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29.01.2010

Monatsbericht

Ge­rech­tig­keits­wahr­neh­mung von Steu­er- und So­zi­al­sys­tem­re­for­men

  • „Fairness schlägt Effizienz“ – dies ist ein zentrales Resultat im Hinblick auf die Determinanten der Reformakzeptanz. Nur Reformen, die als gerecht empfunden werden, stoßen auf Zustimmung, während die Frage der Problemlösungsfähigkeit einer Reform eher von untergeordneter Bedeutung ist.
  • „Gerechtigkeit“ bleibt allerdings ein schillernder und vieldeutiger Begriff. In verschiedenen Reformkontexten sind verschiedene Fairness-Dimensionen von Bedeutung.
  • Die objektive ökonomische Situation eines Landes hat nur eingeschränkt einen Einfluss auf die Wahrnehmung der gesellschaftlichen Fairness.


1 Einleitung

Der wirtschaftspolitische Reformprozess in Deutschland, aber auch in anderen Industrieländern, ist immer wieder mit einem Paradox konfrontiert: Obwohl Reformen zu mehr Beschäftigung, einem Rückgang der Arbeitslosigkeit oder der Stabilisierung der Sozialversicherungssysteme beitragen können, sind sie wenig populär. Dies gilt sogar dann, wenn, wie etwa im Fall der Hartz-Reformen, die anschließende Entwicklung belegt, dass die mit diesen Veränderungen verfolgten Ziele tatsächlich erreicht werden können.

Ganz verschiedene Erklärungen für derartige Reformwiderstände kommen in Betracht. Verteilungseffekte, Unsicherheit, unzureichende Informationen und verzerrte Wahrnehmungen mögen eine Rolle für eine Ablehnung institutioneller Veränderungen liefern, sogar wenn diese einer Mehrheit Vorteile bringen würden. 2 Darüber hinaus kommt aber eine weitere wichtige Erklärung in Betracht: die wahrgenommene Gerechtigkeit einer Reform.

Traditionelle politökonomische Erklärungen ignorieren den Fairnessaspekt und basieren auf der Prämisse, dass ein Wähler eine Reform immer auf der Basis seines unmittelbaren persönlichen Eigeninteresses bewerten wird. Wenn das Individuum profitiert oder zumindest keine Nachteile durch eine Reform hat, dann wird es auch keinen Widerstand an den Tag legen. Dass diese Sichtweise zumindest unvollständig ist, belegen vielfältige Erfahrungen in der Reformdiskussion. Immer wieder gehören auch Menschen zu den Reformgegnern, die eindeutig durch eine diskutierte Reform keine Nachteile erleiden würden. Diese Beobachtungen deuten darauf hin, dass die wahrgenommene Fairness einer Reform unabhängig von der Frage der unmittelbaren eigenen Betroffenheit eine Rolle spielt.

Dazu passt die in der Verhaltensökonomie konzipierte Modellierung des Menschen als „Homo Reciprocans“: Dieser neigt dazu, das Verhalten anderer Menschen zu bestrafen, wenn er dieses Verhalten als ungerecht empfindet. Auf den Kontext von Reformen des Steuer- und Sozialsystems bezogen bedeutet dies, dass Wähler als ungerecht empfundene Reformen sogar dann ablehnen können, wenn sie damit auf Wachstum und ein höheres Einkommen verzichten. Die Effizienz von Reformen ist dann weder eine notwendige noch hinreichende Bedingung für deren Akzeptanz.

Vor diesem Hintergrund untersucht die hier beschriebene Studie die Fairness-Perzeption im Kontext von Reformen des Steuer- und Sozialsystems sowie ihre Auswirkungen auf die Akzeptanz dieser Reformen. Basierend auf den bisherigen Erkenntnissen der psychologischen und verhaltensökonomischen Literatur kommen Experimente sowie ökonometrische Analysen von repräsentativen Umfragedaten zur Anwendung.

