- Für die Entwicklung der kommunalen Finanzen zeichnet die aktuelle BMF-Projektion ein positives Bild: Das BMF rechnet damit, dass die Kommunen – nach Bewältigung der flüchtlingsbedingten Sondersituation in den Jahren 2015 und 2016 – bis zum Jahr 2020 insgesamt Finanzierungsüberschüsse erzielen und ihre Investitionen deutlich steigern werden.
- Die positive Entwicklung der kommunalen Investitionstätigkeit wird von den finanzstarken Kommunen getragen. Finanzschwachen Kommunen fehlen oftmals die finanziellen Spielräume für notwendige Investitionen. An dieser Herausforderung setzt der Bund mit dem Kommunalinvestitionsförderungsgesetz und dem Kabinettsbeschluss vom 14. Dezember 2016 zur partiellen Erweiterung seiner Mitfinanzierungskompetenzen bei der kommunalen Bildungsinfrastruktur an: Finanzschwache Kommunen sollen noch gezielter und umfangreicher unterstützt werden.
- Im Jahr 2016 hat die Bundesregierung zudem weitere Entlastungen auf den Weg gebracht, von denen alle Kommunen profitieren. Besonders wichtig für die Kommunen: Der Bund übernimmt in den Jahren 2016 bis 2018 vollständig die Kosten der Unterkunft und Heizung (KdU) für anerkannte Asyl- und Schutzberechtigte und beteiligt sich mit einer Integrationspauschale in Höhe von 2 Mrd. € jährlich an den Kosten der Integration. Zudem haben Bund und Länder den Transferweg für die ab 2018 jährlich erfolgende 5-Milliarden-Euro-Entlastung der Kommunen gesetzlich geregelt.
Inhalt
Einleitung
Die Bewältigung vieler gesamtstaatlicher Herausforderungen – sei es der Umgang mit der Flüchtlingssituation oder auch die Stärkung der Investitionen in die öffentliche Infrastruktur – beginnt auf der kommunalen Ebene und kann ohne sie nicht gelingen. In dem Wissen um diese besondere Rolle der Kommunen – nicht nur in der Ausführung, sondern auch in der Gestaltung von Aufgaben – hat der Bund sie im Jahr 2016 erneut in beträchtlichem Umfang finanziell entlastet, auch wenn die Verantwortung für die kommunale Finanzausstattung nach dem Grundgesetz bei den Ländern liegt. So leistet der Bund einen wesentlichen Beitrag dazu, dass sich die Finanzen der Kommunen weiterhin positiv entwickeln. Dabei entlässt er allerdings die Länder nicht aus ihrer Hauptverantwortung für finanziell solide aufgestellte Kommunen.
Kommunale Finanzsituation
Bis zum Jahr 2020 zeigt die BMF-Projektion eine erfreuliche Entwicklung der kommunalen Finanzen auf, die sich vor allem durch Finanzierungsüberschüsse und steigende Investitionen auszeichnet. Für das abgelaufene Jahr ist damit zu rechnen, dass sich die flüchtlingsbedingte Sondersituation Ende 2015 und Anfang 2016 in den kommunalen Haushalten niederschlagen wird.
Finanzierungsüberschüsse bis 2020
Seit dem Jahr 2012 erzielt die Gesamtheit der kommunalen Kernhaushalte wieder Finanzierungsüberschüsse. Nach der aktuellen Projektion des BMF wird sich diese positive Entwicklung bis zum Jahr 2020 fortsetzen.
Kommunale Kernhaushalte
sind die Haushalte der Gemeinde und Gemeindeverbände entsprechend den Abgrenzungen des Statistischen Bundesamtes. Hierzu gehören beispielsweise nicht Eigenbetriebe oder Sondervermögen.
