von insgesamt 30 unmittelbaren Beteili­gun­gen vollständig getrennt. Dies betraf das gesamte bisherige industrielle Bundesvermögen, aber auch den Verkehrs-, Wohnungs- und Bankbereich. In der Regel wurde in Teilschritten privatisiert. Soweit wie möglich erfolgte die Verringerung von Bundesbeteiligungen durch breite Streuung, insbesondere auch durch das Angebot von Belegschaftsaktien. Ein wichtiger Unterschied zur Privatisierungspolitik der sechziger Jahre war allerdings, dass sich der Bund aus seinen Beteiligungen nunmehr vollständig zurückzog. Mit dem Erlös aus dem Verkauf des Salzgitter-Konzerns in Höhe von 2,5 Milliarden DM wurde 1990 die Deutsche Bundes­stiftung Umwelt errichtet.

Nützliche Erfahrungen für den Prozess der Vereinigung

Die langjährigen Erfahrungen mit einer privatwirtschaftlich orientierten Beteiligungspolitik und mit der Privatisierung erwiesen sich im Prozess der Vereinigung Deutschlands ab 3. Oktober 1990 als besonders wertvoll. Darauf aufbauend hatte die Treuhandanstalt [Glossar] von Anfang an auch einen klaren gesetzlichen Privatisierungsauftrag erhalten. Diese Aufgabe war allerdings ungleich größer und schwieriger: Sie bestand in einer grundlegenden Umstruktu­rierung der gesamten Wirtschaft in den neuen Bundesländern. Zum Ende des 20. Jahrhunderts ist die Kernaufgabe – gemessen an Arbeitsplatz- und Investitionszusagen – trotz einiger Rück­schläge insgesamt erfolgreich abgeschlossen. Es verbleiben allerdings noch weitere darüber hinausgehende Aufgaben in den neuen Bundesländern

Anfang der neunziger Jahre wurden mit den bisher größten Reformvorhaben bei den Sonder­mögen Deutsche Bundespost und Deutsche Bundesbahn die Grundlagen für eine zukunfts­weisende Entwicklung gelegt.

Die Börseneinführung der gerade erst ein Jahr zuvor in eine Aktiengesellschaft umgewan­delten Deutschen Telekom AG in 1996 war der bisherige Höhepunkt in der Geschichte der Privatisierung ehemals öffentlicher Aufgaben in Deutschland. Dies war nicht nur eine der größten Aktienemissionen, die auf den internationalen Finanzmärkten [Glossar] je platziert wurde, sondern auch ein wesentlicher Beitrag für die Erhöhung der Aktienakzeptanz und –kultur in Deutschland. Dieser Erfolg wurde bei dem zweiten Börsengang der Deutsche Telekom AG 1999 nochmals bestätigt.

Erstmals wurde hierbei die Euro [Glossar]-Aktie auf den Kapitalmarkt gebracht. Privatanlegern in ganz Europa wurde dabei die Zuteilung von T-Aktien zu gleichen Bedingungen ermöglicht. Insge­samt wurden allein durch diese beiden Börsengänge 280,7 Millionen Aktien bei Anlegern im In- und Ausland platziert. Die Deutsche Telekom AG ist heute nicht nur das Unternehmen mit der höchsten Anzahl von Privatanlegern in Deutschland, sondern weltweit auch das Unter­neh­men mit den meisten Privatanlegern außerhalb seines Heimatlandes.

Die erfolgreichen Börsen-Emissionen des Bundes in den letzten beiden Jahrzehnten haben über ihren Beitrag zur Sicherung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit des einzelnen Unter­nehmens hinaus auch zur Stärkung des Finanzplatzes Deutschland beigetragen. Rund ein Viertel des kapitalgewichteten DAX 30 wird heute von ehemaligen Bundesunternehmen gestellt

Privatwirtschaftliche Beteiligungsverwaltung

Im Bereich der Privatisierung von Bundesbeteiligungen hat der Bund viel erreicht. Diese Poli­tik, zu deren zentralen Aspekten die Zukunftssicherung der zu privatisierenden Unternehmen und ihrer Beschäftigten zählt wird fortgesetzt. Die Privatisierungspolitik wird aber – im Ge­gensatz zu den vergangenen Jahren – kein Instrument laufender Haushaltsfinanzierung sein. Privatisierungserlöse sollen zunächst der Erfüllung der Pensionsverpflichtungen des früheren Postbereichs dienen, im Übrigen vorrangig zur Verringerung der Schuldenlast verwendet werden.

Eine wichtige Voraussetzung für erfolgreiche Privatisierung und die Zukunft der Bundes­unter­nehmen und ihrer Beschäftigten ist dabei die vom Bund praktizierte privatwirtschaftliche Beteiligungsverwaltung. Dazu gehört auch die Einbeziehung von Know-how aus allen Be­reichen der Wirtschaft in die Unternehmensorgane öffentlicher Beteiligungen. Dies ist eine entscheidende Grundlage für die wettbewerbliche Ausrichtung der Bundesbeteiligungen; damit wird gleichzeitig der Übergang in privatwirtschaftliche Eigentümerstrukturen vorbereitet.

