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21.06.2010

Monatsbericht

In­ter­na­tio­na­le Fi­nanz­markt­kon­fe­renz am 19./20. Mai 2010 in Ber­lin

  • Am 19. und 20. Mai 2010 fand im Bundesministerium der Finanzen (BMF) in Berlin eine hochrangig besetzte Internationale Finanzmarktkonferenz statt.
  • Die Aufarbeitung des sich aus der Finanzkrise ergebenden Reformbedarfs ist trotz aller ermutigenden Reformfortschritte bei Weitem noch nicht abgeschlossen und muss ganz oben auf der internationalen Agenda bleiben.

  • Der Druck zur konsequenten Umsetzung der bisherigen G20-Gipfel-Beschlüsse muss aufrechterhalten werden. Die G20 sind gefordert, in naher Zukunft zu deutlich mehr greifbaren Ergebnissen zu kommen.

1 Überblick

Am 19. und 20. Mai 2010 fand im BMF in Berlin eine Internationale Finanzmarktkonferenz statt. Diese war mit über 200 hochrangigen Teilnehmern gut besucht und sorgte für eine Intensivierung der Diskussion zu Reformen der Finanzmarktregulierung wenige Wochen vor den Zusammenkünften der G20-Finanzminister und -Notenbankgouverneure in Busan am 4./5. Juni 2010 und der G20-Staats- und Regierungschefs in Toronto am 26./27. Juni 2010.

Ungeachtet unterschiedlicher Auffassungen über den angemessenen Umfang und das richtige Tempo bei einzelnen Reformvorhaben lieferte die Konferenz insgesamt einen deutlichen Beleg für die gemeinsame Grundüberzeugung der Teilnehmer, dass die Aufarbeitung des sich aus der Finanzkrise ergebenden Reformbedarfs trotz aller ermutigenden Reformfortschritte bei Weitem noch nicht abgeschlossen ist und ganz oben auf der internationalen Agenda bleiben muss.

Wichtig ist, dass die bisherigen G20-Gipfel-Beschlüsse konsequent umgesetzt werden. Die G20 sind gefordert, in naher Zukunft zu deutlich mehr greifbaren Ergebnissen zu kommen. Viele Teilnehmer betonten, dass die Reformen in den einzelnen Regulierungsfeldern gut aufeinander abgestimmt sein und ein konsistentes Gesamtpaket bilden müssten. Außerdem sei eine enge internationale Koordinierung unabdingbar, um regulatorische Arbitrage zu verhindern.

2 Reformbemühungen müssen an Fahrt gewinnen

Bundesfinanzminister Dr. Wolfgang Schäuble betonte in seiner Begrüßungsrede an die Konferenzteilnehmer, dass spätestens nach der Krise um Griechenland und ihrer Ausweitung klar sei, dass „wir uns ein Nachlassen der Reformbemühungen nicht leisten können und dass wir allen retardierenden Bestrebungen in diesem Bereich entschieden entgegentreten müssen.“

Bundesbankpräsident Professor Dr. Axel Weber hob in seiner Rede die Bedeutung einer offenen und konstruktiven internationalen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Finanzmarktregulierung hervor. Alle müssten bereit sein, Kompromisse einzugehen. Im Übrigen schreite die Arbeit des Financial Stability Board gut voran. Dies sei allerdings auch erforderlich, da eine Einigung zu den erforderlichen Reformen spätestens Ende dieses Jahres notwendig sei. Prof. Weber wies ferner darauf hin, dass nicht nur der Euroraum, sondern auch viele andere Länder das Problem übermäßiger Staatsverschuldung hätten. Er unterstrich, dass auch die Staaten, ähnlich wie die Finanzmärkte, einen effektiveren Überwachungsrahmen bräuchten.

Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel appellierte an die G20-Staaten, die nicht so stark von der Krise getroffen wurden, z. B. Kanada, sich Reformen nicht zu verweigern, da auch sie vor künftigen Krisen nicht gefeit seien. Bislang aber seien die Versprechen, dass kein Finanzprodukt, kein Finanzakteur und kein Finanzmarkt mehr unbeaufsichtigt bleiben dürfe, noch nicht eingelöst. Vom Toronto-Gipfel müsse ein gemeinsames Signal der Stärke in den G20 ausgehen. Mit Blick auf eine Finanzmarktsteuer warb Angela Merkel dafür, dass die Finanzbranche neben einer auf die Vermeidung unangemessener Risiken gerichtete Bankenabgabe auch angemessen an den Kosten der Krise beteiligt werde.