2 „Gerechtigkeit“ – ein vielfältiger Begriff

Jede Untersuchung zu Fragen der gesellschaftlichen Gerechtigkeit und ihrer Wahrnehmung steht vor der Schwierigkeit, dass der Gerechtigkeitsbegriff vielfältige Dimensionen und Interpretationen hat. Modernen Fairness- oder Gerechtigkeitstheorien in der Volkswirtschaftslehre ist allerdings gemeinsam, dass die Nutzenfunktion jeweils um ein Argument – die Güter, die von einem anderen Individuum oder mehreren anderen Individuen in der Referenzgruppe konsumiert werden – erweitert wird. Wichtige Ausprägungen solcher sozialer Präferenzen sind beispielsweise:

  • Ungleichheitsaversion: Eine ungleiche Verteilung innerhalb der Referenzgruppe führt zu einer Verringerung des Nutzens, den ein Individuum aus dem Konsum der individuell konsumierten Güterbündel zieht.
  • Maximin-Präferenzen: Eine Besserstellung des am schlechtesten Gestellten in einer Referenzgruppe erhöht den individuellen Nutzen.
  • Effizienzprinzip: Für eine Erhöhung der durchschnittlichen Wohlfahrt (oder der Gesamtwohlfahrt) in der Referenzgruppe werden individuelle Kosten in Kauf genommen. Philosophische Grundlage ist der Utilitarismus.
  • „Warm glow“: Der individuelle Nutzen steigt mit dem Akt des Gebens (und in der Regel mit dem Wert der Gabe).
  • Schuldaversion: Der individuelle Nutzen sinkt mit der negativen Abweichung von der Erwartung des Interaktionspartners. Geht man davon aus, dass der Interaktionspartner eine freundliche Handlung erwartet, und wählt man eine unfreundliche Handlung, so wirkt sich das negativ auf den eigenen Nutzen aus, da man die Erwartung des Anderen enttäuscht hat.

Nicht genau spezifiziert wird dabei in der Regel, welche Gerechtigkeitskonzepte den Verteilungspräferenzen zugrunde liegen. Hier sind drei unterschiedliche Dimensionen zu unterscheiden:

  • Equality-Prinzip (Gleichheitsprinzip): Gemäß der egalitaristischen Sichtweise ist ein Zustand dann gerecht, wenn eine Gleichverteilung besteht.
  • Equity-Prinzip (Leistungsgerechtigkeit): Dieses Prinzip ist erfüllt, wenn Unterschiede in der Verteilung in einer klaren Beziehung zu Unterschieden in den Leistungen der Individuen stehen.
  • Need-Prinzip (Bedarfsgerechtigkeit): Das Need-Prinzip verlangt, dass Menschen gemäß ihren Bedürfnissen mit Gütern versorgt sind.

Der verstärkte Einsatz der experimentellen Methode in den Wirtschaftswissenschaften hat zu einer soliden empirischen Basis bezüglich der Einschätzung von sozialen Präferenzen und deren Handlungskonsequenzen in wirtschaftlich relevanten Situationen geführt. Eine Reihe von Experimenten bestätigt, dass ein großer Anteil von Individuen nicht völlig egoistisch agiert, sondern ein gewisses, auf individueller Ebene unterschiedliches Maß an sozialen Präferenzen aufweist. Nicht-egoistische Präferenzen spielen also zweifelsfrei eine Rolle bei der Gerechtigkeitsperzeption von Situationen.

Im Kontext von wirtschafts- und sozialpolitischen Reformen ist es notwendig, dieses mitzubedenken. Angesichts der Evidenz aus vielen Laborexperimenten ist es durchaus plausibel, dass Individuen mit sozialen Präferenzen Reformmaßnahmen ablehnen, von denen sie selbst profitieren würden, die sie aber als ungerecht empfinden. Es reicht also nicht aus, die von einer Reform unmittelbar negativ Betroffenen z. B. durch Kompensationsversprechen zu überzeugen, auch die anderen Bevölkerungsgruppen und ihre Einschätzungen müssen Beachtung finden.

3 Experimentelle Ergebnisse

Die Studie beinhaltet eine ganze Reihe von psychologischen Experimenten. Im Kontext verschiedener realer und fiktiver Reformen werden die Bedingungen für deren Akzeptanz untersucht. Bei allen Ergebnissen im Detail tritt ein übergreifendes Resultat zutage: Die einer Reform zugeschriebene Gerechtigkeit hat einen deutlich stärkeren Einfluss auf deren Akzeptanz als die dieser Reform zugeschriebene Effizienz. Im Hinblick auf die zuvor genannten Gerechtigkeitskonzepte fällt allerdings auf, dass diese offenbar nicht alle gleich relevant sind. So spielt das Gleichheitsprinzip im Verhältnis zu den Prinzipien der Leistungs- und Bedarfsgerechtigkeit eine vergleichsweise unwichtige Rolle.

