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01.08.2017

Europa

Fra­gen und Ant­wor­ten zum Eu­ro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus (ESM)

Hier erhalten Sie Antworten auf die am häufigsten gestellten Fragen im Zusammenhang mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM).

Würfel mit den Buchstaben F, A und Q formen die Abkürzung "FAQ" (Frequently Asked Questions, Englisch für häufig gestellte Fragen)
Quelle:  iStockphoto.com/porcorex

Warum brauchen wir den ESM?

Mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) wurde eine Art „Europäischer Währungsfonds“ gegründet. Der ESM kann Mitgliedstaaten in finanziellen Schwierigkeiten nur dann helfen, wenn dies zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsraums und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar ist (Artikel 12 ESM-Vertrag). Nationale Finanzkrisen können Ansteckungsgefahren für die ganze Eurozone in sich bergen. Deshalb ist der ESM als Stabilitäts- und Schutzmechanismus für die gesamte Euro-Währungsgemeinschaft konzipiert und ist ein wesentlicher Baustein zur Vervollständigung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU). Um Mitgliedstaaten mit Refinanzierungsproblemen zu unterstützen, verfügt der ESM über ähnliche Instrumente und Mittel wie der Internationale Währungsfonds (IWF). Die Hilfe erfolgt in Verbindung mit strengen Auflagen, um sicherzustellen, dass die wirtschaftlichen und finanziellen Probleme des betreffenden Landes durch entsprechende Reformprogramme behoben werden.

Wann hat der ESM seine Arbeit aufgenommen?

Der Vertrag zur Einrichtung eines Europäischen Stabilitätsmechanismus wurde am 2. Februar 2012 unterzeichnet. Das Gesetz zur Ratifizierung des ESM-Vertrages ist am 19. September 2012 in Kraft getreten, der ESM-Vertrag am 27. September 2012. Mit der konstituierenden Sitzung des ESM-Gouverneursrates am 8. Oktober 2012 hat der ESM seine Arbeit aufgenommen.

Warum wurde die EFSF durch den ESM abgelöst?

Als der von vornherein befristete Euro-Schutzschirm mit der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) im Mai 2010 unter dem Eindruck der akuten Griechenland-Krise eingerichtet wurde, ging es darum, möglichst rasch ein deutliches Vertrauenssignal an die Finanzmärkte zu senden. Dies ist auch gelungen. Die EFSF war und ist eine erfolgreiche Krisenbewältigungsmaßnahme. Sie hat den Euro-Staaten Zeit verschafft, um eine mehrheitsfähige und nachhaltige Lösung für die dauerhafte Stabilisierung des Euroraums zu finden. Der Bundesregierung war es ein Anliegen, nicht nur ein effektives, kurzfristiges Krisenmanagement zu betreiben, sondern ein Gesamtpaket zu entwickeln, das über die Summe von Einzellösungen hinausgeht.

Hierbei ist immer deutlich gewesen, dass eine einfache Verlängerung der EFSF keine nachhaltige Lösung der Staatschuldenkrise sein kann. Entscheidend ist vielmehr die Einbettung eines Nachfolgeinstruments in ein umfassendes und transparentes Regelwerk. Genau dies leisten der Fiskalvertrag mit umfangreichen Regeln zum Schuldenabbau und zur Schuldenvermeidung, die Beschlüsse zur Stärkung des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts, die Einführung eines gesamtwirtschaftlichen Überwachungsverfahrens und die Verpflichtung zu effektiver wirtschaftspolitischer Koordinierung in einem Euro-Plus-Pakt und ein neuer Ordnungsrahmen für die Finanzmärkte. Beim ESM handelt es sich nicht um eine schlichte Fortsetzung des temporären Euro-Schutzschirms (EFSF und Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM)), vielmehr werden damit institutionelle Lücken in der Architektur der gemeinsamen Wirtschafts- und Währungsunion geschlossen.

Wichtigste Unterschiede zwischen ESM und EFSF sind:

  • Während die EFSF eine zeitlich befristete Zweckgesellschaft ist, wurde der ESM als Internationale Finanzinstitution (IFI) gegründet.

