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    Deut­sche Staats­fi­nan­zen auf EU-Prüf­stand: Vor­ga­ben er­füllt, Her­aus­for­de­run­gen blei­ben

    • Mit dem Stabilitätsprogramm berichtet Deutschland gegenüber der Europäischen Kommission und dem ECOFIN-Rat über die Einhaltung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes.
    • Der Staatshaushalt umfasst die aggregierten Haushalte von Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungen. Er erfüllt mit jeweils positiven Finanzierungssalden sämtliche europäischen Vorgaben. Im gesamten Projektionszeitraum bis zum Jahr 2021 tragen alle staatlichen Ebenen mit der Fortsetzung ihrer soliden Haushaltspolitik zum schrittweisen Rückgang der Schuldenstandsquote bei.
    • Um die öffentlichen Finanzen auch zukünftig konjunktur-, zins- und demografiefest zu machen, entsteht trotz ausgeglichener Haushalte auf der staatlichen Einnahmen- und Ausgabenseite zunehmend Handlungsbedarf.

    Bundesregierung legt Stabilitätsprogramm 2017 vor

    Die Mitgliedstaaten des Euroraums legen jährlich im April Stabilitätsprogramme vor, in denen sie über die Einhaltung der fiskalpolitischen Vorgaben Bericht erstatten und ihre finanzpolitische Planung darlegen. Die diesjährige Aktualisierung des deutschen Stabilitätsprogramms wurde am 12. April 2017 vom Bundeskabinett gebilligt.1

    Das Stabilitätsprogramm für das Jahr 2017 zeigt, dass die deutsche Finanzpolitik mit Kontinuität und Verlässlichkeit zum wirtschaftlichen Aufwärtstrend und zur Stabilität in Europa beiträgt. Der Staatshaushalt von Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungen hat in jedem Jahr in dieser Legislaturperiode die europäischen Anforderungen eines annähernd ausgeglichenen Haushalts erfüllt. Im Jahr 2016 haben die öffentlichen Haushalte insgesamt einen Überschuss in Höhe von 0,8 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) erzielt. Mit einem Bundeshaushalt ohne Neuverschuldung hatte die Bundesregierung einen entscheidenden Anteil an diesem Ergebnis. Die gesamtstaatliche Schuldenstandsquote ist seit dem Höchststand im Jahr 2010 deutlich gesunken. Sie betrug Ende des Jahres 2016 noch 68,3 % des BIP und wird sich den Projektionen zufolge in diesem Jahr auf 66 ¼ % weiter reduzieren.

    Begünstigt wird diese Entwicklung von dem robusten gesamtwirtschaftlichen Umfeld. So wächst die deutsche Wirtschaft im achten Jahr in Folge ununterbrochen, seit dem Jahr 2014 über dem Produktionspotenzial. Die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten nimmt Jahr um Jahr seit 2010 zu, die Arbeitslosigkeit ist auf dem niedrigsten Stand seit der deutschen Einheit und auch Löhne, Gehälter und Renten steigen deutlich. Infolgedessen erhöhen sich auch die Einnahmen bei Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungen. So erreichte die gesamtstaatliche Einnahmenquote im Jahr 2016 mit 45,1 % des BIP den höchsten Wert seit dem Jahr 2000. Zugleich werden die öffentlichen Haushalte bei ihren Zinsausgaben infolge der Niedrigzinsen, nicht zuletzt im Zusammenhang mit der extrem expansiven europäischen Geldpolitik, stark entlastet. Den Finanzplanungen der Bundesregierung zufolge soll die gesamtstaatliche Schuldenstandquote im Jahr 2020 auf unter 60 % der Wirtschaftsleistung fallen. Deutschland würde dann wieder die EU-Obergrenze der erlaubten Staatsschulden einhalten.

