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20.04.2022

Europa

Fragen und Antworten zum Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM)

Hier erhalten Sie Antworten auf die am häufigsten gestellten Fragen im Zusammenhang mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM).

Würfel mit den Buchstaben F, A und Q formen die Abkürzung "FAQ" (Frequently Asked Questions, Englisch für häufig gestellte Fragen) Bild vergrößern

Inhalt

Warum brauchen wir den ESM?

Der ESM kann Mitgliedstaaten in finanziellen Schwierigkeiten nur dann helfen, wenn dies zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsraums und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar ist (Artikel 12 ESM-Vertrag, Artikel 125, 126 Absatz 3 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEUV). Nationale Finanzkrisen können Ansteckungsgefahren für die ganze Eurozone in sich bergen. Deshalb ist der ESM als Stabilitäts- und Schutzmechanismus für die gesamte Euro-Währungsgemeinschaft konzipiert und ist ein wesentlicher Baustein zur Vervollständigung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU). Die Hilfe erfolgt in Verbindung mit strengen Auflagen, um sicherzustellen, dass die betreffenden Länder zu einer soliden Haushaltspolitik finden.

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Wann hat der ESM seine Arbeit aufgenommen?

Der Vertrag zur Einrichtung eines Europäischen Stabilitätsmechanismus wurde am 2. Februar 2012 unterzeichnet. Das Gesetz zur Ratifizierung des ESM-Vertrages ist am 19. September 2012 in Kraft getreten, der ESM-Vertrag am 27. September 2012. Mit der konstituierenden Sitzung des ESM-Gouverneursrates am 8. Oktober 2012 hat der ESM seine Arbeit aufgenommen.

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Welchen Zweck hatte die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF)?

Als der von vornherein befristete Euro-Schutzschirm mit der EFSF im Mai 2010 unter dem Eindruck der akuten Griechenland-Krise eingerichtet wurde, ging es darum, möglichst rasch ein deutliches Vertrauenssignal an die Finanzmärkte zu senden, um die Finanzstabilität des Euro-Währungsraumes zu erhalten. Dies ist auch gelungen. Die EFSF war eine erfolgreiche temporäre Krisenbewältigungsmaßnahme. Sie hatte den Euro-Staaten Zeit verschafft, um eine mehrheitsfähige und nachhaltige Lösung für die Stabilisierung des Euroraums zu finden. Die EFSF reichte im Zeitraum 2011/15 an Irland, Portugal und Griechenland Stabilität in Form von Darlehen in Höhe von insgesamt rund 174,6 Mrd. Euro aus. Die EFSF legt keine weiteren Programme auf.

Die wichtigsten Zahlen der EFSF-Finanzhilfeprogramme im Überblick finden Sie hier.

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Wie funktioniert der ESM?

Die EFSF wurde durch den ESM abgelöst. Im AEUV wurden in Artikel 136 Absatz 3 die für den Stabilitätsmechanismus geltenden Voraussetzungen ausformuliert. Der ESM verfügt über verschiedene Instrumente. Der ESM kann

  1. an seine Mitglieder Darlehen vergeben,
  2. diesen vorsorgliche Kreditlinien einräumen,
  3. Anleihen bei der Emission kaufen (sogenannte Primärmarktkäufe) oder
  4. bereits auf den Finanzmärkten im Umlauf befindliche Anleihen (sogenannte Sekundärintervention) erwerben,
  5. Darlehen an Mitgliedstaaten zur Rekapitalisierung von Finanzinstituten ausreichen („indirekte Bankenrekapitalisierung“)
  6. und – auf Antrag eines ESM-Mitgliedstaates – Finanzinstitute rekapitalisieren („direkte Bankenrekapitalisierung“).1

Die Darlehensfazilität wurde in den ESM-Programmen für Griechenland und Zypern angewendet. Die „indirekte Bankenrekapitalisierung“ wurde im spanischen ESM-Programm genutzt. Die anderen Fazilitäten kamen bislang nicht zur Anwendung. Die Hilfen des ESM können nur seinen Mitgliedstaaten gewährt werden. Mitgliedstaaten sind alle 19 Staaten der Euro-Währungsgemeinschaft. Der ESM kann maximal Finanzhilfen in Höhe von rund 500 Mrd. Euro vergeben.

Zur Finanzierung seiner Instrumente nimmt der ESM selbst Mittel durch die Begebung von Anleihen an den Kapitalmärkten im nötigen Umfang auf. Die Zinskosten, die beim ESM hierfür anfallen, müssen von den Programmländern vollständig übernommen werden. Geleitet wird der ESM von einem Gouverneursrat, der aus den nationalen Finanzministerinnen und Finanzministern der Mitgliedstaaten besteht, und einem Direktorium, das sich in der Regel aus den Finanzstaatssekretärinnen und Finanzstaatssekretären zusammensetzt. In allen wesentlichen Fragen darf der deutsche Vertreter nicht ohne Beteiligung des Deutschen Bundestages abstimmen.

