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22.02.2010

Monatsbericht

Er­geb­nis­se des Län­der­fi­nanz­aus­gleichs 2009

  • Die Wirtschafts- und Finanzkrise hat sich im Jahr 2009 in einem deutlichen Rückgang der Steuereinnahmen der Länder (einschließlich Gemeinden) und einer Verringerung der relativen Steueraufkommensunterschiede zwischen den Ländern niedergeschlagen.
  • Im Ergebnis sind die Ausgleichsvolumina auf allen Stufen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs im Vergleich zu den Vorjahren deutlich gesunken.
  • Der bundesstaatliche Finanzausgleich ist auch in schwierigem wirtschaftlichen Umfeld seiner Aufgabe gerecht geworden.

1 Bundesstaatlicher Finanzausgleich

Der bundesstaatliche Finanzausgleich (aufeinander aufbauend: Umsatzsteuerverteilung, Länderfinanzausgleich und Bundesergänzungszuweisungen) hat die Aufgabe, alle Länder finanziell in die Lage zu versetzen, ihre verfassungsmäßigen Aufgaben zu erfüllen und somit auch ihre Eigenstaatlichkeit zu entfalten. Durch die Annäherung der Einnahmen der Länder soll die Herstellung und Bewahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse für alle Einwohner im Bundesgebiet ermöglicht werden.

Die Grundzüge des Finanzausgleichs sind im Grundgesetz festgelegt. Seine konkrete Ausgestaltung erfolgt durch einfache Gesetze: Das abstrakt gehaltene Maßstäbegesetz konkretisiert die betreffenden finanzverfassungsrechtlichen Regelungen und bildet die Grundlage für das Finanzausgleichsgesetz, das die Einzelheiten des Finanzausgleichs bestimmt. Maßstäbegesetz und Finanzausgleichsgesetz gelten seit 2001 beziehungsweise 2005 und sind bis Ende 2019 befristet.

1.1 Umsatzsteuerverteilung unter den Ländern

In der ersten Stufe des Ausgleichssystems wird der Länderanteil am Umsatzsteueraufkommen den einzelnen Ländern zugeordnet. Dabei werden höchstens 25 % des Länderanteils an der Umsatzsteuer als sogenannte Ergänzungsanteile verteilt. Sie sind für diejenigen Länder bestimmt, deren Aufkommen aus der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und den Landessteuern je Einwohner unterhalb des Länderdurchschnitts liegen. Dadurch wird die Lücke zwischen den Steuereinnahmen steuerschwacher Länder und dem Länderdurchschnitt teilweise geschlossen. Die exakte Höhe der Ergänzungsanteile ist abhängig davon, wie stark die Steuereinnahmen je Einwohner eines Landes unter den durchschnittlichen Steuereinnahmen je Einwohner aller Länder liegen. Der Rest des Länderanteils an der Umsatzsteuer, mindestens 75 %, wird nach der Einwohnerzahl auf alle Länder verteilt. Die Umsatzsteuerverteilung hat auch damit Ausgleichswirkungen.

1.2 Länderfinanzausgleich

Durch den Länderfinanzausgleich, die zweite Stufe des Ausgleichssystems, werden die Einnahmeunterschiede zwischen den Ländern weiter verringert. Die finanzschwachen Länder erhalten Ausgleichszuweisungen, die von den finanzstarken Ländern aufgebracht werden.

Ausgangspunkt für den Länderfinanzausgleich ist die Finanzkraft je Einwohner der einzelnen Länder. Die Finanzkraft eines Landes ist die Summe seiner Einnahmen und anteilig (zu 64 %) die Summe der Einnahmen seiner Gemeinden. Grundsätzlich sollen alle Einnahmearten der Länder und Gemeinden bei der Bestimmung der Finanzkraft berücksichtigt werden. Tatsächlich werden als ausgleichsrelevante Einnahmen nur die Länderanteile an den Gemeinschaftsteuern, die Steuereinnahmen der Länder und anteilig die der Gemeinden in den Länderfinanzausgleich einbezogen.