    Unbeschadet dessen stehen die öffentlichen Haushalte vor mehrfachen Herausforderungen, um die staatliche Handlungsfähigkeit dauerhaft abzusichern. Nach wie vor haben Bund, Länder und Gemeinden die Aufgabe, Hunderttausende von Flüchtlingen humanitär zu versorgen, Fluchtursachen zu bekämpfen und gesellschaftliche Integration zu unterstützen. Als Vorsorge für die kommenden Jahre hat die Bundesregierung daher eine Rücklage von 18,7 Mrd. € für flüchtlingsbezogene Ausgaben gebildet, die bis zum Jahr 2019 vollständig aufgelöst wird. Zudem wird die Alterung der Gesellschaft absehbar zu wachsenden finanziellen gesamtstaatlichen Belastungen führen, wenn die geburtenstarken Nachkriegsjahrgänge zu Beginn des nächsten Jahrzehnts das Ruhestandsalter erreichen. Bereits heute stellen die Staatsausgaben für Sozialleistungen – u. a. für Pflege, Gesundheit und Rente – den mit Abstand größten Ausgabenposten im Bundeshaushalt dar. Ihr Anteil wird den gegenwärtigen Projektionen zufolge im Finanzplanungszeitraum bis zum Jahr 2021 weiter ansteigen. Gleichzeitig ist die gesamtwirtschaftliche Steuer- und Abgabenquote infolge hoher Beschäftigung und spürbar steigender Löhne und Gehälter progressionsbedingt im Jahr 2016 auf 40 % des BIP angewachsen und liegt damit über ihrem langfristigen Durchschnitt. Für eine wachstums- und beschäftigungsfreundliche Ausrichtung der Finanzpolitik ist daher ein hohes Maß an Einnahme- und Ausgabendisziplin notwendig. Dies gilt umso mehr, als die öffentlichen Haushalte heute deutlich weniger für Zinsen ausgeben als noch vor Ausbruch der Finanzkrise im Jahr 2008 – konkret sind dies 0,8 Prozentpunkte des BIP weniger. Insgesamt muss sich eine vorausschauende Finanzpolitik auf eine notwendige Normalisierung der europäischen Geldpolitik und des Zinsumfelds einstellen.

    Die Bundesregierung tritt daher für eine Verstetigung ihres Kurses einer soliden, wachstumsfreundlichen Finanzpolitik ein. Gleichzeitig gilt es, die guten wirtschaftlichen Zeiten zu nutzen, um den Haushalt konjunktur-, demografie- und zinsfest zu machen sowie Schulden weiter abzubauen. Diese Zielmarken reflektiert das deutsche Stabilitätsprogramm.

    Ausgangslage: Staatshaushalt im fünften Jahr in Folge ohne Defizit

    Der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) verpflichtet die Mitgliedstaaten, den gesamtstaatlichen Haushalt mittelfristig nahezu auszugleichen und sich hierzu selbst verbindliche Ziele zu setzen. Zudem gibt der Pakt finanzpolitische Obergrenzen für Haushaltsdefizit und Schuldenstand vor. Die Einhaltung dieser Ziele und Grenzmarken sichert die finanzielle Handlungsfähigkeit eines jeden einzelnen Mitgliedstaats der Wirtschafts- und Währungsunion. Der Pakt verpflichtet die EU-Mitgliedstaaten somit zu einer stabilitätsorientierten Finanzpolitik als Voraussetzung für ein starkes, nachhaltiges Wachstum in Europa.

    Deutschland hat die Vorgaben des SWP im Jahr 2016 erneut vollständig erfüllt. Mit seiner Haushaltspolitik ist es Deutschland gelungen, die Obergrenze eines nominalen Haushaltsdefizits von 3 % in Relation zum BIP mit deutlichem Sicherheitsabstand zu unterschreiten. Der tatsächliche Finanzierungsüberschuss im Jahr 2016 beträgt 0,8 % des BIP. Damit konnte Deutschland die Anforderungen eines annähernd ausgeglichenen gesamtstaatlichen Haushalts von Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherung einschließlich ihrer Extrahaushalte das fünfte Mal in Folge erfüllen. Alle staatlichen Ebenen konnten mit jeweils positiven Finanzierungssalden abschließen.