  • Der ESM verfügt über eingezahltes Kapital, während die EFSF ihr Kreditvergabevolumen komplett durch Gewährleistungen der Euro-Staaten gegenfinanziert hat. Dies ist ein großer Vorteil des ESM, denn im Betrieb der EFSF hat sich das sogenannte „Übersicherungsproblem“ gezeigt. Die bereitzuhaltenden, nationalen Garantien der beteiligten Länder mussten das für Kredite an Krisenstaaten effektiv zur Verfügung stehende Volumen ganz erheblich überschreiten, weil für eine Spitzenbewertung durch die Rating-Agenturen nur Garantien von Ländern berücksichtigt wurden, die selbst über eine vergleichbar gute Bewertung verfügen. Beim ESM ist es hingegen gelungen, die für das Spitzen-Rating bei sogenannter „einzelschuldnerischer Haftung“ notwendige Übersicherung kleiner zu halten. Um dies zu erreichen, wurde vereinbart, dass alle Euro-Staaten eine Bareinlage leisten. Dadurch verringert sich der Bedarf an Garantien durch die Länder mit Spitzenbewertungen der Rating Agenturen. Im Ergebnis muss auch Deutschland also weniger umfänglich für den ESM haften. Zugleich kann der ESM als Einrichtung internationalen Rechts, ähnlich wie der IWF, mit einer angemessenen finanziellen Ausstattung glaubwürdig handeln.

  • Darüber hinaus besteht – anders als bei der EFSF – ein Kapitalpuffer in Form eines Reservefonds, der durch Gewinne des ESM und durch Sanktionszahlungen der Mitgliedstaaten im Rahmen des Stabilitätspaktes und des Verfahrens zur Beseitigung von übermäßigen makroökonomischen Ungleichgewichten gespeist wird. Der Reservefonds als Puffer reduziert damit etwaige Risiken für eine Inanspruchnahme von eingezahltem Kapital und damit für einen Abruf von Kapital und reduziert so ebenfalls die Haftungsrisiken der ESM-Mitglieder.

Wie funktioniert der ESM?

Der ESM kann an seine Mitglieder Darlehen vergeben, diesen vorsorgliche Kreditlinien einräumen, Anleihen bei der Emission kaufen (sog. Primärmarktkäufe) oder bereits auf den Finanzmärkten im Umlauf befindliche Anleihen (sog. Sekundärintervention) erwerben und Darlehen an Mitgliedstaaten zur Rekapitalisierung von Finanzinstituten ausreichen. Die Hilfen des ESM können nur seinen Mitgliedstaaten gewährt werden. Mitgliedstaaten sind alle 19 Staaten der Euro-Währungsgemeinschaft. Der ESM kann maximal Finanzhilfen in Höhe von rund 500 Milliarden Euro vergeben. Zur Finanzierung seiner Instrumente nimmt der ESM selbst Mittel durch die Begebung von Anleihen an den Kapitalmärkten im nötigen Umfang auf. Geleitet wird der ESM von einem Gouverneursrat, der aus den nationalen Finanzministern besteht, und einem Direktorium, das sich in der Regel aus den Finanzstaatssekretären zusammensetzt. In allen wesentlichen Fragen darf der deutsche Vertreter nicht ohne Beteiligung des Deutschen Bundestages abstimmen.

Welche Instrumente stehen dem ESM konkret zur Verfügung?

Wenn ein Euro-Staat in schwerwiegenden finanziellen Schwierigkeiten ist und dadurch die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt oder seiner Mitgliedstaaten bedroht ist, kann der ESM mit unterschiedlichen Instrumenten Hilfe leisten:

Kreditvergabe an das betroffene Land
Zur Überbrückung der Finanzierungsschwierigkeiten kann einem ESM-Mitglied ein Darlehen gewährt werden. Im Gegenzug verpflichtet sich das betreffende Land im Rahmen eines makroökonomischen Anpassungsprogramms zu umfangreichen Reformen, um eine gesunde wirtschaftliche und finanzielle Situation zu erreichen.

Vorsorgliche Programme
Angelehnt an die Praxis (und entsprechenden Auflagen) des Internationalen Währungsfonds (IWF) können Mitgliedstaaten des Euroraums, die grundsätzlich über gesunde Fundamentaldaten verfügen, bei kurzfristigen Finanzierungsschwierigkeiten Unterstützung des ESM durch Bereitstellung einer Kreditlinie erhalten. Dadurch soll das Vertrauen der Märkte in an sich starke Volkswirtschaften gesichert und das Entstehen einer tatsächlichen Krise sowie ein Übergreifen auf andere Länder verhindert werden. Bei Inanspruchnahme der Kreditlinie werden die Einhaltung von vereinbarten Auflagen sowie die Angemessenheit der Kreditlinie neu beurteilt.

Rekapitalisierung von Finanzinstituten
Finanzhilfen des ESM zur Rekapitalisierung von Finanzinstituten können erforderlich werden, wenn durch spezifische Probleme im Finanzsektor eines Mitgliedstaats die finanzielle Stabilität gefährdet ist. Grundsätzlich werden diese Finanzhilfen als Darlehen an einen Mitgliedstaat (indirekte Bankenrekapitalisierung), der für die Rückzahlung und die Einhaltung der (unter Umständen bankensektorspezifischen) Konditionalität verantwortlich ist, gewährt.