Welches Gerechtigkeitsprinzip von größerer Bedeutung für die Reformakzeptanz ist, hängt allerdings auch von der gewählten Richtung von sozialen Vergleichen ab. So wird in einer experimentellen Studie die Auswirkung sozialer Vergleiche auf die Gerechtigkeitswahrnehmung am Beispiel der Rentenreform „Rente mit 67“ untersucht. Im Mittelpunkt steht dabei die Unterscheidung zwischen Vergleichen „nach oben“ und „nach unten“ in der Einkommensverteilung. Die Ergebnisse demonstrieren, dass soziale Vergleiche Einfluss auf die allgemeine Gerechtigkeitswahrnehmung und die dabei maßgeblichen Fairness-Dimensionen ausüben. Nach einem „Vergleich nach oben“ ist das Leistungsprinzip ausschlaggebend für die Gerechtigkeitswahrnehmung. Hingegen hat nach einem „Vergleich nach unten“ neben dem Leistungsprinzip auch das Bedürfnisprinzip einen wesentlichen Einfluss auf das Gerechtigkeitsurteil.

Eine der experimentellen Studien ist nicht auf ein einziges Reformgebiet fokussiert, sondern betrachtet verschiedene Reformen vergleichend. Im Mittelpunkt steht dabei die Frage, inwieweit unterschiedliche psychologische Dimensionen die Gerechtigkeitsbeurteilung über verschiedene Reformfelder hinweg bestimmen. Einbezogen werden folgende Reformen: Mehrwertsteuererhöhung, „Rente mit 67“, Gesundheitsfonds, Hartz IV, CO2-Steuer, Einkommensteuersenkung, Antidiskriminierungsgesetz und Mindestlohn. Hier erweist sich, dass über alle Reformfelder hinweg gerade das Ausmaß an existenzieller Bedrohung sowie das Ausmaß an negativen Emotionen (z. B. Wut, Furcht) wesentlich für das Gerechtigkeitsurteil sind. In dieses Bild passt, dass – ebenfalls wieder über alle Reformen hinweg – Reformthemen, die mit positiven Emotionen (z. B. Freude, Überraschung) verbunden werden, auch als gerechter erlebt werden. Des Weiteren wird deutlich, dass der wahrgenommene ökonomische Nutzen einer Reform (wie auch einige weitere psychologische Dimensionen) für das Gerechtigkeitsurteil nicht bei jeder Reform wesentlich ist.

Vergleicht man verschiedene Berufsgruppen, dann erweist sich der Einfluss existenzieller Bedrohung auf das Gerechtigkeitsurteil deutlich bei Angestellten, Arbeitslosen und Studenten, während er bei den Berufsgruppen Rentner, Beamte und Selbstständige verschwindet. Aufgrund der besseren Absicherung bei Rentnern und Beamten sowie der größeren Risikofreude bei Selbstständigen dürften Reformen generell weniger bedrohlich wirken und daher weniger maßgeblich für das Gerechtigkeitsurteil dieser Berufsgruppen sein.

4 Auswertung von repräsentativen Umfragedaten

Ein weiterer Analyseschritt der Studie widmet sich der Analyse repräsentativer Umfragedaten, um Einblicke in die Determinanten von wahrgenommener Gerechtigkeit zu erlangen und den Zusammenhang zwischen wahrgenommener Gerechtigkeit und Reformakzeptanz zu beleuchten. Datengrundlage ist die „Allgemeine Bevölkerungsumfrage der Sozialwissenschaften“ (ALLBUS).

4.1 Wahrnehmung sozialer Gerechtigkeit

ALLBUS bietet Einschätzungen zu drei verschiedenen Aspekten der gesellschaftlichen Fairness: erstens zur wahrgenommenen Gerechtigkeit sozialer Unterschiede, zweitens zur Bewertung der Lage „einfacher Leute“ und drittens zur Zufriedenheit mit dem eigenen Anteil am Wohlstand.

Ein bemerkenswertes Resultat ist, dass der eigene Anteil am Wohlstand als deutlich gerechter bewertet wird als die sozialen Unterschiede in ihrer Gesamtheit. Auch ist für das Fairnessurteil zur eigenen Lage nicht eindeutig eine in den vergangenen Jahren zunehmend kritischere Sicht zu verzeichnen, wie dies für die soziale Lage insgesamt oder die Situation einfacher Leute gilt. Die Wahrnehmung einer (seit den Neunzigern wachsenden) sozialen Ungerechtigkeit wird offenbar für viele Bürger nicht durch eine wahrgenommene Verschlechterung der eigenen Situation ausgelöst.

