Was ist das BEPS-Projekt?

BEPS steht für Base Erosion and Profit Shifting, auf Deutsch etwa Gewinnkürzung und Gewinnverlagerung. Das BEPS-Projekt wurde mit dem Ziel initiiert, gegen den schädlichen Steuerwettbewerb der Staaten und aggressive Steuerplanungen international tätiger Konzerne vorzugehen. Hierfür wurden konkrete Empfehlungen erarbeitet und im Herbst 2015 vorgelegt. Dass sich die Staatengemeinschaft innerhalb von gut zwei Jahren auf diese neuen Standards einigen konnte, stellt einen Meilenstein für die internationale Steuerpolitik dar.

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Wer ist am BEPS-Projekt beteiligt?

Die Anzahl der Staaten und Jurisdiktionen, die sich inzwischen zu den Empfehlungen des BEPS-Projekts bekannt haben, beträgt mittlerweile fast 140. Darunter sind alle Staaten der OECD und der G20, aber auch Entwicklungs- und Schwellenländer. Internationale Organisationen wie die UNO, der Internationale Währungsfonds, die Weltbank und die Europäische Union sind ebenso beteiligt wie regionale Steuerorganisationen. Eine derart enge internationale Kooperation zu Besteuerungsstandards gab es noch nie.

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Warum wurde ein internationales Vorgehen gewählt?

BEPS-Probleme haben internationale Ursachen. Möglichkeiten für BEPS-Gestaltungen ergeben sich insbesondere dann, wenn die Steuerrechtsordnungen mehrerer Staaten unzureichend aufeinander abgestimmt sind. Wenn ein Staat isoliert Maßnahmen gegen BEPS ergreifen würde, bestünde die Gefahr, dass neue Diskrepanzen entstehen und dadurch neue unerwünschte Steuergestaltungen möglich werden. Deshalb ist die internationale Abstimmung der Staaten der beste Weg, BEPS-Probleme nachhaltig zu lösen.

Deutschland setzt sich generell dafür ein, die internationale Zusammenarbeit in Steuerfragen weiter auszubauen. Die Bundesregierung ist der festen Überzeugung, dass internationale Kooperation der beste Weg ist, um auch künftige steuerliche Herausforderungen in einer globalisierten Welt zu bewältigen.

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Welche Rolle spielt Deutschland im BEPS-Projekt?

Die Bundesregierung hat das BEPS-Projekt von Beginn an nachdrücklich unterstützt. Deutschland hat sich dafür eingesetzt, dass die Thematik auf höchster politischer Ebene diskutiert wird; zudem begleiten Experten der Bundesregierung die fachlichen Arbeiten eng. Deutschland betreibt keinen unfairen Steuerwettbewerb und verfügt schon heute über vergleichsweise robuste Regelungen zur Verhinderung aggressiver Steuergestaltungen. Es ist daher in deutschem Interesse, wenn andere Staaten ihre Steuerschlupflöcher schließen und nicht länger als Zielort für unerwünschte Steuergestaltungen eingesetzt werden können. Dadurch werden international gleiche Wettbewerbsbedingungen geschaffen und Nachteile für den Wirtschaftsstandort Deutschland vermieden. Auch im Rahmen der deutschen G20-Präsidentschaft 2017 und der deutschen EU-Ratspräsidentschaft im 2. Halbjahr 2020 war die weitere Vertiefung der internationalen steuerlichen Zusammenarbeit ein zentrales Thema.

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Was ist ein typisches Beispiel für BEPS?

