Bundesministerium der Finanzen: Bankenaufsicht

Aufgabenteilung im Bereich der Bankenaufsicht

In Deutschland wird die Bankenaufsicht von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und der Bundesbank wahrgenommen. Die BaFin hat als Nachfolgerin des Bundesaufsichtsamtes für Kreditwesen die Verantwortung für alle hoheitlichen Maßnahmen bei der Bankenkontrolle. Gemäß einer Vereinbarung von 2002 kann sie in Ausnahmefällen gemeinsam mit der Bundesbank oder auch selbständig bankgeschäftliche Prüfungen vornehmen. Die operative Bankenaufsicht liegt in den Händen der Deutschen Bundesbank. Sie überwacht die Auswertungen der von Instituten eingereichten Unterlagen, Meldungen, Jahresabschlüssen und Prüfberichte. Dazu prüft sie, ob die Banken über angemessene Risikosysteme verfügen.

Geschichte der Bankenaufsicht

Die Bankenkrise von 1931 war der Auslöser dafür, eine umfassende staatliche Aufsicht über alle Banken in Deutschland zu etablieren. Sie war eine Folge der Weltwirtschaftkrise, die 1929 mit dem Börsencrash in New York ("Schwarzer Freitag") begonnen hatte. Unter dem Eindruck dieser Krise erließ die deutsche Reichsregierung zahlreiche Notverordnungen, darunter die "Verordnung über Aktienrecht, Bankenaufsicht und über Steueramnestie" vom September 1931. Die Verordnung wurde zum Grundstein für eine einheitliche staatliche Aufsicht über alle Banken. Zuvor waren nur einzelne Institutsgruppen oder einzelne Arten von Bankgeschäften Aufsichtsregeln unterworfen. Ansonsten herrschte bis zum Anfang der dreißiger Jahre auch im Bankensektor im Wesentlichen der Grundsatz der Gewerbefreiheit.

Die Bankenkrise nahm in Deutschland ihren Lauf, als nach der Insolvenz der Österreichischen Creditanstalt im Mai 1931 ein Run der Einleger auch auf die deutsche Banken und Sparkassen einsetzte. Die Lage spitzte sich zu, als die Darmstädter und Nationalbank (Danatbank) nach dem Konkurs des Textilkonzerns "Nordwolle" hohe Verluste im Kreditgeschäft hinnehmen und ihre Schalter am 13. Juli 1931 schließen musste. Das Vertrauen der Anleger auch in andere Banken schwand zusehends - betroffen war davon vor allem die Dresdner Bank, die mit der Danatbank vertraglich eng verbunden war. Als schließlich alle Berliner Banken nur noch ein Fünftel der geforderten Einlagen auszahlen konnten, griff die Reichsregierung ein: Sie schloss für zwei Tage alle Bankschalter, übernahm die Garantie für die Einlagen der Danatbank, stellte der Dresdner Bank 300 Millionen Reichsmark zur Stärkung der Kapitalbasis zur Verfügung und verfügte schließlich ein dreiviertel Jahr später die Fusion von Dresdner Bank und Danatbank. Insgesamt musste das Reich für die Sanierung der Bankbilanzen 1,3 Milliarden Reichsmark aufbringen.

Die Notverordnung vom September 1931, die im Interesse der Stabilisierung des Finanzsektors erlassen worden war, führte die beobachtende Bankenaufsicht ein. Eine darüber hinaus gehende Bankenaufsicht wurde mit dem Kreditwesengesetz (KWG ) vom 5. Dezember 1934 etabliert. Das Gesetz markierte den Beginn einer allgemeinen, kodifizierten Bankenaufsicht, deren Grundprinzipien sich teilweise bis heute erhalten haben. Dazu gehören zum Beispiel die Einbindung der Notenbank in die Bankenaufsicht, die Erlaubnispflicht für Bankgeschäfte, Grundsätze für die Liquiditätshaltung und die Berichtspflicht aller Banken. Das KWG von 1934 führte zudem das neue, bei der Reichsbank gebildete Aufsichtsamt für das Kreditwesen ein.

Als die Reichsbank 1939 ihre Unabhängigkeit verlor, wurde das Aufsichtsamt aufgelöst. Seine Befugnisse gingen auf das Reichswirtschaftsministerium über, dem das Reichsaufsichtsamt nachgeordnet war. Mit Verordnung vom September 1944 wurde dann auch das Reichsaufsichtsamt für das Kreditwesen aufgelöst.