Deskriptiv treten vor allem signifikante Unterschiede in den Gerechtigkeitsurteilen zwischen in West- oder Ostdeutschland Geborenen hervor. Ost-West-Unterschiede sind ebenfalls für die Überzeugungen (Beliefs) zu den Anreizwirkungen von Einkommensdifferenzen und zur Zufriedenheit mit der Demokratie (als Indikator für die wahrgenommene prozedurale Gerechtigkeit3) ausgeprägt. Während Westdeutsche mehrheitlich einen Zusammenhang zwischen Einkommensunterschieden und Leistungsanreizen sehen, teilen Ostdeutsche in deutlich geringerem Maße diese Sichtweise. Für diese Beliefs ist im Zeitraum 1991 bis 2008 keine Konvergenz messbar.

In der multivariaten Analyse werden die Bestimmungsgründe für alle drei Dimensionen der wahrgenommenen Gerechtigkeit mit identischen Spezifikationen untersucht. Durchweg zeigt sich das Eigeninteresse als bedeutsame Einflussgröße, wonach Personen mit hohem Einkommen eine höhere Gerechtigkeit der Verhältnisse wahrnehmen. Das psychologische Phänomen des „self-serving bias“, wonach Menschen das für sie Günstige tendenziell auch für gerecht halten, wird somit erneut bestätigt. Darüber hinaus ist der Effekt der Beliefs (zur individuellen Eigenverantwortung für die wirtschaftliche Lage und zur Funktionsfähigkeit der Demokratie) stark ausgeprägt. Insbesondere diejenigen, die an einen Zusammenhang zwischen eigener Leistung und wirtschaftlichem Wohlergehen glauben, halten die gesellschaftliche Lage in Deutschland eher für gerecht. Unter den sonstigen individuellen Merkmalen sticht als robust hochsignifikante Variable die Zugehörigkeit zu einer Religionsgemeinschaft hervor, mit der eine positivere Bewertung der Gerechtigkeit einhergeht.

Diese Befunde erklären, warum gesellschaftliche Gerechtigkeitsurteile nicht eindeutig durch die vorgefundene objektive soziale und ökonomische Situation determiniert werden. Einen wesentlichen Einfluss auf die Bewertungen haben vielmehr persönliche Sichtweisen, Interessen und Werturteile. Dies impliziert, dass nicht notwendigerweise ein Zusammenhang zwischen objektiven Verbesserungen oder Verschlechterungen der sozialen Verhältnisse einerseits und deren Bewertung andererseits bestehen muss.

4.2 Sozial- und steuerpolitische Präferenzen

Auf Basis der ALLBUS-Daten werden außerdem die sozial- und steuerpolitischen Präferenzen untersucht. Die Empirie fußt für die ausgabenseitige Umverteilung auf einer ALLBUS-Frage zur Akzeptanz von Kürzungen von Sozialleistungen. Auf der Einnahmenseite steht die Bewertung der relativen Steuerlast für niedrige, mittlere und hohe Einkommen im Mittelpunkt. Theoretische Vorüberlegungen lassen einen erheblichen Einfluss des Eigeninteresses auf die Akzeptanz von Veränderungen erwarten.

Die multivariate Analyse unterstreicht allerdings, dass weder die Ablehnung von Sozialleistungskürzungen noch die Unterstützung für ein stärker progressives Steuersystem alleine durch die individuelle Betroffenheit von derartigen Reformen getrieben wird. Zwar gibt es hier einen eindeutigen Zusammenhang etwa zwischen Arbeitslosigkeit und einer Ablehnung von niedrigeren Transfers. Zusätzlich spielen aber die wahrgenommene prozedurale Gerechtigkeit und die Gerechtigkeitsvorstellungen der Befragten im Hinblick auf die Unterstützung für das Bedürfnisprinzip (Need) eine wichtige Rolle. Der Ost-Effekt ist für die Sozialausgaben, nicht aber für die Steuerprogression robust signifikant.