Aufgrund eines Beschlusses des ESM-Gouverneursrates zur Erweiterung des Instrumentariums können auch Finanzhilfen unter engen Voraussetzungen direkt vom ESM an ein Finanzinstitut gewährt werden (direkte Bankenrekapitalisierung).

Die Vorgaben des europäischen Beihilferechts sind einzuhalten, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden. Finanzhilfen haben deshalb mit konkreten Umstrukturierungen oder sogar Abwicklungen der betreffenden Finanzinstitute einherzugehen. Die direkte Bankenrekakatialisierung steht als Instrument nur nachrangig gegenüber der indirekten Bankenrekapitalisierung zur Verfügung.

Primärmarktkäufe
Dieses Instrument hat das Ziel, einen betroffenen Staat am Primärmarkt zu halten oder ihn – etwa am Ende eines Anpassungsprogramms – wieder an den Primärmarkt heranzuführen. Dementsprechend würde der ESM sich als Käufer an Neuemissionen des Staates beteiligen.

Sekundärmarktkäufe
Durch den Kauf von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt soll in Ausnahmefällen und zur Verhinderung von Ansteckungseffekten die Funktionsfähigkeit der Anleihemärkte unterstützt und eine ausreichende Liquidität im Anleihenmarkt gewährleistet werden. Grundlage für Interventionen ist eine Analyse der Europäischen Zentralbank (EZB) über das Vorliegen außergewöhnlicher Umstände auf dem Finanzmarkt und Gefahren für die Finanzstabilität.
Die Inanspruchnahme des ESM durch den Einsatz eines seiner Instrumente ist selbstverständlich nur möglich bei Erfüllung strikter Auflagen. Die Einhaltung der Auflagen wird durch die Europäische Kommission – in Zusammenarbeit mit der EZB und gegebenenfalls dem IWF – regelmäßig überwacht.

Kann der ESM Banken direkt rekapitalisieren?

Ja, unter engen Voraussetzungen ist eine direkte Rekapitalisierung, etwa durch den Kauf von Aktien, möglich. In Umsetzung einer Vereinbarung der Staats- und Regierungschefs der Eurozone vom 29. Juni 2012 hat der ESM-Gouverneursrat am 8. Dezember 2014 eine entsprechende Änderung des ESM-Instrumentariums nach Art. 19 ESM-Vertrag beschlossen. Vorausgegangenen war die Durchführung nationaler Verfahren, in Deutschland bedurfte es dazu einer Ermächtigung durch ein Bundesgesetz, dem Bundestag und Bundesrat im November 2014 zugestimmt haben. Voraussetzung für die Schaffung des neuen Instrumentes war die Errichtung einer europäischen Bankenaufsicht. Das Instrument steht am Ende einer klaren Haftungskaskade: Vorrangig haben die Eigentümer und Gläubiger der Banken einen Beitrag zur Rekapitalisierung eines Institutes in Schieflage zu leisten (Bail-in). Anschließend steht der betroffene Mitgliedstaat selbst in Pflicht, ggf. mit Unterstützung des ESM, etwa in Form eines Darlehens zur (indirekten) Rekapitalisierung einer Bank. Erst wenn auch dieses Instrument nicht ausreicht, kann der betreffende Mitgliedstaat einen Antrag auf eine direkte Bankenrekapitalisierung durch den ESM stellen.

Was ist das Ziel des Instrumentes der direkten Bankenrekapitalisierung?

Zweck der Finanzhilfe ist die Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt und seiner Mitgliedstaaten in besonderen Fällen, in denen der Finanzsektor eines ESM-Mitglieds von akuten Schwierigkeiten betroffen ist, die aufgrund eines vom Finanzsektor ausgehenden hohen Ansteckungsrisikos für den Staat nicht behoben werden können, ohne die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen bzw. den kontinuierlichen Marktzugang eines ESM-Mitglieds erheblich zu gefährden. Das Instrument kann nur für die Rekapitalisierung lebensfähiger Banken auf der Basis eines durch die Europäische Kommission gebilligten Restrukturierungsplans verwendet werden.

Wer kann eine direkte Bankenrekapitalisierung beantragen?

