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21.12.2009

Monatsbericht

Leis­tungs­bi­lanzun­gleich­ge­wich­te im in­ter­na­tio­na­len Ver­gleich

  • Die hohen Leistungsbilanzungleichgewichte, die sich seit Ende der 90er Jahre aufgebaut haben, werden für die aktuelle Wirtschafts- und Finanzkrise mitverantwortlich gemacht.
  • Leistungsbilanzungleichgewichte können problematisch werden, wenn sie das Ergebnis nicht marktpreisbasierter Prozesse sind, eine hohe Persistenz aufweisen oder innerhalb einer Wirtschafts- und Währungsunion zu starken Divergenzen zwischen den Partnerländern führen.
  • Durch die Wirtschafts- und Finanzkrise werden die Leistungsbilanzungleichgewichte tendenziell verringert, allerdings müssen Vorkehrungen getroffen werden, um eine Rückkehr zu wieder ausgeprägteren Ungleichgewichten zu verhindern. Eine verbesserte internationale Koordinierung könnte hilfreich sein.

1   Zusammenfassung

Seit Beginn und verschärft seit Ende der 90er Jahre haben die globalen Handels- und Kapitalströme zu hohen Leistungsbilanzungleichgewichten – sowohl international als auch innerhalb des Euroraums – geführt. Während einige Länder kontinuierlich Leistungsbilanzüberschüsse aufweisen, verzeichnen andere relativ dauerhafte Leistungsbilanzdefizite. Infolge der Wirtschafts- und Finanzkrise stehen nun diese Ungleichgewichte – als eine Krisenursache neben der unzureichenden Kontrolle der Finanzmärkte und zu hoher Liquidität – im politischen Fokus, sowohl bei der Erarbeitung internationaler Anpassungsstrategien (G20) als auch bei Debatten innerhalb des Euroraums.

Vor diesem Hintergrund geht die vorliegende Aufzeichnung den Gründen der gestiegenen Leistungsbilanzungleichgewichte, den Aussichten für ihre weitere Entwicklung sowie der Frage möglicher Anpassungsreaktionen beziehungsweise Politikantworten nach.

Die wesentlichen Aussagen sind:

Entstehen Leistungsbilanzungleichgewichte unter „fairen“ Marktbedingungen, so sind sie nichts anderes als der Ausdruck einer effizienten internationalen Kapitalallokation zwischen Ländern mit unterschiedlichen Spar-, Investitions- und Konsumwünschen.

Sie werden dann zu einem Problem,

  • wenn sie das Ergebnis nicht marktpreisbasierter Prozesse sind, wie z.B. bei aktiver Beeinflussung von Wechselkursen durch Devisenmarktinterventionen oder der einseitigen Begünstigung des Exportsektors einer Volkswirtschaft (z. B. durch das Steuersystem, durch Subventionen oder durch Handelshemmnisse),
  • wenn sie persistent sind, die dadurch aufgebauten Verbindlichkeiten nicht mehr ausreichend finanziert werden können und das Vertrauen in die Bonität der Defizitländer schwindet,
  • wenn sich innerhalb einer Währungsunion Wirtschaftsstrukturen und Wettbewerbsfähigkeit der Partnerländer stark unterscheiden oder reale Abwertungsmechanismen nicht funktionieren.

Gegenwärtig bilden sich die Ungleichgewichte tendenziell zurück. Nach Beendigung der Finanz- und Wirtschaftskrise kann im Falle eines „no-policy-change“-Szenarios jedoch eine Rückkehr zu den vor der Krise vorherrschenden Mustern und Ungleichgewichten nicht ausgeschlossen werden. Hierfür sprechen beispielsweise persistente Außenhandels- und Wirtschaftsstrukturen, im Zuge der wirtschaftlichen Erholung wieder ansteigende Ölpreise sowie unveränderte Wechselkurspolitiken. Sollte sich die Nachfrage in den Defizitländern nachhaltig verringern, können sich allerdings mittel- bis langfristig die Ungleichgewichte reduzieren.

Mögliche Politikoptionen zum Abbau von Leistungsbilanzungleichgewichten:

Auf den ersten Blick attraktiv erscheinende Vorschläge in der internationalen Diskussion (z. B. internationaler Stabilitätspakt mit quantitativen Regelgrenzen für Leistungsbilanzsalden) helfen nicht weiter. Vielmehr wären im Fall einer Umsetzung mechanistische wirtschaftspolitische Eingriffe in die internationale Arbeitsteilung zu befürchten, auch könnten Zielkonflikte mit anderen gesamtwirtschaftlichen Größen entstehen (BIP-Wachstum, öffentliche Verschuldung), wodurch es zu Wohlstandsverlusten kommen könnte.

Auf internationaler Ebene ist allerdings eine verbesserte Koordinierung erfolgversprechend. Hier wurde seitens der G20 mit dem „Framework for Strong, Sustainable and Balanced Growth“ ein Prozess gestartet, mit differenzierten Forderungen an Überschuss- wie Defizitländer und einer entsprechenden multilateralen Surveillance auf eine Stärkung des Potenzialwachstums und damit zugleich auch auf den Abbau von Leistungsbilanzungleichgewichten hinzuwirken. Es bleibt allerdings abzuwarten, ob der G20-Prozess die in ihn gesetzten Erwartungen auch erfüllen kann.

Die Koordinierung der nationalen Politiken muss durch möglichst friktionsfreie Veränderungen im internationalen Währungsgefüge flankiert werden. Mit dem „künstlich“ niedrig gehaltenen Wert seiner Währung stützt China bislang seine Exportwirtschaft, die einen wichtigen Pfeiler des chinesischen Wirtschaftswachstums bildet. Damit gehen rasant wachsende Währungsreserven Chinas (in US-Dollar) einher. Dies ist auch zukünftig eine Quelle für Instabilität.

