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Ge­mein­sa­me Agrar­po­li­tik (GAP)

Einführung

Mit einem Anteil von 38 Prozent stellen die Mittel für die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) den größten Ausgabenblock im mehrjährigen Finanzrahmen der Europäischen Union für den Zeitraum 2014-2020 dar. Allein für das Jahr 2014 sind rund 58 Mrd. Euro für Agrarausgaben eingeplant.

Das Bundesministerium der Finanzen ist an allen finanzwirksamen Fragen der Ausgestaltung und Weiterentwicklung der GAP beteiligt und vertritt dabei die finanziellen und haushaltspolitischen Interessen Deutschlands. Es ist wichtig, dass bewilligte Mittel wirtschaftlich sinnvoll verwendet werden und einer strikten Haushaltsdisziplin unterliegen. Vorrangiges Ziel ist eine wirksame Begrenzung der Agrarausgaben, um finanzielle Spielräume im EU-Haushalt für weitere prioritäre Politikbereiche zu erhalten.

Darüber hinaus nimmt das Bundesministerium der Finanzen die Funktion der Koordinierungsstelle für die 16 deutschen Zahlstellen wahr, um bei den Auszahlungen an die Begünstigten eine EU-konforme Umsetzung der Agrarfinanzregelungen sowie einen korrekten Rechnungsabschluss gegenüber der EU-Kommission sicherzustellen. Innerstaatlich wird die Funktion dieser Stelle entsprechend der fachlichen Zuständigkeit wahrgenommen: durch das Bundesministerium der Finanzen für den Zollbereich und durch das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft für den Bereich der Ernährungsverwaltung einschließlich der Bundesländer.

Ziele und Instrumente der GAP

Die bereits im EWG-Vertrag von 1957 vor dem Hintergrund der damaligen Versorgungslage formulierten Ziele der GAP sind auch durch den Lissabon-Vertrag unverändert geblieben und beanspruchen weiterhin Gültigkeit. Die GAP soll die Produktivität der Landwirtschaft steigern, auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung gewährleisten, die Märkte stabilisieren, die Versorgung sicherstellen und für angemessene Verbraucherpreise sorgen (Artikel 39 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union).

Die Umsetzung dieser Ziele erfolgt heute mit anderen Mitteln als zu Zeiten der Errichtung und des Ausbaus des Gemeinsamen Agrarmarktes. Außerdem sind andere Aspekte, wie die der Umwelt-, Entwicklungs-, Struktur- und Außenwirtschaftspolitik stärker zu berücksichtigen.

Die Agrarfonds

Die Ausgaben der GAP werden aus zwei Fonds finanziert, für die mit der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Rates über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik ein einheitlicher Rechtsrahmen geregelt ist und die Teil des Gesamthaushaltsplans der EU sind.

Der Europäische Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) finanziert die Direktzahlungen an die Landwirte sowie Maßnahmen zur Stützung der Agrarmärkte, wie zum Beispiel private und öffentliche Lagerhaltung,  Informations- und Absatzförderungsmaßnahmen für Agrarerzeugnisse und Schulmilch- und Schulobstprogramme.

Der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) finanziert die Förderprogramme der Mitgliedstaaten, die im Rahmen der Kofinanzierung eigene Finanzmittel zur Umsetzung bereitstellen müssen. Nach der innerstaatlichen Aufgabenverteilung sind die Bundesländer für die ELER-Programme und deren Finanzierung zuständig. Mit dem nationalen Förderkonzept Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAK) beteiligt sich der Bund an der Förderung des ländlichen Raums.