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Lediglich für das vergangene Jahr rechnet das BMF bei den kommunalen Kernhaushalten mit einem leichten Finanzierungsdefizit. Ursächlich hierfür ist vor allem ein starker Ausgabenanstieg (um 7 ½ % gegenüber 2015), der sich zu großen Teilen durch die flüchtlingsbedingte Sondersituation 2015 und 2016 erklären lassen dürfte. Zum einen wird ein Teil der im Jahr 2015 entstandenen flüchtlingsbedingten Ausgaben technisch erst in den Haushalten des Jahres 2016 erfasst worden sein. Zum anderen dürften einige der zunächst für das Jahr 2015 vorgesehenen Sachinvestitionen erst im Jahr 2016 getätigt worden sein, da hierfür aufgrund der Flüchtlingssituation im Vorjahr die Kapazitäten fehlten. Ein detaillierteres Bild über die Entwicklung der kommunalen Kernhaushalte im Jahr 2016 wird mit der ersten Kassenstatistik Ende des 1. Quartals 2017 vorliegen.
Die positive Entwicklung der Finanzierungssalden seit dem Jahr 2012, die sich gemäß BMF-Projektion bis zum Jahr 2020 fortsetzen wird, beruht im Kern auf:
- stetig steigenden Steuereinnahmen,
- umfangreichen und nachhaltigen Entlastungen durch den Bund, vor allem bei den steigenden Ausgaben für soziale Leistungen, und
- günstigen Finanzierungsbedingungen.
Deutlicher Anstieg der Investitionen im Jahr 2016
Während die Investitionstätigkeit der Kommunen im Jahr 2015 aufgrund flüchtlingsbedingter personeller und finanzieller Belastungen noch hinter den Erwartungen zurückblieb, rechnet das BMF für das Jahr 2016 mit einem deutlichen Investitionszuwachs von 12 ½ % auf 25 Mrd. €. Für die Folgejahre geht das BMF von einem weiter wachsenden Engagement der Kommunen im investiven Bereich aus und projiziert für das Jahr 2020 ein Investitionsvolumen der kommunalen Kernhaushalte in Höhe von rund 30 Mrd. €. Dieses dürfte sich durch die vorgesehene Aufstockung des Kommunalinvestitionsförderungsfonds (siehe hierzu "Neue Finanzhilfen zur Verbesserung der Schulinfrastruktur finanzschwacher Kommunen") noch einmal erhöhen.
Die in den vergangenen Jahren insgesamt gute Entwicklung bei den kommunalen Investitionen wurde von den finanzstarken Kommunen getragen. Demgegenüber konnten finanzschwache Kommunen erforderliche Investitionen häufig nicht finanzieren. So sind z. B. die Investitionen in den ohnehin bereits investitionsstarken Kommunen in Bayern und Baden-Württemberg in den vergangenen Jahren noch einmal stark angestiegen, während die Investitionen in den Kommunen der ostdeutschen Bundesländer sowie in Hessen und Rheinland-Pfalz rückläufig waren. So lagen die Sachinvestitionen pro Einwohner in den Jahren 2012 bis 2015 beispielsweise in bayerischen Kommunen durchschnittlich bei circa 473 €, während sie in Sachsen bei 263 € und in Nordrhein-Westfalen bei 163 € lagen. In den ostdeutschen Kommunen sind die gesunkenen Investitionen zum Teil durch den Rückgang der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (SoBEZ) zu erklären, die bis zum Jahr 2019 wegen des dann vollzogenen Aufholprozesses und der sich schließenden Investitionslücke in Ostdeutschland auslaufen. Nordrhein-Westfalen und das Saarland konnten ausgehend von einem sehr niedrigen Investitionsniveau in den Jahren 2012 bis 2015 ein Wachstum verzeichnen.
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Maßnahmen des Bundes zugunsten der Kommunen im Jahr 2016
Im Koalitionsvertrag heißt es: „Bund, Länder, Kommunen und Sozialkassen müssen finanziell so ausgestattet sein, dass sie die ihnen übertragenen Aufgaben erfüllen und im Rahmen ihrer Kompetenzen Weichenstellungen für die Zukunft unseres Landes stellen können.“ Hinsichtlich der Kommunen liegt die Verantwortung hierfür nach dem Grundgesetz bei den Ländern.
Aber auch der Bund übernimmt Verantwortung für die Kommunen. Und so hat die Bundesregierung in den vergangenen Jahren und insbesondere in der laufenden Legislaturperiode vielfältige Maßnahmen zur Entlastung und Unterstützung der Kommunen umgesetzt und damit deutlich zur insgesamt positiven Entwicklung der kommunalen Finanzlage beigetragen.
