Fragen und Antworten zum Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM)

Was ist der ESM?

Mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (kurz: ESM) etablieren die Eurostaaten eine neue Internationale Finanzinstitution (IFI), der alle Mitgliedstaaten des Euro [Glossar]-Währungsgebiets angehören werden. Mit einem flexiblen Instrumentarium (Darlehen, Primärmarkt- und Sekundärmarktinterventionen, vorsorglichen Hilfsmaßnahmen und Darlehen zur Rekapitalisierung von Finanzinstituten) wird der ESM für Stabilität im Euroraum sorgen, indem Eurostaaten in finanziellen Schwierigkeiten gegen strikte Auflagen – in der Regel in Form eines wirtschaftspolitischen Reform- und Anpassungsprogramms – Unterstützung erhalten können. Der ESM soll die bis Mitte 2013 befristete Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) [Glossar] ablösen.

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Wann soll der ESM seine Arbeit aufnehmen?

Der Vertrag zur Einrichtung eines Europäischen Stabilitätsmechanismus wurde am 2. Februar 2012 unterzeichnet, so dass nun die nationalen Verfahren zur Ratifizierung des ESM-Vertrags in den Mitgliedstaaten beginnen können. Der Vertrag soll bereits zum Juli 2012, das heisst ein Jahr früher als ursprünglich geplant, in Kraft treten.

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Welche Instrumente stehen dem ESM zur Verfügung?

Wenn ein Eurostaat in schwerwiegenden finanziellen Schwierigkeiten ist und dadurch die Finanzstabilität bedroht ist, kann der ESM mit unterschiedlichen Instrumenten Hilfe leisten: 

• Kreditvergabe an das betroffene Land

Zur Überbrückung der Finanzierungsschwierigkeiten kann einem ESM-Mitglied ein Darlehen gewährt werden. Im Gegenzug verpflichtet sich das betreffende Land im Rahmen eines makroökonomischen Anpassungsprogramms zu umfangreichen Reformen, um eine gesunde wirtschaftliche und finanzielle Situation zu erreichen. 

• Vorsorgliche Programme

Angelehnt an die Praxis (und entsprechenden Auflagen) des Internationalen Währungsfonds (IWF) können Mitgliedstaaten des Euroraums, die grundsätzlich über gesunde Fundamentaldaten verfügen, bei kurzfristigen Finanzierungs-schwierigkeiten Unterstützung des ESM durch Bereitstellung einer Kreditlinie erhalten.

Dadurch kann das Vertrauen der Märkte in an sich starke Volkswirtschaften gesichert und das Entstehen einer tatsächlichen Krise sowie ein Übergreifen auf andere Länder verhindert werden. Bei Inanspruchnahme der Kreditlinie werden die Einhaltung von vereinbarten Auflagen sowie die Angemessenheit der Kreditlinie neu beurteilt. 

• Primärmarktkäufe

Dieses Instrument hat das Ziel, einen betroffenen Staat am Primärmarkt zu halten oder ihn – etwa am Ende eines Anpassungsprogramms – wieder an den Primärmarkt heranzuführen. Dem entsprechend würde der ESM sich als Käufer an Neuemissionen des Staates beteiligen.

• Sekundärmarktkäufe

Durch den Kauf von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt soll in Ausnahmefällen und zur Verhinderung von Ansteckungseffekten die Funktionsfähigkeit der Anleihemärkte unterstützt und eine ausreichende Liquidität im Anleihenmarkt gewährleistet werden.

Grundlage für Interventionen ist eine Analyse der Europäischen Zentralbank [Glossar] (EZB) über das Vorliegen außergewöhnlicher Umstände auf dem Finanzmarkt [Glossar] und Gefahren für die Finanzstabilität. 

• Rekapitalisierung von Finanzinstituten

Eine Rekapitalisierung von Finanzinstituten durch Darlehen des ESM kann erforderlich werden, wenn durch spezifische Probleme im Finanzsektor eines Mitgliedstaats die finanzielle Stabilität gefährdet ist.

Die Finanzhilfe wird nicht direkt vom ESM an ein Finanzinstitut gewährt, sondern als Darlehen an einen Mitgliedstaat, der für die Rückzahlung und die Einhaltung der Konditionalität verantwortlich ist. Zudem sind die Vorgaben des europäischen Beihilferechts einzuhalten, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.