Bei den Steuerpräferenzen ist die Wahrnehmung, selber leistungsgerecht entlohnt zu werden, eine wichtige Einflussgröße und führt dazu, dass ein Befragter ein progressives Steuersystem eher negativ beurteilt. Dieser Befund deutet auf einen wirtschaftspolitisch bedeutsamen Zusammenhang hin: Offenbar verringert eine wachsende individuelle Arbeitsplatz- und Einkommenszufriedenheit den Wunsch nach einem stark umverteilenden Steuersystem. Das Steuersystem wird somit offenbar als Korrektiv für individuell am Arbeitsplatz empfundene ungerechte Entlohnung betrachtet.

4.3 Arbeitsmarktreform-Präferenzen

Um einen möglichst breiten Einblick in die Determinanten der individuellen Präferenz für marktorientierte Arbeitsmarktreformen zu ermöglichen, werden für dieses Politikfeld drei verschiedene in ALLBUS abgedeckte Reformdimensionen näher betrachtet: eine Kürzung der Ausgaben für Arbeitslosenunterstützung, eine Abschaffung von staatlichen Beschäftigungsprogrammen sowie von Subventionszahlungen an schwache Industrien.

Insgesamt zeigen die Daten, dass interventionistische Arbeitsmarktpolitiken in Deutschland populär sind; nur etwa jeder Fünfte stimmt Reformansätzen vorbehaltlos zu, die Arbeitslosenunterstützung kürzen oder auf Beschäftigungsprogramme und Subventionen schwacher Industrien verzichten wollen.

Die politökonomische Sichtweise stark regulierter Arbeitsmärkte verweist zur Erklärung vor allem auf das Eigeninteresse der Job-Insider. Die hier einbezogenen Überlegungen gehen darüber hinaus und beziehen Beliefs, Fairness-Überlegungen, den Informations- und Bildungsstand und weitere individuelle Merkmale in die Analyse mit ein.

Erneut bestätigt sich in der multivariaten Analyse, dass das Eigeninteresse zwar eine wesentliche, nicht aber die alleinige Rolle in der Erklärung des Reformwiderstandes hat. Gerechtigkeitsüberlegungen spielen eine Rolle und verbessern die Erklärungskraft des empirischen Modells vor allem dann erheblich, wenn die Reformen die Verteilung von finanziellen Mitteln direkt beeinflussen. Dies wird insbesondere bei der gewünschten Höhe der Arbeitslosenunterstützung deutlich.

Der Ost-Effekt verliert seine Signifikanz für die Ablehnung von Kürzungen der Arbeitslosentransfers, sobald die Fairness-Perzeption und die Beliefs berücksichtigt werden. Dies bestätigt, dass die unterschiedlichen Präferenzen Ost- und Westdeutscher vor allem aus unterschiedlichen Gerechtigkeitsvorstellungen resultieren.

5 Internationale Vergleiche

Die zuvor erfolgte Analyse auf Basis deutscher Umfragedaten wird abschließend durch international vergleichende deskriptive Analysen auf Basis des „World Value Survey“ abgerundet.

Ausgangspunkt sind Erkenntnisse der Literatur, die auf den Zusammenhang zwischen den Sichtweisen über die Ursachen von Ungleichheit und der Intensität von Umverteilung aufmerksam macht. In einem „amerikanischen Gleichgewicht“ geht demnach der Glaube an die eigene Verantwortung für den individuellen Erfolg einher mit wenig Umverteilung, während in einem „europäischen Gleichgewicht“ der Glaube an die Schicksalhaftigkeit des individuellen Wohlergehens mit einem größeren Maß an Umverteilung korreliert. Diese Einsichten deuten bereits darauf hin, dass sich die wahrgenommene Gerechtigkeit von Steuer- und Sozialsystemen und infolgedessen auch die Akzeptanz bestimmter Reformen international stark unterscheiden sollten.

Die Vergleiche zeigen, dass innerhalb der deutschen Bevölkerung die Wahrnehmung, dass die Einkommensunterschiede in ihrem Land zu hoch sind, besonders stark ausgeprägt ist. Internationale Unterschiede im Wunsch nach mehr Gleichheit stehen dabei nicht in einer klar erkennbaren Beziehung zu messbaren Unterschieden in der Verteilung der Einkommen. Hier bestätigt sich der Befund, dass Fairness-Wahrnehmungen nicht eindeutig durch die objektive soziale Situation des betreffenden Landes determiniert werden.