Der ESM hat – neben der EFSF – an die Euro-Mitgliedstaaten Spanien, Zypern und Griechenland im Zeitraum 2012/18 Stabilitätshilfen in Höhe von 109,5 Mrd. Euro ausgezahlt.

Die wichtigsten Zahlen der ESM-Finanzhilfeprogramme im Überblick finden Sie hier.

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Welche Instrumente stehen dem ESM konkret zur Verfügung?

Wenn ein Euro-Staat in schwerwiegenden finanziellen Schwierigkeiten ist und dadurch die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt bedroht ist, kann der ESM mit unterschiedlichen Instrumenten Hilfe leisten:

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Kreditvergabe an das betroffene Land

Zur Überbrückung der Finanzierungsschwierigkeiten kann einem ESM-Mitglied unter strengen Auflagen ein Darlehen gewährt werden. Im Gegenzug verpflichtet sich das betreffende Land im Rahmen eines makroökonomischen Anpassungsprogramms zu umfangreichen Reformen, um eine gesunde wirtschaftliche und finanzielle Situation zu erreichen.

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Vorsorgliche Programme

Mitgliedstaaten des Euroraums, die grundsätzlich über gesunde Fundamentaldaten verfügen, können bei negativen Schocks außerhalb ihrer Kontrolle Unterstützung des ESM durch Bereitstellung einer Kreditlinie erhalten. Dadurch soll das Vertrauen der Märkte in an sich starke Volkswirtschaften gesichert und das Entstehen einer tatsächlichen Krise sowie ein Übergreifen auf andere Länder verhindert werden. Um sicherzustellen, dass nur Mitgliedstaaten Zugang zu vorsorglichen Programmen erhalten, die tatsächlich über gesunde Fundamentaldaten verfügen, müssen diese entsprechende quantitative Kriterien erfüllen. Bei Inanspruchnahme der Kreditlinie werden die Einhaltung von vereinbarten Auflagen sowie die Angemessenheit der Kreditlinie neu beurteilt.

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Rekapitalisierung von Finanzinstituten

Finanzhilfen des ESM zur Rekapitalisierung von Finanzinstituten können vergeben werden, wenn sie aufgrund spezifischer Probleme im Finanzsektor eines Mitgliedstaats zur Wahrung der Finanzstabilität des gesamten Euro-Währungsraumes unabdingbar sind. Diese Finanzhilfen werden als Darlehen an einen Mitgliedstaat (indirekte Bankenrekapitalisierung) gewährt, der für die Rückzahlung und die Einhaltung der (unter Umständen bankensektorspezifischen) Konditionalität verantwortlich ist.

Aufgrund eines Beschlusses des ESM-Gouverneursrates zur Erweiterung des Instrumentariums können auch Finanzhilfen unter engen Voraussetzungen direkt vom ESM an ein Finanzinstitut gewährt werden (direkte Bankenrekapitalisierung).

Die Vorgaben des europäischen Beihilferechts sind einzuhalten, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden. Finanzhilfen haben deshalb mit konkreten Umstrukturierungen oder sogar Abwicklungen der betreffenden Finanzinstitute einherzugehen. Die direkte Bankenrekapitalisierung steht als Instrument nur nachrangig gegenüber der indirekten Bankenrekapitalisierung zur Verfügung.

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Primärmarktkäufe

Dieses Instrument hat das Ziel, einen betroffenen Staat am Primärmarkt zu halten oder ihn – etwa am Ende eines Anpassungsprogramms – wieder an den Primärmarkt heranzuführen. Dementsprechend würde der ESM sich als Käufer an Neuemissionen des Staates beteiligen.

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Sekundärmarktkäufe

Durch den Kauf von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt soll in Ausnahmefällen und zur Verhinderung von Ansteckungseffekten die Funktionsfähigkeit der Anleihemärkte gezielt adressiert und eine ausreichende Liquidität im Anleihenmarkt gewährleistet werden. Grundlage für Interventionen ist eine Analyse der Europäischen Zentralbank (EZB) über das Vorliegen außergewöhnlicher Umstände auf dem Finanzmarkt und die Unabdingbarkeit der Maßnahme für die Bewältigung von Gefahren für die Finanzstabilität.

Die Inanspruchnahme des ESM durch den Einsatz eines seiner Instrumente ist selbstverständlich nur möglich bei Erfüllung strikter Auflagen. Die Einhaltung der Auflagen wird durch die Europäische Kommission – in Zusammenarbeit mit der EZB und gegebenenfalls dem Internationalen Währungsfonds (IWF) – regelmäßig überwacht.