Der Euroraum insgesamt trägt mit seiner aggregierten Leistungsbilanz nicht zu den internationalen Ungleichgewichten bei. Innerhalb des Euroraums bestehen jedoch erhebliche, andauernde Divergenzen. Insofern existiert auch auf Ebene der Euroraumländer ein Potenzial zur Verbesserung der Koordinierung. Die Krise hat gezeigt, dass Defizite in der Surveillance bestehen und die zum Teil hinter den internen Ungleichgewichten stehenden strukturellen Fehlentwicklungen nur ungenügend analysiert wurden. Der Ende 2008 erstmals vorgelegte Bericht der EU-Kommission (EU-KOM) zur Wettbewerbsfähigkeit ist – verbunden mit einem effektiven Monitoring in der Eurogruppe – ein geeignetes Instrument, um diese Defizite aufzuzeigen. Auch im Rahmen der Post-Lissabon-Strategie sollten strukturpolitische Herausforderungen angesprochen werden, die zu einer Vermeidung von Ungleichgewichten beitragen können.

Auf Ebene der Euroraumländer bleibt aber letztlich die Eigeninitiative der besonders betroffenen Mitgliedstaaten erforderlich, um mit Strukturreformen die Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern und einen positiven Effekt auf die Exportperformance zu erwirken. Hier gibt es bereits erste Signale, strukturelle Verbesserungen infolge der Wirtschafts- und Finanzkrise umzusetzen (z. B. in Spanien und Irland).

2   Problematik

Seit Beginn und verschärft seit Ende der 90er Jahre entwickeln sich die globalen Handels- und Kapitalströme nach einem besonderen Muster, das zu hohen internationalen makroökonomischen Ungleichgewichten geführt hat: Während einige Länder kontinuierlich Leistungsbilanzüberschüsse aufweisen (vornehmlich asiatische und ölexportierende Länder sowie Japan und Deutschland), verzeichnen andere relativ dauerhafte Leistungsbilanzdefizite (USA, einige europäische Länder wie Großbritannien, Portugal, Spanien, Italien).

Bereits im Vorfeld der Wirtschafts- und Finanzkrise war von verschiedenen Seiten darauf hingewiesen worden, dass eine Anpassung der Leistungsbilanzungleichgewichte erfolgen müsse1, weil diese außenwirtschaftlichen Strukturen in den international hochverschuldeten Ländern (wie z. B. den USA) auf Dauer nicht aufrechtzuerhalten seien. Ansonsten würde eine zwangsweise und gegebenenfalls drastische Anpassung über die Märkte stattfinden. Allerdings war zu jener Zeit noch erwartet worden, dass diese Anpassung über Währungsschocks erfolgen würde.

Infolge der Wirtschafts- und Finanzkrise stehen nun die Ungleichgewichte – als eine Krisenursache neben der unzureichenden Kontrolle der Finanzmärkte und zu hoher Liquidität – weiter im Fokus, sowohl bei der Erarbeitung internationaler Anpassungsstrategien als auch bei den Debatten innerhalb des Euroraums. So haben die G20 bei ihrem Treffen in Pittsburgh im September 2009 in ihrem Kommuniqué Forderungen an Überschuss- wie Defizitländer formuliert, mit differenzierten Politikansätzen auf einen Abbau von Leistungsbilanzungleichgewichten hinzuarbeiten. Innerhalb der Euroraumländer wurde einerseits mehr oder weniger explizit der Vorwurf laut, Deutschland habe mit einer exportorientierten „Wachstumsstrategie“ Wachstum auf Kosten der anderen Länder erreicht, während insbesondere Spanien, Griechenland u. a. im Lichte der stark angestiegenen Leistungsbilanzdefizite für mangelnde Reformen zur Stärkung ihrer Wettbewerbsfähigkeit beziehungsweise evidente strukturelle Fehlentwicklungen kritisiert wurden.

Vor diesem Hintergrund soll folgenden Fragen nachgegangen werden:

Welche Gründe stehen hinter den Ungleichgewichten? Ändern sich durch die jüngste Wirtschafts- und Finanzkrise die Aussichten für die weitere Entwicklung der Ungleichgewichte? Bleiben sie ein Grund zur Besorgnis? Mit welchen Politiken könnte oder sollte gegengesteuert werden?

3   Entwicklung internationaler und europäischer Leistungsbilanzungleichgewichte

3.1   Globale Ebene

Vom Volumen her wiesen in den vergangenen Jahren die USA und China die größten Leistungsbilanzungleichgewichte auf. Die Leistungsbilanz der USA ist bereits seit 1992 defizitär, wobei das Volumen bis 1997 (also bis zum Beginn der asiatischen Finanzkrise) noch ein moderates Ausmaß hatte, aber seither – bis zum Beginn der Finanzmarktkrise 2007 – einen stetigen Anstieg verzeichnete. Auch ungeachtet eines seit 2002 abwertenden Dollars wurde das Defizit größer, anstatt sich, wie theoretisch zu erwarten wäre, zu verringern. Dazu beigetragen hat die expansive amerikanische Wirtschaftspolitik. 2006 erreichte das US-amerikanische Leistungsbilanzdefizit mit rund 804 Mrd. US-Dollar oder 6,0 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) seinen vorläufigen Höhepunkt (siehe Tab. 3 und 4 und Abb. 1). Bis 2008 erfolgte ein Rückgang auf 4,9 %, und für 2010 wird vom Internationalen Währungsfonds (IWF) ein Defizit in Höhe von 2,2 % erwartet.

Das Gegenstück ist im Wesentlichen in Asien und den ölexportierenden Ländern zu finden. Die asiatischen aufstrebenden Volkswirtschaften hatten bis 1996, also ein Jahr vor der asiatischen Finanzkrise, noch ein kumuliertes Leistungsbilanzdefizit. In der folgenden Dekade verwandelte sich dies in einen Überschuss bis zu 562 Mrd. US-Dollar (2008), wobei China – neben den ölexportierenden Ländern – in den Jahren vor der Finanzkrise für den überwiegenden Teil des Anstiegs verantwortlich war. 2008 betrug der chinesische Leistungsbilanzüberschuss rund 10 % des BIP, für 2010 wird ein Rückgang auf rund 9 % geschätzt.