Verwaltung der GAP-Mittel und Rechnungslegung

Die Zuweisung und Verausgabung der Finanzmittel für die GAP erfolgt in einer sogenannten geteilten Mittelverwaltung. Für die Durchführung der GAP und damit auch für die an die Begünstigten zu leistenden Zahlungen sind die Mitgliedstaaten zuständig. Die von den Zahlstellen getätigten Ausgaben erstattet die Kommission den Mitgliedstaaten im Nachhinein: die EGFL-Ausgaben monatlich und die Ausgaben aus dem ELER vierteljährlich. Nach Abschluss des Haushaltsjahres (das für den EGFL bereits am 15.10. endet) müssen sie darüber Rechnung legen. Die Kommission prüft die von den Mitgliedstaaten geleisteten Ausgaben. Sie erkennt nur solche Zahlungen an, die in Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht geleistet wurden. Andernfalls hat der Mitgliedstaat diese Kosten selbst zu tragen (sog. Anlastungen). Die innerstaatliche Haftungsverteilung zwischen Bund und Ländern bei Anlastungen Deutschlands ergibt sich aus Artikel 104a Absatz 6 GG.

Finanzierung der GAP

Die Ausgaben für die GAP werden aus dem EU-Haushalt finanziert. Im Mehrjährigen Finanzrahmen für den Zeitraum 2014-2020 sind 38 Prozent der Verpflichtungsermächtigungen (363 Mrd. Euro, ein Großteil von Rubrik 2) für die Finanzierung der GAP vorgesehen. Im Vergleich zum Mehrjährigen Finanzrahmen 2007-2013 wurden die EU-Agrarmittel um 13 Prozent gekürzt (Vergleich auf Basis von Preisen von 2011). Die Kürzung für Deutschland beträgt 19 Prozent.

Der EU-Haushalt wird aus sogenannten Eigenmitteln finanziert, die von den Mitgliedstaaten jährlich abgeführt werden. Im Zeitraum 2014-2020 werden die deutschen Beträge voraussichtlich 20,7 Prozent des gesamten EU-Haushalts betragen. Diesen Ausgaben aus dem Bundeshaushalt stehen erwartete Rückflüsse von 11 Prozent der EU-Agrarmittel gegenüber (ca. 5 Mrd. Euro für Direktzahlungen und Marktmaßnahmen sowie 1,2 Mrd. Euro für die ländliche Entwicklung pro Jahr). Der daraus resultierende Nettosaldo ist die Hauptursache für die deutsche Nettozahlerposition im EU-Haushalt. Der deutsche Steuerzahler leistet damit auch in der Finanzperiode 2014-2020 einen beachtlichen Beitrag zur Unterstützung nicht nur der deutschen, sondern der europäischen Landwirtschaft insgesamt.

Entwicklung der GAP und ihrer Finanzierung

1. Entwicklung der GAP-Ausgaben im Zeitverlauf 

Die Grafik zeigt die Entwicklung des EU-Haushalts im Zeitverlauf. Seit 1965 sind die Agrarausgaben kontinuierlich gestiegen. Gleichzeitig wurden die Mittel für andere Bereiche, insbesondere für Strukturmaßnahmen, stark ausgebaut. Dadurch sank der prozentuale Anteil der Agrarausgaben von über 90 Prozent im Jahr 1970 auf zuletzt 42 Prozent im Jahr 2012.

Die Infografik zeigt die Entwicklung der Gemeinschaftsausgaben der Europäischen Union von 1965 bis 2012.

Seit 1965 sind die Agrarausgaben kontinuierlich gestiegen. Betrugen die Ausgaben im Jahr 1970 noch rund drei Milliarden, waren es im Jahr 2012 bereits über 58 Milliarden Euro.

Gleichzeitig wurden die Mittel für andere Bereiche, insbesondere für Strukturmaßnahmen, stark ausgebaut. Dadurch sank der prozentuale Anteil der Agrarausgaben von über 90 Prozent im Jahr 1970 auf zuletzt 42 Prozent im Jahr 2012.