    Struktureller Überschuss des Gesamtstaates

    Auch strukturell wies der Gesamtstaat im Jahr 2016 mit 0,8 % des BIP einen Überschuss aus. Dem strukturellen Saldo liegt im Gegensatz zum tatsächlichen Saldo nicht die aktuelle wirtschaftliche Lage zugrunde, sondern eine konjunkturelle Normallage, das sogenannte Produktionspotenzial.

    Das Produktionspotenzial

    ist ein Maß für die gesamtwirtschaftlichen Produktionskapazitäten, die mittel- und langfristig die Wachstumsmöglichkeiten einer Volkswirtschaft bestimmen.

    Damit zeigt der strukturelle Saldo die Finanzlage so an, wie sie sich aus den fundamental zugrunde liegenden Strukturen ergibt und blendet konjunkturelle Einflüsse und Einmaleffekte aus.

    Die Infografik zeigt den strukturellen und den tatsächlichen Finanzierungssaldo im Vergleich. Die Angaben sind in Prozent des Bruttoinlandsprodukts.
    Abbildung 1

    Während sich der tatsächliche Finanzierungssaldo 2016 gegenüber dem Vorjahr leicht verbessert hat, verdeutlicht Abbildung 1 strukturell ein gegenteiliges Bild: Im vergangenen Jahr verringerte sich der strukturelle Saldo von Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungen von 1,0 % des BIP auf 0,8 % des BIP. Hintergrund dieser Entwicklung war die deutliche Verbesserung der deutschen Wirtschaftslage sowie die Schließung der Produktionslücke von 2015 auf 2016. Diese Verbesserung der Wirtschaftslage hätte für sich genommen zu einem noch höheren Überschuss im Staatshaushalt geführt. Aufgrund des dynamischen Anstiegs der Primärausgaben im Staatshaushalt (Ausgaben ohne Zinsausgaben), der das Wachstum des BIP übersteigt, ist die strukturelle Haushaltsposition jedoch ungünstiger ausgefallen.

    Im Jahr 2016 verringerte sich der konjunkturbereinigte Primärsaldo. Damit wirkte die deutsche Finanzpolitik im Ergebnis auf die konjunkturelle Entwicklung expansiv. Infolge höherer Haushaltsmittel für flüchtlingsbezogene Aufwendungen, staatliche Investitionen, Steuererleichterungen für Familien, Alleinerziehende und Geringverdiener sowie steigender Ausgaben der Sozialversicherungen dürfte die Finanzpolitik auch in diesem Jahr leicht expansiv auf die konjunkturelle Entwicklung wirken.

    Aus konjunkturpolitischer Sicht ist eine expansiv ausgerichtete Fiskalpolitik in einer Situation fast ausgelasteter Kapazitäten grundsätzlich nicht angebracht. Sie könnte Risiken regionaler Fehlentwicklungen und sektoraler Überhitzungstendenzen befördern und Gefahren für die finanzpolitische Stabilität hervorrufen, die der wirtschaftlichen Entwicklung in Deutschland und darüber hinaus auch im Euroraum mittel- und langfristig schaden. Insbesondere wären auch etwaige Wachstumsimpulse durch höhere Staatsausgaben in Deutschland, wie z. B. höhere öffentliche Investitionen in Partnerländer im Euroraum, allen empirischen Befunden zufolge äußerst gering.