Abbildung 1: Leistungsbilanzsalden in Mrd. US-Dollar
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Abbildung 2: Leistungsbilanzsalden in % des BIP
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

3.2   Euroraum

Während die Leistungsbilanz des Euroraums als Ganzes relativ ausgeglichen ist (bisheriges höchstes Plus im Jahr 2004 mit 1,2 % des BIP, geschätztes Defizit im Jahr 2009: 0,9 % des BIP), existieren innerhalb des Euroraums ebenfalls persistente makroökonomische Ungleichgewichte. Einigen Ländern mit in den vergangenen Jahren dauerhaften Leistungsbilanzüberschüssen (z. B. Deutschland, Österreich, Niederlande) stehen andere mit anhaltenden Defiziten gegenüber (u. a. Griechenland, Spanien, Portugal, Italien). Dabei kann die dauerhafte Notwendigkeit, Leistungsbilanzdefizite zu finanzieren, innerhalb eines Währungsraumes zu Instabilitäten führen. In der Wirtschafts- und Finanzkrise hat sich dies in einer Herabstufung der Bonität verschiedener Defizitländer bemerkbar gemacht.

Die grafische Darstellung (vgl. Abb. 3) zeigt, dass die Ungleichgewichte in den Leistungsbilanzsalden seit Ende der 90er Jahre deutlich zugenommen haben. Ein Grund hierfür ist in der Einführung des Euro zu sehen, wodurch der Wechselkurs als Anpassungsmechanismus ausgeschieden ist. Reale Anpassungen über die Lohnentwicklung erfolgen hingegen sehr viel langsamer. Gerade Länder mit schwacher Wettbewerbsfähigkeit (u. a. Griechenland, Portugal, Spanien) sind seit der Jahrtausendwende unter Druck geraten und verzeichneten bis zur Wirtschafts- und Finanzkrise hohe Defizite.

In jüngeren Jahren ist auch die Leistungsbilanz von Frankreich ins Defizit gerutscht, wohingegen Österreich und Deutschland ihre Wettbewerbspositionen deutlich verbessern konnten und von der Gruppe der Defizitländer zu den Überschussländern wechselten.

Abbildung 3: Leistungsbilanzpositionen in % des BIP - Euroraum
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

4   Gründe für Leistungsbilanzungleichgewichte

Die Entstehung der persistenten Ungleichgewichte wurde durch ein Zusammenspiel mehrerer Faktoren begünstigt:

4.1   Leistungsbilanzungleichgewichte auf globaler Ebene

  • Die niedrige private und öffentliche Sparquote in den USA führte zum Anwachsen des Leistungsbilanzdefizits. Die Finanzierung der Leistungsbilanzdefizite konnte nur durch Zufluss von Kapital erfolgen. Die Bereitschaft ärmerer Länder, den reicheren wie den USA oder dem Vereinigten Königreich Geld zu leihen, war Ausdruck eines globalen „savings glut“. Der Kapitalzufluss reduzierte wiederum das Zinsniveau und erhöhte den Preis der – wegen ihrer hohen Sicherheit – besonders gefragten US-Staatsanleihen.
  • Die Kombination aus einer stark expansiven Geld- und Fiskalpolitik und der Förderung des Wohneigentums in den USA hat zu einer hohen privaten und öffentlichen Verschuldung geführt, die durch den Anstieg der Immobilienpreise zusätzlich befördert wurde.
  • Hohe Sparquoten in Schwellenländern, eine exportgetriebene Entwicklung in Asien im Zusammenspiel mit (aktiv angestrebter) Unterbewertung und der Akkumulation hoher Devisenreservenbestände.
  • Manche Ökonomen sehen hinter dem Aufbau massiver Dollar-Reservebestände asiatischer Länder eine Art Versicherungsmotiv gegen Währungs- und Finanzmarktturbulenzen. Während der Asienkrise in den 90er Jahren verfügten diese Länder über nicht ausreichende Devisenreserven, mit denen sie ihre Währungen hätten stützen können. Sollte dieses Versicherungsmotiv das Hauptmotiv sein, werden sie – falls keine anderen Instrumente entwickelt werden – auch in Zukunft bemüht sein, Währungsreserven aufzubauen.

4.2   Leistungsbilanzungleichgewichte innerhalb des Euroraums

  • Unterschiedliche Wettbewerbsfähigkeit der Euroländer: In den Überschussländern (z. B. Deutschland, Österreich) ist der Anstieg der Lohnstückkosten, auch als Folge erfolgreicher struktureller Reformen und von Lohnmoderation, dauerhaft unter dem Euroraumdurchschnitt geblieben. Lohnzurückhaltung hat hier einerseits die Wettbewerbsfähigkeit begünstigt, andererseits die Binnennachfrage geschwächt. Kehrseite dieser Medaille sind lohnpolitische und strukturelle Fehlentwicklungen in den Ländern, die tendenziell Defizite aufweisen.
  • Pfadabhängigkeiten bei den Wirtschaftsstrukturen: Die Länder des Euroraums weisen sehr unterschiedliche Wirtschaftsstrukturen auf (Beispiel: Anteil des industriellen Sektors an der Bruttowertschöpfung 2007 in Frankreich 14,1 %, im Vereinigten Königreich 16,6 %, in Deutschland 26,4 %). Als industriell geprägte Volkswirtschaft hat Deutschland seit 1950 (mit wenigen Ausnahmen, z. B. in den 90er Jahren, als die inländische Absorption in Folge der deutschen Wiedervereinigung stark angestiegen war) Leistungsbilanzüberschüsse aufgewiesen (siehe Abb. 4). Der in den meisten entwickelten Ländern zu beobachtende Tertiärisierungsprozess hat sich zudem in Deutschland seit Beginn des neuen Jahrtausends verlangsamt, insbesondere bedingt durch die starke Auslandsnachfrage. Dabei sind die deutschen Exportprodukte teilweise komplementär zu denjenigen der Handelspartner, sie können nicht einfach durch Exporte anderer Länder substituiert werden.2
  • Unterschiedliche Inflationsraten: Vergleichsweise niedrige (hohe) Inflationsraten wirken innerhalb des Euroraums über relativ hohe (niedrige) Realzinsen hemmend (stimulierend) auf die inländische Nachfrage und die Importnachfrage und verstärken damit bestehende Tendenzen zu Leistungsbilanzüberschüssen beziehungsweise -defiziten. Seit Beginn der Wirtschafts- und Währungsunion ist dabei teilweise eine relativ hohe Persistenz auffällig, mit der Euro-Mitgliedstaaten entweder zu der Gruppe mit überdurchschnittlicher oder zu derjenigen mit unterdurchschnittlicher Inflationsrate gehören (vgl. Tab. 1).