Das Wohlstandsniveau eines Landes korreliert positiv und das Wirtschaftswachstum negativ mit der Egalisierungspräferenz. Individuelle Merkmale und Präferenz für stärkere Umverteilung korrelieren nicht in jedem betrachteten Land in gleicher Weise. Besonders die Transformationsländer weisen hier einige untypische Befunde auf, so ist hier etwa kein Zusammenhang zwischen dem individuellen Einkommen und der Verteilungspräferenz erkennbar. Außerdem ist in Ländern mit starker Egalisierungspräferenz Leistungsgerechtigkeit weniger populär, hingegen wird dort Demokratie für besonders wichtig erachtet. Die deskriptive Analyse bestätigt den erwarteten Zusammenhang, dass der Glaube an eine Belohnung persönlicher Leistung mit einer größeren Ungleichheitstoleranz einhergeht.

Abschließend wird die Verteilung einiger Persönlichkeitsmerkmale (Traits), die in der psychologischen Literatur als bedeutsam eingestuft wurden, über die Länder verglichen. Für Deutschland fällt hier ein eher unterdurchschnittliches Vertrauen in die Mitmenschen, aber auch zwischen den Generationen auf.

6 Die Finanzkrise, Fairness-Perzeption und Reformen

In einem Exkurs behandelt die Studie auch die möglichen Folgen der Finanzkrise für die Reformakzeptanz. Gemäß der sogenannten „Krisenhypothese“ wäre zu erwarten, dass die Finanz- und Wirtschaftskrise den Weg für Reformen ebnen wird. Allerdings unterscheidet sich die gegenwärtige Krise in einer Reihe von Merkmalen von früheren Rezessionen. So wird mit den Banken- und Finanzmärkten ein Teil des marktwirtschaftlichen Systems als Krisenauslöser betrachtet. Zudem übernimmt der Staat im kurzfristigen Krisenmanagement und in der antizyklischen Politik dieses Mal eine ausgesprochen aktive Rolle unter Aufbietung eines breiten Instrumentariums der Fiskal- und Geldpolitik. Diese Besonderheiten machen es fragwürdig, ob sich mit der Krise ohne Weiteres die Chancen für marktorientierte Reformen verbessert haben. Über folgende Kanäle könnte die Krise die Fairness-Perzeption und damit die Reformbereitschaft beeinflussen:

  • Die Krise könnte die Wahrnehmung vermindern, dass Menschen für ihren wirtschaftlichen Erfolg oder Misserfolg selbst verantwortlich sind. Damit schwindet unter Fairnessaspekten die Unterstützung für Reformen, die etwa in der sozialen Sicherung auf mehr Eigenverantwortung setzen.
  • Eine der entscheidenden Bedingungen für die Akzeptanz von Reformen ist, dass diese als reziprok empfunden werden und der eigenen Kompromissbereitschaft ein Wohlverhalten anderer Akteure gegenübersteht. Die Krise könnte hier ein Phänomen negativer Reziprozität auslösen. Der Umstand, dass bestimmte Akteure („Bankmanager“) für verantwortlich gehalten werden und noch dazu in der allgemeinen Wahrnehmung im eklatanten Gegensatz zum Equity-Prinzip entlohnt werden (Boni-Diskussion), kann die Bereitschaft für Reformen schmälern.
  • Wie im experimentellen Teil der Studie deutlich geworden ist, erhöhen existenzielle Ängste die Sensibilität für Ungerechtigkeit. Dies und die wachsende als unverschuldet empfundene Job-Unsicherheit deuten darauf hin, dass sozialstaatliche Absicherungen, die etwa die Einhaltung des Bedürfnisprinzips sicherstellen, an Bedeutung gewinnen.
  • Die Bereitschaft, Kompromisse einzugehen und sogar kurzfristige Nachteile in Kauf zu nehmen, ist Vorbedingung für die Realisierbarkeit vieler Reformen. In diesem Zusammenhang sind soziale Normen, gemeinwohlorientiert zu handeln, von besonderer Bedeutung. Derartige soziale Normen sind Wandlungen unterworfen. In einer schweren Rezession könnte die Bereitschaft, soziale Normen weiter zu befolgen, Schaden nehmen.
  • Die aktuelle Krise dürfte das Vertrauen in differenzierter Weise beeinflussen: Während Regierungen im kurzfristigen Krisenmanagement Handlungsfähigkeit an den Tag legen und an Vertrauen gewinnen können, dürfte das Vertrauen in Manager und Unternehmer stärker in Mitleidenschaft gezogen werden. In Bezug auf das Vertrauen in die Politik können sich insofern reformbegünstigende Effekte ergeben, nicht aber in Bezug auf Reformen, die Vertrauen in Unternehmen erfordern.
  • Eine Krise kann die Wahrnehmung eines Kontrollverlustes bei vielen Bürgern auslösen, weil der eigene Einfluss auf das ökonomische Wohlergehen durch exogene Ereignisse (Insolvenzen, Rezession) zu schwinden scheint. Ein Kontrollverlust kann verschiedene Effekte wie etwa irrationale Abwehrreaktionen (beispielsweise einen protektionistischen Reflex) auslösen.