Nur ein ESM-Mitglied, d.h. ein Eurozonen-Mitgliedstaat kann ESM-Hilfen beantragen, Banken haben keinen Zugang zum ESM. Zu den Voraussetzungen für eine Finanzhilfe in Form direkter Bankenrekapitalisierung zählt, dass der betreffende Mitgliedstaat aus eigener Kraft – auch unter Inanspruchnahme eines ESM-Darlehens in Form der indirekten Bankenrekapitalisierung – nicht in der Lage ist, die Rekapitalisierungsmaßnahme zu finanzieren. Der Mitgliedstaat muss eine Finanzhilfevereinbarung und ein sog. Memorandum of Understanding (MoU) unterzeichnen und konkrete Auflagen vereinbaren. Er muss darüber hinaus grundsätzlich einen eigenen Beitrag zu der Rekapitalisierungsmaßnahme leisten und eine Marge für die Gewährung der Finanzhilfe entrichten.

Kann der ESM seine Instrumente beliebig erweitern?

Der ESM kann seine Finanzhilfeinstrumente durch einen einstimmigen Beschluss im Gouverneursrat nach Artikel 19 überprüfen und ggf. ändern. Voraussetzung ist, dass sich das Instrument in den Vertrag einfügt, d. h. insbesondere mit der Zwecksetzung des ESM (Gewährung von Finanzhilfe gegen Auflagen zur Abwendung von Gefahren für die Stabilität der Eurozone) vereinbar ist. Bevor der deutsche Vertreter im ESM-Gouverneursrat einer Instrumentenänderung zustimmen kann, ist nach den nationalen gesetzlichen Vorschriften zwingend der Deutsche Bundestag zu beteiligen, und zwar in Form einer Ermächtigung durch Bundesgesetz. Aufgrund des Einstimmigkeitserfordernisses im ESM-Gouverneursrat kommt eine Erweiterung der ESM-Instrumente daher nur mit Zustimmung des Bundestages zustande.

Über welche finanziellen Mittel kann der ESM verfügen?

Das maximale Ausleihvolumen des ESM beträgt rund 500 Milliarden Euro.

Für die Übergangszeit des parallelen Bestehens der temporär eingerichteten EFSF und des ESM haben die Staats- und Regierungschefs und die Finanzminister der Eurozone am 30. März 2012 vereinbart, das maximale, konsolidierte Ausleihvolumen von EFSF und ESM mit Inkrafttreten des ESM auf 700 Milliarden Euro festzusetzen. Dies ergibt sich daraus, dass die bereits zugunsten von Irland, Portugal und Griechenland begebenen Hilfen der EFSF von rund 190 Milliarden Euro nicht von dem Ausleihvolumen des ESM in Abzug gebracht werden. Dieses Volumen in Höhe von rund 190 Milliarden Euro wird im Zuge der Kreditrückzahlung an die EFSF sukzessiv zurückgeführt.

Welche Kapitalstruktur hat der ESM und welchen Beitrag leistet Deutschland?

Zur Sicherstellung der Finanzhilfekapazität des ESM verfügt dieser über ein Stammkapital von 704.798.700.000 Euro (also ca. 705 Milliarden Euro). Dieses gezeichnete Stammkapital teilt sich auf in rund 80,5 Milliarden Euro einzuzahlendes Kapital, das gewissermaßen als Sicherungsreserve vorhanden sein muss, und weitere rund 624,3 Milliarden Euro abrufbares Kapital.

Die Finanzierungsanteile der einzelnen Mitgliedstaaten ergeben sich aus ihrem Anteil am Kapital der EZB, mit befristeten Übergangsvorschriften für einige neue Mitgliedstaaten. Der deutsche Finanzierungsanteil am ESM beträgt entsprechend dem EZB-Schlüssel rund 27 Prozent. Dies entspricht rund 21,7 Milliarden Euro an eingezahltem und rund 168,3 Milliarden Euro an abrufbarem Kapital.

Der deutsche Kapitalanteil wurde in fünf Raten eingezahlt. Die ersten beiden Raten wurden im Jahr 2012 eingezahlt, zwei weitere folgten 2013. Die Zahlung der letzten Rate erfolgte Ende April 2014.

An welche Voraussetzungen ist eine Unterstützung durch den ESM geknüpft?

Der ESM-Vertrag ist mit dem Fiskalvertrag („Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion“) verknüpft. Der Fiskalvertrag verpflichtet die teilnehmenden Eurostaaten sowie jene Nicht-Eurostaaten, die dies ausdrücklich möchten, zur Einführung nationaler Schuldenbremsen, die sicherstellen, dass der jährliche strukturelle gesamtstaatliche Finanzierungssaldo dem länderspezifischen mittelfristigen Haushaltsziel im Sinne des geänderten Stabilitäts- und Wachstumspaktes mit einer Obergrenze von einem strukturellen Defizit von 0,5 % des nominalen BIP entspricht. Die Gewährung von Finanzhilfen durch den ESM setzt die Ratifizierung des Fiskalvertrags bis zum 1. März 2013 und die Umsetzung der Schuldenbremse bis zum 1. Januar 2014 voraus. Dies ist in beiden Verträgen verankert.