Abbildung 4:  Leistungsbilanzsaldo Deutschlands in % des BIP
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

5   Wie persistent werden die Ungleichgewichte sein?

Im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrise hat es zwar – sowohl auf internationaler als auch auf europäischer Ebene – durch verschiedene Effekte zunächst eine Reduzierung der Ungleichgewichte gegeben. Mit Ausnahme Chinas, welches seinen Überschuss 2008 nochmals um 15 % steigerte, sind in allen Ländern die Überschüsse beziehungsweise Defizite gesunken.

Sowohl IWF- als auch OECD-Prognosen sehen für 2009 eine weitere Reduzierung der Ungleichgewichte, allerdings wiederum mit Ausnahme von China. Gemäß aktuellen IWF-Projektionen werden sich die Leistungsbilanzungleichgewichte mittelfristig bei circa 4 % des Welt-BIP stabilisieren (nach 5 ¾ % im Jahr 2007). Für die USA werden ein Defizit von 2,2 % des BIP für das Jahr 2010 und ein geringer Wiederanstieg auf 2,7 % bis 2014 erwartet (World Economic Outlook Oktober 2009). Sollten diese Projektionen zutreffen, so ergäbe sich zumindest aus Sicht der USA ein verbesserter Zustand, wenn das Wachstum auch wieder eine entsprechende Höhe erreicht.3

Der Saldo des Euroraums ist inzwischen von einem geringen Überschuss vor der Krise in ein leichtes Defizit gerutscht, wobei sich die Ungleichgewichte innerhalb des Euroraums ebenfalls reduziert haben.

Es ist jedoch nicht auszuschließen, dass die makroökonomischen Ungleichgewichte – sowohl international als auch innerhalb des Euroraums – wieder zunehmen. Hierfür sprechen verschiedene Faktoren:

  • Im Zuge einer sich erholenden Weltwirtschaft dürfte insbesondere auch die Nachfrage nach Investitionsgütern und dauerhaften Konsumgütern wieder deutlich anziehen. Angesichts der bestehenden Außenhandels- und Wirtschaftsstrukturen dürften hiervon insbesondere Überschussländer wie Deutschland und Japan profitieren. Kurzfristige, strukturell bedingte Änderungen sind hier nicht zu erwarten.
  • Ein Anstieg der Ölpreise im Zuge der konjunkturellen Erholung könnte die Divergenzen verstärken (wachsende Überschüsse in erdölexportierenden Ländern und steigende Defizite in ölimportierenden Ländern, wie z. B. den USA).
  • Es bleibt abzuwarten, ob eine nachhaltige Veränderung der Wechselkurspolitik asiatischer Länder, insbesondere Chinas, stattfinden wird. Eine Beibehaltung der früheren Politik, die im Wesentlichen eine Begünstigung der Exporte durch einen niedrigen Wechselkurs beinhaltete, würde die Persistenz der Ungleichgewichte befördern. Damit einhergehend wären weiter ansteigende Währungsreserven der Schwellenländer zu erwarten.
  • Innerhalb des Euroraums haben sich zwar die Leistungsbilanzsalden im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrise reduziert. Aber auch wenn die Projektionen (siehe Abb. 3) mittel- oder längerfristig zutreffen sollten, so ist die Spannbreite der Leistungsbilanzsalden zwischen den Ländern doch erheblich (2009 von rund – 11 % in Griechenland bis + 6 % in den Niederlanden).4 Zudem könnten sich ohne substanzielle strukturelle Änderungen die Ungleichgewichte wieder weiter verstärken. Dagegen spricht zwar, dass Länder wie Spanien oder Griechenland durch einen Strukturwandel (abnehmende Bedeutung der Bauwirtschaft) geprägt sein könnten, der ein künftig gleichgewichtigeres, d. h. auch exportgestütztes Wachstum ermöglicht. Allerdings waren die Außenhandelsstrukturen innerhalb der EU beziehungsweise dem Euroraum vor der Krise im Wesentlichen Ergebnis eines Wettbewerbs auf freien Märkten, und sie können nachhaltig wohl nur in einem langfristigen Prozess geändert werden.

Möglich ist allerdings, dass die Ungleichgewichte nicht das gleiche Ausmaß erreichen werden wie vor der Krise, da die Nachfrage in den Defizitländern abgeschwächt sein dürfte (z. B. USA, Spanien, UK). Die US-amerikanischen Haushalte beispielsweise, deren Sparquote aufgrund der erhöhten Unsicherheit bereits jetzt stark angestiegen ist, werden vermutlich wegen der negativen Vermögenseffekte der Krise auch längerfristig höhere Sparquoten aufweisen. Ebenso kann ein Nachlassen der fiskalischen Stimuli über einen verringerten inländischen Konsum zu einem Rückgang des Leistungsbilanzdefizits der USA führen. Entscheidend ist mittel- und langfristig die Frage, ob eine Neuorientierung der amerikanischen Geld-, Fiskal- und Wirtschaftspolitik erfolgt und die amerikanische Wirtschaft ihre Position im internationalen Wettbewerb verbessern kann. Die genaue Entwicklung des Euroraums insgesamt wird entscheidend auch von dem Verhalten der anderen „global player“, insbesondere China, bestimmt werden.5

6   Folgen der Leistungsbilanzungleichgewichte

Die Interpretation der Ungleichgewichte hängt sehr stark von dem jeweils betrachteten Land ab – allgemeingültige Aussagen lassen sich kaum ableiten.