Finanzhilfen haben deshalb mit konkreten Umstrukturierungen oder sogar Abwicklungen der betreffenden Finanzinstitute einherzugehen.

Die Inanspruchnahme des ESM durch den Einsatz eines seiner Instrumente ist selbstverständlich nur möglich bei Erfüllung strikter Auflagen. Die Einhaltung der Auflagen wird durch die Europäische Kommission – in Zusammenarbeit mit der EZB und gegebenenfalls dem IWF – regelmäßig überwacht.

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Über welche finanziellen Mittel kann der ESM verfügen?

Das maximale Ausleihvolumen beträgt 500 Mrd. Euro. Für die Übergangszeit des parallelen Bestehens des temporären Schutzschirms EFSF und des ESM ist ein konsolidiertes Kreditvergabevolumen in Höhe von 500 Mrd. Euro vorgesehen.

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Wie ist die Kapitalstruktur des ESM?

Der ESM wird über ein Stammkapital von insgesamt 700 Mrd. Euro verfügen, aufgeteilt in 80 Mrd. Euro eingezahltes Kapital und 620 Mrd. Euro abrufbares Kapital. Das eingezahlte Kapital von 80 Mrd. Euro wird von den ESM-Mitgliedern über einen Zeitraum von fünf Jahren in gleichen jährlichen Raten entrichtet (mit der Möglichkeit einer beschleunigten Einzahlung).

Die Anteile der Mitgliedstaaten am Kapital des ESM werden grundsätzlich entsprechend ihrem jeweiligen Anteil am Kapital der EZB ermittelt, mit befristeten Übergangsvorschriften für einige neue Euro-Mitgliedstaaten.

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Wie verhält es sich mit dem Kapitalabruf?

Die Regelungen zum Kapitalabruf beziehen sich auf bereits genehmigtes Kapital, welches bereits durch die Mitgliedstaaten zugesagt wurde. Nur dieses kann entsprechend der Vorgaben des ESM-Vertrags abgerufen werden. Der deutsche Beitrag zum Stammkapital wird vom Deutschen Bundestag durch ein Gesetz genehmigt. Beschlossene Obergrenzen werden jederzeit eingehalten. Die Haftung Deutschlands ist in jedem Fall auf den deutschen Anteil am genehmigten Kapital beschränkt.

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Welchen Beitrag leistet Deutschland zu den finanziellen Mitteln des ESM?

Gemäß dem Beitragsschlüssel ist Deutschland mit 27,1464 % am ESM-Kapital beteiligt. Der deutsche Anteil am eingezahlten Kapital beträgt knapp 22 Mrd. Euro und ist in 5 Teilzahlungen von jeweils 4,34 Mrd. Euro zu erbringen. Der deutsche Anteil am abrufbaren Kapital beträgt rund 168 Mrd. Euro und wird in Form von Gewährleistungen im Bundeshaushalt [Glossar] bereitgestellt.

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An welche Voraussetzungen ist die Unterstützung durch den ESM geknüpft?

Der ESM-Vertrag wird mit dem Fiskalvertrag („Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion [Glossar]“) verknüpft. Dieser Vertrag verpflichtet zur Einführung nationaler Schuldenbremsen, die das strukturelle Defizit [Glossar] grundsätzlich auf 0,5 % des Bruttoinlandsprodukts begrenzen. Die Gewährung von Finanzhilfen hängt von der Ratifizierung des Fiskalvertrags zum 1.3.2013 und – nach Ablauf der entsprechenden Umsetzungsfrist im Fiskalvertrag – von der Umsetzung der neuen Regeln zum Abbau und zur Vermeidung von Schulden ab. 