Die Bundeskanzlerin betonte die Bedeutung der G20 bei Bewältigung der Krise und für die weltwirtschaftliche Entwicklung. Kein Land könne allein handeln, nur gemeinsam – etwa auf EU- oder G20-Ebene – könnten Lösungen gefunden werden. Jedes Land müsse seinen Beitrag leisten. Dabei würde Deutschland eine solide Haushaltspolitik und geringe Staatsdefizite anstreben. Die Bundeskanzlerin hob die Bedeutung eines international koordinierten Ausstiegs aus den Krisenprogrammen hervor, äußerte aber die Sorge, ob dies erreicht werden könne, da der richtige Zeitpunkt für einen Ausstieg schwierig zu bestimmen sei. Deutschland werde trotz dieser Unsicherheit auf konsequenter Umsetzung der Exit-Strategien in Europa bestehen und für eine nachhaltige Wachstumsstrategie eintreten, die nicht mit hohen Schulden erkauft sei. Dabei werde Deutschland sich einer Diskussion über weltwirtschaftliche Ungleichgewichte nicht widersetzen, ohne die – für die weltwirtschaftliche Dynamik wichtige – deutsche Wettbewerbsfähigkeit zur Diskussion zu stellen.

3 Europäische Agenda

Die französische Ministerin für Wirtschaft und Finanzen, Christine Lagarde, betonte in ihrer Videobotschaft wiederholt und mit Nachdruck die starke Allianz zwischen Deutschland und Frankreich sowohl in Fragen der Konsolidierung der Staatshaushalte in Europa als auch in Fragen der Finanzmarktregulierung. Der oft zitierte Eindruck, dass nichts vorangehe, sei unzutreffend. Demokratische Verfahren brauchten mehr Zeit als Finanzmärkte, doch bleibe man entschlossen, gemeinsam die Regulierungsvorhaben voranzutreiben. Als Erfolge führte sie auf, dass man den völligen Zusammenbruch der Finanzmärkte vermieden habe, eine konjunkturelle Wende auf dem Weg und kein Rückfall in übermäßigen Protektionismus eingetreten sei. Bei den Reformthemen Vergütungsregelungen, Ratingagenturen und Sanktionen gegen nicht-kooperative Jurisdiktionen sei man gut vorangekommen. Die nächsten Aufgaben seien: systemisch relevante Finanzinstitutionen, Regulierung der Rohstoffmärkte, Rechnungslegungsstandards und Derivate. Frankreich wolle 2011 unter seiner G20-Ratpräsidentschaft diese Themen weiter vorantreiben. Dazu zähle auch die Arbeit an einer neuen internationalen Währungsordnung und an Regeln für Rohstoffmärkte.

EU-Binnenmarktkommissar Michel Barnier stellte die Umsetzung der G20-Regulierungsverpflichtungen ebenso wie die Stabilisierung des Euro als vorrangige Aufgabe für die EU dar. Prävention sei immer günstiger als die Aufräumarbeiten danach. Ihm bereite aufkommender Populismus Sorge, deswegen müsse gezeigt werden, dass man unverzüglich Lehren aus der Krise ziehe. Die Konferenz sei ein gutes Forum, um an die Verpflichtungen der G20-Gipfel zu erinnern. Drei Punkte auf der europäischen Agenda zur besseren Regulierung der Finanzmärkte seien schon behandelt worden: eine erste Regulierung der Rating-Agenturen, eine Verbesserung der Basel II-Regeln sowie der Rechnungslegungsstandards. Hier komme es nun auf zügige Entscheidungen an. Im Bereich der Rating-Agenturen bestehe zusätzlicher Handlungsbedarf. Michel Barnier gab außerdem einen Überblick über weitere EU-Vorhaben wie Regulierung von Hedgefonds, europäische Finanzaufsicht, Vorsorgemaßnahmen, Risikomanagement, Derivate, Überarbeitung der Finanzdienstleistungsrichtlinie, Verbraucherschutz, Eigenkapital und Frühwarnsysteme. Die EU und andere Länder sollten dabei gleiche Ziele verfolgen, die Maßnahmen müssten aber nicht identisch sein.

4 Aspekte der Schwellenländer

Dong Soo Chin, Präsident der südkoreanischen Finanzaufsichtsbehörde, hob die Rolle der G20 in der Bewältigung der Krise hervor. Viele Schwellenländer stünden vor anderen Regulierungsfragen als entwickeltere Kapitalmärkte, hätten aber als Folge der einsetzenden Kapitalflucht unter den Krisenfolgen zu leiden gehabt. Südkorea sei bei vielen Regulierungsthemen selbst nicht betroffen und empfehle sich als „ehrlicher Makler“. Insgesamt hätten die G20 an Legitimität gewonnen, müssten dies aber jetzt durch zügige Umsetzung der beschlossenen Maßnahmen in den selbst gesetzten Fristen bestätigen. Sie seien dem Konsens verpflichtet und müssten ihre Politiken koordinieren. Die Krise sei eine Chance zur Überarbeitung der hinter der Marktentwicklung zurückgebliebenen Regelwerke; die jüngste Euro-Krise habe die Dringlichkeit nochmals unterstrichen. Kumulative, auch grenzüberschreitende Auswirkungen von Reformen müssten bedacht werden. Von besonderem Interesse für Südkorea seien Vorschläge, wie man der Prozyklizität begegnen solle und welche Krisenpräventionsmechanismen man entwickeln könne.