Darüber hinaus erhält ein betroffenes Mitgliedsland des Euroraums nur Hilfe durch den ESM

  • ...wenn dies zur Wahrung der Finanzstabilität in der Eurozone insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar ist.

  • …auf einen Antrag des betreffenden Mitgliedstaats des Euro-Währungsgebiets hin.

  • …auf der Basis einer Bewertung, ob die Staatsverschuldung tragfähig ist.

  • …gegen Erfüllung strikter Auflagen im Rahmen eines wirtschafts- und finanzpolitischen Reform- und Anpassungsprogramms, das in einem sog. „Memorandum of Understanding“ (MoU) bindend festgelegt wird und dessen Einhaltung regelmäßig überwacht wird.

  • …generell nach einstimmiger Entscheidung – Ausnahme: Für besonders dringliche Entscheidungen über die Gewährung von Finanzhilfen ist ein Eilabstimmungsverfahren mit einer qualifizierten Mehrheit von 85 % der Kapitalanteile vorgesehen (Deutschland verfügt aufgrund der Größe seines Kapitalanteils auf jeden Fall über ein Veto).

Es gilt das Prinzip: Solidarität für Solidität, d. h. Hilfe nur gegen entsprechende Eigenanstrengungen des betroffenen Landes. Ausschließlich unter dieser Bedingung erhält das betroffene Land Finanzhilfen, die selbstverständlich verzinst zurückzuzahlen sind und deshalb keine Transfers darstellen. Wie andere zwischenstaatliche „Internationale Finanzinstitutionen“ und vergleichbar dem IWF genießt auch der ESM grundsätzlich einen bevorrechtigten Gläubigerstatus. Dieser trägt maßgeblich dazu bei, dass die vom ESM vergebenen Hilfen auch zurückfließen und erhöht damit die Sicherheit der Einlagen der ESM-Anteilseigner.

Welchen Ländern kann der ESM Unterstützung gewähren?

Ausschließlich Mitgliedern des ESM, also den Staaten des Euro-Währungsgebiets.

Wer entscheidet beim ESM?

Der ESM verfügt über einen Gouverneursrat, gebildet aus den Finanzministern des Euro-Währungsgebiets, welche die gewählten Regierungen der Euro-Staaten repräsentieren, sowie über ein Direktorium, in das jedes Mitgliedsland ebenfalls einen Vertreter entsendet. Wesentliche Entscheidungen werden durch die Finanzminister der Euro-Staaten im Gouverneursrat getroffen. Grundlegende Entscheidungen, etwa über die Gewährung einer Finanzhilfe – einschließlich der damit verbundenen Auflagen, der einsetzbaren Instrumente und der Finanzierungsbedingungen – werden vom Gouverneursrat einstimmig gefasst. Für besonders dringliche Entscheidungen über die Gewährung von Finanzhilfen ist ein Eilabstimmungsverfahren mit einer qualifizierten Mehrheit von 85 % der Kapitalanteile vorgesehen. Über eher organisatorische und technische Fragen wird mit qualifizierter Mehrheit von 80 % entschieden. Das deutsche Stimmgewicht beträgt entsprechend dem Anteil Deutschlands am ESM-Kapital 26,9616 %. Deutschland besitzt daher in beiden Fällen eine Sperrminorität. Das Direktorium ist für den laufenden Geschäftsbetrieb zuständig. Soweit bei Entscheidungen des Gouverneursrates oder des Direktoriums die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages betroffen ist, darf der deutsche Vertreter in diesen Gremien einem Beschluss nicht ohne vorherige Zustimmung des Bundestages zustimmen.

Wie wird der ESM aktiviert bzw. welchem Ablauf folgt die Bereitstellung von finanzieller Hilfe?

  1. Das Verfahren zur Prüfung und Gewährung einer konkreten Finanzhilfe wird auf Antrag des betreffenden Mitgliedstaates initiiert.

