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23.02.2017

Fis­kal­re­geln

Das bestehende Regelwerk sieht für Deutschland unterschiedliche Fiskalregeln vor. Auf nationaler Ebene existieren für Bund und Länder die grundgesetzlichen Schuldenbremsen, wonach deren Haushalte im Grundsatz ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind. Gemeinden und Sozialversicherungen haben eigene Fiskalregeln, die ebenso die Kreditaufnahme beschränken. Das europäische Haushaltsüberwachungsverfahren sieht gemäß dem Stabilitäts- und Wachstumspakt die Einhaltung der Maastricht-Kriterien, bezogen auf Defizit und Schuldenstand, und des mittelfristigen Haushaltsziels (MTO) vor. Der Fiskalvertrag verlangt von den Vertragsstaaten die Umsetzung von Fiskalregeln in nationales Recht, die die jährliche Einhaltung des mittelfristigen Haushaltsziels sichern.

Fiskalregeln auf nationaler Ebene: Schuldenbremse im Grundgesetz

Der Bund muss seinen Haushalt gemäß der in Artikel 109 Grundgesetz definierten Schuldenregel – der Schuldenbremse – grundsätzlich ohne Einnahme von Krediten ausgleichen.

Strukturelle Defizitgrenze für den Bund: 0,35 Prozent des BIP

Diese Bedingung ist erfüllt, wenn die strukturelle Neuverschuldung des Bundes nicht mehr als 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) beträgt, derzeit sind dies rund 10 Mrd. Euro. Aufgrund der immensen Belastungen der öffentlichen Finanzen durch die Wirtschafts- und Finanzkrise zum Startzeitpunkt der Regel im Jahr 2011 gilt diese Obergrenze erst ab dem Jahr 2016; bis dahin musste die strukturelle Neuverschuldung des Haushaltsjahres 2010 in gleichmäßigen Schritten zurückgeführt werden. Anhand eines Kontrollkontos wird die Einhaltung der Regel auch im Haushaltsvollzug überprüft. Wird ein negativer Schwellenwert auf diesem Konto überschritten, ist die den Schwellenwert überschreitende Belastung konjunkturgerecht durch eine geringere Obergrenze der strukturellen Neuverschuldung in den Folgejahren zurückzuführen.

Defizitgrenze für die Länder ab 2020: 0 Prozent des BIP

Für die Länder gilt ab dem Jahr 2020 die Vorgabe, dass die Haushalte ohne neue Schulden aufgestellt werden müssen. Bis dahin gelten die jeweiligen landesrechtlichen Budgetregeln. Die Haushalte der Länder sind im Übergangszeitraum so aufzustellen, dass sie die Vorgaben der Schuldenbremse ab 2020 erfüllen.

Die fünf Länder Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein, die bis 2019 Konsolidierungshilfen vom Bund und den übrigen Ländern empfangen, müssen ihr 2010 bestehendes strukturelles Defizit in gleichmäßigen Schritten bis 2019 abbauen.

Fiskalregeln auf europäischer Ebene

Fiskalvertrag

Der Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion („Fiskalvertrag“) wurde am 2. März 2012 von 25 EU-Staaten unterzeichnet. Mit seiner Unterzeichnung haben sich diese Vertragsstaaten zur Umsetzung innerstaatlicher und dauerhaft verbindlicher Fiskalregeln verpflichtet. Mit dem Gesetz zur innerstaatlichen Umsetzung des Fiskalvertrags vom 15. Juli 2013 wurden die bestehenden Fiskalregeln ergänzt, um die Vorgaben des Fiskalvertrags und des reformierten Stabilitäts- und Wachstumspakts innerstaatlich weiter abzusichern.

Nationale Fiskalregeln

Die teilnehmenden Mitgliedstaaten sollen Fiskalregeln, die das Erreichen und die Einhaltung ihres jeweiligen mittelfristigen Haushaltsziels gewährleisten, vorzugsweise mit Verfassungsrang, in ihre innerstaatlichen Rechtsordnungen aufnehmen. Der Fiskalvertrag bezieht sich auf das strukturelle Finanzierungsdefizit des Gesamtstaats, der in Deutschland aus Bund, Ländern, Kommunen und Sozialversicherungen besteht.