Grundsätzlich wird ein gleicher Finanzbedarf je Einwohner in allen Ländern angenommen. Für die drei Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen ist diese Annahme nicht sachgerecht. Stadtstaaten weisen einen deutlich höheren Finanzbedarf je Einwohner auf als Flächenländer. Ihre Einwohnerzahl wird deshalb im Länderfinanzausgleich fiktiv auf 135 % erhöht (Einwohnergewichtung). Ein geringfügig höherer Finanzbedarf je Einwohner besteht auch in den drei besonders dünn besiedelten Flächenländern Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt. Deshalb wird auch ihre Einwohnerzahl im Länderfinanzausgleich fiktiv geringfügig erhöht.

Die exakte Höhe der Ausgleichszuweisungen für ein finanzschwaches Land ist davon abhängig, wie weit seine Finanzkraft je (gewichtetem) Einwohner die durchschnittliche Finanzkraft je Einwohner unterschreitet. Die Lücke zum Durchschnitt wird – auf der Basis eines progressiven Ausgleichstarifs – weiter verringert. Analog dazu ist die Höhe der Ausgleichsbeiträge, die ein finanzstarkes Land zu leisten hat, davon abhängig, wie weit seine Finanzkraft je Einwohner die durchschnittliche Finanzkraft je Einwohner übersteigt. Symmetrisch zum Ausgleichstarif wird die überdurchschnittliche Finanzkraft anteilig abgeschöpft. Die Regelungen sind im Einzelnen so ausgestaltet, dass sich die Finanzkraftreihenfolge der Länder durch den Länderfinanzausgleich nicht verändern kann.

1.3 Bundesergänzungszuweisungen

Bundesergänzungszuweisungen, als dritte Stufe des Ausgleichssystems, sind den Länderfinanzausgleich ergänzende Zuweisungen des Bundes an leistungsschwache Länder. Sie sind ungebundene Mittel und dienen der ergänzenden Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs. Zu unterscheiden ist zwischen allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen und Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen.

Durch allgemeine Bundesergänzungszuweisungen wird bei leistungsschwachen Ländern die nach dem Länderfinanzausgleich verbleibende Lücke zur durchschnittlichen Finanzkraft noch weiter verringert. Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen erhalten Länder, deren Finanzkraft je gewichtetem Einwohner nach dem Länderfinanzausgleich unter 99,5 % des Durchschnitts liegt. Die nach Länderfinanzausgleich verbleibende Lücke wird zu 77,5 % aufgefüllt.

Die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zielen demgegenüber auf den Ausgleich besonderer Finanzbedarfe leistungsschwacher Länder aufgrund spezifischer Sonderlasten. Ihre Höhe ist unabhängig von den aktuellen Finanzkraftverhältnissen und im Finanzausgleichsgesetz festgeschrieben.

2 Ergebnisse 2009

Die vorläufige Jahresrechnung 2009 über den bundesstaatlichen Finanzausgleich liegt nunmehr vor. Die wichtigsten Ergebnisse sind nachfolgend dargestellt.

Tabelle 1: Daten zur horizontalen Umsatzsteuerverteilung, zum Länderfinanzausgleich und zu den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) im Jahr 2009 im Vergleich zu 2008

 

Jahr

NW

BY

BW

NI

HE

SN

RP

ST

SH

Steuer der Länder vor Umsatzsteuerausgleich (je Einwohner in Prozent des Durchschnitts)

2009

105,5

129,6

114,6

83,5

128,1

46,9

98,4

47,0

95,0

2008

104,2

124,6

121,1

82,9

132,3

48,7

95,9

47,6

87,1

Umsatzsteuerausgleich (Differenz zwischen Verteilung nach geltendem Recht und vollständiger Verteilung nach Einwohnern) in Mio. €

2009

-2 378

-1 661

-1 429

509

-805

2 159

-476

1 222

-219

2008

-2 813

-1 960

-1 683

585

-950

2 319

-432

1 358

45

Finanzkraft in Prozent des Länderdurchschnitts 1 (vor Finanzausgleich)