Im Jahr 2016 hat die Bundesregierung weitere wichtige Vorhaben auf den Weg gebracht, um die Kommunen bei der Bewältigung ihrer derzeit zentralen Herausforderungen zu unterstützen:
- Aufnahme, Unterbringung und Integration von Flüchtlingen: Hierzu haben Bundestag und Bundesrat mit dem Gesetz zur Beteiligung des Bundes an den Kosten der Integration und zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen ein umfangreiches Maßnahmenpaket beschlossen, das Länder und Kommunen weitreichend entlastet (siehe hierzu : „Entlastungen von flüchtlings- und asylbedingten Kosten“).
- Bewältigung steigender (Sozial-)Ausgaben: Um die Kommunen dauerhaft und nachhaltig bei der Bewältigung wichtiger Aufgaben und Ausgaben auch im Sozialbereich – wie beispielsweise bei der Eingliederungshilfe – zu entlasten, haben sich Bund und Länder auf den Transferweg für die im Koalitionsvertrag bereits vorgesehene Entlastung der Kommunen in Höhe von jährlich 5 Mrd. € ab dem Jahr 2018 verständigt. Die Regelung hierzu ist ebenfalls in dem Gesetz zur Beteiligung des Bundes an den Kosten der Integration und zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen enthalten (siehe hierzu „Fünf Milliarden Euro-Entlastung ab 2018“).
- Steigerung der Investitionstätigkeit: Im Rahmen der Beschlüsse zur Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen ab dem Jahr 2020 haben Bund und Länder vereinbart, die Mitfinanzierungskompetenzen des Bundes im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur finanzschwacher Kommunen zu erweitern. Das Bundeskabinett hat hierfür mit dem Nachtragshaushalt 2016 bereits eine Aufstockung des Kommunalinvestitionsförderungsfonds um 3,5 Mrd. € vorgesehen. Für das bereits seit Mitte 2015 laufende Kommunalinvestitionsförderungsprogramm hat die Bundesregierung den Förderzeitraum bis zum Jahr 2020 verlängert (siehe hierzu „Neue Finanzhilfen zur Verbesserung der Schulinfrastruktur finanzschwacher Kommunen“).
Entlastungen von flüchtlings- und asylbedingten Kosten
Neben den bereits im Jahr 2015 auf den Weg gebrachten Entlastungen zur Bewältigung der Flüchtlingssituation haben Bund und Länder im vergangenen Jahr vor allem mit dem Gesetz zur Beteiligung des Bundes an den Kosten der Integration und zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen ein weiteres umfangreiches Maßnahmenpaket beschlossen.
Die Kommunen profitieren von dem Gesetz zur Beteiligung des Bundes an den Kosten der Integration und zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen direkt vor allem dadurch, dass der Bund die KdU in den Jahren 2016 bis 2018 für anerkannte Asyl- und Schutzberechtigte durch eine Erhöhung seiner Beteiligung an diesen Kosten vollständig übernimmt. Dadurch werden die Kommunen um 400 Mio. € im Jahr 2016 und voraussichtlich um 900 Mio. € für das Jahr 2017 sowie um 1,3 Mrd. € für das Jahr 2018 entlastet.
Das Gesetz sieht zudem eine Beteiligung des Bundes an den Kosten der Integration vor. Hierzu stellt der Bund den Ländern für die Jahre 2016 bis 2018 über eine Erhöhung des Länderanteils an der Umsatzsteuer zu Lasten des Bundes eine Integrationspauschale in Höhe von 2 Mrd. € jährlich zur Verfügung. Es liegt in der Verantwortung der Länder, ihre Kommunen hieran sach- und kostengerecht zu beteiligen.
Daneben wird geregelt, dass der Bund den Ländern die für den Wohnungsbau im Integrationskonzept in Aussicht gestellten Mittel in Höhe von jeweils 500 Mio. € für die Jahre 2017 und 2018 als Kompensationsmittel gewährt. Hierzu wurde das Entflechtungsgesetz entsprechend geändert.