  2. Der Gouverneursrat veranlasst die Erstellung von Analysen durch die Europäische Kommission zusammen mit der EZB und grundsätzlich in Zusammenarbeit mit dem IWF zu den Fragen...
    • ob eine Gefährdung der Stabilität der Eurozone insgesamt oder seiner Mitgliedstaaten vorliegt,
    • ob die Schuldentragfähigkeit des Antrag stellenden Landes gegeben ist,
    • wie hoch der Finanzierungsbedarf des Antrag stellenden Landes ist,
    • in welcher Art und Weise private Gläubiger einbezogen werden können.

  3. Der Gouverneursrat trifft daraufhin generell einstimmig eine Entscheidung, ob dem betroffenen ESM-Mitglied grundsätzlich Stabilitätshilfe in Form einer Finanzhilfefazilität (z.B. ein Kredit an den Mitgliedstaat zur Rekapitalisierung seiner Banken) gewährt wird oder nicht.

  4. Bei positivem Votum erteilt der Gouverneursrat der Europäischen Kommission (zusammen mit der EZB und dem IWF) einstimmig ein Verhandlungsmandat zur Aushandlung einer Vereinbarung (Memorandum of Understanding, MoU) mit den Einzelheiten der Auflagen des Unterstützungsprogramms.

  5. Die Auflagen – also das durchzuführende Reform- und Anpassungsprogramm für das Antrag stellende Land – müssen vom Rat der Europäischen Union gebilligt werden (im Abgleich mit der haushalts- und wirtschaftspolitischen Überwachung).

  6. Der Gouverneursrat hat anschließend einstimmig den Vorschlag des Geschäftsführenden Direktors des ESM für eine Vereinbarung über eine Finanzhilfefazilität und das MoU zu billigen.

  7. Die Europäische Kommission zeichnet das MoU im Auftrag der ESM-Gouverneure.

  8. Das ESM-Direktorium erarbeitet Vereinbarungen mit technischen Einzelheiten der Finanzhilfe und entscheidet über die Auszahlung der ersten Tranche.

  9. Die Europäische Kommission (zusammen mit der EZB und dem IWF) überwacht die Einhaltung der Programmauflagen und berichtet an das Direktorium, das wiederum einstimmig über die Auszahlung weiterer Tranchen entscheidet.

Welchen Kontrollen unterliegt der ESM?

Zusätzlich zu einer internen Revision gibt es eine Prüfung durch externe Abschlussprüfer sowie einen unabhängigen Prüfungsausschuss. Im unabhängigen Prüfungsausschuss sind die nationalen Rechnungshöfe und der Europäische Rechnungshof vertreten. Die nationalen Parlamente werden regelmäßig über die Ergebnisse der Prüfungen unterrichtet.

In welcher Höhe haftet Deutschland beim ESM tatsächlich? Gibt es eine Haftungsobergrenze?

Der deutsche Anteil am genehmigten Stammkapital des ESM beträgt laut Anhang II des ESM-Vertrags 190.024.800.000 Euro (also ca. 190 Milliarden Euro). Artikel 8 Absatz 5 des ESM-Vertrags legt die Gesamtsumme aller ESM-Mitglieder und damit die Obergrenze der deutschen Haftung fest. Darin heißt es:

„(5) Die Haftung eines jeden ESM-Mitglieds bleibt unter allen Umständen auf seinen Anteil am genehmigten Stammkapital zum Ausgabekurs begrenzt. Kein ESM-Mitglied haftet aufgrund seiner Mitgliedschaft für die Verpflichtungen des ESM. Die Verpflichtung der ESM-Mitglieder zur Leistung von Kapitalbeiträgen zum genehmigten Stammkapital gemäß diesem Vertrag bleibt unberührt, falls ein ESM-Mitglied Finanzhilfe vom ESM erhält oder die Voraussetzungen dafür erfüllt.“
Diese Norm verbietet jede automatisierte Haftungsausweitung für die Mitgliedstaaten. Dies wurde nochmals zusätzlich durch eine völkerrechtlich verbindliche gemeinsame Erklärung aller ESM-Mitglieder festgelegt, wie dies im Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 12. September 2012 gefordert wurde.

In welchen Fällen kann von Deutschland Kapital abgerufen werden?

Die Kapitalabrufe sind in Artikel 9 ESM-Vertrag geregelt:

  • Erleidet der ESM Verluste, so werden diese durch den Rückgriff auf den Reservefonds und das eingezahlte Kapital ausgeglichen. Das Direktorium des ESM kann in diesem Fall mit einfacher Mehrheit nicht eingezahltes Kapital abrufen, um den Verlust an eingezahltem Kapital wieder auszugleichen (Artikel 9 Absatz 2 ESM-Vertrag).