Stand: April 2014

Quelle: Bundesministerium der Finanzen

Die Infografik zeigt die Entwicklung der EU-Gemeinschaftsausgaben von 1965 bis 2012. Obwohl die Agrarausgaben kontinuierlich gestiegen sind, sank der prozentuale Anteil der Agrarausgaben am Gesamthaushalt immer weiter ab.
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Die nächste Grafik zeigt die Entwicklung der EU-Agrarausgaben im Zeitverlauf. Die beiden wichtigsten Förderinstrumente, die Direktzahlungen und die Förderung des ländlichen Raums mit ELER-Mitteln, haben seit 1993 stetig an Bedeutung gewonnen. 2012 wurden in 70 Prozent der EU-Agrarausgaben für Direktbeihilfen verwendet und 23 Prozent für die Förderung des ländlichen Raums. Im Gegenzug hat die Bedeutung der Ausfuhrerstattungen, Lagerhaltungsmaßnahmen und anderen Interventionen auf den Binnenmarkt entsprechend abgenommen.

Im Folgenden wird die Entwicklung der GAP beschrieben.

Die Infografik zeigt die Entwicklung der EU-Agrarausgaben von 1993 bis 2012. Die Gesamtausgaben betrugen 1993 rund 38 Milliarden und haben sich bis 2012 auf rund 85 Milliarden Euro gesteigert.

Die beiden wichtigsten Förderinstrumente, die Direktzahlungen und die Förderung des ländlichen Raums mit ELER-Mitteln, haben seit 1993 stetig an Bedeutung gewonnen. 2012 wurden in 70 Prozent der EU-Agrarausgaben für Direktbeihilfen verwendet und 23 Prozent für die Förderung des ländlichen Raums. Im Gegenzug hat die Bedeutung der Ausfuhrerstattungen, Lagerhaltungsmaßnahmen und anderen Interventionen auf den Binnenmarkt entsprechend abgenommen.

Stand: April 2014

Quelle: Bundesministerium der Finanzen

Die Infografik zeigt die Entwicklung der EU-Agrarausgaben von 1993 bis 2012. Der prozentuale Anteil der Direktzahlungen und der Förderung des ländlichen Raums ist gestiegen
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

2. Die GAP bis 1992: Preisstützungspolitik

Mit der sukzessiven Einführung von Marktordnungen für nahezu alle landwirtschaftlichen Produktbereiche wurde seit 1962 ein gemeinsamer Agrarmarkt mit einheitlichem Außenschutz, gemeinsamen Preisen und Stützungsmechanismen und solidarischer Finanzierung geschaffen. Ohne Zweifel hat die GAP damit einen entscheidenden Beitrag zur europäischen Integration geleistet. Allerdings stieß die im Agrarrat im Sinne der Einkommensverbesserung oft allzu großzügig betriebene Markt- und Preispolitik bald an budgetäre Grenzen. Die Preis- und Absatzgarantien im Rahmen der gemeinsamen Marktordnungen, eine vorrangig an den Einkommenserwartungen orientierte Festlegung der Stützpreise und der technische und biologische Fortschritt führten im Laufe der Zeit dazu, dass die EU-Landwirte mehr produzierten, als der Markt aufnehmen konnte. Exzessive Überschüsse entstanden, die zu stetig steigenden Kosten von der EU aufgekauft, eingelagert, am Weltmarkt verkauft, als Nahrungsmittel verschenkt oder denaturiert (z.B. vernichtet) wurden. Aufkommen dafür musste der EU-Agrarhaushalt.

Mitte der 1980er Jahre nahmen die Agrarausgaben ein Ausmaß an, das den vorgegebenen Finanzrahmen sprengte. 1984 und 1985 mussten die Defizite von 1 bzw. 2 Mrd. ECU durch zusätzliche Zahlungen der Mitgliedstaaten gedeckt werden. 1986 wurden die Vorschusszahlungen an die Mitgliedstaaten zunächst um 2, dann um 2 ½ Monate verschoben, bevor durch Preis- und Mengenregulierungen vorerst eine gewisse Konsolidierung der Ausgaben erreicht werden konnte. Noch heute müssen die Mitgliedstaaten diese Agrarausgaben aus nationalen Mitteln für 2 ½ Monate vorfinanzieren.