Strukturelle Defizitgrenze: Mittelfristiges Haushaltsziel, aber maximal 0,5 Prozent des BIP, in manchen Mitgliedstaaten 1 Prozent des BIP

Die innerstaatlichen Fiskalregeln sollen die jährliche Einhaltung des landesspezifischen mittelfristigen Haushaltsziels (Medium-Term ObjectiveMTO) aus dem europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt dauerhaft gewährleisten, jedoch maximal ein strukturelles Defizit von in der Regel 0,5 Prozent des BIP zulassen.

Das MTO ist als der strukturelle gesamtstaatliche Finanzierungssaldo definiert, der tragfähige öffentliche Finanzen oder einen raschen Fortschritt in Richtung auf eine solche Tragfähigkeit gewährleistet.

Die Obergrenze für eine mit dem Fiskalvertrag kompatible nationale Fiskalregel des strukturellen Defizits liegt

  1. in der Regel bei 0,5 Prozent des BIP,

  2. bei 1 Prozent des BIP für Mitgliedstaaten, deren Schuldenstandsquote 60 Prozent des BIP erheblich unterschreitet und deren Risiken für die Tragfähigkeit ihrer öffentlichen Finanzen gering sind.

Der Fiskalvertrag ist damit für Mitgliedstaaten mit hoher Schuldenstandsquote oder Risiken in Bezug auf die Tragfähigkeit ihrer öffentlichen Finanzen strenger als der europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt.

Darlegung des Defizitabbaupfads im Stabilitäts- bzw. Konvergenzprogramm

Mitgliedstaaten, die ihr MTO, d. h. die Obergrenze des strukturellen Finanzierungsdefizits, noch nicht erreicht haben, sollten ihren Pfad dorthin in ihrem diesjährigen Stabilitäts- bzw. Konvergenzprogramm darlegen. Dieses wird von der Europäischen Kommission überprüft. Darüber hinaus sollen die Mitgliedstaaten einen automatischen Korrekturmechanismus für den Fall einer erheblichen Überschreitung der in der Fiskalregel definierten Obergrenze oder dem dorthin führenden Anpassungspfad festlegen. Dieser Mechanismus schließt auch die Verpflichtung ein, zur Korrektur der Abweichungen innerhalb eines festgelegten Zeitraums Maßnahmen zu treffen.

Umsetzung des Fiskalvertrags in Deutschland

In Deutschland existieren bereits umfassende institutionelle und rechtliche Regelungen, die die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen gewährleisten. Mit den verfassungsrechtlich verankerten Schuldenbremsen, die auf im Grundsatz ausgeglichene Haushalte verpflichten, und der begleitenden Einrichtung des Stabilitätsrates ist hierfür auf der Ebene der Haushalte von Bund und Ländern Sorge getragen. Für die Kommunen besteht – abgesehen von der Überbrückung kurzzeitiger Liquiditätsengpässe – ein Kreditaufnahme­verbot für die Finanzierung von Ausgaben der laufenden Rechnung. Kredite können aber zur Finanzierung von Investitionen aufgenommen werden, wenn die Schuldenbedienung in späteren Jahren erwirtschaftet werden kann. In der Sozialversicherung gibt es ebenfalls ein Kreditaufnahmeverbot. Defizite können über aus den Einnahmen (Beitragseinnahmen und Zuschüsse des Bundes) gebildeten Rücklagen sowie über eine Anpassung des Beitragssatzes finanziert werden. In der knappschaftlichen Rentenversicherung gleicht der Bund Unterschiede zwischen Einnahmen und Ausgaben aus. Die Bundesagentur für Arbeit kann Defizite über Darlehen des Bundes finanzieren, die in den Folgejahren entsprechend zu tilgen sind.

Mit dem Fiskalvertragsumsetzungsgesetz vom 15. Juli 2013 werden – in Ergänzung zu den bereits bestehenden Fiskalregeln – die neuen Vorgaben des Fiskalvertrags und des Stabilitäts- und Wachstumspakts innerstaatlich weiter abgesichert. Die wesentlichen Regelungen hierzu sind:

  • Die für Deutschland entsprechend den Vorgaben des Fiskalvertrags und des Stabilitäts- und Wachstumspakts zulässige Obergrenze für das strukturelle gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit von maximal 0,5 Prozent des BIP wird im Haushaltsgrundsätzegesetz festgeschrieben.