2009

100,3

114,8

108,4

98,9

117,0

87,3

95,0

87,4

95,8

2008

99,8

112,4

112,3

97,3

120,3

85,5

94,3

86,2

95,9

Ausgleichsbeiträge und -zuweisungen im Länderfinanzausgleich in Mio. €

2009

-61

-3 370

-1 508

114

-1 919

921

295

520

171

2008

54

-2 923

-2 499

317

-2 470

1 158

374

627

177

Finanzkraft in Prozent des Länderdurchschnitts 1 (nach Finanzausgleich)

2009

100,1

105,0

103,3

99,4

105,5

95,4

97,7

95,4

98,0

2008

99,9

104,5

104,5

98,6

106,5

94,9

97,4

95,0

98,0

Allgemeine BEZ in Mio. €

2009

18

369

158

209

93

2008

163

447

194

245

96

Finanzkraft in Prozent des Länderdurchschnitts 1 (nach Finanzausgleich und allgemeinen BEZ)

2009

99,5

98,6

99,1

98,6

99,2

2008

99,3

98,5

99,0

98,5

99,2

noch Tabelle 1: Daten zur horizontalen Umsatzsteuerverteilung, zum Länderfinanzausgleich und zu den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) im Jahr 2009 im Vergleich zu 2008

 

Jahr

TH

BB

MV

SL

BE

HH

HB

Insgesamt

Steuer der Länder vor Umsatzsteuerausgleich (je Einwohner in Prozent des Durchschnitts)

2009

47,6

62,1

47,6

85,6

75,9

156,8

100,0

100,0

2008

46,7

55,9

44,2

81,9

81,2

175,1

101,0

100,0

Umsatzsteuerausgleich (Differenz zwischen Verteilung nach geltendem Recht und voll- ständiger Verteilung nach Einwohnern) in Mio. €

2009

1 147

829

842

39

545

-236

-88

± 7 292

2008

1 318

1 141

1 028

90

334

-277

-104

± 8 219

Finanzkraft in Prozent des Länderdurchschnitts 1 (vor Finanzausgleich)

2009

87,2

88,4

84,7

94,0

67,6

101,5

74,3

100,0

2008

85,3

87,0

83,5

93,3

67,2

108,7

72,4

100,0

Ausgleichsbeiträge und -zuweisungen im Länderfinanzausgleich in Mio. €

2009

502

506

457

93

2 893

-49

434

± 6 907

2008

637

621

538

116

3 140

-371

505

± 8 263

Finanzkraft in Prozent des Länderdurchschnitts 1 (nach Finanzausgleich)

2009

95,3

95,6

94,6

97,3

90,3

100,8

92,0

100,0

2008

94,8

95,3

94,3

97,1

90,2

103,5

91,5

100,0

Allgemeine BEZ in Mio. €

2009

201

208

174

48

907

 

143

2 527

2008

245

247

200

58

982

 

164

3 041

Finanzkraft in Prozent des Länderdurchschnitts 1 (nach Finanzausgleich und allgemeinen BEZ)

2009

98,6

98,6

98,4

99,0

97,4

 

97,8

 

2008

98,4

98,5

98,3

99,0

97,4

 

97,7

 

Insgesamt ist erkennbar, dass der bundesstaatliche Finanzausgleich im Jahr 2009 deutlich vom massiven Einbruch der Steuereinnahmen als Folge der Wirtschafts- und Finanzkrise geprägt war. Dies zeigt sich bereits auf der ersten Ausgleichsstufe im Rahmen der Umsatzsteuerverteilung. Deren Volumen betrug im Jahr 2009 insgesamt 7,3 Mrd. € und ist damit erstmals seit Jahren gesunken. Das Umverteilungsvolumen befand sich 2009 auf dem niedrigsten Niveau seit Inkrafttreten des derzeit geltenden Finanzausgleichsgesetzes 2005.

Ursächlich für diese Entwicklung waren zwei Gründe: Zum einen ging das Steueraufkommen (Länderanteile an den Gemeinschaftsteuern – ohne Umsatzsteuer – und Ländersteuern), welches die Bemessungsgrundlage für die Ergänzungsanteile darstellt, im Länderdurchschnitt um 11,5 % im Vergleich zu den Abrechnungsergebnissen des Jahres 2008 2 zurück. Unter den einzelnen Steuerarten fällt der Rückgang der Körperschaftsteuer mit – 54,8 % für die Länder insgesamt besonders stark aus.

