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21.12.2009

Monatsbericht

Trag­fä­hig­keits­be­richt der EU-Kom­mis­si­on

  • Langfristige Risiken für die Tragfähigkeit der Staatsfinanzen ergeben sich nicht allein aus der demographischen Entwicklung, sondern auch aus den budgetären Folgen der Wirtschaftskrise.
  • Im Vergleich zu früheren Bewertungen hat sich die Risikobeurteilung der Kommission für eine Reihe von Mitgliedstaaten verschlechtert. Deutschland wird unverändert zu den Ländern mit einem mittleren Tragfähigkeitsrisiko gezählt.
  • Eine konsequente Haushaltskonsolidierung im mittelfristigen Planungszeitraum führt zu einer erheblichen Verringerung der Tragfähigkeitslücken. Das unterstreicht die Bedeutung ambitionierter finanzpolitischer Exit-Strategien, wie sie der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister kürzlich umrissen hat.
  • Zur langfristigen Sicherung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen können weitere Maßnahmen zur Ausweitung des Produktionspotentials und Reformen in den sozialen Sicherungssystemen beitragen.


1 Einleitung

Die möglichen Auswirkungen der Bevölkerungsalterung sind im jetzt ablaufenden Jahrzehnt der Hauptauslöser für Sorgen um die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen gewesen. Dass der Schuldenstand und die Haushaltssituation am aktuellen Rand die langfristige Solidität der Staatsfinanzen ebenfalls in Gefahr bringen können, war in diesbezüglichen Untersuchungen auf nationaler und internationaler Ebene deutlich in den Hintergrund getreten. Wegen der massiven Verschlechterung in den Budgets, die sich inzwischen in vielen Ländern als unmittelbare Folge der Wirtschafts- und Finanzkrise und der Maßnahmen zu ihrer Bekämpfung eingestellt hat, haben sich die Gewichte inzwischen wieder deutlich verschoben. Das zeigt auch die EU-Kommission in ihrem neuen Tragfähigkeitsbericht („Sustainability Report 2009“). 1

Der Blick auf sich langfristig abzeichnende Entwicklungen ist mit der Reform des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes zu einem festen Bestandteil der haushaltspolitischen alljährlichen Überwachung der Mitgliedstaaten durch die Kommission und den Rat der Wirtschafts- und Finanzminister (ECOFIN) geworden. 2 Eine Querschnittsbetrachtung – wie jetzt – nimmt die Kommission allerdings nur in mehrjährigen Abständen vor. Sie folgt darin dem Beispiel einzelner Länder, die solche Tragfähigkeitsberichte bereits für den nationalen Bereich erstellen, und orientiert sich konzeptionell an entsprechenden Vorarbeiten des Wirtschaftspolitischen Ausschusses der EU und der OECD. 3

Dem Bericht der Kommissionsdienststellen, ist eine Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vorangestellt. Dort werden die wichtigsten Erkenntnisse der Studie zusammengefasst. 4 Darauf aufbauend beschreibt der folgende Artikel die Methodik der Untersuchung, die Ergebnisse der Modellrechnungen und die Beurteilung möglicher Gefahren für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen durch die Kommission. Er endet mit den politischen Schlussfolgerungen, die der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister daraus auch mit Blick auf die krisenbedingte Verschlechterung der budgetären Position in vielen Ländern gezogen und am 10. November 2009 verabschiedet hat.

2 Grundlagen der Bewertung

Die Kommission hat ihren Modellrechnungen die Ergebnisse der jüngsten auf Gemeinschaftsebene erstellten Projektionen zu den fiskalischen Auswirkungen des demographischen Wandels zugrunde gelegt, deren Zeithorizont erstmals bis 2060 reicht.

Im Mittelpunkt des Interesses steht die Darstellung langfristiger Entwicklungslinien für solche Kategorien staatlicher Ausgaben, die von Änderungen in der Altersstruktur der Bevölkerung voraussichtlich stark beeinflusst werden. Explizit betrachtet werden die potentiellen Entwicklungen der öffentlichen Ausgaben in den Bereichen Alterssicherung, Gesundheit und Pflege, dazu die Bildungsausgaben und die Entwicklung der Lohnersatzleistungen als Folge möglicher Änderungen der strukturellen Arbeitslosigkeit.