  • Der Stabilitätsrat wird mit der Überwachung der Einhaltung der strukturellen gesamtstaatlichen Defizitobergrenze beauftragt. Zur Unterstützung des Stabilitätsrats bei dieser Aufgabe wird ein unabhängiger Beirat eingerichtet, der sich am 5. Dezember 2013 konstituiert hat.

  • Mit der Änderung des Sanktionszahlungs-Aufteilungsgesetzes wird die innerstaatliche Aufteilung der mit der Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts neu eingeführten Sanktionen zur Sicherung der Haushaltsdisziplin geregelt.

Europäischer Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP)

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt (abgekürzt auch bekannt als „SWP“) ist ein regelbasierter Rahmen für die Koordinierung und Überwachung der nationalen Finanzpolitiken in der EU. Er wurde 1997 geschlossen, um solide öffentliche Finanzen – eine wichtige Voraussetzung für das korrekte Funktionieren der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) – zu garantieren.

Maastricht-Kriterien

Im Maastricht-Vertrag von 1992 wurden Kriterien für den Beitritt eines Landes zur Währungsunion festgelegt – sogenannte Konvergenzkriterien, bekannt auch als „Maastricht-Kriterien“: ein stabiles Preisniveau, stabile langfristige Zinssätze, stabile Wechselkurse und Obergrenzen für das öffentliche Defizit und den öffentlichen Schuldenstand der Mitgliedstaaten der EU.

Der europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt enthält Vorgaben zur Einhaltung der Maastricht-Obergrenzen für Defizit und Schuldenstand:

Maastricht-Defizit

Das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit eines Mitgliedstaates darf 3 Prozent des BIP nicht überschreiten.





Maastricht-Schuldenstand

Der Schuldenstand eines Mitgliedstaates darf 60 Prozent des BIP nicht überschreiten.

Schuldenabbaupfad: 1/20-Regel

Damit die Mitgliedstaaten ihre Schuldenstandsquote nach der Wirtschafts- und Finanzkrise wieder geordnet und dauerhaft zurückführen, wurde mit der Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspakts im Jahr 2011 die Beachtung des Maastricht-Schuldenstandskriteriums gestärkt.

Konkret bedeutet dies, dass ein sogenanntes Defizitverfahren nicht nur ausgelöst werden kann, wenn das Maastricht-Defizit 3 Prozent des BIP übersteigt, sondern auch dann, wenn

  1. ein Mitgliedstaat eine Schuldenstandsquote von mehr als 60 Prozent aufweist und

  2. a) die Referenzwertüberschreitung (also der Wert der aktuellen Schuldenstandsquote minus 60 Prozent des BIP) in den drei vorangegangenen Jahren nicht um durchschnittlich mindestens 1/20 pro Jahr reduziert wurde oder

    b) keine Reduktion in dieser Höhe für das letzte Jahr mit verfügbaren Angaben und die beiden Folgejahre von der Europäischen Kommission prognostiziert wird.

Für Mitgliedstaaten, die sich zum Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des reformierten Stabilitäts- und Wachstumspakts – im November 2011 – in einem Defizitverfahren befanden, greift diese Regelung erst drei Jahre nach Beendigung des Defizitverfahrens (für Deutschland ab dem Jahr 2014).

Auf Basis der aktuellen Daten wird Deutschland die 1/20-Regel in 2016 mit deutlichem Abstand einhalten (68 ¼ % des BIP).

Ausgabenregel: Realer Ausgabenzuwachs nicht höher als mittelfristiges Potenzialwachstum

Seit der Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes im Jahr 2011 gibt es zusätzlich eine Ausgabenregel. Sie dient der Beurteilung, ob der Anpassungspfad zum MTO hinreichend ist oder – falls das MTO bereits erreicht wurde – ob die Ausgabenentwicklung mit dem MTO kompatibel ist.

Nach der Ausgabenregel darf der – insbesondere um Zinszahlungen bereinigte – reale Ausgabenzuwachs grundsätzlich nicht höher sein als das mittelfristige Potenzialwachstum. Eine Abweichung der Ausgabenentwicklung gilt jedoch als unerheblich, wenn der Mitgliedstaat sein MTO übererfüllt hat und es auch zukünftig einhalten dürfte. Dies ist für Deutschland der Fall.

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