6.1   Wann sind Ungleichgewichte unproblematisch?

Grundsätzlich gilt: Leistungsbilanzungleichgewichte sind an sich weder ungewöhnlich noch schädlich. Als Spiegelbild von Investitions-, Spar- und Konsumentscheidungen einer Volkswirtschaft ermöglichen sie den Transfer überschüssiger Ersparnis von einer Ökonomie zu anderen, in denen dieses Kapital zur Finanzierung von Investitionen und Konsum genutzt werden kann. So betrachtet, sind Leistungsbilanzungleichgewichte nichts anderes als der Ausdruck einer effizienten internationalen Kapitalallokation und der Befriedigung unterschiedlicher Spar- und Investitionswünsche, sofern sie unter ansonsten funktionierenden Marktbedingungen entstehen und Anpassungsmechanismen (z. B. über den Wechselkurskanal) wirken können.6

Aus Sicht eines Überschusslandes bedeutet demnach ein dauerhafter Überschuss prinzipiell kein Problem. Im Gegenzug zu den verkauften Gütern kommt es zu einem Kapitalzufluss ins Inland, der in verschiedenste Verwendungen fließen kann. Allerdings lässt ein dauerhafter Überschuss den Schluss auf eine schwache interne Nachfrage zu.

Aus Sicht der Defizitländer sind sie unproblematisch, wenn die damit einhergehenden Auslandsverbindlichkeiten ausreichend finanziert werden können. Allerdings müssen die im Gegenzug zu den Importen aufgebauten Verbindlichkeiten auch bedient werden (da dies im Falle der USA in Form von – dank des niedrigen Zinsniveaus in den USA – niedrig verzinsten Anleihen stattfand, war dies lange Zeit kein Problem). Entscheidend für die Tragfähigkeit der Defizite sind dabei Größen wie beispielsweise das inländische Wirtschaftswachstum.

Defizitländer argumentieren häufig, dass das Leistungsbilanzdefizit auch als Indiz der Stärke einer Volkswirtschaft verstanden werden kann. Der Kapitalzustrom in die USA und das daraus resultierende Leistungsbilanzdefizit drückte danach die Erwartung aus, dass die US-amerikanische Volkswirtschaft weiterhin hohe Produktivitäts- und BIP-Wachstumsraten realisieren würde. Das Leistungsbilanzdefizit wäre dann ein Stück weit durch das anlagesuchende Kapital verursacht. Finanziert wurden allerdings nicht die Investitionen wettbewerbsfähiger amerikanischer Unternehmen, sondern insbesondere das Staatsdefizit und die Immobilienkäufe privater Haushalte.

Aus den – für die einzelnen Länder unproblematischen – Risiken können in der Kumulierung jedoch systemische Risiken entstehen.

6.2   Wann werden Ungleichgewichte zu einem Problem?

Ein „systemisches Risiko“ kann sich als Ergebnis nicht marktpreisbasierter Prozesse ergeben, wie z. B. bei aktiver Beeinflussung von Wechselkursen oder der einseitigen Begünstigung des Exportsektors einer Volkswirtschaft (z. B. durch das Steuersystem, durch Subventionen oder durch Handelshemmnisse). Die Währungspolitik asiatischer Länder zielte dauerhaft darauf ab, Leistungsbilanzanpassungen über den Wechselkurskanal zu unterbinden. Zudem haben die ölexportierenden Länder nicht durch angemessenes real- und finanzwirtschaftliches Recycling zum Abbau der Ungleichgewichte beigetragen. Die aus dem US-amerikanischen Leistungsbilanzdefizit erwirtschafteten Erlöse wurden (insbesondere von China) oftmals wiederum in US-Papieren angelegt, wodurch sich die Ungleichgewichte verstärkten.7 Insofern gelten die dauerhaften internationalen Ungleichgewichte der Waren- und Kapitalströme – im Zusammenspiel mit einer Reihe anderer Faktoren8 – als eine der Hauptursachen der aktuellen Wirtschafts- und Finanzkrise.

Bei Schwellenländern werden Leistungsbilanzdefizite traditionell als Frühwarnindikator für Währungskrisen angesehen.

Innerhalb eines Währungsraumes (Euroraum) treten Probleme dann auf, wenn

  • durch verfehlte Politiken in Ländern des Euroraums (beispielsweise Lohnindexierung in Spanien) die Wettbewerbsfähigkeit einiger Volkswirtschaften hinterherhinkt, Blasen im Immobiliensektor begünstigt werden oder die Binnenkonjunktur überzeichnet wird;
  • durch die Finanzierungserfordernisse im Zusammenhang mit persistenten Leistungsbilanzdefiziten die Bonität der Mitgliedsländer unterschiedlich eingestuft wird und dies die Finanzierungsprobleme noch verschärft. So wurde während der Wirtschafts- und Finanzkrise sogar vorübergehend die Zahlungsunfähigkeit von Euroraumstaaten von manchen Marktbeobachtern nicht mehr ausgeschlossen;
  • durch die Euroeinführung selbst sich das reale Zinsniveau verringert, wodurch der Konsum gestützt wird und eine tendenziell inflationstreibende Wirkung entsteht. Hierdurch kommt es zu relativ niedrigen Realzinsen, welche wiederum die Nachfrage begünstigen. Im Ergebnis kann so eine sich selbst verstärkende Boomphase durch die Euroeinführung mitinduziert werden. Die Gefahr hierfür ist größer, wenn die reale Konvergenz noch nicht hinreichend angeglichen ist;
  • unterschiedliche Wirtschafts- und Außenhandelsstrukturen existieren und die Produktionsfaktoren nicht ausreichend mobil sind.

Einige der hier bestehenden Ungleichgewichte (z. B. in Griechenland, Portugal, Spanien) werden von verschiedenen Seiten (z. B. der EU-Kommission) als nicht tragfähig und daher korrekturbedürftig angesehen.

7   Anpassungsmöglichkeiten und -politiken

7.1   Globale Ebene

Der „worst case“ bestünde in nationalen Alleingängen und einem Aufleben protektionistischer Tendenzen.9 Hiermit wären internationale Wohlfahrtsverluste verbunden.

Zu Problemen käme es ebenfalls, wenn eine „ungeordnete“ Anpassung mit starken Wechselkursänderungen, hohen Vermögensverlusten, übertriebenen Kapazitätsanpassungen und resultierender hoher Arbeitslosigkeit stattfände.