Die Patentboxregelungen einiger Staaten sind ein gutes Beispiel für BEPS. Vor dem BEPS-Projekt durften Staaten in unbegrenztem Umfang steuerliche Sonderkonditionen für Lizenzeinnahmen gewähren (sog. Patentboxen). Die Folge war, dass Lizenzeinkünfte niedrig besteuert wurden und dies unter Umständen sogar dann, wenn die zugrunde liegende Forschungs- und Entwicklungstätigkeit gar nicht von dem Unternehmen selbst ausgeübt wurde. Dies bedeutet, dass der Ort der Besteuerung vom Ort der unternehmerischen Tätigkeit und wirtschaftlichen Wertschöpfung getrennt werden konnte. Für Unternehmen ergab sich ein Anreiz, ihre Patente in Staaten mit solchen Patentboxen zu verlagern, zum Nachteil derjenigen Staaten, in denen die Patente zuvor entwickelt worden waren. Im Rahmen des BEPS-Projekts sind klare Grenzen für Patentboxen aufgestellt worden. Es dürfen nur noch solche Lizenzeinkünfte steuerlich privilegiert werden, bei denen das Unternehmen die zugrundeliegende Forschungs- und Entwicklungstätigkeit selbst vorgenommen hat.

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Handelt es sich bei BEPS nur um ein steuerliches Problem?

Nein, denn BEPS ist auch in anderer Hinsicht problematisch. Natürlich hat BEPS nachteilige Folgen für den Fiskus, denn schädlicher Steuerwettbewerb und aggressive Steuergestaltungen führen zu Steuerausfällen, die sich die Staaten gerade in Zeiten gestiegenen Finanzbedarfs nicht leisten können. Es ergeben sich aber auch weitere Nachteile. So verringert sich die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen, die solche Steuergestaltungen nicht nutzen und deswegen eine höhere Steuerlast tragen. Dies betrifft vor allem kleine und mittelständische Unternehmen. Zudem ist ganz grundsätzlich das Gebot der Steuergerechtigkeit betroffen, wenn einige wenige durch komplexe Konstruktionen ihre Steuerlast auf ein Minimum reduzieren und andere nach dem gesetzlichen Regelsteuersatz besteuert werden.

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Was ist die Rolle der Europäischen Union?

Die Europäische Union nimmt eine wichtige Rolle bei der Umsetzung der BEPS-Empfehlungen ein. So wurden bereits einige wesentliche BEPS-Empfehlungen durch EU-Richtlinien für die EU-Mitgliedstaaten verbindlich umgesetzt. Dies ermöglicht eine konsistente Implementierung von BEPS-Empfehlungen in der EU.

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Welche Maßnahmen zur Abwehr von Steuervermeidung wurden bereits ergriffen?

Die Bundesregierung, die EU und die internationale Gemeinschaft haben in den letzten Jahren bei der Bekämpfung von Steuervermeidung wichtige Fortschritte erreicht. So konnte man sich auf G20/OECD-Ebene auf Maßnahmen gegen BEPS einigen, BEPS-Empfehlungen in das europäische und nationale Steuerrecht überführen sowie globale Standards für Transparenz in Gestalt des automatischen Informationsaustauschs setzen. Nun tauschen die Staaten Informationen u.a. über Finanzkonten, Steuervorbescheide, länderbezogene Berichte und auf EU-Ebene über Steuergestaltungen aus.

Deutschland hatte bereits zuvor steuergesetzliche Regelungen auf nationaler Ebene eingeführt, die dem Problem der Steuervermeidung entgegenwirken, wie zum Beispiel die Zins- oder die Lizenzschranke oder die Hinzurechnungsbesteuerung.

Mit der internationalen Einigung auf das BEPS-Projekt im Jahr 2015 und der anschließenden Umsetzung wichtiger BEPS-Empfehlungen in der EU durch die „Anti Tax Avoidance Directive“ (ATAD) sowie dem automatischen Austausch von Informationen zu Steuervorbescheiden (Tax Rulings) ist das steuerliche Schutzniveau gegen aggressive Steuergestaltungen auch über Deutschland hinaus deutlich erhöht worden. Die deutsche Zinsschrankenregelung diente sogar als Vorbild für BEPS-Aktionspunkt 4 sowie Artikel 4 der ATAD, nach der alle EU-Mitgliedstaaten eine entsprechende Regelung nunmehr verbindlich einzuführen hatten.