Mit dem Gesetz wurden zudem die Entlastungssummen der Länder für die Kosten des Asylverfahrens in den Jahren 2016 und 2017 festgestellt: Für das Jahr 2016 erhalten die Länder gemäß Spitzabrechnung und neuer Abschlagszahlung 2,6 Mrd. € zusätzlich und für das Jahr 2017 eine Abschlagszahlung in Höhe von 1,2 Mrd. €. Sofern die Kommunen die Kostenträger sind, haben die Länder die Weitergabe der Bundesmittel zugesagt.
5-Milliarden-Euro-Entlastung ab 2018
Das Gesetz zur Beteiligung des Bundes an den Kosten der Integration und zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen regelt zudem den Transferweg für die bereits im Koalitionsvertrag angekündigte jährliche 5-Milliarden-Euro-Entlastung der Kommunen.
Die jährliche Entlastung um 5 Mrd. € ab dem Jahr 2018 erfolgt auf folgendem Weg: Zum einen wird der Anteil der Länder und Kommunen an der Umsatzsteuer zu Lasten des Bundes erhöht. Zum anderen wird die Beteiligung des Bundes an den KdU ab dem Jahr 2019 dauerhaft um 10,2 Prozentpunkte angehoben, mit dem Ziel, die Kommunen hierüber um dauerhaft 1,6 Mrd. € jährlich zu entlasten. Für das Jahr 2018 wird eine geringere Anhebung der Bundesbeteiligung an den KdU in Höhe von 7,9 Prozentpunkten festgelegt, da nach dem Beschluss des Bundes und der Länder vom 16. Juni 2016 die Beteiligung des Bundes an den KdU keine Bundesauftragsverwaltung auslösen soll. Hierfür erfolgt im Jahr 2018 eine Kompensation der Kommunen über einen erhöhten Anteil an der Umsatzsteuer zu Lasten des Bundes. Der Umsatzsteueranteil der Gemeinden wird demnach im Jahr 2018 einmalig um 2,76 Mrd. € erhöht.
Ab dem Jahr 2019 erfolgt dann eine Erhöhung des kommunalen Umsatzsteueranteils um 2,4 Mrd. €. Der Länderanteil an der Umsatzsteuer wird ab 2018 um 1 Mrd. € zu Lasten des Bundes erhöht.
Neue Finanzhilfen zur Verbesserung der Schulinfrastruktur finanzschwacher Kommunen
Bereits im Jahr 2015 hat die Bundesregierung mit der Verabschiedung des Kommunalinvestitionsförderungsgesetzes (KInvFG) auf den Umstand reagiert, dass finanzschwachen Kommunen oftmals die finanziellen Spielräume für notwendige investive Maßnahmen fehlen.
Seit Mitte des Jahres 2015 fördert der Bund so mit den Finanzhilfen aus dem Kommunalinvestitionsförderungsfonds in Höhe von 3,5 Mrd. € Investitionen finanzschwacher Kommunen in Teilbereichen der Infrastruktur und Bildungsinfrastruktur (vor allem energetische Sanierung, Lärmbekämpfung, Luftreinhaltung, Maßnahmen mit städtebaulichem Bezug und in Kitas).
Aus verfassungsrechtlichen Gründen ist es dem Bund bislang allerdings nicht möglich, umfassende Investitionen in die kommunale Bildungsinfrastruktur zu fördern. Im Rahmen der Beschlüsse zur Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen haben sich Bund und Länder daher am 14. Oktober 2016 darauf verständigt, eine weitergehende Mitfinanzierungskompetenz des Bundes für Investitionen finanzschwacher Kommunen im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur in das Grundgesetz aufzunehmen. Damit können künftig auch Sanierungs- und Modernisierungsmaßnahmen im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur allgemein gefördert werden und nicht nur in den Teilbereichen, in denen dem Bund eine Gesetzgebungsbefugnis zusteht. Das Bundeskabinett hat die hierfür erforderliche Grundgesetzänderung sowie die einfachgesetzliche Umsetzung am 14. Dezember 2016 beschlossen. Beide Gesetzentwürfe befinden sich derzeit im parlamentarischen Beratungsverfahren.
