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22.10.2009

Monatsbericht

Pu­blic Cor­po­ra­teGo­ver­nance Ko­dex des Bun­des (Pu­blic Ko­dex)

  • Der Public Kodex wurde am 1. Juli 2009 vom Bundeskabinett verabschiedet.
  • Die Führung von Unternehmen, an denen der Bund beteiligt ist, wird durch den Public Kodex transparenter und nachvollziehbarer.
  • Die Unternehmensstandards des Kodex sind im Hinblick auf die Vorbildfunktion des Bundes teilweise strikter gefasst als die der Privatwirtschaft.

1   Einleitung

Das Bundeskabinett hat am 1. Juli 2009 den vom Bundesministerium der Finanzen federführend erarbeiteten „Public Corporate Governance Kodex des Bundes“ (Public Kodex) als Kern der neuen „Grundsätze guter Unternehmens- und Beteiligungsführung im Bereich des Bundes“ (Grundsätze) verabschiedet. Mit Standards guter Unternehmensführung in Form von Empfehlungen und Anregungen macht der Public Kodex die Führung und Überwachung von Unternehmen, an denen der Bund beteiligt ist, transparenter und nachvollziehbarer. Schwerpunkte des Public Kodex sind vor allem die Verbesserung der Arbeitsstrukturen und –prozesse in den Unternehmen und eine klarere Bestimmung der Rolle des Bundes als Anteilseigner. Zugleich wurden als weitere Bestandteile der Grundsätze die an die Verwaltung gerichteten „Hinweise für gute Beteiligungsführung bei Bundesunternehmen“ (Hinweise) und die „Berufungsrichtlinien“ grundlegend überarbeitet und dabei eng auf den Public Kodex hin abgestimmt.

2   Ausgangspunkt – Notwendigkeit eines eigenen Kodex für Bundesunternehmen

Die Beteiligung des Bundes an Unternehmen – wie etwa der Deutschen Bahn AG, der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) oder der Deutschen Flugsicherung DFS GmbH – hat „instrumentalen“ Charakter. Sie dient der Erfüllung spezifischer wichtiger Bundesaufgaben. Zugleich soll sich der Bund nach Haushaltsrecht (§ 65 Abs. 1 Nr. 1 BHO) nur dann an Unternehmen beteiligen, wenn sich der konkrete angestrebte Zweck nicht besser und wirtschaftlicher auf andere Weise erreichen lässt. Wählt der Bund eine unternehmerische Beteiligung hierfür, hat er zunächst wie jeder private Anteilseigner ein Interesse daran, dass das Unternehmen gut und im Interesse des Anteilseigners geführt wird.

Jenseits dieses Interesses ist die Beteiligung des Bundes an Unternehmen in einer sozialen Marktwirtschaft nur zur Erfüllung wichtiger Aufgaben des Bundes gerechtfertigt. Die Ausrichtung der konkreten unternehmerischen Beteiligung auf die spezifische öffentliche Aufgabe, die mit ihr erfüllt werden soll, ist somit Leitlinie für den Bund.

Diese Ausrichtung auf den öffentlichen Auftrag und die Tatsache, dass die Mehrheit der Beteiligungen des Bundes als GmbH geführt werden, waren maßgebliche Gründe für die Entscheidung, einen eigenständigen Kodex zu schaffen. Ein Vorbild waren die spezifisch auf öffentliche Unternehmen abstellenden „OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises“, an deren Erarbeitung das Bundesministerium der Finanzen maßgeblich beteiligt war.

