Finanzmarktregulierung: Wie geht’s voran?

Überblick über die Maßnahmen auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene

Die Finanzkrise hat tiefe Spuren im Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger hinterlassen. Für die Bundesregierung ist klar: Die Finanzmärkte [Glossar] brauchen wieder einen festen Rahmen. Die Krise war auch das Ergebnis eines weltweiten Wettbewerbs der Deregulierung [Glossar] der Finanzmärkte. Die Lehre aus dieser Krise ist, dass der Primat der Politik wieder Vorfahrt haben muss. Das erklärte Ziel der Regierungen insbesondere aus den Industrie- und Schwellenländern mit den größten Finanzplätzen ist, dass kein Akteur, kein Produkt und kein Markt künftig ohne Regulierung sein darf. Das Leitbild dieser Bundesregierung ist die Soziale Marktwirtschaft [Glossar]. Sie bildet das Fundament bei der Erarbeitung eines umfassenden Konzeptes einer Finanzmarktregulierung. 

Viel getan – viel zu tun

Einigen mag es jedoch erscheinen, als ginge es zu langsam mit den Reformen voran. Die zahlreichen Maßnahmen und politischen Handlungsebenen erschweren den Überblick. Was kann ein Staat alleine leisten? Welche Regulierungen sind nur international durchzusetzen und weltweit wirksam? Fest steht, dass man den Problemen der globalen Finanzmärkte nur mit international abgestimmten Maßnahmen begegnen kann – und die politischen Prozesse sich international teilweise lange hinzuziehen scheinen. Doch man ist auf gutem Weg: Viel wurde bereits erreicht. Was auf europäischer Ebene und in Deutschland schon umgesetzt wurde, kann sich auch im Vergleich mit der Finanzmarktreform der USA, die stark in den Medien hervorgehoben wurde, mehr als sehen lassen.

Was hat Deutschland erreicht?

• Regulierung und Beaufsichtigung von Rating-Agenturen: Bereits im Juni des Jahres 2010 ist das deutsche Ausführungsgesetz zur EU-Ratingverordnung, deren Kernelemente die Registrierungspflicht für Ratingagenturen in der EU, Vermeidung von Interessenkonflikten, bessere Ratingqualität, Transparenz und interne Führungsstruktur sind, in Kraft getreten. Nach Inkrafttreten der Verordnung zur Änderung der EU-Ratingverordnung wird die Zuständigkeit für die Beaufsichtigung von Ratingagenturen zum 1. Juli 2011 auf die neue europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde ESMA (European Securities and Markets Authority) übergehen.
  
• Rahmen für Vergütungssysteme: Zur Finanzkrise haben auch die Vergütungsstrukturen im Finanzsektor beigetragen. Sie waren zu sehr am kurzfristigen Risiko ausgerichtet. Mit dem Gesetz über die Anforderungen an Vergütungssysteme nebst zweier Rechtsverordnungen im Jahr 2010 müssen Banken und Versicherungen über angemessene, transparente und auf nachhaltige Entwicklung ausgerichtete Vergütungssysteme verfügen. Damit wurden internationale Empfehlungen und europarechtliche Vorgaben umgesetzt. Zudem ist die Bankenaufsicht [Glossar] ermächtigt, die Auszahlung variabler Vergütungsbestandteile in bestimmten Fällen zu untersagen.
  
• Verbot von Leerverkäufen: Im Sommer 2010 wurden ungedeckte Leerverkäufe [Glossar] von deutschen Aktien und Staatsschuldtiteln der Eurozone [Glossar] sowie Kreditversicherungen (Credit Default Swaps) auf Staatsschuldtitel der Eurozone, die keinen Absicherungszwecken dienen, generell verboten. Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) hat neue Rechte bekommen, in Krisensituationen weitere Geschäfte mit Finanzinstrumenten zu untersagen.
  