Insgesamt machen die Überlegungen deutlich, dass die Merkmale dieser Krise keineswegs eindeutig eine wachsende Unterstützung für marktorientierte Reformen erwarten lassen. Im Gegenteil besteht die Gefahr, dass aus der nun unstrittigen schärferen Regulierung der Finanzmärkte und Finanzindustrie undifferenziert auf einen wachsenden Regulierungsbedarf in anderen Märkten geschlossen wird.

7 Schlussfolgerungen

Folgende Gesamtergebnisse und Schlussfolgerungen der Studie sind hervorzuheben:

  • Gerechtigkeit schlägt Effizienz: Die wahrgenommene Gerechtigkeit einer Reform ist zentral für deren Akzeptanz und dabei bedeutsamer als die wahrgenommene Effizienz dieser Reform. Dieser zentrale Befund ist unmittelbar relevant für die Erklärung eines scheinbaren Paradoxons in den gegenwärtigen wirtschaftspolitischen Debatten: Obwohl die Arbeitsmarktreformen der vergangenen Jahre die Performance des deutschen Arbeitsmarktes erkennbar verbessert haben, bleiben viele Elemente der Hartz-Reformen politisch strittig. Dieser Widerspruch ist erklärbar aus der Tatsache, dass viele Bürger sich in ihrer Meinungsbildung kaum durch die Problemlösungsfähigkeit von Reformen leiten lassen, sondern von der Frage, als wie gerecht oder ungerecht diese Veränderungen zu bewerten sind. In der politischen Kommunikation von Veränderungen muss somit der Fairness-Dimension ein besonders hohes Gewicht zukommen.
  • Experten und Fairness-Debatten: Experten bewerten die zurückliegenden Arbeitsmarktreformen über alle betrachteten Gerechtigkeitsdimensionen signifikant als gerechter als Laien. Offenbar schlägt deren größerer Effizienz-Optimismus auf die Fairness-Beurteilung durch. Gleichwohl sind Wirtschaftsexperten traditionell zurückhaltend, sich zu Gerechtigkeitsurteilen zu äußern, da sie ihre Rolle darin sehen, möglichst wertfrei auf Ursache-Wirkungs-Ketten hinzuweisen und die Gerechtigkeitsurteile den Wählern und der Politik zu überlassen. Dies mindert den Einfluss der Experten in öffentlichen Reformdebatten. Experten könnten die Wirksamkeit ihrer Stellungnahmen steigern, wenn sie diese Zurückhaltung ablegen und stärker auf Fairness-Aspekte von Reformen hinweisen könnten. Eine Formulierung wie „es ist ungerecht, wenn Langzeitarbeitslosen keine neue Job-Chance geboten wird“ dürfte beispielsweise stärker wirken als „es ist ineffizient, die Arbeitskraft von Langzeitarbeitslosen nicht stärker zu nutzen“.
  • Mehrheitsillusion: Die Dominanz der Fairness-Kategorie im Vergleich zur Effizienzkategorie führt dazu, dass eine zentrale Vorhersage politökonomischer Modelle des Reformwiderstands falsch sein kann. Die Akzeptanz für eine Reform in der Demokratie ist nicht alleine dadurch gesichert, dass die Verlierer in der Minderheit sind. Regelmäßig sind Personengruppen, die eindeutig keine Nachteile oder sogar Vorteile aus einer bestimmten Maßnahme erfahren, unter den Gegnern zu finden.
  • Wahrnehmung sozialer Gerechtigkeit und objektive Situation: Urteile zur gesellschaftlichen Fairness werden nicht nur durch die objektive Situation, sondern durch viele weitere Faktoren (Persönlichkeitsmerkmale wie Vertrauen oder Patriotismus, vorherrschende Gerechtigkeitsprinzipien) bestimmt. Insbesondere der Glaube, dass sich Leistung nicht auszahlt und Einkommensunterschiede durch Glück, Schicksal oder gesellschaftliche Restriktionen zustande kommen, wirkt sich negativ auf die Fairness-Perzeption aus. Außerdem hat eine ungünstige Bewertung der prozeduralen Fairness negative Auswirkungen auf die wahrgenommene Verteilungsgerechtigkeit. Die Wahrnehmung sozialer Ungerechtigkeit wird somit nicht notwendigerweise auf Lageverbesserungen der unteren Einkommensgruppen reagieren. Zusätzlich müssten mentale Veränderungen eintreten, etwa im Hinblick auf die wahrgenommene Bedeutung der Eigenverantwortung für den wirtschaftlichen Erfolg.
  • Leistungsgerechtigkeit versus Bedarfsgerechtigkeit: Während das Gleichheitsprinzip durchweg von untergeordneter Bedeutung ist, wechseln sich Leistungs- (Equity) und Bedarfsgerechtigkeit (Need) als dominantes Prinzip für Fairnessurteile ab. Das Need-Prinzip gewinnt in der Fairness-Perzeption der Rentenreform an Bedeutung, wenn „Vergleiche nach unten“ erfolgen, während bei „Vergleichen nach oben“ das Equity-Prinzip in den Vordergrund tritt. Für die Zukunft des deutschen Rentensystems wird die Gefahr einer wachsenden Altersarmut unter Rentnern diskutiert. Dieser Verstoß gegen das Need-Prinzip würde unseren Ergebnissen nach darauf schließen lassen, dass dann die Gerechtigkeit des Gesamtsystems auch von den selber nicht durch Altersarmut Betroffenen zunehmend in Zweifel gezogen würde.
  • Soziale Ängste: Insbesondere eine als existenzielle Bedrohung empfundene Reform führt zu einer negativen Fairness-Bewertung. Dieser Befund unterstreicht die hohe Bedeutung emotionaler Faktoren.
  • Arbeitsfreude und Einkommenszufriedenheit: Menschen, die eine hohe intrinsische Arbeitsmotivation aufweisen, sind eher mit der Erhöhung des Renteneintrittsalters einverstanden. Außerdem sind diejenigen, die sich als ihrer Leistung entsprechend entlohnt fühlen, weniger an einem progressiven Steuersystem interessiert. Diese Einsichten lassen den Schluss zu, dass die Reformbereitschaft eines Landes in nicht unerheblichem Maße durch die Freude seiner Bürger an der eigenen Arbeit und die Wahrnehmung einer eigenen leistungsangemessenen Entlohnung begünstigt wird.
  • Ost-West-Unterschiede: Die Herkunft aus der ehemaligen DDR hat sich als Merkmal erwiesen, das einen fast durchweg signifikanten Einfluss auf die Reformpräferenzen hat. Allerdings verliert der Effekt an Bedeutung, wenn die Variablen zur Fairness-Perzeption einbezogen werden. Dies deutet darauf hin, dass Unterschiede in der Fairness-Bewertung zwischen Ost und West einen wichtigen Beitrag zur Erklärung unterschiedlicher Politikpräferenzen liefern.