Eine schlichte Übernahme des Deutschen Corporate Governance Kodex (DCGK) war nicht geeignet – zu unterschiedlich ist der Anwendungsbereich der von den Kodizes erfassten Unternehmen:

  • Der DCGK zielt auf börsennotierte Großunternehmen, die in Form einer Aktiengesellschaft geführt werden. Der Public Kodex erfasst demgegenüber neben einzelnen nicht börsennotierten Aktiengesellschaften wie der Deutschen Bahn AG auch GmbHs sowie Unternehmen in Form des öffentlichen Rechts, Großunternehmen wie kleine Zweckgesellschaften. Dieser Bandbreite an Unternehmensgröße und Rechtsform kann nur ein eigenständiger Kodex Rechnung tragen.
  • Darüber hinaus sind verschiedene auf eine Börsennotierung abstellende Regelungen des DCGK, etwa zu kapitalmarktbasierten Vergütungselementen, für den Public Kodex, der sich fast ausschließlich an nicht-börsennotierte Unternehmen richtet, ohne Bedeutung.
  • Schließlich ist der Public Kodex an verschiedenen Stellen bewusst strenger gehalten als vergleichbare Regelungen des DCGK, so beispielsweise das Verbot der Kreditvergabe an Organmitglieder und ihre Angehörigen, um Interessenkonflikte bereits im Vorfeld zu vermeiden. Der DCGK sieht demgegenüber vor, dass eine derartige Kreditvergabe an die Zustimmung des Aufsichtsrats gebunden ist.

Die Entscheidung für die Erarbeitung eines Public Kodex mit einer klaren Orientierung auf Unternehmen mit Bundesbeteiligung war ein wesentliches Reformelement. Zugleich wurde das bisherige – und bewährte – Regelwerk der „Hinweise für die Verwaltung von Bundesbeteiligungen“ grundlegend überarbeitet. Die neuen Hinweise sind nunmehr auf Regelungen beschränkt, die sich an die Verwaltung richten. Diese eindeutige Adressatenorientierung der beiden Regelwerke (Unternehmen und ihre Organe einerseits, Beteiligungsführung andererseits) führt damit zu klareren Verantwortlichkeiten. Gleiches gilt für die ebenfalls neu gefassten Berufungsrichtlinien. Damit haben die Grundsätze als Regelwerk „aus einem Guss“ zugleich Vorbildcharakter für andere Gebietskörperschaften.

Beide Regelwerke stehen nicht unabhängig nebeneinander, sondern wurden eng miteinander verzahnt, um größtmögliche Wirkung zu entfalten. So enthält der Public Kodex in einem Abschnitt die Grundzüge des Zusammenwirkens von Unternehmensleitung und Überwachungsorgan, während in den „Hinweisen“ in diesem Themenbereich beispielsweise spezielle Regelungen für die Beteiligungsführung enthalten sind für Unternehmen, die Mittel aus dem Bundeshaushalt erhalten.

3   Ziel und Wirkungsweise des Public Kodex

Ziel des Public Kodex ist, einen neuen Ordnungs- und Handlungsrahmen für Unternehmen mit Bundesbeteiligung zu schaffen.

Die Empfehlungen und Anregungen zu guter Unternehmensführung beinhalten im Wesentlichen Optionen zur zweckmäßigen Ausübung eines gesellschaftsrechtlichen Rahmens, beispielsweise zur personellen Besetzung des Aufsichtsrats, oder Ergänzungen und Konkretisierungen in Bereichen, in denen das Gesetz nur bedingt Vorgaben macht, etwa zur Ausgestaltung der inneren Ordnung des Aufsichtsrats. Vor diesem Hintergrund ist auch verständlich, dass in verschiedenen Bereichen starke Ähnlichkeiten zwischen dem Public Kodex und dem DCGK zu finden sind – beide bauen auf der gleichen Grundlage, dem Aktienrecht, auf.  Das Aktienrecht ist hinsichtlich der Organisationsstruktur Leitlinie der Beteiligungsführung für den Bund, auch wenn die Mehrzahl der Unternehmen als GmbH mit einem Aufsichtsrat geführt werden.

Ein weiteres Ziel des Public Kodex ist die Schaffung von mehr Transparenz, der ein eigener Abschnitt gewidmet ist. Dabei wird vor allem auf eine stärkere Information der Öffentlichkeit abgestellt. Schaffung von mehr Transparenz beinhaltet u. a. Corporate-Governance-Berichte mit den Entsprechenserklärungen zu den Empfehlungen des Kodex, wichtige Unternehmensinformationen sowie die Darstellung der individualisierten Vergütung der Mitglieder von Geschäftsleitung und Überwachungsorgan.