Zum anderen haben sich die relativen Steueraufkommensunterschiede zwischen den Ländern im Vergleich zu 2008 deutlich verringert. Bei den steuerstarken Ländern Hamburg, Hessen und Baden-Württemberg ist das Steueraufkommen je Einwohner überproportional gesunken. Besonders deutlich wird dies in Hamburg, wo der Höchstwert von 175,1 % des Länderdurchschnitts im Jahr 2008 auf 156,8 % im Jahr 2009 gefallen ist. Auch Hessen und Baden-Württemberg wiesen im Jahr 2009 mit einem Steueraufkommen je Einwohner von 128,1 % beziehungsweise 114,6 % des Länderdurchschnitts ein niedrigeres Niveau auf als ein Jahr zuvor, als sie bei 132,3 % beziehungsweise 121,1 % lagen. Hingegen konnten Bayern und Nordrhein-Westfalen ihr Steueraufkommen je Einwohner in Prozent des Länderdurchschnitts von 124,6 % beziehungsweise 104,2 % auf 129,6 % beziehungsweise 105,5 % verbessern. Die Tendenz zur Angleichung der relativen Steueraufkommensunterschiede zeigt sich auch bei den steuerschwachen Ländern, insbesondere den neuen Ländern: Gemessen am Länderdurchschnitt je Einwohner lag das Steueraufkommen der neuen Länder (ohne Berlin) vor Umsatzsteuerverteilung 2009 zwischen 46,9 % (Sachsen) und 62,1 % (Brandenburg), 2008 betrug die Spanne noch 44,2 % (Mecklenburg-Vorpommern) und 55,9 % (Brandenburg). Die neuen Länder haben ihren Steuereinnahmenrückstand im Vergleich zum Vorjahr kräftig vermindert.

Im Länderfinanzausgleich – der zweiten Ausgleichsstufe – gab es 2009 fünf Zahlerländer (Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg, Hessen und Hamburg) und elf Empfängerländer. Nordrhein-Westfalen war damit wieder Zahlerland, nachdem es ein Jahr zuvor erstmals seit 1995 zum Empfängerland geworden war. Größtes Zahlerland war auch 2009 Bayern mit 3,4 Mrd. €, größtes Empfängerland war erneut Berlin mit 2,9 Mio. €.

Auch auf dieser Ausgleichsstufe machte sich die Wirtschafts- und Finanzkrise bemerkbar. Die im Länderfinanzausgleich berücksichtigte Finanzkraft (Länderanteil an den Gemeinschaftsteuern einschließlich Umsatzsteuer, Ländersteuern und zu 64 % Gemeindesteuern) war mit – 7,1 % im Vergleich zu 2008 rückläufig. Der Rückgang ist insbesondere in Hamburg (- 12,5 %), Baden-Württemberg (- 10,2 %) und Hessen (- 9,5 %) überdurchschnittlich stark ausgefallen, in Bayern (- 5,0 %) und der Mehrzahl der Empfängerländer unterdurchschnittlich. Diese Entwicklung spiegelt sich in der ausgewiesenen Finanzkraft in Prozent des Länderdurchschnitts vor Finanzausgleich wider: Eine Verschlechterung gegenüber dem Jahr 2008 ist in Baden-Württemberg (von 112,3 % auf 108,4 % des Länderdurchschnitts), Hamburg (von 108,7 % auf 101,5 %) und Hessen (von 120,3 % auf 117,0 %) eingetreten, die übrigen Länder konnten ihre relative Position fast durchgehend verbessern. Insgesamt mündete dies in einer Angleichung der Finanzkraft vor Finanzausgleich. Als Folge des Rückgangs der Finanzkraft insgesamt und der Angleichung der jeweiligen relativen Finanzkraft der einzelnen Länder hat sich das Umverteilungsvolumen auch im Länderfinanzausgleich deutlich von 8,3 Mrd. € im Jahr 2008 auf nunmehr 6,9 Mrd. € reduziert.