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Kann der ESM Banken direkt rekapitalisieren ?

Ja, unter engen Voraussetzungen ist eine direkte Rekapitalisierung, etwa durch den Kauf von Aktien, möglich. In Umsetzung einer Vereinbarung der Staats- und Regierungschefinnen und Regierungschefs der Eurozone vom 29. Juni 2012 hat der ESM-Gouverneursrat am 8. Dezember 2014 eine entsprechende Änderung des ESM-Instrumentariums nach Artikel 19 ESM-Vertrag beschlossen. Vorausgegangen war die Durchführung nationaler Verfahren, in Deutschland bedurfte es dazu einer Ermächtigung durch ein Bundesgesetz, dem Bundestag und Bundesrat im November 2014 zugestimmt haben. Voraussetzung für die Schaffung des neuen Instrumentes war die Errichtung einer europäischen Bankenaufsicht. Das Instrument steht am Ende einer klaren Haftungskaskade: Vorrangig haben die Eigentümerinnen und Eigentümer und Gläubigerinnen und Gläubiger der Banken einen Beitrag zur Rekapitalisierung eines Institutes in Schieflage zu leisten (Bail-in). Anschließend steht der betroffene Mitgliedstaat selbst in der Pflicht, gegebenenfalls mit Unterstützung des ESM, etwa in Form eines Darlehens zur (indirekten) Rekapitalisierung einer Bank. Erst wenn auch dieses Instrument nicht ausreicht, kann der betreffende Mitgliedstaat einen Antrag auf eine direkte Bankenrekapitalisierung durch den ESM stellen.

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Was ist das Ziel des Instrumentes der direkten Bankenrekapitalisierung?

Zweck der Finanzhilfe ist die Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt und seiner Mitgliedstaaten in besonderen Fällen, in denen der Finanzsektor eines ESM-Mitglieds von akuten Schwierigkeiten betroffen ist, die aufgrund eines vom Finanzsektor ausgehenden hohen Ansteckungsrisikos für den Staat nicht behoben werden können, ohne die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen beziehungsweise den kontinuierlichen Marktzugang eines ESM-Mitglieds – und somit die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt – erheblich zu gefährden. Das Instrument kann nur für die Rekapitalisierung lebensfähiger Banken auf der Basis eines durch die Europäische Kommission gebilligten Restrukturierungsplans verwendet werden.

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Wer kann eine direkte Bankenrekapitalisierung beantragen?

Nur ein ESM-Mitglied, d. h. ein Eurozonen-Mitgliedstaat kann ESM-Hilfen beantragen, Banken haben keinen Zugang zum ESM. Zu den Voraussetzungen für eine Finanzhilfe in Form direkter Bankenrekapitalisierung zählt, dass der betreffende Mitgliedstaat aus eigener Kraft – auch unter Inanspruchnahme eines ESM-Darlehens in Form der indirekten Bankenrekapitalisierung – nicht in der Lage ist, die Rekapitalisierungsmaßnahme zu finanzieren. Der Mitgliedstaat muss eine Finanzhilfevereinbarung und ein sogenanntes Memorandum of Understanding (MoU) unterzeichnen und konkrete Auflagen vereinbaren. Er muss darüber hinaus grundsätzlich einen eigenen Beitrag zu der Rekapitalisierungsmaßnahme leisten und eine Marge für die Gewährung der Finanzhilfe entrichten.

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Kann der ESM seine Instrumente beliebig erweitern?

Der ESM kann seine Finanzhilfeinstrumente durch einen einstimmigen Beschluss im Gouverneursrat nach Artikel 19 überprüfen und gegebenenfalls ändern. Voraussetzung ist, dass sich das Instrument in den Vertrag einfügt, d. h. insbesondere mit der Zwecksetzung des ESM (Gewährung von Finanzhilfe gegen Auflagen, die zur Abwendung von Gefahren für die Stabilität der Eurozone unabdingbar sind) vereinbar ist und strenge Auflagen vorgesehen werden. Bevor der deutsche Vertreter im ESM-Gouverneursrat einer Instrumentenänderung zustimmen kann, ist nach den nationalen gesetzlichen Vorschriften zwingend der Deutsche Bundestag zu beteiligen, und zwar in Form einer Ermächtigung durch Bundesgesetz. Aufgrund des Einstimmigkeitserfordernisses im ESM-Gouverneursrat kommt eine Erweiterung der ESM-Instrumente daher nur mit Zustimmung des Bundestages zustande.

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Über welche finanziellen Mittel kann der ESM verfügen?

Das maximale Ausleihvolumen des ESM beträgt rund 500 Mrd. Euro.

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Welche Kapitalstruktur hat der ESM und welchen Beitrag leistet Deutschland?