Der Kabinettsbeschluss sieht vor, den Kommunalinvestitionsförderungsfonds um 3,5 Mrd. € auf 7 Mrd. € aufzustocken. Die zusätzlichen Finanzhilfen auf Basis des neu geschaffenen Artikels 104c Grundgesetz sollen für die Förderung von Investitionen finanzschwacher Kommunen in die Schulinfrastruktur eingesetzt werden. Gefördert werden können damit in finanzschwachen Kommunen die Sanierung, der Umbau sowie die Erweiterung von Schulgebäuden allgemein- und berufsbildender Schulen sowie dazugehöriger Horte.
Umsetzungsstand des bisherigen Kommunalinvestitionsförderungsgesetzes
Mit dem Ziel, mehr Transparenz über den Umsetzungsstand des KInvFG zu erhalten, verständigten sich Bund und Länder in der Verwaltungsvereinbarung darauf, dass die Länder dem Bund jeweils zum 30. Juni eines Jahres eine zusammenfassende Übersicht über vorgesehene Vorhaben zur Verfügung stellen. Erstmalig waren die Länder zum 30. Juni 2016 dazu aufgefordert, Angaben über die Anzahl der in ihren Kommunen geplanten Vorhaben in den jeweiligen Förderbereichen und deren Investitionsvolumen zu machen.
Nach den seitens der Länder zum 30. Juni 2016 erstmals vorgelegten Übersichten sind bisher circa 1,8 Mrd. € der Finanzhilfen des KInvFG verplant. Dies entspricht 52 % der gesamten Finanzmittel des Sondervermögens in Höhe von 3,5 Mrd. €. Der Schwerpunkt der Maßnahmen liegt im Bereich der energetischen Sanierung; auf sie entfallen mehr als 50 % der Investitionen. Der Planungsstand in den Kommunen dürfte in den vergangenen Monaten noch weiter vorangeschritten sein.
Der Anteil der verplanten Bundesmittel war zum 30. Juni 2016 in den einzelnen Ländern unterschiedlich: So sind in Bayern, Brandenburg, Bremen, im Saarland und in Sachsen bereits nahezu alle Mittel verplant, in Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein hingegen jeweils erst circa 10 %. Es bieten sich für die Kommunen je nach Bundesland somit noch Spielräume für Investitionen.
Der aktuelle Planungsstand zeigt, dass die Hilfen von den Kommunen nachgefragt werden. Dies relativiert den bislang eher geringen Mittelabfluss (146,5 Mio. € zum 31. Dezember 2016), der aus einer Reihe von Gründen kein geeigneter Indikator für den Stand der Investitionstätigkeit ist. Zu den Gründen, aus denen der Mittelabfluss bei Investitionsförderprogrammen zu Beginn generell etwas verzögert verläuft – wie beispielsweise Planungsvorlauf von Investitionen, teilweise Vorfinanzierung durch die Länder, Auszahlung erst nach Rechnungsstellung – kommen die von den Ländern und Kommunen hervorgehobenen Kapazitätsgrenzen angesichts der Herausforderungen, die mit der Betreuung und Unterbringung von Flüchtlingen verbunden sind.
Ausblick
Die kommunalen Finanzen entwickeln sich deutschlandweit derzeit positiv. Dies gilt auch für die kommunalen Investitionen, die im vergangenen Jahr (laut BMF-Projektion) deutlich gestiegen sind. Diese Entwicklung wird von den finanzstarken Kommunen getragen. Die finanzschwachen Kommunen können die erforderlichen Sanierungs- und Modernisierungskosten der örtlichen Infrastruktur hingegen häufig nur unzureichend finanzieren. Viele haben vor allem einen Nachholbedarf im Bereich der Bildungsinfrastruktur. Genau hier setzt die Bundesregierung mit den im Bundeskabinett bereits beschlossenen Finanzhilfen zur Verbesserung der Schulinfrastruktur finanzschwacher Kommunen an. Hiermit sowie mit den weiteren im Jahr 2016 beschlossenen Maßnahmen zugunsten der Kommunen dokumentiert die Bundesregierung, dass sie auch in Zukunft an ihrer kommunalfreundlichen Politik festhalten wird – und vor allem ein Augenmerk darauf hat, dass finanzschwache Kommunen nicht den Anschluss an eine gesamtstaatlich positive Entwicklung verlieren.