Über das grundsätzliche Vorgehen bei der Quantifizierung dieser Ausgaben („ageing-related expenditure“) und die wichtigsten Resultate der Fortschreibungen hat das Bundesministerium der Finanzen an dieser Stelle bereits ausführlich informiert. 5

Für die EU insgesamt wäre danach bis zum Ende des Projektionszeitraums gemessen am BIP mit einer Zunahme des Ausgabendrucks von etwa 4 ¾ Prozentpunkten zu rechnen. In dieser Größenordnung lag auch das für Ergebnis für Deutschland. Allerdings ist das Spektrum insgesamt sehr breit. Für ein Drittel der Länder ergab sich eine demographiebedingte Zunahme der Ausgaben um mehr als sieben Prozentpunkte, bei einem weiteren Drittel fiel die Veränderung des errechneten Ausgabendrucks mit einer Differenz von unter vier Prozentpunkten wesentlich moderater aus. Der Rest der Länder bewegt sich mit einem Ausgabenanstieg von vier bis sieben Prozentpunkten in der Gruppe dazwischen.

Gestützt auf diese Belastungsrechnungen und ausgehend von der derzeitigen Haushaltslage werden von der Kommission langfristige Projektionen auch für die Entwicklung von Defizit und Schuldenstand in den Mitgliedstaaten erstellt und anschließend unter Tragfähigkeitsaspekten analysiert. Dabei ist von Bedeutung, dass sich die budgetäre Ausgangsposition in den meisten Ländern krisenbedingt verschlechtert hat, denn die Primärsalden im jeweiligen Basisjahr (jetzt 2009) werden von der Kommission für die Fortschreibung der fiskalischen Entwicklungen genutzt. Zur Identifikation möglicher Probleme für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen wird unterstellt, dass es in Zukunft weder zu Strukturreformen noch zu einer fiskalischen Konsolidierung kommt („no policy change“).

Erläuterungen zur Berechnung der Tragfähigkeitslücken („sustainability gaps“)

Für die Operationalisierung des Tragfähigkeitsziels und für die Abschätzung etwa erforderlicher Budgetkorrekturen gibt es unterschiedliche Möglichkeiten. Die Kommission weist in ihren Rechnungen regelmäßig zwei Indikatoren aus: In einem Fall (S1) wird bis zum Ende des Projektionszeitraums ein Erreichen des Maastricht-Kriteriums für den Schuldenstand verlangt. Im anderen Fall (S2) wird gefordert, dass der Staat seinen expliziten wie impliziten Verbindlichkeiten auf Dauer nachkommen kann. Das entspricht einem Einhalten der intertemporalen Budgetrestriktion des Staates über einen unendlichen Zeithorizont.
Wird die vorab festgelegte Bedingung – bei Einrechnung der budgetären Effekte der Bevölkerungsalterung – nicht erfüllt, entstehen Tragfähigkeitslücken. Sie beschreiben das Ausmaß der notwendigen Anpassung in Form einer Verringerung der sich anderenfalls einstellenden Defizitquoten. Erreicht werden kann ein Schließen der Lücken sowohl über eine Verringerung des Anteils der öffentlichen Ausgaben am BIP als auch über eine Steigerung des Anteils der öffentlichen Einnahmen. Offen bleibt, welche Maßnahmen ergriffen werden müssen, damit es zu den notwendigen Veränderungen auf der Ausgabenseite und/oder Einnahmenseite kommt.
Über eine Zerlegung der Indikatoren in unterschiedliche Komponenten deckt die Kommission darüber hinaus auf, welcher Teil der Lücke schon in der gegenwärtigen Haushaltslage angelegt ist und welcher Teil erst im Laufe der Zeit über die Zunahme der alterungsbedingten Ausgaben entsteht.