Zur Sicherstellung der Finanzhilfekapazität des ESM verfügt dieser über ein Stammkapital von 704.798.700.000 Euro (also circa 705 Mrd. Euro). Dieses gezeichnete Stammkapital teilt sich auf in rund 80,5 Mrd. Euro einzuzahlendes Kapital, das gewissermaßen als Sicherungsreserve vorhanden sein muss, und weitere rund 624,3 Mrd. Euro abrufbares Kapital.

Die Finanzierungsanteile der einzelnen Mitgliedstaaten ergeben sich aus ihrem Anteil am Kapital der EZB, mit befristeten Übergangsvorschriften für einige neue Mitgliedstaaten. Der deutsche Finanzierungsanteil am ESM beträgt entsprechend dem EZB-Schlüssel rund 27 Prozent. Dies entspricht rund 21,7 Mrd. Euro an eingezahltem und rund 167,9 Mrd. Euro an abrufbarem Kapital.

Der deutsche Kapitalanteil wurde in fünf Raten eingezahlt. Die ersten beiden Raten wurden im Jahr 2012 eingezahlt, zwei weitere folgten 2013. Die Zahlung der letzten Rate erfolgte Ende April 2014.

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An welche Voraussetzungen ist eine Unterstützung durch den ESM geknüpft?

Der ESM-Vertrag ist mit dem Fiskalvertrag („Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion“) verknüpft.

Darüber hinaus erhält ein betroffenes Mitgliedsland des Euroraums nur Hilfe durch den ESM

  • ...wenn dies zur Wahrung der Finanzstabilität in der Eurozone insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar ist.
  • …auf einen Antrag des betreffenden Mitgliedstaats des Euro-Währungsgebiets hin.
  • …auf der Basis einer Bewertung, ob die Staatsverschuldung tragfähig ist.
  • …gegen Erfüllung strikter Auflagen im Rahmen eines wirtschafts- und finanzpolitischen Reform- und Anpassungsprogramms, das in einem sogenannten MoU bindend festgelegt wird und dessen Einhaltung regelmäßig überwacht wird.
  • …generell nach einstimmiger Entscheidung – Ausnahme: Für besonders dringliche Entscheidungen über die Gewährung von Finanzhilfen ist ein Eilabstimmungsverfahren mit einer qualifizierten Mehrheit von 85 Prozent der Kapitalanteile vorgesehen (Deutschland verfügt aufgrund der Größe seines Kapitalanteils auf jeden Fall über ein Veto).

Es gilt das Prinzip: Solidarität für Solidität, d. h. Hilfe nur gegen entsprechende Eigenanstrengungen des betroffenen Landes. Ausschließlich unter dieser Bedingung erhält das betroffene Land Finanzhilfen, die selbstverständlich verzinst zurückzuzahlen sind und deshalb keine Transfers darstellen. Wie andere zwischenstaatliche „Internationale Finanzinstitutionen“ und vergleichbar dem IWF genießt auch der ESM grundsätzlich einen bevorrechtigten Gläubigerstatus. Dieser trägt maßgeblich dazu bei, dass die vom ESM vergebenen Hilfen auch zurückfließen, und erhöht damit die Sicherheit der Einlagen der ESM-Anteilseigner.

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Welchen Ländern kann der ESM Unterstützung gewähren?

Ausschließlich Mitgliedern des ESM, also den Staaten des Euro-Währungsgebiets.

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Wer entscheidet beim ESM?

Der ESM verfügt über einen Gouverneursrat, gebildet aus den Finanzministerinnen und Finanzministern des Euro-Währungsgebiets, welche die gewählten Regierungen der Euro-Staaten repräsentieren, sowie über ein Direktorium, in das jedes Mitgliedsland ebenfalls eine/n Vertreter/in entsendet. Wesentliche Entscheidungen werden durch die Finanzministerinnen und Finanzminister der Euro-Staaten im Gouverneursrat getroffen. Grundlegende Entscheidungen, etwa über die Gewährung einer Finanzhilfe – einschließlich der damit verbundenen Auflagen, der einsetzbaren Instrumente und der Finanzierungsbedingungen – werden vom Gouverneursrat einstimmig gefasst. Für besonders dringliche Entscheidungen über die Gewährung von Finanzhilfen ist ein Eilabstimmungsverfahren mit einer qualifizierten Mehrheit von 85 Prozent der Kapitalanteile vorgesehen. Über eher organisatorische und technische Fragen wird mit qualifizierter Mehrheit von 80 Prozent entschieden. Das deutsche Stimmgewicht beträgt entsprechend dem Anteil Deutschlands am ESM-Kapital 26,8992 Prozent. Deutschland besitzt daher in beiden Fällen eine Sperrminorität. Das Direktorium ist für den laufenden Geschäftsbetrieb zuständig. Soweit bei Entscheidungen des Gouverneursrates oder des Direktoriums die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages betroffen ist, darf der deutsche Vertreter in diesen Gremien einem Beschluss nicht ohne vorherige Zustimmung des Bundestages zustimmen.

