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23.04.2009

Monatsbericht

Die Be­kämp­fung des Um­satz­steu­er­be­trugs wird ent­schie­den fort­ge­führt

  • Die bisher von der Bundesregierung ergriffenen Maßnahmen zur Bekämpfung des Umsatzsteuerbetrugs erweisen sich als wirksam. Trotzdem sind die durch den Umsatzsteuerbetrug entstehenden Schäden weiterhin hoch.
  • Durch zusätzliche Maßnahmen, wie die Ausdehnung der Steuerschuldnerschaft des Leistungsempfängers auf weitere Wirtschaftsbereiche, wird die Effektivität der Umsatzsteuerbetrugsbekämpfung weiter erhöht.

1   Ausgangslage

Die durch Umsatzsteuerbetrug verursachten Steuerausfälle und der volkswirtschaftliche Schaden sind ungeachtet rückläufiger Tendenzen noch sehr hoch. Den öffentlichen Haushalten entgehen hierdurch nicht nur wichtige Einnahmen, die beispielsweise für die Finanzierung von Zukunftsinvestitionen dringend benötigt werden. Eine weitere schlimme Folge von Umsatzsteuerbetrug ist, dass er einen fairen Wettbewerb zwischen den Unternehmen verhindert. Leidtragende sind steuerehrliche Unternehmen, die vom Markt gedrängt werden, sowie Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, deren Arbeitsplätze vernichtet werden. Zur Deckung des notwendigen Finanzbedarfs müssen die entstehenden Steuerausfälle anderweitig kompensiert werden, mitunter durch Aufnahme von zusätzlichen Krediten. Dadurch werden wiederum kommende Generationen belastet und politische Gestaltungsmöglichkeiten eingeschränkt. Dieser negative Befund verpflichtet den Staat, zum Schutz von steuerehrlichen Unternehmen sowie Bürgerinnen und Bürgern mit aller gebotenen Konsequenz gegen Umsatzsteuerbetrug vorzugehen.

Um dieses ernste Problem in den Griff zu bekommen, haben Bund und Länder in den vergangenen Jahren ihre gemeinsamen Bemühungen für eine noch effektivere Betrugsbekämpfung erheblich verstärkt - sowohl durch gezielte gesetzgeberische und organisatorische Maßnahmen auf nationaler Ebene als auch durch Initiativen und aktive Mitarbeit auf EU-Ebene. Beginnend mit dem Steuerverkürzungsbekämpfungsgesetz wurden zum 1. Januar 2002 wichtige Instrumente zur Stabilisierung des Umsatzsteueraufkommens eingeführt und durch das Steueränderungsgesetz 2003, das Haushaltsbegleitgesetz 2004 und das Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz sowie zuletzt das Jahressteuergesetz 2007 gezielt um neue Instrumente erweitert. Im organisatorischen Bereich wurde insbesondere die verwaltungsübergreifende Zusammenarbeit intensiviert und weiter verbessert. Im Rahmen des von Bund und Ländern gemeinsam vorangetriebenen Vorhabens KONSENS (Koordinierte neue Software-Entwicklung der Steuerverwaltung) werden einheitliche, länderübergreifende Risikomanagementverfahren zur Umsatzsteuerbetrugsbekämpfung realisiert. So ist eine regelbasierte Risikomanagementsoftware zur Aufdeckung von missbrauchsbehafteten Sachverhalten im Rahmen des Umsatzsteuer-Voranmeldungsverfahrens in einer ersten Ausbaustufe in den Ländern im Einsatz. Weitere Verfahren zur Aufdeckung risikokritischer Sachverhalte in den Bereichen Umsatzsteuer-Sonderprüfung und steuerliche Neuanmeldung sowie zur Bekämpfung des Umsatzsteuer-Karussellbetrugs sind im Rahmen von KONSENS in Entwicklung und teilweise bereits im Einsatz. Hierbei werden auch völlig neue, sogenannte „neuronale“ Verfahrensansätze verfolgt, bei denen die jeweiligen Programme in einem Lernprozess während der Informationsverarbeitung ihre Möglichkeiten zur Risikoanalyse und zum Erkennen von Betrugsmustern selbständig vervollkommnen.

Die grundsätzliche Richtigkeit dieses mit den Ländern abgestimmten Vorgehens der Bundesregierung und die Wirkung der unterschiedlichen Maßnahmen werden durch aktuelle Berechnungen des ifo-Instituts (ifo-Schnelldienst 12/2008) bestätigt. Demnach wird ein Rückgang der Ausfallquote bei der Umsatzsteuer - gemessen am rechnerisch erzielbaren Aufkommen - von 12 % im Jahr 2004 auf 9 % im Jahr 2008 erwartet.