Übergang zu einer umfassenden Risikobeurteilung

Die Kommission bleibt in ihrer Risikobeurteilung nicht bei der quantitativen Analyse der Tragfähigkeitsindikatoren stehen. Vor der Gesamtwertung werden vielmehr weitere Faktoren herangezogen, die nach Einschätzung der Kommission erst eine abgerundete Beurteilung – auch im Hinblick auf die Herkunft möglicher Risiken – ermöglichen.
Ein besonderes Augenmerk wird auf die Höhe der aktuellen Schuldenstandsquote gelegt. Damit soll unter anderem berücksichtigt werden, dass sich ein Aufrechterhalten hoher Primärüberschüsse zum Abbau der Staatsverschuldung – wie in den Modellrechnungen unterstellt – in der Praxis angesichts sonstiger haushaltspolitischer Zwänge als schwierig erweisen kann. Auch eine drastische Verringerung der Durchschnittsrenten in Relation zu den Durchschnittlöhnen könnte mit Risiken für die öffentlichen Finanzen verbunden sein, wenn unzureichende Alterseinkünfte das Armutsrisiko erhöhen und sich früher oder später in steigenden Sozialausgaben niederschlagen. Andere Faktoren, wie eine gegenwärtig hohe Abgabenquote, die den Spielraum für Steuererhöhungen zur Finanzierung zusätzlicher öffentlicher Ausgaben beschränkt, kommen hinzu.
Derartige Erwägungen lassen sich nicht mehr in einer Maßzahl zusammenfassen, fließen in die zusammenfassende Bewertung der Gefährdungslage durch die Kommission aber ein und können zu einer Differenzierung ihres abschließenden – qualitativen – Urteils führen.
Die Kommission untersucht außerdem, welche Änderungen in den quantitativen Ergebnissen sich bei einer Variation der Annahmen – vor allem bei einer erfolgreichen Haushaltskonsolidierung zu Beginn des Projektionszeitraums – ergeben. Dazu wird neben den üblichen Sensitivitätsanalysen eine Alternativrechnung erstellt, bei der angenommen wird, dass die Mitgliedstaaten ihre im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes gesetzten mittelfristigen Haushaltsziele bis zum Jahr 2015 erreichen (MTO-Szenario).

3 Ergebnisse der quantitativen Analyse

3.1 Tragfähigkeitslücken in den Mitgliedstaaten der EU

Werden bei der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte am aktuellen Rand keine Fortschritte mehr gemacht und kommt es auch sonst - etwa über eine verstärkte Förderung von Wachstum und Beschäftigung - nicht zu einem Gegensteuern der Politik, tun sich in den meisten Mitgliedstaaten Tragfähigkeitslücken von erheblicher Größenordnung auf.

Unter diesen Umständen läge der Umfang der erforderlichen Anpassung (also die Differenz zwischen den von der Kommission für 2009 unterstellten und den zur Sicherstellung von fiskalischer Tragfähigkeit erforderlichen Finanzierungssalden) für die Tragfähigkeitslücke (hier S2) in Relation zum BIP für die EU insgesamt bei etwa 6 ½ %. Im Falle Deutschlands wird ein Wert von 4 ¼ % ausgewiesen. Weitere Ergebnisse der Berechnungen in Tabelle 1.

Tabelle 1: Ergebnisse der Berechnungen für das Baseline-Szenario

Tragfähigkeitslücke (S2) in % des BIP

insgesamt

davon ausgelöst durch…

...die budgetäre Ausgangsposition

… die Veränderung der alterungsbedingten Kosten

Belgien

5,3

0,6

4,8

Bulgarien

0,9

-0,6

1,5

Tschechien

7,4

3,7

3,7

Dänemark

-0,2

-1,6

1,4

Deutschland

4,2

0,9

3,3

Estland

1,0

1,1

-0,1

Griechenland

14,1

2,6

11,5

Spanien

11,8

6,1

5,7

Frankreich

5,6

3,8

1,8

Irland

15,0

8,3

6,7

Italien

1,4

-0,1

1,5

Zypern

8,8

0,5

8,3

Lettland

9,9

8,9

1,0

Litauen

7,1

3,9

3,2

Luxemburg

12,5

-0,4

12,9

Ungarn

-0,1

-1,6

1,5

Malta

7,0

1,4

5,7

Niederlande

6,9

1,9

5,0

Österreich

4,7

1,6

3,1

Polen

3,2

4,4

-1,2

Portugal

5,5

3,7

1,9

Rumänien

9,1

4,3

4,9

Slowenien

12,2

3,9

8,3

Slowakei

7,4

4,5

2,9

Finnland

4,0

-0,5

4,5

Schweden

1,8

0,2

1,6

Vereinigtes Königreich

12,4

8,8

3,6

EU-27

6,5

3,3

3,2

Wenn sich an den sonstigen Bedingungen nichts ändert und ausschließlich auf budgetäre Anpassungen zurückgegriffen werden soll, würde dies bedeuten, dass das im Jahr 2009 für die EU insgesamt geschätzte strukturelle Defizit von 2 % des BIP in einen Überschuss von 4 ½ % des BIP umgewandelt werden müsste.