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Wie wird der ESM aktiviert beziehungsweise welchem Ablauf folgt die Bereitstellung von finanzieller Hilfe?

  1. Das Verfahren zur Prüfung und Gewährung einer konkreten Finanzhilfe wird auf Antrag des betreffenden Mitgliedstaates initiiert.
  2. Der Gouverneursrat veranlasst die Erstellung von Analysen durch die Europäische Kommission zusammen mit der EZB und grundsätzlich in Zusammenarbeit mit dem IWF zu den Fragen...
    • ob eine Gefährdung der Stabilität der Eurozone insgesamt und seiner Mitgliedstaaten vorliegt,
    • ob die Schuldentragfähigkeit des antragstellenden Landes gegeben ist,
    • wie hoch der Finanzierungsbedarf des antragstellenden Landes ist,
    • in welcher Art und Weise private Gläubigerinnen und Gläubiger einbezogen werden können.
  3. Der Gouverneursrat trifft daraufhin generell einstimmig eine Entscheidung, ob dem betroffenen ESM-Mitglied grundsätzlich Stabilitätshilfe in Form einer Finanzhilfefazilität (z. B. ein Kredit an den Mitgliedstaat zur Rekapitalisierung seiner Banken) gewährt wird oder nicht.
  4. Bei positivem Votum erteilt der Gouverneursrat der Europäischen Kommission (zusammen mit der EZB und dem IWF) einstimmig ein Verhandlungsmandat zur Aushandlung einer Vereinbarung (MoU) mit den Einzelheiten der strengen Auflagen des Unterstützungsprogramms.
  5. Die strengen Auflagen – also das durchzuführende Reform- und Anpassungsprogramm für das Antrag stellende Land – müssen vom Rat der Europäischen Union gebilligt werden (im Abgleich mit der haushalts- und wirtschaftspolitischen Überwachung).
  6. Der Gouverneursrat hat anschließend einstimmig den Vorschlag des Geschäftsführenden Direktors des ESM für eine Vereinbarung über eine Finanzhilfefazilität und das MoU zu billigen.
  7. Die Europäische Kommission zeichnet das MoU im Auftrag der ESM-Gouverneurinnen und -Gouverneure.
  8. Das ESM-Direktorium erarbeitet Vereinbarungen mit technischen Einzelheiten der Finanzhilfe und entscheidet über die Auszahlung der ersten Tranche.
  9. Die Europäische Kommission (zusammen mit der EZB und dem IWF) überwacht die Einhaltung der Programmauflagen und berichtet an das Direktorium, das wiederum einstimmig über die Auszahlung weiterer Tranchen entscheidet.

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Welchen Kontrollen unterliegt der ESM?

Zusätzlich zu einer internen Revision gibt es eine Prüfung durch externe Abschlussprüferinnen und Abschlussprüfer sowie einen unabhängigen Prüfungsausschuss. Im unabhängigen Prüfungsausschuss sind die nationalen Rechnungshöfe und der Europäische Rechnungshof vertreten. Die nationalen Parlamente werden regelmäßig über die Ergebnisse der Prüfungen unterrichtet.

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In welcher Höhe haftet Deutschland beim ESM tatsächlich? Gibt es eine Haftungsobergrenze?

Der deutsche Anteil am genehmigten Stammkapital des ESM beträgt 189.585.400.000 Euro (also circa 190 Mrd. Euro). Artikel 8 Absatz 5 des ESM-Vertrags legt die Gesamtsumme aller ESM-Mitglieder und damit die Obergrenze der deutschen Haftung fest. Darin heißt es:

„(5) Die Haftung eines jeden ESM-Mitglieds bleibt unter allen Umständen auf seinen Anteil am genehmigten Stammkapital zum Ausgabekurs begrenzt. Kein ESM-Mitglied haftet aufgrund seiner Mitgliedschaft für die Verpflichtungen des ESM. Die Verpflichtung der ESM-Mitglieder zur Leistung von Kapitalbeiträgen zum genehmigten Stammkapital gemäß diesem Vertrag bleibt unberührt, falls ein ESM-Mitglied Finanzhilfe vom ESM erhält oder die Voraussetzungen dafür erfüllt.“

Diese Norm verbietet jede automatisierte Haftungsausweitung für die Mitgliedstaaten. Dies wurde nochmals zusätzlich durch eine völkerrechtlich verbindliche gemeinsame Erklärung aller ESM-Mitglieder festgelegt, wie dies im Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 12. September 2012 gefordert wurde.

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In welchen Fällen kann von Deutschland Kapital abgerufen werden?