Wirksamkeit entfaltet der Public Kodex – wie in der Privatwirtschaft auch – durch den Mechanismus des „comply or explain“. Die Mitglieder der Unternehmensorgane sind verpflichtet, sich zur Einhaltung der Empfehlungen des Public Kodex zu erklären. Bei börsennotierten Unternehmen findet sich eine derartige Verpflichtung in § 161 AktG. Eine derartige Regelung gibt es für Unternehmen mit Bundesbeteiligung nicht, sie ist auch nicht erforderlich. Nach dem Public Kodex ist das für die Führung der Beteiligung zuständige Bundesministerium in der Verantwortung, für die Beachtung des Public Kodex Sorge zu tragen. Dies schließt ein, eine Verpflichtung der Unternehmensorgane im Regelwerk des Unternehmens wirksam zu verankern, also vorrangig in der Satzung. Für die Wirksamkeit einer derartigen Verpflichtung ist es unerheblich, ob sie auf Gesetz oder Satzung beruht.

4   Anwendungsbereich und Struktur des Kodex

Der Anwendungsbereich trägt der Vielfalt der Beteiligungen des Bundes an Unternehmen Rechnung. Die Unternehmen mit Bundesbeteiligung werden weit überwiegend in Form von Kapitalgesellschaften geführt, der Großteil davon als GmbH. Diese Unternehmen sind vorrangig Adressaten des Public Kodex. Dies ist einer der wesentlichen Unterschiede zum Deutschen Corporate Governance Kodex, der sich nur an börsennotierte Aktiengesellschaften richtet.

Der Bund kann den Public Kodex dort umsetzen, wo er als Mehrheitseigner über die nötige Stimmrechtsmacht verfügt. Bei Minderheitsbeteiligungen wirkt der Bund auf die anderen Gesellschafter ein, damit das Unternehmen den Public Kodex übernimmt, insbesondere durch Verankerung einer Verpflichtung der Unternehmensorgane, sich zu den Empfehlungen des Public Kodex zu erklären. Schließlich kann unabhängig davon das Unternehmen von sich aus erklären, dass es den Public Kodex beachten wird.

Unternehmen in der Rechtsform einer juristischen Person des öffentlichen Rechts sind in einer Sondersituation. Sie haben maßgeschneiderte, vielfach auf Gesetz beruhende Organisationsstrukturen, die von den gesetzlich vorgegebenen Strukturen bei Kapitalgesellschaften abweichen. Die Übernahme des Public Kodex bedeutet in einem solchen Fall nicht, dass sich das Unternehmen umstrukturiert, damit der Kodex in vollem Umfang anwendbar ist. Vielmehr soll das Unternehmen prüfen, in welchem Umfang die Empfehlungen bei den vorgegebenen Strukturen umgesetzt werden können. Deshalb sieht der Public Kodex vor, dass diesen Unternehmen die Beachtung des Public Kodex empfohlen wird, soweit rechtliche Bestimmungen dem nicht entgegenstehen.

Nicht anwendbar ist der Public Kodex auf börsennotierte Unternehmen mit Bundesbeteiligung, etwa die Deutsche Telekom AG, die bereits zwingend dem Deutschen Corporate Governance Kodex unterfallen, denn eine gleichzeitige Anwendung von diversen Kodizes bringt keine Vorteile.

Wie andere Kodizes enthält auch der Public Kodex Empfehlungen und Anregungen zu guter Unternehmensführung. Dies ist nicht neu für den Bund. Bereits die seit langem existierenden früheren „Hinweise für die Verwaltung von Bundesbeteiligungen“ hatten derartige Empfehlungen, die aber nur mittelbar über die Verwaltung umgesetzt werden konnten und zu denen sich die Unternehmensorgane selbst, anders als im Public Kodex, nicht erklären mussten.