Mit den im ATAD-Umsetzungsgesetz vom 25. Juni 2021 (BGBl. I S. 2035) enthaltenen Regelungen zur Beseitigung von Besteuerungsinkongruenzen im Zusammenhang mit hybriden Gestaltungen wird zudem eine weitere Maßnahme des BEPS-Projekts (Aktionspunkt 2) umgesetzt. Ebenso zu nennen ist der auf Aktionspunkt 13 zurückgehende zwischenstaatliche Informationsaustausch über länderbezogene Berichte (Country-by-Country Reports), der den Finanzbehörden wichtige Informationen liefert, die sie als Anhaltspunkte im Rahmen von Verrechnungspreisprüfungen nutzen können. Gegenwärtig wird die Einführung einer Bekanntgabe dieser Informationen auch gegenüber der Öffentlichkeit diskutiert (public Country-by-Country Reporting).

In Umsetzung des Aktionspunktes 12 wurde in der Europäischen Union mit der Anpassung der EU-Amtshilferichtlinie 2011/16/EU durch die Richtlinie (EU) 2018/822 (DAC 6) vom 25. Mai 2018 eine unionsweite einheitliche Pflicht zur Meldung grenzüberschreitender Steuergestaltungen und zum automatischen Austausch von Informationen über solche Steuergestaltungen zwischen den Steuerbehörden der Mitgliedstaaten geschaffen.

Während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft im Jahr 2020 wurde die Weiterentwicklung der zwischenstaatlichen Amtshilfe erfolgreich verhandelt. Die zwischenzeitlich in Kraft getretene jüngste Änderung der EU-Amtshilferichtlinie (DAC 7) sieht insbesondere eine EU-weite und einheitliche Verpflichtung für digitale Plattformen vor, den Steuerbehörden Nutzer zu melden, die Einkünfte auf diesen Plattformen erzielen. Dies ermöglicht die gesetzmäßige Besteuerung der wirtschaftlichen Aktivitäten von Plattformnutzern. Auf diese Weise werden das Steueraufkommen gesichert und die Steuergerechtigkeit wirksam gefördert.  

Das Steueroasen-Abwehrgesetz vom 25. Juni 2021 (BGBl. I S. 2056) bedeutet für das gemeinsame Vorgehen der Europäischen Union gegen Steueroasen einen wichtigen Fortschritt. Denn künftig wird es strikte Maßnahmen geben, die Personen und Unternehmen davon abhalten sollen, Geschäftsbeziehungen in Steueroasen fortzusetzen oder neu aufzunehmen. Konkret greifen demnächst eine verschärfte Hinzurechnungsbesteuerung, wenn in einer Steueroase eine sog. Zwischengesellschaft ansässig ist, und verschärfte Quellensteuermaßnahmen, wenn bspw. Zinsaufwendungen an in Steueroasen ansässige Personen geleistet werden. Darüber hinaus finden auf Basis eines zeitlichen Stufenmodells gewisse Steuerbefreiungen auf Gewinnausschüttungen und Anteilsveräußerungen keine Anwendung, und Betriebsausgaben sowie Werbungskosten, die in einem Zusammenhang mit Steueroasen stehen, können steuerlich nicht mehr geltend gemacht werden. Zudem gelten künftig bei solchen Geschäftsbeziehungen deutlich strengere Auskunftspflichten gegenüber dem Finanzamt.

Trotz dieser zahlreichen Maßnahmen verbleiben noch erhebliche steuerliche Gestaltungsspielräume, die zu unfairem Steuerwettbewerb und aggressiven Steuergestaltungen führen können. Diese Lücken sollen mit dem Konzept einer globalen effektiven Mindestbesteuerung geschlossen werden.