Fußnoten

1 Der vorliegende Beitrag wurde von Dr. Friedrich Heinemann (ZEW Mannheim) erarbeitet. Weitere Koautoren des zugrunde liegenden Forschungsberichts sind Prof. Dr. Dieter Frey (LMU München), Tanja Hennighausen (ZEW Mannheim), Prof. Dr. Eva Jonas (Universität Salzburg), Prof. Dr. Martin Kocher (LMU München), Sabine Lüdtke (Universität Salzburg), Luitgard Reiß (LMU München) und Prof. Dr. Eva Traut-Mattausch (Universität Salzburg).

2 In einer Vorgängerstudie wurden psychologische und verhaltensökonomische Ursachen von Reformwiderständen und kognitiven Verzerrungen untersucht, vgl. dazu Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht April 2007, „Psychologie, Wachstum und Reformfähigkeit“, S.43-55.

3 „Prozedurale Gerechtigkeit“ bezieht sich auf Entscheidungsprozesse und nicht auf das Ergebnis von Entscheidungen. Ein Entscheidungsprozess wird beispielsweise dann als gerecht bewertet, wenn der Einzelne durch seine Wahlstimme oder Diskussionsbeiträge an der Entscheidung beteiligt ist, wenn die Entscheidungsverfahren transparent sind und niemand in den Entscheidungsverfahren privilegiert wird.

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