In der Funktion des US-Dollars als Weltreservewährung liegt ein weiterer Baustein der Problematik. Nach dem „Triffin-Paradox“ steht das die Weltreservewährung emittierende Land vor einem Dilemma: Einerseits muss es durch Leistungsbilanzdefizite die anderen Länder mit Liquidität versorgen. Andererseits entstehen bei dauerhaften und ansteigenden Defiziten Vertrauensprobleme, die letztlich zum Zusammenbruch des Systems führen.10 Eine Lösung hierfür läge in der Verteilung der Reservefunktion auf mehrere Währungen – in der Tat sinkt derzeit der Anteil des US-Dollars an den internationalen Devisenreserven sowohl in Industrie- als auch in Schwellenländern bei gleichzeitig steigendem Anteil des Euros.11 Die beispielsweise von China vorgeschlagene Verwendung von Sonderziehungsrechten als Reservewährung ist wegen verschiedener damit verbundener Probleme derzeit unrealistisch. Insbesondere müsste eine internationale Institution – vermutlich der IWF – die Rolle einer „Weltzentralbank“ übernehmen. Dass die USA, Japan oder die EU bereit wären, die unabhängige Geldpolitik ihren Zentralbanken „wegzunehmen“, erscheint politisch völlig ausgeschlossen.

Mitte September 2009 haben sich US-Ökonomen für einen „internationalen Stabilitätspakt“ ausgesprochen, der Sanktionen gegen Staaten mit hohen Außenhandelsdefiziten vorsieht. Auf dem Global Economic Symposium wurde vorgeschlagen, ähnlich wie beim europäischen Stabilitätspakt ein Kontrollgremium einzuführen, das beim Überschreiten einer bestimmten Grenze eine Strafe verhängt. Der Vorschlag ist aus mehreren Gründen kritisch zu sehen: Erstens würde er ohne die Berücksichtigung der hinter den Leistungsbilanzsalden stehenden Faktoren eine mechanistische Anpassung der jeweiligen Politiken erzwingen. Zweitens würde Zielkonflikten mit anderen gesamtwirtschaftlichen Größen (BIP-Wachstum, öffentliche Verschuldung) nicht Rechnung getragen. Drittens ist nicht ersichtlich, mit welchen Mitteln die exportstarken Länder versuchen sollten, die Ausfuhren zu „drosseln“. Pauschale und sinnvolle nominale Grenzen sind zudem nicht zwingend ableitbar.

Ein erfolgversprechender Weg besteht in der Verbesserung der Koordinierung nationaler makroökonomischer Politiken. 2007 wurde in dieser Hinsicht bereits ein Vorstoß des IWF vorgenommen, der die Notwendigkeit länderspezifischer Finanz-, Wirtschafts- und Währungspolitiken betonte und versuchte, die Anpassungslasten auf verschiedene Länder zu verteilen.12 Im September 2009 haben die G20 in Pittsburgh mit dem „Framework for Strong, Sustainable and Balanced Growth“ einen neuen Versuch unternommen, mit differenzierten Forderungen an Überschuss- wie Defizitländer eine Stärkung des Potenzialwachstums und damit auch einen Abbau von Leistungsbilanzungleichgewichten zu erreichen. Beim Treffen der G20-Finanzminister in St. Andrews im November 2009 wurde vereinbart, bis Juni 2010 Politikoptionen zur Erreichung dieser Ziele zu erarbeiten. Dabei wird es darauf ankommen, ursachengerechte Lösungen zu finden.

Flankiert werden sollte dieser Prozess mit einer Anpassung des internationalen Währungsgefüges. Mit dem „künstlich“ niedrig gehaltenen Wert seiner Währung stützt China seine Exportwirtschaft, die einen wichtigen Pfeiler des chinesischen Wirtschaftswachstums bildet. Damit gehen auch rasant wachsende Währungsreserven (in US-Dollar) Chinas einher.

7.2   Euroraum

Der Euroraum als Ganzes, der aus internationaler Sichtweise das wirtschafts- und währungspolitisch relevante Gebiet bildet, trägt derzeit nicht zu den globalen Ungleichgewichten bei. Denn der aktuelle Leistungsbilanzsaldo des Euroraums gegenüber dem Rest der Welt weist zurzeit nur einen leicht negativen Saldo auf. Innerhalb des Euroraums fallen jedoch naturgemäß Wechselkursänderungen als Reaktionsmechanismus auf die bestehenden Divergenzen weg. Hier müssen andere Anpassungsprozesse (z. B. eine reale Abwertung) beziehungsweise Politiken dazu beitragen, die Ungleichgewichte zu reduzieren.

Auch auf Ebene der Euroraumländer gibt es ein Potenzial zur Verbesserung der Koordinierung. Die Krise hat gezeigt, dass Defizite in der multilateralen Surveillance bestehen und die zum Teil hinter den Ungleichgewichten stehenden strukturellen Fehlentwicklungen nur ungenügend analysiert wurden. Der Bericht der EU-Kommission zur Wettbewerbsfähigkeit ist – verbunden mit einem effektiven Monitoring in der Eurogruppe – ein geeignetes Instrument, um diese Defizite gezielt zu diskutieren.

Entscheidend bleibt jedoch eine Reformpolitik in den Defizitländern, die die Anregungen in den europäischen Gremien aufgreift und mit Strukturreformen auf Güter- und Arbeitsmärkten zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit beiträgt. Die Abkehr von Instrumenten wie beispielsweise der Lohnindexierung würde helfen, die preisliche Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern, und sich positiv auf die Exportperformance auswirken.

Auch für den Euroraum wurde bereits ein „außenwirtschaftlicher Stabilitätspakt“ vorgeschlagen, der die Begrenzung der Überschüsse und Defizite auf 3 % des BIP (unter Umständen korrigiert um Zu- beziehungsweise Abflüsse von ausländischen Direktinvestitionen) vorsieht.13 Es gilt hier jedoch die Kritik analog zu dem obengenannten internationalen Stabilitätspakt.

Externe Forderungen nach deutlichen Lohnsteigerungen in Überschussländern zur Stärkung der Binnennachfrage laufen ins Leere, da die staatlichen Einflussmöglichkeiten – abgesehen von der Lohnentwicklung im öffentlichen Sektor – angesichts der Tarifautonomie äußerst begrenzt sind. Zudem müssten bei preisunelastischer Auslandsnachfrage – beispielsweise weil die Güter nur schwach substituierbar sind – die Abnehmerländer die Anpassungslasten in Form erhöhter Preise tragen.