2   Initiativen des Bundesministeriums der Finanzen in jüngster Zeit

Größere Fortschritte bei der Stabilisierung des Umsatzsteueraufkommens als bisher wären aus Sicht des Bundesministeriums der Finanzen und der Länder durch die Einführung eines Reverse-Charge-Modells möglich gewesen, für dessen Einführung in Deutschland aber zunächst ein entsprechende Änderung der Richtlinie 2006/112/EG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (EG-Mehrwertsteuer-Systemrichtlinie) notwendig gewesen wäre. Damit hätte der Schwäche des derzeit bestehenden Mehrwertsteuersystems wirksam begegnet werden können. Ein solcher Systemwechsel hätte den Vorsteuerbetrug in weiten Teilen von vornherein verhindert. Deutschland hatte das sogenannte generelle Reverse-Charge-Verfahren auf europäischer Ebene vorgeschlagen. Die vorgeschlagenen Änderungen erwiesen sich jedoch aufgrund des Widerstands der anderen Mitgliedstaaten als nicht durchsetzbar. Der Schwerpunkt der Umsatzsteuerbetrugsbekämpfung liegt somit auf nationaler sowie EU-Ebene weiter bei den sogenannten konventionellen Maßnahmen, mittels derer Verbesserungen bei der Umsatzsteuerbetrugsbekämpfung erreicht werden sollen.

Solche Vorschläge für national zu ergreifende Maßnahmen hatte das Bundesministerium der Finanzen in einem Diskussionspapier kurzfristig vorgelegt, nachdem auf EU-Ebene das Scheitern eines generellen Reverse-Charge-Verfahrens absehbar war. Die Vorschläge orientierten sich dabei weitgehend an Regelungen, die andere EU-Mitgliedstaaten bereits anwenden und die sich dort als effektiv erwiesen haben. Die möglichen Maßnahmen wurden mit den Ländern erörtert und abgestimmt. In der Folge hatte die Finanzministerkonferenz das Bundesministerium der Finanzen Ende Januar 2009 gebeten, geeignete und bereits realisierbare Maßnahmen in ein zukünftiges Gesetzgebungsverfahren aufzunehmen.

3   Konkrete weitere Maßnahmen gegen den Umsatzsteuerbetrug

Entsprechend dieser Abstimmung soll die Steuerschuldnerschaft des Leistungsempfängers auf Lieferungen von Industrieschrott, Altmetallen und sonstigen Abfallstoffen sowie auf Gebäudereinigungsleistungen von Subunternehmern an Gebäudereiniger erweitert werden. Bei derartigen Leistungen an einen Unternehmer schuldet nicht (mehr) der leistende Unternehmer, sondern der Leistungsempfänger die Steuer. Damit fallen Steuerschuld und Vorsteuerabzug beim Leistungsempfänger zusammen. Durch diese Maßnahmen soll in diesen als betrugsanfällig geltenden Sektoren verhindert werden, dass Unternehmer die in Rechnung gestellte Umsatzsteuer als Vorsteuer abziehen, während der Rechnungsaussteller diese nicht an das Finanzamt abführt. Die Verlagerung der Steuerschuldnerschaft auf den Leistungsempfänger wird durch das EU-Recht (Art. 199 Mehrwertsteuer-Systemrichtlinie) in diesen Fällen ausdrücklich zugelassen.

Auf europäischer Ebene hatte der ECOFIN am 16. Dezember 2008 die von der Europäischen Kommission vorgelegten Legislativvorschläge zur Beschleunigung des Informationsaustauschs zum Zweck der Bekämpfung des Steuerbetrugs bei innergemeinschaftlichen Umsätzen verabschiedet. Mit der Richtlinie 2008/117/EG des Rates vom 16. Dezember 2008 (ABl. L 14 vom 20. Januar 2009) wurde die Richtlinie 2006/112/EG geändert und u. a. die grundsätzlich monatliche statt bisher quartalsweise Abgabepflicht für Zusammenfassende Meldungen eingeführt. Die Richtlinie ist bis zum 1. Januar 2010 in nationales Recht umzusetzen. Als weitere Maßnahme wurde durch den ECOFIN die Verordnung (EG) Nr. 37/2009 vom 16. Dezember 2008 (ABl. L 14 vom 20. Januar 2009, Seite 1) erlassen, die unter Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1798/2003 einen zeitnäheren Austausch der mit den Zusammenfassenden Meldungen erhobenen Daten zwischen den EU-Mitgliedstaaten vorsieht.

Das Bundesministerium der Finanzen hat dem Gesetzgeber kurzfristig Formulierungshilfen zur Änderung des § 13b UStG und des § 18a UStG zur Verfügung gestellt. Diese Gesetzesvorschläge sollen in eines der laufenden Gesetzgebungsverfahren aufgenommen werden.

4   Fazit

Mit den vorgenannten Maßnahmen wird die Bundesregierung einen weiteren wichtigen Beitrag zur Stabilisierung des Umsatzsteueraufkommens und zur Aufrechterhaltung der Wettbewerbsneutralität der Umsatzsteuer leisten. Zugleich wird über den schnelleren Informationsaustausch zwischen den EU-Mitgliedstaaten einem weiteren wichtigen Anliegen der Bundesregierung nachgekommen, nämlich durch Verbesserung der Zusammenarbeit grenzüberschreitende Betrugsfälle aufzudecken.

Auch für die Zukunft wird sich die Bundesregierung mit Nachdruck bei der Bekämpfung des Umsatzsteuerbetrugs auf allen Ebenen engagieren und aktiv weitere Initiativen zur Unterbindung des Umsatzsteuerbetrugs ergreifen.

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