  • Artikel 9 Absatz 3 dient der Vermeidung einer Insolvenz des ESM. In diesem extrem unwahrscheinlichen Fall, in dem die Mittel des Reservefonds und das eingezahlte Kapital nicht ausreichen, um die Verluste des ESM auszugleichen, kann der Geschäftsführende Direktor des ESM nicht eingezahltes Kapital abrufen, um die Zahlungsfähigkeit des ESM sicherzustellen. Auch in diesem Fall gilt, dass die Haftung Deutschlands auf 190 Mrd. € begrenzt bleibt.

Gilt die deutsche Haftungs-Obergrenze von 190 Milliarden Euro für Deutschland, wenn andere ESM-Mitgliedstaaten mit ihren Kapitaleinzahlungen ausfallen?

Artikel 25 Absatz 2 sieht vor, dass wenn ein ESM-Mitgliedstaat seiner Verpflichtung zur Einzahlung seines Kapitals nicht nachkommt, dies zeitweilig auch die anderen Staaten – zur Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des ESM – anteilig auszugleichen haben. Dies bedeutet jedoch nicht, dass Deutschland im Extremfall für das gesamte Kapital von rund 705 Milliarden Euro haften müsste und es gar am Deutschen Bundestag vorbei zu einer automatisierten Haftungserweiterung kommen könnte. Auch hier gilt: 190 Milliarden Euro ist von dem Vertrag „unter allen Umständen“ als Obergrenze der Haftung für Deutschland vorgesehen. Eine Übernahme von Haftungsanteilen von ihren Einzahlungsverpflichtungen nicht nachkommenden ESM-Staaten kann nur innerhalb dieses Rahmens stattfinden. Die säumigen Mitgliedstaaten müssen ihre Schuld gegenüber dem ESM im Übrigen innerhalb vertretbarer Zeit begleichen.

Kann Deutschland zu Nachzahlungen verpflichtet werden?

Nein. Nachzahlungen über den vertraglich gezeichneten Anteil am Stammkapital sind für alle Mitgliedstaaten ausgeschlossen. Der deutsche Kapitalanteil am ESM ist nach Artikel 8 Absatz 5 des ESM-Vertrags unter allen Umständen auf 190 Milliarden Euro begrenzt. Diese Obergrenze der deutschen Haftung kann auch unter keinen Umständen durch den Kapital-Abrufmechanismus überschritten werden.

Kann der Gouverneursrat ohne Zustimmung des Deutschen Bundestages weitere Haftungsübernahmen für Deutschland beschließen und sich der deutsche Vertreter über ein entgegenstehendes Votum des Bundestages hinwegsetzen?

Nein, bei sämtlichen Haftungsfragen und Hilfsmaßnahmen des ESM ist der Deutsche Bundestag zwingend zu beteiligen, dies sehen die gesetzlichen Regelungen vor. Die deutschen Regelungen setzen hierfür die Zustimmung des Plenums voraus. Der deutsche Vertreter im ESM-Gouverneursrat, d. h. der deutsche Finanzminister, ist daran gebunden. Insofern gilt hier ein sogenanntes „imperatives Mandat“, das den deutschen Vertreter im ESM-Gouverneursrat zwingend bindet.

Was ist der Unterschied zwischen ESM-Anleihen und Eurobonds?

ESM-Anleihen dienen der Refinanzierung der vom ESM an die Programmstaaten ausgereichten Kredite. Unter „Eurobonds“ wird eine gemeinschaftliche Kreditaufnahme aller Euro-Staaten durch Begebung von Anleihen am Kapitalmarkt verstanden, die zu einer gemeinschaftlichen Haftung Deutschlands auch für die Schulden anderer Euro-Staaten führen würde.

Beim ESM ist die Situation jedoch anders: Deutschland haftet hier grundsätzlich nur gemäß seinem Anteil am Kapital des ESM (Prinzip der pro rata-Haftung) und maximal bis 190 Mrd. Euro. Eurobonds lehnt die Bundesregierung grundlegend ab, denn sie hätten eine vollständige Vergemeinschaftung von Schulden ohne Gegenleistungen zur Folge, wie sie selbst in Föderalstaaten nicht zum Tragen kommt. Mit ihnen würden jegliche Reformanreize wegfallen und das wichtige Prinzip wäre ausgehebelt, dass Haftung und Kontrolle immer in einer Hand liegen müssen.

Bei den ESM-Anleihen gibt es gerade keine gesamtschuldnerische Haftung Deutschlands, wie dies mit „Eurobonds“ der Fall wäre.

Wie verhält es sich mit der Besteuerung des ESM?