    Schuldenstand weiter rückläufig

    Überschüsse im Staatshaushalt tragen zu einer dauerhaften Rückführung der Schuldenstandsquote unter die Maastricht-Obergrenze von 60 % des BIP bei. Zum Ende des Jahres 2016 überschritt die Schuldenstandsquote mit 68,3 % des BIP die Maastricht-Obergrenze zwar noch immer deutlich, der Vergleich zu den Krisenjahren 2009 und 2010 zeigt aber, dass die Konsolidierungsstrategie wirkt und die Quote bereits merklich reduziert werden konnte. Im Jahr 2016 sank die Schuldenquote deutlich um 2,9 Prozentpunkte. Deutschland erfüllt damit die seit der Reform des Stabilitätspakts im Jahr 2011 geltende sogenannte 1/20-Regel. Diese Regel sieht vor, dass der über die Maastricht-Obergrenze von 60 % des BIP hinausgehende Schuldenstand um mindestens ein Zwanzigstel im Durchschnitt der vergangenen drei Jahre verringert wird. Deutschland erfüllt diese Vorgabe für den Dreijahreszeitraum 2014 bis 2016.

    Der Rückgang der Schuldenstandsquote im vergangenen Jahr ist maßgeblich auf die gute Entwicklung der öffentlichen Haushalte von Bund und Ländern zurückzuführen. Der Schuldenabbau im Jahr 2016 entfiel insbesondere auf die Kernhaushalte des Bundes und der Länder, die deutliche Überschüsse auswiesen. Die Verschuldung der Gemeinden und Sozialversicherungen blieb dagegen im Wesentlichen unverändert. Die von Bund und Ländern eingerichteten Abwicklungsanstalten trugen, anders als in den Vorjahren, im Jahr 2016 nicht zum weiteren Schuldenabbau bei. Dem Schuldenabbau bei vorhandenen Abwicklungsanstalten wirkte die Einrichtung einer neuen Abwicklungsanstalt auf Länderebene entgegen.

    Auch für das Jahr 2017 hat sich die Bundesregierung verpflichtet, weiterhin ohne Neuverschuldung auszukommen. Diese Verpflichtung wurde vom Bundeskabinett am 15. März 2017 durch die Verabschiedung der Eckwerte für den Bundeshaushalt 2018 erneut bestätigt. Die Bundesregierung tritt für eine Verstetigung ihres Kurses einer demografiegerechten Haushalts- und Finanzpolitik ein und hat für die Finanzplanung für die Jahre 2018 bis 2021 das Ziel eines ausgeglichenen Bundeshaushalts bekräftigt. Allerdings beinhaltet die Planung, dass die kommende Bundesregierung der Maßgabe einer Globalen Minderausgabe von insgesamt 4,9 Mrd. € nachkommt.

    Sinkende Zinsausgaben, steigende Staatsquote

    Neben den aktuellen Herausforderungen ist es für eine solide Finanz- und Haushaltspolitik unerlässlich, fundamentale Ausgabentrends und deren mittel- und langfristige Auswirkungen frühzeitig zu erkennen, um auch hier gegebenenfalls geeignete Maßnahmen zu ergreifen. So ist der Anteil der Zinsausgaben an den Gesamtausgaben des Bundeshaushalts (Zinsausgabenquote in finanzstatistischer Abgrenzung) von seinem Höchstwert mit 16,6 % im Jahr 1999 auf 5,6 % im Jahr 2016 gesunken. Im Vergleich zum Vorjahr verringerten sich die Zinsausgaben erneut um 8,3 %. Diese Zinsentlastungen sind maßgeblich auf die außergewöhnlichen Maßnahmen der Geldpolitik und damit zusammenhängend die Lage an den europäischen Kapitalmärkten zurückzuführen. Die temporären Zinsentlastungen sollten zugleich nicht den Blick darauf verstellen, dass die staatlichen Ausgaben im Jahr 2016 um 4,0 % und damit stärker als in den vergangenen Jahren gestiegen sind. Die Staatsquote betrug 44,3 %.

    Ausgabentreiber waren erneut die Sozialleistungen (monetäre Sozialleistungen und soziale Sachleistungen) mit einem Zuwachs um 4,5 % sowie ein starker Anstieg der Vorleistungen um 8,7 %, jeweils gegenüber dem Vorjahr.