Darüber hinaus erhält ein betroffenes Mitgliedsland des Euroraums nur Hilfe durch den ESM

• wenn dies zur Wahrung der Finanzstabilität in der Eurozone [Glossar] unabdingbar ist,
  
• auf einen Antrag eines Mitgliedstaats des Euro-Währungsgebiets hin,
  
• auf der Basis einer Bewertung, ob die Staatsverschuldung tragfähig ist,
  
• gegen Erfüllung von Auflagen, z. B. im Rahmen eines strikten wirtschafts- und finanzpolitischen Reform- und Anpassungsprogramms, das die ESM-Inanspruchnahme für eine Regierung wenig attraktiv macht (dazu wird ein sog. „Memorandum of Understanding“ (MoU) unterzeichnet, dessen Einhaltung regelmäßig überwacht wird),
  
• generell nach einstimmiger Entscheidung – Ausnahme: Für besonders dringliche Entscheidungen über die Gewährung von Finanzhilfen ist ein Eilabstimmungsverfahren mit einer qualifizierten Mehrheit von 85% der Kapitalanteile vorgesehen (Deutschland verfügt aufgrund der Größe seines Kapitalanteils auf jeden Fall über eine Vetomöglichkeit).

Es gilt das Prinzip: Solidarität nur gegen entsprechende Eigenanstrengungen des betroffenen Landes. Nur dann erhält das betroffene Land Finanzhilfen, die selbstverständlich verzinst zurückzuzahlen sind und deshalb keine Transfers darstellen. Wie andere zwischenstaatliche „Internationale Finanzinstitutionen“ und vergleichbar dem IWF genießt auch der ESM grundsätzlich einen bevorrechtigten Gläubigerstatus. Dieser trägt maßgeblich dazu bei, dass die vom ESM vergebenen Hilfen auch zurückfließen und erhöht damit die Sicherheit der Einlagen der ESM-Anteilseigner.

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Welchen Ländern kann der ESM Unterstützung gewähren?

Ausschließlich Mitgliedern des ESM, also den Staaten des Euro-Währungsgebiets.

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Wer entscheidet beim ESM?

Der ESM verfügt über einen Gouverneursrat, gebildet aus den Finanzministern des Euro-Währungsgebiets, welche die gewählten Regierungen der Eurostaaten repräsentieren, sowie über ein Direktorium, in das jedes Mitgliedsland ebenfalls einen Vertreter entsendet. Wesentliche Entscheidungen werden durch die Finanzminister der Eurostaaten im Gouverneursrat getroffen.

Grundlegende Entscheidungen, etwa über die Gewährung einer Finanzhilfe – einschließlich der damit verbundenen Auflagen, der einsetzbaren Instrumente und der Finanzierungsbedingungen – werden vom Gouverneursrat einstimmig gefasst.

Für besonders dringliche Entscheidungen über die Gewährung von Finanzhilfen ist ein Eilabstimmungsverfahren mit einer qualifizierten Mehrheit von 85% der Kapitalanteile vorgesehen. Deutschland verfügt über rund 27% der Kapitalanteile und kann praktisch nicht überstimmt werden. Über eher organisatorische und technische Fragen wird mit qualifizierter Mehrheit von 80 % entschieden. Das Direktorium ist für den laufenden Geschäftsbetrieb zuständig.

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Wie wird der ESM aktiviert bzw. welchem Ablauf folgt die Bereitstellung von finanzieller Hilfe?

1. Das Verfahren zur Prüfung und Gewährung einer Finanzhilfe wird durch Antrag eines Mitgliedstaates eingeleitet.
   

2. Die Europäische Kommission bewertet daraufhin zusammen mit der EZB und gegebenenfalls auch dem IWF
   

   - ob eine Gefährdung der Finanzstabilität der Eurozone vorliegt
   

   - ob die Schuldentragfähigkeit des Landes gegeben ist
   

   - wie hoch der Finanzierungsbedarf des Landes ist
   

3. Der Gouverneursrat trifft daraufhin generell einstimmig eine grundsätzliche Entscheidung, ob Finanzhilfe gewährt werden soll. Für dringliche Entscheidungen ist ein Eilabstimmungsverfahren mit qualifizierter Mehrheit von 85% der Kapitalanteile vorgesehen.
   
4. Bei positivem Votum beauftragt der Gouverneursrat die Europäische Kommission, zusammen mit der EZB und gegebenenfalls dem IWF eine Vereinbarung (Memorandum of Understanding (MoU)) mit den Einzelheiten der mit der Finanzhilfe verbundenen Auflagen auszuhandeln.
   
5. Der Gouverneursrat hat anschließend einstimmig das MoU zu billigen und eine abschließende Entscheidung über die Gewährung der Finanzhilfe zu treffen. Das ESM-Direktorium entscheidet über die Auszahlung der ersten Tranche der Finanzhilfe.
   