Damit verbunden war ein Rückgang der Ausgleichsbeiträge bei den Zahlerländern um insgesamt – 16,5 %. So musste Baden-Württemberg im Jahr 2009 rund 40  weniger in den Länderfinanzausgleich einzahlen als noch 2008, sein Ausgleichsbeitrag verringerte sich um rund 1 Mrd. € auf 1,5 Mrd. €. Hamburg weist den stärksten prozentualen Rückgang des Ausgleichsbeitrags in Höhe von – 86,9 % aus (Rückgang um 320 Mio. € auf 49 Mio. €). Abgesehen von Nordrhein-Westfalen, das im Jahr 2009 seinen Status als Zahlerland wiedererlangt hat, hatte lediglich Bayern eine Zunahme des Ausgleichsbeitrags um 15,0 % zu verzeichnen, da Bayern nur einen unterdurchschnittlichen Rückgang der im Länderfinanzausgleich berücksichtigten Steuern aufwies. Damit führte Bayern im Jahr 2009 knapp 440 Mio. € mehr als im Vorjahr an den Länderfinanzausgleich ab.

Demgegenüber hatten die meisten Empfängerländer geringere Ausgleichszuweisungen zu verzeichnen. Auffällig ist hier insbesondere Niedersachsen, das fast zwei Drittel weniger Zuweisungen aus dem Länderfinanzausgleich erhielt als im Jahr 2008 (Rückgang um 200 Mio. € auf 114 Mio. €). Vom Umverteilungsvolumen des Länderfinanzausgleichs entfielen 2009 rund 5,8 Mrd. € und damit 84 % auf den West-Ost-Ausgleich. Ein Jahr zuvor betrug dieser Anteil noch 81,4 %.

Die Verringerung der Finanzkraftunterschiede zwischen den Ländern wirkte sich auch auf der dritten Ausgleichsstufe aus, d. h. auf die Höhe der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen. Ihr Volumen sank von 3 Mrd. € im Jahr 2008 auf 2,5 Mrd. €, wobei alle Empfängerländer weniger allgemeine Bundesergänzungszuweisungen erhielten. Größter Empfänger war, wie bereits 2008, Berlin mit 907 Mio. €. Im Vergleich zum Vorjahresniveau von 982 Mio. € entspricht dies einem Rückgang um 7,7 %. Niedersachsen musste aufgrund seiner relativ verbesserten Finanzkraft einen Rückgang der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen um fast 90 % hinnehmen. Die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen des Landes sanken dementsprechend von 163 Mio. € im Jahr 2008 auf 18 Mio. €. Nach allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen lag die Finanzkraft der leistungsschwachen Länder zwischen 97,4 % (Berlin) und 99,5 % (Niedersachsen).

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der bundesstaatliche Finanzausgleich auch in schwierigem wirtschaftlichen Umfeld seiner Aufgabe gerecht geworden ist. Alle Länder wurden auch 2009 finanziell in die Lage versetzt, ihre verfassungsmäßigen Aufgaben zu erfüllen. Obwohl die Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzkrise zu einem deutlichen Rückgang der Steuereinnahmen der Länder geführt haben und es zu einer relativen Verminderung der Finanzkraftunterschiede zwischen den Ländern gekommen ist, haben die Umverteilungsmechanismen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs dazu beigetragen, dass die leistungsschwachen Länder finanziell ausreichend ausgestattet waren und im Vergleich zu 2008 – gemessen am Länderdurchschnitt – sogar eine höhere Finanzkraft nach Länderfinanzausgleich aufwiesen. Die absoluten Ausgleichsbeiträge der leistungsstarken Länder Baden-Württemberg, Hamburg und Hessen gingen zurück. Lediglich Nordrhein-Westfalen und Bayern hatten aufgrund ihrer im Vergleich zu den übrigen Ländern günstigeren Entwicklung der Steuereinnahmen und Finanzkraft höhere Ausgleichsbeiträge zu leisten.

Fußnoten

1 Grundlage: vorläufige Jahresrechnung 2009.

2 Zweite Verordnung zur Durchführung des Finanzausgleichsgesetzes im Ausgleichsjahr 2008.