    Vorleistungen

    In der Abgrenzung des Statistischen Bundesamtes versteht man unter Vorleistungen des Staates den Wert jener Waren und Dienstleistungen, die der Staat bezogen und im Zuge der eigenen Produktion verbraucht hat. Nicht zu den Vorleistungen des Staates rechnet man gemäß dem Europäischen System der Volkwirtschaftlichen Gesamtrechnungen 2010 die Ausgaben für erworbene Forschung und Entwicklung sowie die militärischen Waffensysteme.

    Entscheidend für diese Dynamik sind die Entwicklung der Ausgaben der Sozialversicherungen und die Ausgaben für Versorgung und Unterbringung von Flüchtlingen. Die Mehrausgaben infolge der flüchtlingsbedingten Zuwanderung im Jahr 2016 für den Staatshaushalt werden auf ½ % des BIP gegenüber dem Jahr 2014 geschätzt, dem Jahr vor dem starken Flüchtlingszuzug. Die flüchtlingsbedingten Mehrkosten treffen zwar alle staatlichen Ebenen. Die Bundesregierung unterstützt jedoch Länder und Gemeinden bei der Unterbringung und Versorgung von Flüchtlingen und trägt damit den überwiegenden Teil dieser Mehrbelastung.

    Ausblick: Die Finanzpolitik in den kommenden Jahren

    Der staatliche Finanzierungssaldo wird der Projektion zufolge in den Jahren 2017 bis 2021 annähernd ausgeglichen bleiben (Tabelle 1). Den staatlichen Finanzierungssaldo belasten im laufenden Jahr beziehungsweise den Folgejahren der Mittelabfluss aus dem Kommunalinvestitionsförderungsfonds, dem Energie- und Klimafonds sowie aus der Rücklage für die Bewältigung von Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufnahme und Unterbringung von Flüchtlingen und Asylbewerbern. Der Staatshaushalt wird daher zunächst einen leicht schlechteren Finanzierungssaldo ausweisen, aber getragen von der wirtschaftlich positiven Entwicklung und der Entlastung der Zinsausgaben weiterhin Überschüsse erzielen können.

    Staatlicher Finanzierungssaldo mittelfristig weiter im Überschuss

    Auch in der Programmperiode bis zum Jahr 2021 ist für Bund, Länder und Gemeinden von annähernd ausgeglichenen Haushalten auszugehen. Die Sozialversicherungen insgesamt werden in den Jahren 2017 bis 2021 voraussichtlich ausgeglichen sein, allerdings werden sich in der Rentenversicherung infolge des Abbaus der Nachhaltigkeitsrücklage Finanzierungsdefizite ergeben. Die Überschüsse der vergangenen Jahre, insbesondere in der Gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung, führten zu einem Aufbau hoher Rücklagen. Solange die Defizite in der Rentenversicherung über den Abbau von Rücklagen finanziert werden können, sind Beitragssatzerhöhungen nicht erforderlich.

    Entwicklung Finanzierungssalden nach staatlichen Ebenen

    Tabelle 1

    Überdurchschnittlicher Anstieg der Primärausgaben

    Der strukturelle Finanzierungssaldo Deutschlands wird der Projektion der Bundesregierung zufolge in der gesamten Programmperiode bei annähernd geschlossener Produktionslücke ausgeglichen bleiben. Deutschland wird sein mittelfristiges Haushaltsziel, ein strukturelles gesamtstaatliches Defizit von maximal 0,5 % des BIP einzuhalten, somit auch in den Jahren 2017 bis 2021 durchgehend erfüllen können.

    Struktureller Finanzierungssaldo im Vergleich zum tatsächlichen Finanzierungssaldo sowie zur Entwicklung des BIP

    Tabelle 2

    Im präventiven Arm des SWP wird neben dem mittelfristigen Haushaltsziel auch die Entwicklung der Ausgaben untersucht. Gemäß der Ausgabenregel sollen die Primärausgaben von Mitgliedstaaten, die ihr mittelfristiges Haushaltsziel noch nicht oder nur ohne Sicherheitsabstand einhalten, nicht stärker steigen als deren durchschnittliches nominales Produktionspotenzial, also der Trend des BIP bei Normalauslastung. Die Primärausgaben werden dabei u. a. um die zyklischen Effekte der Arbeitsmarktentwicklung, um schwankende Investitionsausgaben vom durchschnittlichen Investitionsniveau, um kofinanzierte EU-Programme sowie um diskretionäre Maßnahmen auf der Einnahmenseite sowie Einmaleffekte auf der Einnahmen- und Ausgabenseite bereinigt.