• Anpassung der Banken- und der Kapitaladäquanzrichtlinie sowie Regulierung von Verbriefungen: Mit dem Gesetz zur Umsetzung der geänderten Bankenrichtlinie und der geänderten Kapitaladäquanzrichtlinie sowie der zugehörigen Verordnung im Jahr 2010 wurde das Bankenaufsichtsrecht erheblich verbessert, u. a. wurden Regelungen für Verbriefungen und Wiederverbriefungen umgesetzt. Diese werden künftig transparenter sein und die von ihnen ausgehenden Risiken müssen mit mehr Eigenkapital [Glossar] unterlegt werden.
  
• Klares Sanierungs- und Insolvenzverfahren für Banken: Mit dem im Dezember 2010 verkündeten Restrukturierungsgesetz wurden geeignete Instrumente zur Restrukturierung und geordneten Abwicklung von Banken eingeführt. Die Bankenaufsicht bekommt ein stärkeres Eingriffsrecht, wenn Banken in einer Krisensituation sind. Geschäftsbereiche von Banken, die systemrelevant sind, sollen künftig auf eine „Brückenbank“ übertragen werden können. Zur Stabilisierung des Finanzmarktes wird ein Restrukturierungsfonds mit Mitteln für die Finanzierung der Restrukturierungsmaßnahmen errichtet.
  
• Sonderabgabe für deutsche Banken: Der Fonds, der die Mittel zur Restrukturierung verwalten und bei Schieflage einzelner Banken einsetzen wird, soll ab September 2011 durch Beiträge der Kreditwirtschaft gespeist werden.
  
• Stärkung des Anlegerschutzes: Mit dem Gesetz zur Stärkung des Anlegerschutzes und Verbesserung der Funktionsfähigkeit des Kapitalmarktes (Anlegerschutz- und Funktionsverbesserungsgesetz) vom 5. April 2011 werden zusätzliche Anforderungen an Wertpapierdienstleistungsunternehmen zur Bekämpfung von Falschberatung geschaffen. Insbesondere ist die Errichtung einer Datenbank bei der BaFin vorgesehen, in der Anlageberater, Vertriebsverantwortliche und so genannte Compliance-Beauftragte registriert werden müssen. Kunden müssen zudem durch Produktinformationsblätter kurz und verständlich über die wesentlichen Eigenschaften von Finanzinstrumenten aufgeklärt werden. Daneben werden für offene Immobilienfonds eine Mindesthaltefrist und ein Abwicklungsverfahren für längerfristig ausgesetzte Immobilienfonds eingeführt. Schließlich wird zur Verhinderung eines unerkannten „Anschleichen“ an Unternehmen die Beteiligungstransparenz erhöht.
  
• Stärkung des Anlegerschutzes im Bereich des grauen Kapitalmarkts: Durch das gegenwärtig im parlamentarischen Prozess befindliche Gesetz zur Novellierung des Finanzanlagenvermittler- und Vermögensanlagenrechts soll die Regulierung des öffentlichen Angebots von Vermögensanlagen intensiviert werden (z. B. Einführung von „Beipackzetteln“). Daneben werden Graumarktprodukte („Vermögensanlagen“) als Finanzinstrumente qualifiziert, so dass deren Vertrieb durch Wertpapierdienstleistungsunternehmen unmittelbar den anlegerschützenden Vorschriften des Wertpapierhandelsgesetzes und der Aufsicht der BaFin unterliegt. Freie Vermittler („Finanzanlagenvermittler“) unterfallen nach wie vor der Aufsicht der Gewerbebehörden; für sie gelten künftig aber strengere Anforderungen (Sachkundeprüfung, Berufshaftpflichtversicherung, Registrierung) und anlegerschützende Pflichten, wie sie auch bei der Anlageberatung durch Wertpapierdienstleistungsunternehmen gelten. Schließlich werden die Verjährungsfristen für Prospekthaftungsansprüche verlängert. Nach Verabschiedung des Gesetzes ist die Verkündung für Ende 2011 vorgesehen.
  