Mit der sogenannten Agrarleitlinie, durch die ab 1988 der jährliche Anstieg der Agrarausgaben deutlich unter dem Anstieg des Bruttosozialprodukts gehalten werden sollte, und dem Einbau von „Haushaltsstabilisatoren“ in die Marktordnungen (Preissenkungen oder Abgaben bei Überschreitung der Produktion bestimmter Höchstmengen) konnte vorerst eine Konsolidierung der Ausgaben erreicht werden. In den Folgejahren kam es jedoch zu einem erneuten Ausgabenanstieg durch Überschüsse, die zu erhöhten Lagerkosten und Exportsubventionen führten, ohne dabei den landwirtschaftlichen Einkommen zugute zu kommen.

3. GAP-Reformen 1992-2013

Durch die sogenannte „MacSharry“-Reform von 1992 erfolgte ein grundlegender Systemwechsel in der GAP. Der Agrarrat beschloss, für die wichtigsten Erzeugnisse die bisherige Preisstützung durch staatliche Ankaufsgarantien, Prämien oder Erzeugerbeihilfen schrittweise zu reduzieren und durch an die Produktion gekoppelte direkte Einkommensbeihilfen (Hektarbeihilfen, Tierprämien) zu ersetzen. Das System der Direktzahlungen wurde in den Folgejahren weiter ausgebaut und der Anteil der Mittel für Direktzahlungen an den Gesamtausgaben der GAP stieg.

Im März 1999 verabschiedete der Europäische Rat in Berlin mit der Agenda 2000 ein weitreichendes Reformpaket, mit dem Ziel die Agrarausgaben weiter zu senken. Der Reformansatz von 1992 wurde durch weitere Preissenkungen bei den Ackerkulturen und im Rindfleischsektor vertieft und auf den Milchsektor ausgedehnt. In der Finanziellen Vorausschau 2000 bis 2006 wurde beschlossen, die Agrarausgaben real auf durchschnittlich jährlich 40,5 Mrd. Euro für Marktmaßnahmen sowie 13 Mrd. Euro für die ländliche Entwicklung zu begrenzen. Für die geplante Erweiterung der EU in 2001 um die sogenannte Luxemburg-Gruppe (Polen, Ungarn, Tschechische Republik, Estland, Slowenien, Zypern) wurde ein zusätzlicher Beitrittsbeitrag in Höhe von 12,5 Mrd. Euro in den Finanzrahmen eingeplant. Diese Mittel wurden später auf die Haushaltsjahre 2004-2006 transferiert, um den Beitritt der EU-10 zu finanzieren.

Im Hinblick auf die WTO-Verhandlungen und auf die in die GAP einzubeziehende Landwirtschaft von zunächst 10 neuen Mitgliedstaaten beschloss der Europäische Rat im Oktober 2002 eine schrittweise Einführung der Direktzahlungen in den Beitrittsländern („phasing-in“). Damit wurden die durch die Beitritte verursachten Kosten im Bereich der Agrarpolitik begrenzt. Darüber hinaus beschloss der Europäische Rat bereits für die Jahre 2007 bis 2013 jährliche Obergrenzen, nach der die für marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen vorgesehenen Mittel (sogenannte 1. Säule der GAP) das in der Agenda 2000 vorgesehene Niveau für das Jahr 2006 (in realen Werten) in den Folgejahren nicht – bis auf einen Inflationsausgleich von 1 Prozent pro Jahr - überschreiten durften.

Mit den Luxemburger Agrarratsbeschlüssen vom Juni 2003 erfuhr die GAP eine weitere grundlegende Neuausrichtung. Die Kernelemente der Reform, die ab 2005 umgesetzt wurde, waren:

  • Die Entkopplung der Direktzahlungen von der Produktionsmenge, mit dem Ziel, dass die Landwirte ihre betrieblichen Entscheidungen nicht mehr an den erzielbaren Subventionen, sondern stärker an den Marktgegebenheiten orientieren.