Allerdings weist die Kommission darauf hin, dass diese Angaben in der augenblicklichen Situation – vor dem Hintergrund der Krise und der anschließend erwarteten Erholung – mit besonderen Unsicherheiten behaftet sind. Einerseits lasse sich die strukturelle Ausgangsposition der öffentlichen Haushalte 2009 nur schwer korrekt beurteilen. Sofern die vor dem Hintergrund der Krise getroffenen befristeten Maßnahmen nicht vollständig aus den strukturellen Haushalten herausgefiltert worden sind, könnte das Tragfähigkeitsrisiko überschätzt worden sein. Andererseits könnte die Krise das Wachstum der Volkswirtschaften in den nächsten zehn Jahren nachhaltig beeinflussen. In diesem Fall würden die Tragfähigkeitsrisiken im Baseline-Szenario unterschätzt.

3.2 Unterschiede in den Ursachen

Selbst wenn die Auswirkungen des demographischen Wandels ausgeklammert werden, ist die gegenwärtige Haushaltslage in der Mehrzahl der Mitgliedstaaten so schlecht, dass sich die Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen vergrößern, wenn es nicht alsbald zu einer Besserung kommt. Der von der Kommission ermittelte Anpassungsbedarf ist für die EU-27 etwa zur Hälfte auf die fiskalischen Effekte der Bevölkerungsalterung, zur anderen Hälfte auf die vergleichsweise ungünstige finanzielle Lage im Jahr 2009 und den Ausschluss weiterer Konsolidierungsschritte in der Berechnung zurückzuführen. Bei einer Betrachtung der Werte für Deutschland lässt sich ein größerer Teil der errechneten Tragfähigkeitslücke auf die Veränderung der alterungsbedingten Kosten zurückführen.

3.3 Bedeutung der mittelfristigen Haushaltsziele

Wenn man unterstellt, dass die (bislang geltenden) mittelfristigen Haushaltsziele im Jahr 2015 von allen Mitgliedstaaten erreicht werden, kommt es zu einer deutlichen Verbesserung der Ergebnisse. Die dann erzielten Veränderungen in den strukturellen Finanzierungssalden würden den erwarteten Anstieg der demographiebedingten Lasten in der Wirkung auf die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zum überwiegenden Teil ausgleichen können. In Deutschland würde die Tragfähigkeitslücke bei Null liegen, also ganz zum Verschwinden gebracht.

Allerdings hat das so beschriebene MTO-Szenario nicht mehr den gleichen Stellenwert wie im ersten Tragfähigkeitsbericht der Kommission. Das liegt vor allem daran, dass die verwendeten Zielgrößen für die mittelfristige Haushaltskonsolidierung vor dem Ausbruch der Wirtschafts- und Finanzkrise formuliert wurden und in einigen Fällen unrealistisch hohe Abbauschritte implizieren. Vor dem Hintergrund der Beschlüsse über ein neues Verfahren zur Berücksichtigung impliziter Verbindlichkeiten, über dessen Grundzüge sich der Rat bereits verständigt hat, dürften sie in einer Reihe von Fällen ohnehin kaum noch Gültigkeit beanspruchen. Eine Auswertung der demnächst von den Mitgliedstaaten vorzulegenden Stabilitäts- und Konvergenzprogramme in diesem Punkt bleibt abzuwarten.

4 Umfassende Risikobeurteilung

Im Bericht der Kommission werden die Mitgliedstaaten am Ende hinsichtlich der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in drei Risikokategorien („at high risk“, „at medium risk“, at low risk“) eingestuft. Die Klassifizierung knüpft an die Ergebnisse der quantitativen Analyse an, bezieht aber weitere Risikofaktoren (siehe Abschnitt 2 oben) in die Bewertung der Gefährdungslage mit ein. Dabei erkennt die Kommission an, dass Reformen der Alterungssicherungssysteme in einer Reihe von Fällen – auch in Deutschland – längst dazu beigetragen haben, aufziehenden Problemen zu begegnen. Neue Gefahren gehen von den budgetären Folgen der Wirtschaftskrise aus. Insgesamt werden von den 27 untersuchten Ländern dreizehn Staaten der Kategorie „hohes Risiko“, neun der Kategorie „mittleres Risiko“ und fünf der Kategorie „geringes Risiko“ vgl. Tabelle 2.