• Bessere Rahmenbedingungen für das Investmentfondsgeschäft: Mit dem im Mai 2011 beschlossenen Gesetz zur Umsetzung der neu gefassten Investmentfonds-Richtlinie (OGAW-IV-Umsetzungsgesetz) sollen für Fondsanbieter die Effizienz des Investmentfondsgeschäfts erhöht sowie attraktive und wettbewerbsfähige Rahmenbedingungen geschaffen werden. Für Fondsanleger sollen EU-weit einheitliche Schutzstandards geschaffen werden (z.B. Einführung eines zweiseitigen Blatts mit wesentlichen Anlegerinformationen über Hauptmerkmale der Investmentfonds).
  

• Entlastung der Wertpapieremittenten von Verwaltungsaufwand: In Umsetzung der EU-Richtlinie zur Änderung der Prospekt- und der Transparenzrichtlinie sollen einerseits die Emittenten von Wertpapieren von Verwaltungsaufwand entlastet und andererseits der Anlegerschutz [Glossar] gestärkt werden (erweiterte Anforderungen an die Prospektzusammenfassung; Anhebung der Mindeststückelung, bei der Prospektpflicht nicht besteht). Umsetzungstermin ist der 1. Juli 2012.

   

Was tut sich in Europa?

• Finanzaufsicht in Europa gestärkt: Zum 1. Januar 2011 wurde ein Europäisches Finanzaufsichtssystem (European System of Financial Supervision - ESFS) geschaffen, bestehend aus dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (European Systemic Risk Board - ESRB), drei Europäischen Finanzaufsichtsbehörden im Banken-, Versicherungs- und Wertpapiersektor sowie einem übergreifenden Gemeinsamen Ausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden (Joint Committee). Im ESFS arbeiten die EU-Aufsichtsbehörden eng mit den nationalen Aufsichtsbehörden zusammen: Während die Europäischen Behörden vorwiegend harmonisierend tätig sind, bleiben die nationalen Aufseher für die operative Aufsicht verantwortlich.
  
• Einlagensicherung [Glossar] von Banken ausbauen und harmonisieren: Einlagen von Kunden bei Banken sind seit 1. Januar 2011 bei Insolvenz [Glossar] des Instituts in der EU bis zu einem Betrag von 100.000 Euro [Glossar] geschützt. Derzeit wird in Rat und Parlament eine Reform der EU-Einlagensicherungsrichtlinie, u. a. zur finanziell besseren Ausstattung der Einlagensicherungssysteme und zur Verkürzung der Auszahlungsfrist, behandelt.
  
• Zulassungskriterien für Fonds-Manager: Manager alternativer Investmentfonds (u.a. von Hedgefonds, Private-Equity-Fonds) unterliegen zukünftig einer Zulassungspflicht und werden fortlaufend beaufsichtigt. Nach der Verabschiedung der Richtlinie für alternative Investmentfondsmanager (AIFM) im EU-Parlament im November 2010, hat der Rat der Richtlinie am 27. Mai 2011 zugestimmt. Nach Inkrafttreten der Richtlinie voraussichtlich im Juli 2011 muss diese innerhalb von zwei Jahren in nationales Recht umgesetzt werden.
  
• Eigenkapitalbestimmungen und Risikomanagement: Die Krise hat Schwächen aufgedeckt, die von der Eigenkapitalrichtlinie III – CRD III beseitigt werden sollen: Die Eigenkapitalanforderungen für risikoträchtige Handelsgeschäfte und für komplexe Verbriefungstransaktionen werden angehoben. Die Banken müssen die neuen Anforderungen spätestens ab Ende des Jahres 2011 erfüllen.
  
• OTC-Derivatemärkte stärker regulieren:OTC-Derivatemärkte sollen in Übereinstimmung mit Beschlüssen der G20 stärker reguliert werden. Unter anderem soll es eine Verpflichtung geben, standardisierte OTC-Derivate über zentrale Clearingstellen abzuwickeln. Die EU-Kommission hat im September 2010 einen Verordnungsvorschlag vorgelegt, der derzeit im Europäischen Parlament und im Rat beraten wird.
  