Nicht Bestandteil des Kodex sind die Anmerkungen. Auch wenn sie Formulierungen enthalten, die als Empfehlungen verstanden werden können - die Unternehmensorgane haben sich hierzu nicht zu erklären. Vorbild für die Aufnahme von Anmerkungen waren die „OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises“ (Guidelines). Die ausführlichen Beratungen von Experten der Praxis aus den rund 30 OECD-Staaten zeigten die große Bedeutung eines derartigen Ansatzes bei der vorgesehenen Umsetzung der Guidelines, deren Empfehlungen, wie bei Kodizes häufiger anzutreffen, recht abstrakt gehalten sind. Hierbei bieten die Guidelines eine Orientierung für die Praxis und fördern zugleich das Bewusstsein und die Bedeutung guter Unternehmensführung.

5   Inhalt des Public Kodex

Ausgangspunkt ist zunächst die Rolle des Bundes als Anteilseigner. Ziel des Public Kodex ist nach der Präambel auch, die Rolle des Bundes als Anteilseigner klarer zu fassen. Leitbild ist: Der Bund handelt als informierter und aktiver Eigentümer. Dies zeigt sich etwa in der Empfehlung des Public Kodex, dass die Anteilseigner ausreichend Gelegenheit haben sollen, sich auf die Erörterungen und Abstimmungen in der Hauptversammlung vorzubereiten. Der Bund nutzt seine Einflussrechte, die er aufgrund seines Anteils hat. So sind schon bisher in der „Mustersatzung“ (Anlage zu den „Hinweisen für die Verwaltung von Bundesbeteiligungen“) Zustimmungsvorbehalte zugunsten der Gesellschafterversammlung einer GmbH vorgesehen.

Der Public Kodex orientiert sich mit seinen Empfehlungen und Anregungen an Kapitalgesellschaften, insbesondere die GmbH mit Aufsichtsrat, welche auch die große Mehrheit der Unternehmen mit Bundesbeteiligung bilden. Schon seit langem ist Ansatz des Bundes die privatwirtschaftlich orientierte Beteiligungsführung. Dies bedeutet für die langjährige Praxis des Bundes, erfahrene Persönlichkeiten auch aus der Privatwirtschaft nicht nur für die Geschäftsleitung zu gewinnen, sondern auch bei der beratenden Überwachung des Unternehmens, also im Aufsichtsrat. Daher kommt diesem Organ für die Beteiligungsführung eine besondere Bedeutung zu.

Der Bund lässt den Unternehmensorganen den unternehmerischen Spielraum. Bei einer GmbH kann die Gesellschafterversammlung die Geschäftsführung durch Beschluss anweisen. Nach dem Public Kodex sollen Weisungen aber nicht die Regel sein, da der im Rahmen der Unternehmensverfassung vorgesehene Freiraum für die Unternehmensorgane auch zu einer besseren und wirtschaftlicheren Erfüllung der mit der Unternehmensbeteiligung verfolgten Ziele dienen soll.

Wesentliche Regelungen zu den Unternehmensorganen sind:

  • D & O-Versicherungen („Directors-and-Officers“-Versicherungen) sind in vielen Bereichen der Wirtschaft üblich. Hier verfährt der Bund bewusst zurückhaltender. Der Public Kodex sieht vor, dass eine derartige Versicherung nur von Unternehmen abgeschlossen werden soll, die erhöhten unternehmerischen und/oder betrieblichen Risiken ausgesetzt sind. Wird eine derartige Versicherung abgeschlossen, soll, sofern nicht bereits gesetzlich vorgesehen (etwa im Gesetz zur Angemessenheit der Vorstandsvergütung für Aktiengesellschaften), bei Mitgliedern der Geschäftsleitung ein Selbstbehalt von mindestens der Höhe des 1 ½-fachen der festen jährlichen Vergütung vorgesehen werden.
  • Um bereits im Vorfeld Interessenkonflikte zu vermeiden, sollen Kredite des Unternehmens an Mitglieder der Geschäftsleitung oder des Überwachungsorgans sowie an ihre Angehörigen nicht gewährt werden.
  • Nach dem Public Kodex soll die Geschäftsleitung aus mindestens zwei Personen bestehen. Die Wahrung des Vier-Augen-Prinzips ist, wie auch die Anmerkungen hierzu zeigen, von großer Bedeutung für den Bund, um Möglichkeiten eines Missbrauchs der Vertretungsmacht bereits im Vorfeld entgegenzutreten.
  • Variable Vergütungsbestandteile der Geschäftsleitung sind typisch für ein wettbewerbliches Marktumfeld und haben sich hier auch als Anreizsystem bewährt. Um falschen Anreizen entgegenzutreten und zugleich eine auf Nachhaltigkeit ausgerichtete Unternehmensentwicklung zu fördern, empfiehlt der Kodex insbesondere Komponenten mit langfristiger Anreizwirkung und Risikocharakter (wie etwa einem Bonus-Malus-System).
  • Vielfach zeigt sich im Zeitraum der Erstbestellung, wie fähig und erfolgreich eine Geschäftsführung ist. Um nicht über einen längeren Zeitraum mit Personen arbeiten zu müssen, die der Unternehmensausrichtung nicht entsprechen, wird empfohlen, bei Erstbestellungen die Bestelldauer auf drei Jahre zu beschränken – auch, um die Höhe eventueller Abfindungszahlungen bei vorzeitiger Abberufung niedriger zu halten.
  • In Überwachungsorganen sind weit überwiegend Männer vertreten. Gerade auch die geschlechtliche Diversität ist ein Gewinn für ein Unternehmen. Im Rahmen eines einheitlichen Anforderungsprofils hinsichtlich Kenntnissen, Fähigkeiten und Erfahrungen ist auch auf eine gleichberechtigte Teilhabe von Frauen hinzuwirken.
  • Das GmbH-Recht lässt bei einem fakultativen Aufsichtsrat die Stellvertretung grundsätzlich zu. Eine Stellvertretung ist jedoch mit dem Leitbild des Aktienrechts und einer ungeteilten Verantwortung der Mitglieder des Aufsichtsrats nicht vereinbar. Eine Stellvertretung ist deshalb grundsätzlich nicht vorgesehen, um das Bewusstsein zu fördern, ein höchstpersönliches Mandat zu übernehmen und hierfür auch verantwortlich zu sein.

Ein Schwerpunkt des Public Kodex ist die Schaffung von mehr Transparenz bei Unternehmen mit Bundesbeteiligung. Teilaspekt ist die individualisierte Vergütung der Mitglieder der Geschäftsleitung. Bei deren Neu- oder Wiederbestellung hat daher das Überwachungsorgan für eine Zustimmung zur individualisierten Vergütung dieser Personen Sorge zu tragen. Auch der Public Kodex ist kein Instrument, um bestehende Verträge einseitig ändern zu können. Unabhängig davon sollte dieser rechtlichen Frage keine zu große Bedeutung beigemessen werden. Die Praxis zeigt, dass Klauseln zur individualisierten Offenlegung der Vergütung in Anstellungsverträgen für Mitglieder des Vorstandes oder der Geschäftsleitung eines Unternehmens mit Bundesbeteiligung zunehmend enthalten sind.

6   Weitere Reformen

Wesentlicher Teil des Reformwerks war die Straffung der an die Beteiligungsführung gerichteten bisherigen „Hinweise für die Verwaltung von Bundesbeteiligungen“. Sie wurden grundlegend überarbeitet, eng auf den Public Kodex abgestimmt und mit ihm verzahnt. So sehen die Hinweise beispielsweise vor, dass die Beteiligungsführung auf eine ordnungsgemäße Berichterstattung zur Corporate Governance hinwirken soll.