6. Die Europäische Kommission überwacht zusammen mit der EZB und gegebenenfalls dem IWF die Einhaltung der Auflagen und berichtet an das Direktorium, das einstimmig über die Auszahlung weiterer Tranchen entscheidet.

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Wie wird der Privatsektor am ESM beteiligt?

Grundsätzlich sollen die zahlreichen getroffenen Maßnahmen und Regelungen sicherstellen, dass sich in Zukunft eine Situation wie in Griechenland niemals wiederholen kann. Für den unwahrscheinlichen Fall, dass sich doch noch einmal eine einzigartige Situation wie in Griechenland ergibt, so erfolgt die Privatsektorbeteiligung entsprechend der IWF-Praxis.

Ab Januar 2013 werden in allen neuen Staatsschuldtiteln des Eurogebietes mit mehr als einjähriger Laufzeit standardisierte Umschuldungsklauseln (sog. Collective Action Clauses (CACs)) verankert. Diese Klauseln verhindern Blockaden einzelner Gläubiger beim Aushandeln konkreter Umschuldungsmodelle.

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Was genau sind Umschuldungsklauseln bzw. „Collective Action Clauses“?

Collective Action Clauses (CACs), zu Deutsch Umschuldungsklauseln, sollen die Einigung zwischen dem Staat und seinen Gläubigern in Umschuldungssituationen erleichtern. Sie eröffnen dem Staat beispielsweise die Möglichkeit, gemeinsam mit einer zuvor festgelegten Mehrheit seiner Gläubiger, die Zahlungsbedingungen seiner Anleihen zu ändern.

Damit können einzelne Gläubiger nicht mehr Vereinbarungen über Schuldenerleichterungen blockieren. Das Instrument ist rein vertraglich und unterscheidet sich daher substantiell von einer gesetzlich angeordneten Umschuldung. Es ist von Anfang an integraler Bestandteil des Produkts, das den Investoren zum Kauf angeboten wird.

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Welchen Kontrollen unterliegt der ESM?

Zusätzlich zu einer Internen Revision wird es eine Prüfung durch externe Abschlussprüfer sowie einen unabhängigen Prüfungsausschuss geben. Im unabhängigen Prüfungsausschuss sind die nationalen Rechnungshöfe und der Europäische Rechnungshof vertreten. Die nationalen Parlamente werden regelmäßig über die Ergebnisse der Prüfungen unterrichtet.

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Warum besitzt der ESM Immunität?

Es handelt sich um bei Internationalen Finanzinstitutionen übliche Regelungen. Durch die Regelungen sollen der ESM und sein Vermögen vor unberechtigtem Zugriff Dritter geschützt werden. Es handelt sich um Immunitäten im Zusammenhang mit der Tätigkeit der Organisation. Handlungen der Bediensteten sind folglich nur dann geschützt, wenn sie dienstlicher Natur sind.

Der Gouverneursrat des ESM, in dem die Finanzminister der Mitgliedstaaten der Eurozone vertreten sind, bzw. der Geschäftsführende Direktor können die Immunität der Amtsträger und Bediensteten bei Bedarf aufheben. Dadurch wird Missbrauch entgegengewirkt. Vergleichbare Regelungen gelten u. a. für den IWF, die Weltbank [Glossar] sowie regionale Entwicklungsbanken wie z. B. die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB) und die Asiatische Entwicklungsbank (ADB).

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Wie verhält es sich mit der Besteuerung des ESM?

Der ESM ist von allen direkten Steuern befreit und wird auch von indirekten Steuern auf seinen Dienstbedarf weitestgehend entlastet. Zudem sind die Bediensteten von der nationalen Einkommensteuer [Glossar] befreit, unterliegen aber im Gegenzug einer internen Besteuerung durch den ESM, die durch den Gouverneursrat ausgestaltet und beschlossen wird.

Dem Gouverneursrat gehört auch der Bundesfinanzminister an, der in dieser Frage für Deutschland über eine Sperrminorität verfügt. Für die Europäische Union und deren Bedienstete sind weitgehend die gleichen Regelungen im Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union festgelegt. Derartige Regelungen dienen der Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des ESM und dazu, dass die Beiträge der Vertragsstaaten ausschließlich für die Durchführung der Aufgaben des ESM verwendet werden.

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