Ebenfalls verfehlt sind Forderungen an Überschussländer (z. B. Deutschland), ihr „exportgetriebenes Wachstumsmodell“ zu überdenken. Die im Verlauf dieses Jahrzehnts stark gestiegenen deutschen Exporte sind nicht das Ziel oder gar das Ergebnis bewusster politischer Steuerung in der Wirtschaftspolitik gewesen, sondern ein sich auf freien Märkten einspielendes Ergebnis – als Folge hoher Leistungsfähigkeit deutscher Unternehmen und der Strukturreformen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit, auf die die ausländischen Absatzmärkte mit großer Nachfrage reagiert haben. Richtig ist jedoch, dass Überschussländer über Strukturreformen versuchen sollten, auch die binnenwirtschaftlichen Wachstumskräfte zu stärken.

Tabelle 1: Inflationsrate (in % ggü. Vorjahr)
Land/Jahr1992-
1996
1997-
2001
2002-
2006
2004200520062007200820091
Deutschland3,11,21,61,81,91,82,32,80,3
Belgien2,21,72,01,92,52,31,84,50,0
Dänemark1,92,11,80,91,71,91,73,61,1
Irland2,23,03,22,32,22,72,93,1-1,5
Griechenland11,63,73,43,03,53,33,04,21,2
Spanien4,72,43,33,13,43,62,84,1-0,4
Frankreich2,01,22,12,31,91,91,63,20,1
Italien4,62,12,42,32,22,22,03,50,8
Luxemburg1,81,92,93,23,83,02,74,10,0
Niederlande2,52,62,11,41,51,71,62,21,1
Österreich2,91,31,72,02,11,72,23,20,5
Portugal5,62,72,92,52,13,02,42,7-1,0
Finnland1,51,91,10,10,81,31,63,91,8
Schweden2,41,51,51,00,81,51,73,31,9
Vereinigtes Königreich2,81,31,71,32,12,32,33,62,0
Euroraum3,41,72,22,22,22,22,13,30,3
EU22,14,32,32,32,32,32,43,71,0
USA2,91,82,42,62,92,82,83,8-0,5
Japan0,70,1-0,2-0,7-0,8-0,20,01,4-1,2
1 Schätzung.
Quelle: Herbstprognose der EU-Kommission, Oktober 2009.


Tabelle 2: Lohnstückkosten (Personenkonzept, Veränderung ggü. Vorjahr in %)
Land/Jahr1992-
1996
1997-
2001
2002-
2006
2004200520062007200820091
Deutschland2,50,3-0,1-0,4-1,0-1,30,42,14,6
Belgien2,11,51,1-0,41,51,72,83,72,8
Dänemark0,62,31,90,41,91,74,27,05,4
Finnland-1,11,10,90,22,3-0,21,56,27,8
Frankreich1,10,81,91,11,82,02,12,71,6
Griechenland10,73,82,92,52,8-1,36,35,72,5
Irland1,22,53,03,74,73,23,67,0-1,9
Italien2,61,23,02,22,92,31,54,24,0
Luxemburg3,81,71,41,41,40,43,67,26,2
Niederlande1,52,71,60,2-0,40,92,03,47,4
Österreich2,20,10,6-1,00,81,00,83,05,4
Portugal5,73,82,51,03,41,31,43,65,4
Schweden1,62,10,0-0,80,1-0,24,72,74,9
Spanien4,12,33,02,53,33,12,93,40,5
Vereinigtes Königreich1,12,92,52,42,72,61,42,44,0
Euroraum2,51,11,60,81,21,01,73,33,4
EU-27 2,21,81,11,71,32,03,53,6
USA1,52,41,81,52,03,32,81,7-1,3
Japan0,1-1,1-2,6-3,7-1,6-1,1-2,40,72,2
1 Schätzung.
Quelle: Herbstprognose der EU-Kommission, Oktober 2009.
Tabelle 3: Leistungsbilanzsalden (in Mrd. US-Dollar)
 1991199219931994199519961997199819992000
China:::6,91,67,237,031,521,120,5
USA2,9-50,1-84,8-121,6-113,6-124,8-140,7-215,1-301,6-417,4
noch Tab 3: Leistungsbilanzsalden (in Mrd. US-Dollar)
20012002200320042005200620072008200920102011
China17,435,445,968,7160,8249,9371,8426,1297,7276,4323,9
USA-384,7-459,1-521,5-631,1-748,7-803,5-726,6-706,1-434-506,2-565,5
Quelle: OECD.
Tabelle 4: Leistungsbilanzsalden (in % des BIP)
1991199219931994199519961997199819992000
Euroraum-1,3-1,10,20,10,61,01,40,80,4-0,5
USA0,0-0,8-1,3-1,7-1,5-1,6-1,7-2,5-3,3-4,3
Japan2,12,83,02,82,21,42,33,12,62,5
China3,21,3-1,91,20,20,83,93,11,91,7
Österreich-1,9-2,4-2,1-2,9-2,9-2,9-2,5-1,6-1,6-0,7
Belgien13,54,25,85,95,45,05,55,25,14,0
Finnland-5,4-4,7-1,41,14,13,95,45,65,88,0
Frankreich-1,0-0,20,60,40,71,32,62,63,11,7
Deutschland -1,3-1,1-1,0-1,4-1,2-0,6-0,5-0,8-1,3-1,8
Griechenland-2,5-3,2-1,9-1,2-3,4-4,6-3,9-2,8-5,6-7,8
Irland0,71,03,62,72,62,82,40,80,2-0,4
Italien-2,0-2,30,81,22,23,12,81,90,7-0,6
Luxemburg::::12,211,210,49,28,413,2
Niederlande2,41,94,04,96,25,06,43,23,82,0
Portugal-0,8-0,20,4-2,3-0,1-4,2-5,9-7,0-8,5-10,2
Spanien-3,6-3,5-1,1-1,2-0,3-0,2-0,1-1,2-2,9-4,0
Slowakei::-4,54,92,6-9,3-8,4-8,9-4,8-3,4
noch Tabelle 4: Leistungsbilanzsalden (in % des BIP)
20012002200320042005200620072008200920102011
Euroraum0,10,70,51,20,50,40,3-0,7-0,9-0,70,2
USA-3,9-4,3-4,7-5,3-5,9-6,0-5,2-4,9-2,6-2,2-2,7
Japan2,12,93,23,73,63,94,83,21,91,91,6
China1,32,42,83,67,29,511,09,89,38,99,0
Österreich-0,82,71,82,22,22,83,53,21,92,22,6
Belgien13,44,64,13,52,62,02,2-2,5-0,8-0,6-0,5
Finnland8,78,95,06,63,84,63,72,80,80,90,9
Frankreich2,01,30,90,6-0,4-0,5-1,0-2,3-2,1-2,1-2,1
Deutschland 0,02,01,94,65,16,57,96,64,04,55,4
Griechenland-7,3-6,8-6,5-5,8-7,3-11,3-14,4-14,6-11,1-10,0-10,1
Irland-0,7-1,00,0-0,6-3,5-3,6-5,2-5,4-2,8-2,0-0,6
Italien-0,1-0,8-1,3-1,0-1,7-2,6-2,5-3,4-2,7-2,3-2,2
Luxemburg8,810,58,111,911,010,39,75,51,91,52,9
Niederlande2,42,65,57,67,39,48,64,86,37,27,7
Portugal-9,9-8,1-6,1-7,6-9,5-10,0-9,4-12,1-9,7-10,7-11,1
Spanien-3,9-3,3-3,5-5,3-7,4-9,0-10,0-9,6-5,3-3,8-3,0
Slowakei-8,3-7,7-4,8-6,5-7,6-7,1-4,9-6,4-3,8-3,1-2,8
1 Bis 1994 inkl. Luxemburg.
Quelle: OECD, IWF.