Die Kapitalabrufe sind in Artikel 9 ESM-Vertrag geregelt:

  • Erleidet der ESM Verluste, so werden diese durch den Rückgriff auf den Reservefonds und das eingezahlte Kapital ausgeglichen. Das Direktorium des ESM kann in diesem Fall mit einfacher Mehrheit nicht eingezahltes Kapital abrufen, um den Verlust an eingezahltem Kapital wieder auszugleichen (Artikel 9 Absatz 2 ESM-Vertrag).
  • Artikel 9 Absatz 3 dient der Vermeidung einer Insolvenz des ESM. In diesem extrem unwahrscheinlichen Fall, in dem die Mittel des Reservefonds und das eingezahlte Kapital nicht ausreichen, um die Verluste des ESM auszugleichen, kann der Geschäftsführende Direktor des ESM nicht eingezahltes Kapital abrufen, um die Zahlungsfähigkeit des ESM sicherzustellen. Auch in diesem Fall gilt, dass die Haftung Deutschlands auf circa 190 Mrd. Euro begrenzt bleibt.

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Gilt die deutsche Haftungs-Obergrenze von 190 Mrd. Euro für Deutschland, wenn andere ESM-Mitgliedstaaten mit ihren Kapitaleinzahlungen ausfallen?

Artikel 25 Absatz 2 sieht vor, dass wenn ein ESM-Mitgliedstaat seiner Verpflichtung zur Einzahlung seines Kapitals nicht nachkommt, dies zeitweilig auch die anderen Staaten – zur Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des ESM – anteilig auszugleichen haben. Dies bedeutet jedoch nicht, dass Deutschland im Extremfall für das gesamte Kapital von rund 705 Mrd. Euro haften müsste und es gar am Deutschen Bundestag vorbei zu einer automatisierten Haftungserweiterung kommen könnte. Auch hier gilt: 190 Mrd. Euro ist von dem Vertrag „unter allen Umständen“ als Obergrenze der Haftung für Deutschland vorgesehen. Eine Kompensation dafür, dass andere Mitgliedstaaten ihren Einzahlungsverpflichtungen nicht nachkommen, kann nur innerhalb dieses Rahmens stattfinden. Die säumigen Mitgliedstaaten müssen ihre Schuld gegenüber dem ESM im Übrigen innerhalb vertretbarer Zeit begleichen.

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Kann Deutschland zu Nachzahlungen verpflichtet werden?

Nein. Nachzahlungen über den vertraglich gezeichneten Anteil am Stammkapital sind für alle Mitgliedstaaten ausgeschlossen. Der deutsche Kapitalanteil am ESM ist nach Artikel 8 Absatz 5 des ESM-Vertrags unter allen Umständen auf 190 Mrd. Euro begrenzt. Diese Obergrenze der deutschen Haftung kann auch unter keinen Umständen durch den Kapital-Abrufmechanismus überschritten werden.

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Kann der Gouverneursrat ohne Zustimmung des Deutschen Bundestages weitere Haftungsübernahmen für Deutschland beschließen und sich der deutsche Vertreter über ein entgegenstehendes Votum des Bundestages hinwegsetzen?

Nein, bei sämtlichen Haftungsfragen und Hilfsmaßnahmen des ESM ist der Deutsche Bundestag zwingend zu beteiligen, dies sehen die gesetzlichen Regelungen vor. Die deutschen Regelungen setzen hierfür die Zustimmung des Plenums voraus. Der deutsche Vertreter im ESM-Gouverneursrat, d. h. der deutsche Finanzminister, ist daran gebunden. Insofern gilt hier ein sogenanntes „imperatives Mandat“, das den deutschen Vertreter im ESM-Gouverneursrat zwingend bindet.

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Wie verhält es sich mit der Besteuerung des ESM?

Artikel 36 des ESM-Vertrags sieht unter anderem die Befreiung des ESM von allen direkten Steuern sowie in bestimmten Fällen von indirekten Steuern vor. Zudem sind die Bediensteten von der nationalen Einkommensteuer befreit, aber unterliegen im Gegenzug einer internen Besteuerung durch den ESM, die durch den Gouverneursrat ausgestaltet und beschlossen wird. Dem Gouverneursrat gehört auch der Bundesfinanzminister an, der in dieser Frage für Deutschland über eine Sperrminorität verfügt. Bei den Steuerbefreiungen handelt es sich um bei völkerrechtlichen und europäischen Einrichtungen übliche Regelungen. Für EU-Einrichtungen und deren Bedienstete sind vergleichbare Regelungen im Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union festgelegt. Der Sinn solcher steuerlichen Regelungen besteht zum einen darin, zu vermeiden, dass dem steuerberechtigten Staat ein Druckmittel gegen die Organisation und deren Bedienstete in die Hand gegeben wird. Zum anderen hat die Befreiung der Bediensteten von den nationalen Steuern das Ziel, eine unterschiedliche Besteuerung der Gehälter zu vermeiden.