  • Die Bindung der Direktzahlungen an die Einhaltung von Umwelt-, Tierschutz- und Lebensmittelsicherheitsstandards („Cross Compliance“).

  • Die Kürzung der Direktzahlungen an landwirtschaftliche Betriebe um bis zu 5  Prozent und Umschichtung der daraus gewonnenen Mittel zur Finanzierung einer verstärkten Förderung des ländlichen Raums („Modulation“).

  • Ein Mechanismus zur Haushaltsdisziplin, um sicherzustellen, dass die für die 1. Säule der GAP vorgegebenen Obergrenzen nicht überschritten werden. 

Die Neuausrichtung der GAP wurde 2004 durch Beschlüsse über weitere Entkopplungsschritte bei den Marktordnungen für Olivenöl, Baumwolle, Tabak  und Hopfen vertieft. In den Folgejahren wurden die Marktordnungen für Zucker, Obst und Gemüse sowie Wein in Richtung auf eine stärkere Marktorientierung und Ausgabenbegrenzung umgestaltet. Aus Vereinfachungsgründen sind seit 2007 alle Produktbereiche in einer einheitlichen Marktorganisation zusammengefasst.

Im Jahre 2008 hat der Agrarrat in der sogenannten Gesundheitsüberprüfung der GAP („Health Check“) die grundlegende Neuorientierung der GAP bekräftigt (Entkopplung weiterer Produktbereiche, Verstärkung der Modulation auf bis zu 14  Prozent, nochmaliger Abbau der Marktstützung).

4. Reform der GAP 2014-2020

Im Dezember 2013 hat der Agrarrat ein weiteres Reformpaket zur GAP beschlossen. Die Reform wurde durch die Verhandlungen des Mehrjährigen Finanzrahmens verzögert. Die Kernpunkte der Reform betreffen die Direktzahlungen an die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe:

  • Die sogenannte einheitliche Betriebsprämie wird durch eine Kombination von Basisprämie und Prämien mit Förderschwerpunkten weiterentwickelt.

  • Ab 2015 werden 30 Prozent der Mittel für Direktzahlungen für die sogenannte „Greening“-Prämie verwendet. Die Landwirte erhalten diese Prämie nur bei Einhaltung bestimmter Klima- und Umweltschutzmaßnahmen, die über bestehende Umweltschutzvorschriften hinausgehen.

  • Die EU-Mitgliedstaaten können einen Teil der Direktzahlungen national ausgestalten. Sie können Umverteilungsprämien, sowie Maßnahmen zur Förderung von Kleinlandwirten und naturbedingt benachteiligter Gebiete beschließen. Auch eine Erhöhung von produktionsgekoppelten Prämien ist möglich.

  • Bis 2019 soll eine Angleichung der Direktzahlungen in allen EU-Mitgliedstaaten auf ein Mindestniveau von 196 Euro/ha erfolgen.

Die neuen Regelungen sind generell am 1. Januar 2014 in Kraft getreten. Einige wichtige Elemente wie das Greening werden jedoch erst 2015 umgesetzt. Für 2014 wurden Übergangsregelungen beschlossen. Die nationale Umsetzung der GAP-Reform wird durch das BMEL ausgearbeitet.

Gemeinsame Fischereipolitik

Ziel der Gemeinsamen Fischereipolitik (GFP) ist es,

  • die Fischerei- und Aquakulturtätigkeiten langfristig umweltverträglich und nachhaltig zu gestalten,

  • die Fischbestände insbesondere durch Höchstfangmengen und Fangbeschränkungen im Rahmen eines Vorsorgeansatzes im Fischereimanagement zu schützen,

  • im Rahmen einer Gemeinsamen Marktorganisation Wettbewerbsregeln und Vermarktungsnormen festzulegen und Erzeugerorganisationen zu fördern,

  • mit einem Fischereifonds die notwendigen Strukturanpassungen zu unterstützen sowie

  • im Rahmen von Fischereiabkommen der EU mit Drittländern Fangrechte zu sichern, aber auch wirtschaftliche und wissenschaftlich-technologische Kooperationen mit den Partnerländern einzugehen.