Fußnoten

1 Z. B. Bruegel policy brief, June 2007/02, März 2007.

2 Vergleiche DIW-Wochenbericht 11/2009.

3 Aus der ökonomischen Literatur ist keine eindeutige, langfristig tragfähige Defizitquote für die Leistungsbilanz abzuleiten (vergleiche KfW Research: Globale Ungleichgewichte, Februar 2009). Die durch ein Defizit entstehende Auslandsverschuldung ist nur tragfähig, wenn das Land als zahlungsfähig gilt. Als ein mögliches Kriterium für die Zahlungsfähigkeit kann die Nettoauslandsverschuldung in % des BIP betrachtet werden. Hier gelten als langfristig tolerierbar circa 60 % des BIP. Unter der Annahme eines nominalen BIP-Wachstums in Höhe von 5 % wäre damit ein Leistungsbilanzdefizit in Höhe von 3 % verbunden. Bei einem geringeren BIP-Wachstum liegt das gleichgewichtige Defizit entsprechend niedriger. Nach Schätzung der EZB liegt die gleichgewichtige Defizitquote der Leistungsbilanz bei weniger als 1 % des BIP.

4Die Schätzungen der EU-Kommission weisen mit – 8,8 % für Griechenland und + 3,1 % für die Niederlande eine geringere Spannbreite auf.

5Gemäß der EU-Kommission lassen sich verschiedene Szenarien unterscheiden: Das weniger günstige Szenario besagt, dass es bei über den Preiswettbewerb weiter zunehmenden chinesischen Exporten, insbesondere in den Euroraum, zu einer realen Aufwertung des Euro kommt, mit entsprechenden negativen Effekten auf Exporte und Leistungsbilanz des Euroraums insgesamt. In einem für den Euroraum günstigeren Szenario würde in Überschussländern und insbesondere in China die inländische Absorption steigen und der chinesische reale effektive Wechselkurs aufwerten. Diesem Szenario wird seitens der EU-Kommission aber eine geringere Wahrscheinlichkeit eingeräumt.

6Vergleiche KfW Research (2009).

7Über eine Aufwertung des US-Dollars, Druck auf das Zinsniveau und Begünstigung von Finanzinnovationen, mit denen eine höhere Rendite erwirtschaftet werden konnte („search for yield“). Die Besicherung der Finanzinnovationen stellte sich jedoch als ungenügend heraus. Seit Herbst 2006 stiegen die Kreditausfälle bei Subprime-Hypotheken in den USA an. In der folgenden Zeit kam es zunehmend zu Verlusten von Finanzinstitutionen durch die Anforderungen, Aktiva mit dem jeweiligen Marktpreis zu bilanzieren, mit den bekannten negativen Folgen für Kreditinstitute, Investmentbanken und die Weltwirtschaft.

8Z. B. den sehr komplexen Finanzinnovationen, Vergütungsmodellen mit falschen Anreizen und den Versuchen, höhere Zinsen für Anlagen zu erzielen einem Versagen der öffentlichen Regulierung, der Rating-Agenturen und des Risikomanagements.

9Eine Zeitlang sah es so aus, als würden sich die USA in diese Richtung bewegen, z. B. durch die „Buy-american“-Klausel und die Einführung von Handelsschranken (z. B. Mitte September 2009 Importzölle auf die Einfuhr chinesischer Reifen).

10So auch des Bretton-Woods-Systems 1971, in dessen Zusammenhang Robert Triffin dieses Paradox erstmalig erwähnte.

11 Anteil des US-Dollars sank auf knapp 63 % im 2. Quartal 2009, der des Euros stieg auf 27,5 %.

12Durch Stärkung der privaten Ersparnis und Konsolidierung des öffentlichen Haushalts in den USA; wachstumsfördernde Strukturpolitiken in Japan und Europa, um die inländische Nachfrage zu stärken; Stärkung der inländischen Nachfrage und Ermöglichen von Währungsaufwertungen in asiatischen Wachstumsregionen; Erhöhung inländischer Ausgaben in Saudi-Arabien. Schätzungen zufolge hätte 2007 ein Leistungsbilanzdefizit der USA in Höhe von 3 % des BIP eine 10 %ige bis 20 %ige Abwertung des US-Dollars erfordert.

13Vergleiche Sebastian Dullien/Daniela Schwarzer [Vornamen fehlen]: Die Eurozone braucht einen außenwirtschaftlichen Stabilitätspakt, SWP-Aktuell, Juni 2009.

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