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Warum besitzt der ESM Immunität?

Es handelt sich um bei Internationalen Finanzinstitutionen übliche Regelungen. Die Tätigkeit des ESM beinhaltet, so z. B. bei der Privatsektorbeteiligung, äußerst komplexe rechtliche Vorgänge, welche regelmäßig auch mit juristischen Risiken behaftet sind. In der Regel handelt es sich um Immunitäten im Zusammenhang mit der Tätigkeit der Organisation. Handlungen der Bediensteten sind folglich nur dann geschützt, wenn sie amtlicher Natur sind. Allerdings sind für die Spitze der Organisationen, also z. B. den Präsidentinnen und Präsidenten, teilweise weitergehende Immunitäten vorgesehen. Diese Immunitäten entsprechen den Immunitäten, die Diplomatinnen und Diplomaten im zwischenstaatlichen Verkehr zukommen. Der Gouverneursrat des ESM, in dem die Finanzministerinnen und Finanzminister der Mitgliedstaaten der Eurozone vertreten sind, beziehungsweise der Geschäftsführende Direktor, können die Immunität der Amtsträgerinnen und Amtsträger und Bediensteten bei Bedarf aufheben. Vergleichbare Regelungen gelten u. a. für den IWF, die Weltbank sowie regionale Entwicklungsbanken wie z. B. die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB) und die Asiatische Entwicklungsbank (ADB).

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Besteht die Möglichkeit, aus dem ESM wieder auszutreten?

Mangels Sonderregeln gelten für den völkerrechtlichen ESM-Vertrag die Regelungen der Wiener Vertragskonvention. Die Beendigung eines völkerrechtlichen Vertrags ist nur unter den in Artikeln 54ff. des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge festgelegten außergewöhnlichen Umständen möglich. Die Kündigung ist in Artikel 56 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge geregelt.

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Wie setzt die Bundesregierung die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts aus seinem Urteil vom 12. September 2012 um?

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 12. September 2012 höchstrichterlich bestätigt, dass der ESM-Vertrag verfassungsgemäß ist. Es hat auch die Position der Bundesregierung gestützt, dass die deutsche Haftung im ESM-Vertrag klar auf 190 Mrd. Euro begrenzt ist. Um zweifelsfreie Rechtssicherheit auf europäischer Ebene zu erreichen, hat das Gericht der Bundesregierung aufgegeben, im Rahmen der völkerrechtlichen Ratifizierung des ESM-Vertrags zwei Punkte noch einmal klarzustellen. Bedingung für die deutsche Beteiligung am ESM ist, dass die Haftung Deutschlands stets, d. h. auch in allen Fällen des Kapitalabrufs, auf seinen Anteil am genehmigten Stammkapital begrenzt ist und dass die Regelungen im ESM-Vertrag zur Immunität, zur beruflichen Schweigepflicht und zur Unverletzlichkeit der Unterlagen des ESM einer umfassenden Unterrichtung von Bundestag und Bundesrat nicht entgegenstehen.

Über die Auslegung des ESM-Vertrags zu diesen Punkten besteht zwischen den ESM-Vertragsstaaten volle Einigkeit. Dieses übereinstimmende Verständnis wurde durch eine gemeinsame Erklärung festgeschrieben. Die Erklärung wurde von Vertreterinnen und Vertretern der ESM-Vertragsstaaten rechtsverbindlich angenommen und ist damit zukünftig für die Auslegung des ESM-Vertrags auch im Streitfall maßgeblich. Bei der Hinterlegung seiner Ratifikationsurkunde zum ESM-Vertrag hat Deutschland ausdrücklich Bezug auf die gemeinsame Erklärung aller Vertragsstaaten genommen.

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Welche Rolle spielt der ESM in der Reaktion Europas auf die Corona-Krise?

Auf der Grundlage seiner Enhanced Conditions Credit Line (ECCL) hat der ESM ein Instrument zur Bewältigung von Gefahren für die Finanzstabilität der Eurozone infolge der Coronavirus-Krise eingerichtet, das grundsätzlich allen Mitgliedstaaten zur Verfügung steht. Mitgliedstaaten, die Unterstützung beantragen, müssen sich verpflichten, diese Kreditlinie nur zur Finanzierung direkter und indirekter Kosten im Zusammenhang mit Gesundheitsversorgung, Heilung und Prävention aufgrund der COVID-19-Krise zu verwenden und damit Gefahren für die Finanzstabilität der Eurozone aufgrund der Pandemie vorzubeugen. Die Kreditlinie wird bis Ende 2022 zur Verfügung stehen. Dieser Zeitraum kann angesichts der Entwicklung der Krise bei Bedarf angepasst werden. Bislang (Stand 1. Quartal 2022) hat kein Euro-Mitgliedstaat einen Antrag gestellt.