    Die Primärausgaben Deutschlands wachsen teilweise deutlich stärker als das nominale Produktionspotenzial. Da jedoch Deutschland weiterhin sein mittelfristiges Haushaltsziel mit Abstand erfüllt, ist die Ausgabenregel des Art. 5 der Verordnung Nr. 1466/97 gemäß dem Verhaltenskodex zur Umsetzung des SWP nicht bindend. Dennoch deutet dieser Indikator auf erhöhte Haushaltsrisiken bei einer Normalisierung der Zinsausgaben sowie bei einer weniger günstigen konjunkturellen Entwicklung hin.

    Ausgabenregel: Projektion der Primärausgaben und des Produktionspotenzials

    Tabelle 3

    Schuldenstandsquote ab dem Jahr 2020 wieder unter 60 % des BIP

    Die weiterhin solide Position der öffentlichen Haushalte sowie der weitere geplante Abbau der Portfolios der Abwicklungsanstalten führen in der Projektionsperiode bis zum Jahr 2021 zu einem fortgesetzten Rückgang der Schuldenstandsquote. Im Jahr 2017 ist mit einer Rückführung um rund 2 Prozentpunkte auf 66 ¼ % des BIP zu rechnen. Bis zum Ende des Projektionszeitraums 2021 wird ein Rückgang der Schuldenstandsquote auf 57 % des BIP erwartet. Mit der Unterschreitung der 60 %-Grenze im Jahr 2020 würde ein wichtiges Ziel des Koalitionsvertrags der Bundesregierung erreicht.

    Die leichte Verschlechterung der Schuldenstandsquoten im Planungszeitraum bis zum Jahr 2021 – im Vergleich zu der Projektion des vergangenen Jahres – ist durch eine Revision der Entwicklung des nominalen BIP zu erklären. Infolge gesunkener Energiepreise fiel der BIP-Deflator, sodass die Projektionen des BIP zu Beginn des Jahres 2017 etwas schwächer ausfielen, als im Vorjahr erwartet.

    Entwicklung der Schuldenstandsquote

    Tabelle 4

    Fazit

    Die Bundesregierung hat mit dem fortgesetzten Konsolidierungskurs die binnenwirtschaftlichen Wachstumsgrundlagen gefestigt und das Vertrauen der Bürger sowie der Unternehmen gestärkt. Sie hat auf diesem Weg die strukturelle Verschuldung des Bundes stetig reduziert und die verfassungsrechtlichen Vorgaben der Schuldenregel mit Abstand eingehalten. Hierdurch wurden die Weichen für langfristig tragfähige öffentliche Finanzen gestellt. Das deutsche Stabilitätsprogramm 2017 verdeutlicht zudem, dass Deutschland auch in den kommenden Jahren die europäischen und nationalen finanzpolitischen Vorgaben in vollem Umfang erfüllen wird.

    Um die Handlungsfähigkeit des Staates auch in Zukunft angesichts des demografischen Wandels, steigender Sozialausgaben und schleichend höherer Steuer- und Abgabenbelastung vollumfänglich zu wahren, wird Deutschland seinen finanzpolitischen Kurs einer wachstumsfreundlichen Haushaltspolitik weiter fortsetzen müssen. Tragfähige öffentliche Finanzen sichern die Entscheidungs- und Handlungsmöglichkeiten nachfolgender Generationen. Dies bleibt der Leitgedanke für die strategische Ausrichtung der deutschen Finanzpolitik.


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