Nach Ende des Zweiten Weltkrieges dezentralisierten die westlichen Militärregierungen die Bankenaufsicht und übertrugen sie auf die neugeschaffenen Bundesländer. Zur Koordinierung schufen die Landesregierungen einen "Sonderausschuss Bankenaufsicht", dem Vertreter aller Bankaufsichtsbehörden, der Bank deutscher Länder - der späteren Deutschen Bundesbank - sowie ab 1949 Vertreter der zuständigen Bundesministerien angehörten.

Schon bald nach Kriegsende setzten Bestrebungen ein, das KWG umfassend zu überarbeiten. Nach mehrjähriger Vorarbeit trat am 1. Januar 1962 das Gesetz über das Kreditwesen vom 10. Juli 1961, das neue KWG, in Kraft. Mit ihm wurde als zentrale Bankenaufsichtsbehörde das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen (BAKred) geschaffen. Als Sitz der neuen Behörde wurde aus politischen Gründen Berlin gewählt.

Wegen der Zentralisierung der Bankenaufsicht bei einer Bundesoberbehörde hatten einige Länder das neue KWG im Bundesrat abgelehnt. Sie riefen zunächst - ohne Erfolg - den Vermittlungsausschuss an und anschließend das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) im Wege einer Normenkontrollklage. Am 24. Juni 1962 erklärte das BVerfG die Vereinbarkeit des KWG mit dem Grundgesetz und beendete damit die langjährigen Auseinandersetzungen um die Zentralisierung der Bankenaufsicht.

Zu Beginn seiner Tätigkeit im Jahr 1962 beaufsichtigte das BAKred rund 13.000 Kreditinstitute mit etwa 18.000 Zweigstellen. Am Ende, bevor das Amt zum 1. Mai 2002 in der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht aufging, waren es nur noch etwa 2.600 Institute, dagegen belief sich die Zahl der Zweigstellen auf rund 51.000.

Das KWG wurde seit seiner Taufe im Jahr 1961 bis heute mehrmals grundlegend überarbeitet (so genannte Novellen). Damit folgte die Bankenaufsicht den Entwicklungen auf den nationalen und - in den letzten Jahrzehnten zunehmend auch - den internationalen Finanzmärkten.

Während die 1. Novelle nur punktuelle Veränderungen mit sich brachte, bewirkten alle weiteren Änderungen des Gesetzes eine Ausweitung und Verfeinerung der aufsichtlichen Anforderungen an die Banken: Der Kreis der Unternehmen, die der Aufsicht unterliegen, und die Bandbreite der Eingriffsbefugnisse der Aufsicht wurden immer stärker ausgeweitet.

So war die Bankenaufsicht nach der 2. Novelle, die am 1. Mai 1976 in Kraft trat, schon berechtigt, über eine Not leidende Bank ein vorübergehendes Moratorium zu verhängen oder eine Sonderprüfung ohne besonderen Anlass vorzunehmen. Zu den Neuerungen gehörte außerdem eine Verschärfung der Großkreditvorschrift des § 13 KWG und die Einführung des Vieraugenprinzips bei Geschäftsleitern. Allerdings beschränkte sich diese so genannte Sofort-Novelle noch darauf, die Aufsichtslücken zu schließen, die bei der Schließung des Kölner Bankhauses Herstatt im Jahr 1974 zu Tage getreten waren.

Umfassend überarbeitet wurde das KWG mit der 3. Novelle, die 1985 in Kraft trat. Ihre Grundlage war der Bericht der Studienkommission "Grundsatzfragen der Kreditwirtschaft", die einige Monate nach dem Herstatt-Zusammenbruch ins Leben gerufen worden war.

Mit den weiteren Novellen setzte der Gesetzgeber schrittweise die Richtlinien der europäischen Union in deutsches Recht um. Sie sollen die Voraussetzungen für den freien Verkehr mit Finanzdienstleistungen im europäischen Binnenmarkt schaffen. Dieser basiert auf dem Prinzip der Herkunftsstaatkontrolle und setzt die gegenseitigen Anerkennung der Aufsicht bei gleichzeitiger Einhaltung vereinbarter aufsichtlicher Mindeststandards voraus (Einführung des "Europäischen Passes").

Zum 1. Mai 2002 ist das BAKred mit den damaligen Bundesaufsichtsämtern für den Wertpapierhandel (BAWe) und das Versicherungswesen (BAV) zur Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) verschmolzen worden.