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Was wird sich durch die ESM-Reform verändern?

Am 27. Januar und 8. Februar 2021 unterzeichneten die ESM-Mitgliedsländer das Abkommen zur Änderung des ESM-Vertrags. Mit diesem Vertrag werden die Aufgaben des ESM weiter konkretisiert und seine Instrumente präziser definiert. Der reformierte Vertrag tritt in Kraft, wenn er von den Parlamenten aller 19 ESM-Mitglieder voraussichtlich im Lauf des Jahres 2022 ratifiziert wird. Die Grundprinzipen des ESM, wonach Stabilitätshilfen an Euro-Mitgliedstaaten nur unter strikten Auflagen und nur als letztes Mittel zur Wahrung der Finanzstabilität der Währungsunion gewährt werden, bleiben bestehen und werden verstärkt.

Zudem wird das Instrument der vorsorglichen ESM-Kreditlinien verbessert. Das – auch bisher bestehende – Instrument ermöglicht Stabilitätshilfen für wirtschaftlich solide Euro-Mitgliedstaaten, wenn sie aufgrund eines negativen Schocks außerhalb ihrer politischen Kontrolle in eine Schieflage zu geraten drohen. Für solche Länder wäre ein makroökonomisches Anpassungsprogramm zur Vermeidung von Fehlanreizen für die Haushaltsdisziplin nicht erforderlich. Die vorsorgliche Kreditlinie dient dazu, eine Ansteckung der Eurozone zu vermeiden. Um sicherzustellen, dass nur solide wirtschaftende Euro-Mitgliedstaaten dieses Instrument nutzen können, wurden die Zugangskriterien für dieses Instrument verschärft und die Mechanismen zur Überwachung der Einhaltung der Zugangskriterien während der Laufzeit der Kreditlinie verstärkt.

Zu den neuen Aufgaben des ESM gehört nach dem geänderten ESM-Vertrag die Bereitstellung einer Letztsicherung für den einheitlichen europäischen Abwicklungsfonds (Single Resolution Fund – SRF). Diese erfolgt in Form einer Kreditlinie des ESM an den SRF, die nur als Ultima Ratio nach Erschöpfung der Mittel des SRF zur Anwendung kommen darf. Die Letztsicherung soll mittelfristig haushaltsneutral sein, d. h. vom SRF insbesondere durch Erhebung von Sonderabgaben der Banken über einen Zeitraum von drei bis fünf Jahren zurückgezahlt werden. Durch die ESM-Letztsicherung wird das Funktionieren der Europäischen Bankenunion weiter verbessert. Mit der Einführung der Letztsicherung wird das ESM-Instrument der direkten Bankenrekapitalisierung abgeschafft.

Darüber hinaus erhält der ESM eine stärkere Rolle bei zukünftigen wirtschaftlichen Anpassungsprogrammen und der Krisenprävention. Er bekommt die Möglichkeit zur eigenständigen Überprüfung der Rückzahlungskapazitäten eines antragstellenden Mitgliedstaates und wirkt an der Ausgestaltung, Aushandlung und Überwachung der Programmauflagen mit. Damit wird in ESM-Programmen künftig die Perspektive der Kreditgeberinnen und Kreditgeber gestärkt.

Die Mitgliedstaaten werden mit Inkrafttreten der ESM-Reform ihre Staatsanleihen mit Umschuldungsklauseln ausstatten, bei denen über eine Umschuldung (z. B. einen Schuldenschnitt) nur noch auf Ebene der Gläubigerinnen und Gläubiger insgesamt abgestimmt wird, statt bisher zusätzlich dazu auch auf Ebene jeder einzelnen Serie. Es wird zudem klargestellt, dass ESM-Hilfen nur den ESM-Mitgliedstaaten gewährt werden sollten, deren Schulden als tragfähig erachtet werden und deren Rückzahlungsfähigkeit bestätigt ist. Durch diese Änderungen wird der Rahmen zur Gewährleistung der Schuldentragfähigkeit – und damit die Stabilitätsorientierung des ESM – zusätzlich gestärkt.

1 Im November 2020 einigte sich die Eurogruppe auf eine Reform des ESM. Dabei wurde vereinbart, das Instrument der direkten Bankenrekapitalisierung abzuschaffen, sobald der ESM die Letztsicherungsfunktion für den Einheitlichen Abwicklungsfonds übernimmt. Dies setzt allerdings eine Ratifikation des ESM-Änderungsübereinkommens durch alle Mitgliedstaaten des ESM voraus (vergleiche die Ausführungen zur Reform des ESM).