Die Perspektive dieser Aufgabe steht im neuen Jahrhundert unter dem umfassend angelegten Leitbild des aktivierenden Staates, das Staatsmodernisierung im Ganzen meint, bei der es um notwendige Veränderungen des Verhältnisses zwischen Staat und Privaten insgesamt geht. Unter diesem Leitbild und auf Grund der Bundeshaushaltsordnung ist der Bund zu ständiger Prüfung verpflichtet, welche Aufgaben der Staat in Zukunft wahrnehmen soll und inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung oder Privatisierung erfüllt werden können. Der Staat soll sich aus unternehme­rischer Betätigung zurückziehen, wo private Initiative diese Aufgaben zumindest ebenso gut erfüllt.

Das Bundeskabinett hat am 15. Dezember 1999 auf der Grundlage einer im Kreis der Bundes­ressorts veranlassten kritischen Überprüfung des vom Haushaltsrecht als Voraussetzung einer Bundesbeteiligung geforderten wichtigen Interesses des Bundes an den Beteiligungen einen Bericht zur „Verringerung der Beteiligungen des Bundes – Fortschreibung 1999“ be­schlossen. Eine Privatisierung von Beteiligungen des Bundes ist danach im Verkehrsbereich, insbesondere bei Flughafengesellschaften, im Dienstleistungsbereich sowie in verschiedenen anderen Bereichen beabsichtigt.

Nach dem zweiten Börsengang der Deutsche Telekom AG im Juni 1999 stehen ab dem Jahr 2000 erstmals Anteilsverkäufe aus dem Bestand des Bundes beziehungsweise der Kredit­an­stalt für Wiederaufbau an. Der Wandel vom Staatsmonopol zum Wettbewerb ist hier er­folgreich beschritten. Er hat zu einem Beschäftigungsschub im Zukunftsmarkt Telekommuni­kation und zu verbraucherfreundlichen Preisen und Leistungen geführt.

Eine weitere herausragende Kapitalmarkttransaktion im Jahr 2000 ist die Börseneinführung der Deutsche Post AG. Mit Wirkung zum 1. Januar 1999 hat der Bund seine Anteile an der Deutsche Postbank AG an die Deutsche Post AG verkauft. Diese Konzeption schließt die Perspektive für einen späteren eigenen Börsengang der Deutsche Postbank AG unter Ein­beziehung der DSL Bank ein.

Am 1. Januar 1999, fünf Jahre nach der formellen Privatisierung der Deutsche Bahn AG, hat mit der Ausgliederung der in die Deutsche Bahn AG operierenden Geschäftsbereiche in eigenständig agierende Aktiengesellschaften die zweite Stufe der Bahnreform begonnen. Damit sind auch für den dritten „Dienstleistungsriesen“ des Bundes die Grundlagen für die Zukunftssicherung auch im internationalen Wettbewerb bis hin zur späteren Einbindung privaten Kapitals gelegt.

In der Entwicklung der DSL Bank, die in diesem Jahr auf eine 150jährige Geschichte als Kreditanstalt der öffentlichen Hand zurückblicken kann, spiegelt sich auch die wirtschaftliche Entwicklung in Deutschland wider. An ihr zeigt sich das Wachstum der Banken zu immer größeren unternehmerischen Einheiten ebenso wie der Wandel der Geschäftstätigkeit. Stand für die Vorgängerinstitute der DSL Bank – die Deutsche Landesrentenbank und die Deutsche Siedlungsbank – nach dem Krieg noch der staatliche Auftrag im Vordergrund, die Eingliede­rung der aus der Landwirtschaft stammenden Vertriebenen und Flüchtlinge zu finanzieren, so verlagerte sich das Schwergewicht der aus der Verschmelzung der beiden Institute entstan­denen DSL Bank mehr und mehr vom Auftrags- zum Eigengeschäft. Diese Entwicklung führte 1989 zur Teilprivatisierung und 1999 zur vollständigen Veräußerung der letzten Wett­bewerbsbank, an der der Bund noch beteiligt war. Die DSL Bank – selbst das Ergebnis von Verschmelzungen – wird nun ihrerseits durch die Verschmelzung mit der Deutsche Postbank AG ihren Teil zur Entstehung eines modernen Kreditinstitutes beitragen, das in der Lage sein wird, den Anforderungen des über die nationalen Grenzen hinausgehenden Wettbewerbs ge­recht zu werden.

Im Rahmen der wirtschafts- und finanzpolitischen Ziele steht damit die Privatisierungspolitik der Bundesregierung für neue wirtschaftliche Dynamik und Erschließung von ungenutzten Wachstums- und Beschäftigungspotenzialen. Sie stärkt die Wirtschaft, gibt Impulse für den Finanzplatz Deutschland und trägt dazu bei, die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen zu verbessern und effizientere Strukturen der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben zu ent­wickeln. Damit unterstützt die Privatisierungspolitik die Sicherung und Schaffung neuer Arbeitsplätze, fördert Innovationen und nachhaltiges Wachstum.