Tabelle 2: Risikoklassifizierung durch die EU-Kommission

Länder mit hohem Risiko

Länder mit mittlerem Risiko

Länder mit geringem Risiko

Griechenland Belgien Bulgarien
Irland Deutschland Dänemark
Lettland Frankreich Estland
Litauen Italien Finnland
Malta Ungarn Schweden
Niederlande Luxemburg
Rumänien Österreich
Slowakei Polen
Slowenien Portugal
Spanien
Tschechische Republik
Vereinigtes Königreich
Zypern

Damit hat sich die Einstufung der Mitgliedstaaten in einer Reihe von Fällen verschlechtert. Deutschland wird unverändert zu den Ländern mit einem mittleren Risiko gezählt. Eine neue Beurteilung steht zu Beginn des nächsten Jahres an, wenn die aktualisierten Stabilitäts- und Konvergenzprogramme von Rat und Kommission geprüft werden.

Wie sich die Einteilung der Mitgliedstaaten in unterschiedliche Risikokategorien und die Höhe der errechneten Tragfähigkeitslücken zueinander verhalten, zeigt Abbildung 1. Danach besteht zwischen den quantitativen Größen und der qualitativen Bewertung ein enger Zusammenhang, aber keine vollständige Übereinstimmung. Luxemburg z. B. wird wegen seiner gegenwärtig niedrigen Schuldenquote ungeachtet seiner hohen Tragfähigkeitslücke ein mittleres Risiko. Näheren Aufschluss über die Ursachen für Verschiebungen können die dem Bericht der Kommission beigefügten Länderblätter geben. Bei der Beurteilung Deutschlands sind Auswirkungen etwaiger „Abschläge“ oder „Zuschläge“ nicht zu erkennen.

Abbildung 1: Umfassende Risikobeurteilung und Höhe der Tragfähigkeitslücken
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

5 Schlussfolgerungen

Mit der Mitteilung der Kommission und dem von der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen publizierten Bericht hat sich der ECOFIN-Rat am 10. November 2009 befasst und dazu Schlussfolgerungen verabschiedet. Darin erkennt der Rat an, dass die durch die derzeitige Wirtschaftskrise verursachte Verschlechterung der Finanzlage am aktuellen Rand wesentlich zur Verschärfung des Problems der Tragfähigkeit beiträgt. Er hält politische Maßnahmen zu deren Verbesserung für dringend erforderlich und ruft die Mitgliedstaaten dazu auf, bei der nächsten Aktualisierung ihrer Stabilitäts- und Konvergenzprogramme einen Schwerpunkt auf die Darstellung von Strategien zur Sicherung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu legen.

Die im „Sustainability Report“ entwickelten Szenarien zeigen potentielle Gefahren für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in den Mitgliedstaaten auf, sie sind aber nicht unausweichlich. Ein fortwährender Anstieg der Schuldenquoten lässt sich vermeiden. Vor diesem Hintergrund hat der Rat auf Möglichkeiten zu einer erfolgreichen Bewältigung der sich langfristig abzeichnenden Herausforderungen hingewiesen und eine enge Verbindung zu den aktuellen Bemühungen um einen Ausstieg aus der krisenbedingt zunehmenden Staatsverschuldung hergestellt.

Kommission und Rat haben die Veröffentlichung des Tragfähigkeitsberichts zum Anlass genommen, um an die Empfehlungen zu erinnern, die der Europäische Rat in Stockholm für den Umgang mit den Herausforderungen des demographischen Wandels schon vor einigen Jahren entworfen hat („three-pronged strategy“). Dabei geht es um

  • die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte,

  • die Stärkung des Potentialwachstums über eine Erhöhung der Erwerbsbeteiligung und die Verminderung der strukturellen Arbeitslosigkeit,
  • die Umsetzung von Reformen in den sozialen Sicherungssystemen.

Darüber hinaus stellte der ECOFIN-Rat in seinen Schlussfolgerungen fest, dass er die Entwicklung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen weiter im Rahmen der jährlichen Prüfung der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme bewerten wird. Zu einer Weiterentwicklung der Methoden, die bei der Beurteilung zum Einsatz kommen, wird die Kommission, zusammen mit dem Ausschuss für Wirtschaftspolitik und dem Wirtschafts- und Finanzausschuss, aufgefordert.

Fußnoten

1 Den ersten derartigen Bericht hatte die Kommission im Jahr 2006 vorgestellt.

2 Die Ergebnisse ihrer Bewertung veröffentlicht die Kommission im jährlichen „Public Finance Report“.

3 In Deutschland hat das Bundesministerium der Finanzen 2005 und 2008 zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen vorgelegt.

4 Beide Dokumente können vom Europa-Server abgerufen werden: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication_summary16273_en.htm

5 Bevölkerungsalterung und Staatsausgaben