Derzeit wird im „Inclusive Framework on BEPS” der OECD das sog. „Zwei-Säulen-Projekt“ zur Adressierung der steuerlichen Herausforderungen der Digitalisierung der Wirtschaft verhandelt. Die internationale Einigung zum Zwei-Säulen-Projekt am 1. Juli 2021 und die Billigung der erzielten Ergebnisse durch die G20-Finanzminister*innen am 9./10. Juli 2021 in Venedig stellen einen bedeutenden Schritt zu mehr Steuergerechtigkeit dar. Säule 1 umfasst die Neuverteilung von Besteuerungsrechten der größten und profitabelsten Konzerne der Welt. Mit Säule 2 sollen durch die Einführung einer globalen effektiven Mindestbesteuerung verbliebene BEPS-Risiken adressiert sowie aggressiver Steuergestaltung und schädlichem Steuersystemwettbewerb ein Ende gesetzt werden. Zur Umsetzung beider Säulen werden gesetzgeberische Anpassungen erforderlich sein, um die Ergebnisse der Verhandlungen in deutsches Recht zu überführen.

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Wie funktioniert das Multilaterale Instrument?

Das Multilaterale Instrument ist ein mehrseitiger völkerrechtlicher Vertrag zur Modifikation bestehender Doppelbesteuerungsabkommen. Dieses Übereinkommen erlaubt die Anpassung der Doppelbesteuerungsabkommen an alle verpflichtenden und optionalen Empfehlungen zu den BEPS-Aktionspunkten 2 (Hybride Gestaltungen), 6 (Verhinderung von Abkommensmissbrauch), 7 (Aktualisierung des Betriebsstättenbegriffs) und 14 (Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit in Verständigungs- und Schiedsverfahren).

Die verpflichtenden Empfehlungen sind durch Mindeststandards (Aktionspunkte 6 und 14) festgelegt und sichern die Effektivität im Bereich der Missbrauchsvermeidung und der Streitbeilegung. Im Bereich der optionalen Empfehlungen ermöglicht das Multilaterale Instrument den Unterzeichnerstaaten die notwendige Flexibilität durch mögliche Auswahlentscheidungen oder Vorbehaltserklärungen. Darüber hinaus können die zu erfassenden zweiseitigen Doppelbesteuerungsabkommen durch die Vertragsstaaten frei gewählt werden. Diese werden nur dann geändert, wenn eine übereinstimmende Benennung des Abkommens vorgenommen wurde, und nur insoweit geändert, wie die jeweiligen Auswahlentscheidungen und Vorbehaltserklärungen der jeweiligen Vertragsstaaten kompatibel sind.

Das Multilaterale Instrument ist zwar ein mehrseitiges Übereinkommen, lässt aber den zweiseitigen Charakter der Doppelbesteuerungsabkommen unberührt. Das bedeutet, dass die jeweiligen Staaten Vertragspartner des zweiseitigen Doppelbesteuerungsabkommens bleiben, allerdings in der durch das mehrseitige Übereinkommen modifizierten Fassung. Es bleibt den Vertragsstaaten daher beispielsweise unbenommen, künftig Verhandlungen zur Änderung des Doppelbesteuerungsabkommens zu führen.

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Was ist das „Inclusive Framework on BEPS“?

Die erarbeiteten neuen Standards müssen von den Staaten umgesetzt werden, um wirksam zu werden. Zudem hat sich die internationale Staatengemeinschaft auf eine dauerhafte Fortsetzung der Arbeiten verständigt. Die Implementierung der neuen Regelungen in den Staaten sowie deren Wirkungsweise in der Praxis sollen genau beobachtet werden. Dazu haben OECD und G20 das „Inclusive Framework on BEPS“ eingerichtet, an dem auch weitere Schwellen- und Entwicklungsländer gleichberechtigt teilnehmen können. Mittlerweile haben sich fast 140 Staaten und Jurisdiktionen diesem Gremium angeschlossen und sich zur Umsetzung der BEPS-Empfehlungen bekannt. Das „Inclusive Framework on BEPS“ betreut auch die derzeit laufenden Arbeiten zur Bewältigung der steuerlichen Herausforderungen der Digitalisierung.