• Verbraucherschutz bei strukturierten Finanzprodukten: Die EU-Kommission arbeitet an einer Initiative zum verbesserten Verbraucherschutz bei strukturierten Finanzprodukten für Privatanleger (packaged retail investment products, kurz PRIPs). Dabei geht es einerseits um verbesserte Anlegerinformation, voraussichtlich durch ein Kurzinformationsblatt mit den wesentlichen Anlegerinformationen, sowie andererseits um Regeln für den Vertrieb. Ein Legislativvorschlag der EU-Kommission ist für Mitte 2011 angekündigt.
  
• Umsetzung von Basel III [Glossar] in Europa: Die Kommission will bis zur Sommerpause 2011 einen Richtlinienvorschlag zu neuen Eigenkapitalanforderungen und einem neuen Liquiditätsregime für Kreditinstitute vorlegen, mit dem Basel III unter Berücksichti­gung europäischer Besonderheiten umgesetzt werden soll.
  

• Reform des Versicherungsaufsichtsrechts: Bei der EU-Richtlinie Solvency II werden Eigenkapital- und Risikomanagementvorschriften für Versicherungsunternehmen modernisiert sowie die Zusammenarbeit in Aufsichtskollegien intensiviert und die Aufsicht über Versicherungsgruppen verbessert. EU-Kommission will Vorschlag für die konkreten Durchführungsbestimmungen frühestens im Juni 2011 veröffentlichen.

Welche Vorhaben sind aktuell auf der G20 Agenda?

Vor dem Hintergrund der Finanzkrise wurden auf den vergangenen G20-Gipfeln umfangreiche Maßnahmen zur Regulierung der Finanzmärkte beschlossen. Das Financial Stability Board (FSB) wird den Stand der Umsetzung der folgenden, bereits beschlossenen Maßnahmen überprüfen und regelmäßig berichten.

Dieses betrifft zum Beispiel die neuen internationalen Eigenkapitalstandards für Banken (Basel III), die Stärkung der OTC-Derivatemärkte, die Verringerung der Nutzung externer Ratings für regulatorische Zwecke, die Verbesserung der Vergütungsstandards sowie die Verbesserung des internationalen Informationsaustauschs und der Kooperation im Bereich der Finanzmarktregulierung.

Außerdem arbeitet das FSB an neuen Empfehlungen zur Reform der Finanzmarktregulierung, die auf dem G20-Gipfel Ende des Jahres als politische Vorschläge aufgegriffen werden sollen.

So beschäftigt sich das SIFI-Projekt mit Lösungsmöglichkeiten für das Problem des Ausfalls systemrelevanter Finanzinstitutionen. Hierbei geht es vorrangig um die Identifikation global systemrelevanter Banken, deren Zusammenbruch den gesamten Finanzmarkt in Mitleidenschaft ziehen könnte, Instrumente für die Stärkung der Verlusttragfähigkeit dieser so genannten G-SIBs sowie darum, wenn nötig, ihre geordnete - auch grenzüberschreitende - Abwicklung zu ermöglichen.

Durch die strengeren Regulierungsmaßnahmen vergrößert sich die Gefahr der Abwanderung in das so genannte Schattenbankensystem. Um tatsächlich alle Akteure, Märkte und Instrumente einer an­ge­messenen Aufsicht und Regulierung zu unterwerfen und ein Ausweichen in den nicht oder schwach regulierten Bereich zu vermeiden, soll auch hier die Aufsicht und Regulierung verbessert werden.

Ein weiterer wichtiger Baustein ist die Verbesserung der Überwachung von systemweiten Risiken, die so genannte makro-prudenziellen Aufsicht. Diese wird bereits durch die regelmäßig von FSB und IWF durchgeführten „Frühwarnübungen“ gestärkt. Die G20 arbeiten weiter daran, die Kenntnis von Marktakteuren, Produkten und Entwicklungen zu verbessern, um künftig Krisen frühzeitig erkennen und besser reagieren zu können.