Artikel 36 des ESM-Vertrags sieht unter anderem die Befreiung des ESM von allen direkten Steuern sowie in bestimmten Fällen von indirekten Steuern vor. Zudem sind die Bediensteten von der nationalen Einkommensteuer befreit, aber unterliegen im Gegenzug einer internen Besteuerung durch den ESM, die durch den Gouverneursrat ausgestaltet und beschlossen wird. Dem Gouverneursrat gehört auch der Bundesfinanzminister an, der in dieser Frage für Deutschland über eine Sperrminorität verfügt. Bei den Steuerbefreiungen handelt es sich um bei völkerrechtlichen und europäischen Einrichtungen übliche Regelungen. Für EU-Einrichtungen und deren Bedienstete sind vergleichbare Regelungen im Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union festgelegt. Der Sinn solcher steuerlichen Regelungen besteht zum einen darin, zu vermeiden, dass dem steuerberechtigten Staat ein Druckmittel gegen die Organisation und deren Bedienstete in die Hand gegeben wird. Zum anderen hat die Befreiung der Bediensteten von den nationalen Steuern das Ziel, eine unterschiedliche Besteuerung der Gehälter zu vermeiden.

Warum besitzt der ESM Immunität?

Es handelt sich um bei Internationalen Finanzinstitutionen übliche Regelungen. Die Tätigkeit des ESM beinhaltet, so z. B. bei der Privatsektorbeteiligung, äußerst komplexe rechtliche Vorgänge, welche regelmäßig auch mit juristischen Risiken behaftet sind. In der Regel handelt es sich um Immunitäten im Zusammenhang mit der Tätigkeit der Organisation. Handlungen der Bediensteten sind folglich nur dann geschützt, wenn sie amtlicher Natur sind. Allerdings sind für die Spitze der Organisationen, also z. B. den Präsidenten, teilweise weitergehende Immunitäten vorgesehen. Diese Immunitäten entsprechen den Immunitäten, die Diplomaten im zwischenstaatlichen Verkehr zukommen. Der Gouverneursrat des ESM, in dem die Finanzminister der Mitgliedstaaten der Eurozone vertreten sind, bzw. der Geschäftsführende Direktor, können die Immunität der Amtsträger und Bediensteten bei Bedarf aufheben. Vergleichbare Regelungen gelten u. a. für den IWF, die Weltbank sowie regionale Entwicklungsbanken wie z. B. die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB) und die Asiatische Entwicklungsbank (ADB).

Besteht die Möglichkeit, aus dem ESM wieder auszutreten?

Mangels Sonderregeln gelten für den völkerrechtlichen ESM-Vertrag die Regelungen der Wiener Vertragskonvention. Die Beendigung eines völkerrechtlichen Vertrags ist nur unter den in Artikeln 54ff. des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge festgelegten außergewöhnlichen Umständen möglich. Die Kündigung ist in Artikel 56 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge geregelt.

Wie setzt die Bundesregierung die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts aus seinem Urteil vom 12. September 2012 um?

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 12. September 2012 höchstrichterlich bestätigt, dass der ESM-Vertrag verfassungsgemäß ist. Es hat auch die Position der Bundesregierung gestützt, dass die deutsche Haftung im ESM-Vertrag klar auf 190 Mrd. Euro begrenzt ist. Um zweifelsfreie Rechtssicherheit auf europäischer Ebene zu erreichen, hat das Gericht der Bundesregierung aufgegeben, im Rahmen der völkerrechtlichen Ratifizierung des ESM-Vertrags zwei Punkte noch einmal klarzustellen. Bedingung für die deutsche Beteiligung am ESM ist, dass die Haftung Deutschlands stets, d. h. auch in allen Fällen des Kapitalabrufs, auf seinen Anteil am genehmigten Stammkapital begrenzt ist und dass die Regelungen im ESM-Vertrag zur Immunität, zur beruflichen Schweigepflicht und zur Unverletzlichkeit der Unterlagen des ESM einer umfassenden Unterrichtung von Bundestag und Bundesrat nicht entgegenstehen.

Über die Auslegung des ESM-Vertrags zu diesen Punkten besteht zwischen den ESM-Vertragsstaaten volle Einigkeit. Dieses übereinstimmende Verständnis wurde durch eine gemeinsame Erklärung festgeschrieben. Die Erklärung wurde von Vertretern der ESM-Vertragsstaaten rechtsverbindlich angenommen und ist damit zukünftig für die Auslegung des ESM-Vertrags auch im Streitfall maßgeblich. Bei der Hinterlegung seiner Ratifikationsurkunde zum ESM-Vertrag hat Deutschland ausdrücklich Bezug auf die gemeinsame Erklärung aller Vertragsstaaten genommen.

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