Das finanzielle Engagement der EU in der GFP umfasst insbesondere Strukturmaßnahmen. Im Rahmen des Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EFF) stehen für den Zeitraum 2014-2020 rund 5,7 Mrd. Euro zur Verfügung. Daraus werden in erster Linie Strukturmaßnahmen, aber auch die Fischereiüberwachung, die Datenerhebung sowie Maßnahmen der integrierten Meerespolitik, darunter z.B. maritime Raumplanung und integrierte Meeresüberwachung, gefördert. Die mehrjährigen und regelmäßig neu auszuhandelnden Fischereiabkommen mit gegenwärtig 12 Partnerländern schlagen im EU-Haushalt 2014 mit rund 145 Mio. Euro zu Buche.

Agrarverhandlungen im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO)

Der gestalterische Spielraum der GAP wurde bereits seit den 1990er Jahren durch die Verpflichtungen aus dem WTO-Agrarabkommen zunehmend begrenzt. So spielt das Agrarkapitel auch in den langjährigen WTO-Verhandlungen der Doha-Runde – die sich insbesondere den Interessen der Entwicklungsländer verschrieben hat, eine wichtige Rolle. Die zentralen Verhandlungsthemen sind

  • der weitere Abbau der handelsverzerrenden internen Marktstützung,

  • die vollständige Abschaffung aller Exportsubventionen und

  • die weitere Marktöffnung durch Abbau von Zollschranken.

Dabei besteht grundsätzlich Einigkeit darin, dass Entwicklungsländern geringere Abbauverpflichtungen auferlegt und längere Übergangsfristen zugestanden werden. Die am wenigsten entwickelten Länder sollen von allen Verpflichtungen ausgenommen bleiben. Die EU tritt dafür ein, dass auch nicht handelsbezogene Aspekte, z.B. Fragen des Verbraucher-, Umwelt- und Tierschutzes, Eingang in eine neue Vereinbarung finden.

Das für die GAP lange Zeit zentrale Instrument der Exporterstattungen, mit dem europäische Agrarprodukte subventioniert auf den Weltmärkten abgesetzt wurden, hat heute praktisch keine Bedeutung mehr. Seit der GAP-Reform 2013 sind Exporterstattungen explizit nur noch für den Fall außergewöhnlicher Marktstörungen vorgesehen. Der von der EU Ende 2005 angebotene vollständige Verzicht auf  Exporterstattungen wurde demgegenüber bisher nicht umgesetzt, weil andere bedeutende Agrarexporteure, namentlich die USA, bislang nicht zur Abschaffung ihrer Exportförderung bereit waren. Die Europäische Kommission hat jedoch angekündigt, künftig selbst im Falle von Marktstörungen auf den Export subventionierter Agrarprodukte in afrikanische Länder zu verzichten, die der EU durch Partnerschaftsabkommen verbunden sind.

Besorgnisse der Entwicklungs- und Schwellenländer bezüglich der WTO-konformen Ausgestaltung einer sicheren Versorgung mit Nahrungsmitteln wurden durch eine Interimsvereinbarung im Rahmen der 9. WTO-Ministerkonferenz in Indonesien im Dezember 2013 aufgegriffen. Darin verpflichten sich die WTO-Mitglieder, bis zum Abschluss einer endgültigen Vereinbarung auf die Eröffnung von Klageverfahren gegen die öffentliche Lagerhaltung von Nahrungsmitteln zu verzichten.

Wenn auch ein Abschluss der Doha-Verhandlungen wegen unterschiedlicher Auffassungen zu vielen Verhandlungskapiteln auf absehbare Zeit nicht angenommen werden kann, wird sich die GAP weiterhin auf Veränderungen der externen Rahmenbedingungen einstellen müssen. 

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