Die Hinweise sind nunmehr konsequent auf die Beteiligungsführung ausgerichtet. Die bisherigen, auf die Unternehmensorgane beispielsweise bezogenen Regelungen sind weitgehend entfallen und die entsprechenden Gegenstände nur noch insoweit geregelt, als die Beteiligungsführung etwa als Satzungsgeber angesprochen ist, so hinsichtlich des Katalogs der Geschäfte, für die die Geschäftsleitung die Zustimmung des Überwachungsorgans benötigt.

Die Schwerpunkte der Hinweise, insbesondere die Bereiche, in denen der Bund als Satzungsgeber angesprochen ist, wurden im Hinblick auf die Ausrichtung des Unternehmens auf die konkrete öffentliche Aufgabe hin stärker betont. So soll z. B. der in der Satzung oder im Gesellschaftsvertrag festgelegte Unternehmensgegenstand möglichst klar umrissen sein und dem mit der Beteiligung verfolgten Zweck Rechnung tragen.

Gerade die beratende Überwachung der Geschäftsführung durch ein qualifiziert besetztes Überwachungsorgan ist für die Beteiligungsführung des Bundes von großer Bedeutung. Daher sehen die Hinweise als Regel vor, dass grundsätzlich ein Aufsichtsrat geschaffen wird, soweit er nicht ohnehin zu errichten ist.

Anforderungen zur Besetzung der Überwachungsorgane – soweit der Bund hier Einfluss hat – sind in den ebenfalls aktualisierten Berufungsrichtlinien geregelt. Ein Schwerpunkt der Überarbeitung der Berufungsrichtlinien war die Betonung der Qualifikation von Aufsichtsratsmitgliedern, auch unter Hinweis auf die von der Rechtsprechung aufgestellten Erfordernisse. Weiterhin sollen auf Veranlassung des Bundes gewählte oder entsandte Aufsichtsratsmitglieder in der Regel nicht mehr als drei Mandate wahrnehmen. Die einschlägigen Regelungen aus dem privaten Sektor sehen eine Beschränkung auf eine geringe Anzahl von Mandaten nur vor, soweit es sich um Mandate bei börsennotierten Unternehmen handelt (so etwa der DCGK). Die Berufungsrichtlinien enthalten auch eine Empfehlung, wonach von einer Berufung in einen Aufsichtsrat abgesehen werden soll, wenn Interessenkonflikte auftreten könnten; der DCGK sieht demgegenüber vor, dass auf potenzielle Interessenkonflikte geachtet werden soll.

Zugleich sind Empfehlungen vorgesehen, wie innerhalb der Beteiligungsführung Interessenkonflikten begegnet werden soll, z. B. wenn ein Aufsichtratsmitglied als Mitglied der Verwaltung zugleich für die Bewilligung von Zuwendungen an dieses Unternehmen verantwortlich ist. Dann hat das zuständige Ministerium sicherzustellen, dass die erforderlichen Entscheidungen von anderen Personen getroffen werden. Schließlich sind obligatorische Fortbildungsveranstaltungen zur stärkeren Professionalisierung vorgesehen, damit die auf Veranlassung des Bundes gewählten oder entsandten Aufsichtsratsmitglieder über den aktuellen Stand der Kenntnisse verfügen, die für die Wahrnehmung des Mandats erforderlich sind.

7   Ausblick

Der Public Kodex berücksichtigt nationale und internationale Erfahrungen. Er trägt den Erfordernissen von Unternehmen und Beteiligungsführung gleichermaßen Rechnung. Die Umsetzung wird systematisch verfolgt, und die praktischen Erfahrungen werden bei den vorgesehenen regelmäßigen Überprüfungen berücksichtigt und, falls erforderlich, überarbeitet. Mit dem Public Kodex wird der Prozess zur Verbesserung der Corporate Governance bei öffentlichen Unternehmen insgesamt vorangebracht. Zugleich wird der Public Kodex eine Leitlinie für die Gebietskörperschaften sein, die bislang kein vergleichbares Regelwerk haben.

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