5 Diskussionsforum I: From Pittsburgh to Toronto and Seoul – Towards Effective Regulation

Der kanadische Finanzstaatssekretär Tiff Macklem führte den Begriff der „enlightened sovereignty“ ein – alle souveränen Staaten müssten sich heute angesichts weltweiter Vernetzungen darüber im Klaren sein, dass bestimmte Regeln auf globaler Ebene vereinbart werden müssten und man in diesem Sinne als Nationalstaat nicht mehr völlig frei agieren könne. Er betonte, dass es beim G20-Gipfel in Toronto weniger um neue Regulierungsinitiativen, als um die Implementierung der Beschlüsse vergangener Gipfel gehen solle. Im Gegensatz zu anderen Ländern sei Kanada nur wenig von der Krise betroffen gewesen und habe keine Banken mit Steuergeldern retten müssen. Auch sei das kanadische Bankensystem in den vergangenen zwei Jahren von Experten als das stabilste der Welt eingestuft worden, nicht zuletzt wegen seiner guten Regulierung. Daher sei seine Regierung auch bei der Bankenabgabe und ähnlichen Maßnahmen skeptisch. Nach seiner Auffassung zeichne sich für Toronto ab, dass es hier keine gemeinsame Lösung geben werde.

Der südkoreanische Finanzstaatssekretär Je-Yoon Shin hob die Zusammenhänge zwischen den einzelnen Aspekten der Finanzregulierungsreformen hervor und plädierte für eine enge Koordinierung. Spätestens auf dem G20-Gipfel im November in Seoul sollten konkrete Maßnahmen für Finanzreformen beschlossen werden. Die G20 seien zwar das wichtigste Forum zur Integration der internationalen Bemühungen, Nicht-G20-Mitglieder sollten aber in die Diskussion einbezogen werden. Shin forderte insbesondere eine Einbindung weiterer Schwellenländer, um die dortigen Risiken rechtzeitig zu identifizieren. Auch müsse im Hinblick auf Schwellenländer eine vertiefte Diskussion zu „capacity building“ bei der Regulierung geführt werden. Shin kündigte für den 2./3. September 2010 eine Konferenz in Südkorea zu diesem Themenkomplex an.

José Viñals, Leiter der IWF-Kapitalmarkabteilung, widersprach der Auffassung, dass Regulierungsreformen zu langsam vorankämen; die komplizierten Arbeiten schritten nach Plan voran. Allerdings dürfe man in den globalen Reformanstrengungen nicht nachlassen. Niemand wisse, wann die nächste Krise komme, und auch Länder, die sich dieses Mal nicht im Epizentrum befänden, könnten das nächste Mal im Fokus der Märkte stehen. Die Reformen müssten dabei zwischen unterschiedlichen Zielorientierungen austarieren:

  1. Makro- und mikroorientierter Regulierungsansatz: Wichtig sei insbesondere, die Anreize auf der Mikro-Ebene zu verstehen, um auf der Makro-Ebene geeignete Systeme zu installieren.

  2. Aufsicht und Regulierung: Der Schwerpunkt der Diskussion liege bisher auf der Regulierung, die Aufsicht sei bisher nicht ausreichend diskutiert worden. Handlungsmöglichkeiten der Aufsichtsbehörden waren teilweise nicht gegeben, teilweise vorhanden, wurden aber nicht genutzt, z. B. aus Mangel an Ressourcen. Aufsichtsmöglichkeiten und -fähigkeiten müssten verbessert werden, sodass Aufsicht unterstützend für die Regulierung wirken könne.
  3. Banken und Nicht-Banken: Es müsse vermieden werden, dass sich Finanzaktivitäten in den Grauen Markt verlagerten. Hierzu sei erforderlich, die Regulierung auf das Schattenbankensystem auszuweiten.
  4. Sicherheit und Effizienz: „Sequencing“ der Einführung neuer Regeln sei wichtig, aber auch schwierig, auch müsse eine übermäßige Belastung des Finanzsektors vermieden werden.
  5. Nationale Regulierung und internationale Maßnahmen: Denkbar sei, auf internationaler Ebene einen „kritischen Mindeststandard“ einzuführen, der durch umfassendere nationale Regeln ergänzt werden könne.

Adam Posen, Senior Fellow des Peterson Institute for International Economics in Washington, D. C., betonte, dass die bisher angesprochenen Aspekte, wie stärkere Finanzmarktregulierung, Verbesserung der Aufsicht etc. wichtig seien, aber ergänzt werden müssten um Überlegungen zur Neuausrichtung des Ordnungsrahmens. Der „systemic failure“ des bestehenden Systems, welches sich auf der Grundlage der Laissez-faire-Politik der vergangenen Jahre entwickelt habe, sei in der Krise evident geworden. Es sei daher notwendig, die Reformanstrengungen auf weitere Fragen auszudehnen: Anzahl und Größe der Akteure, Definition der Geschäftsbereiche, in denen sie tätig werden, Transmissionskanäle und Verbesserung der Corporate Governance. Ziel müsse sein: „kleiner, einfacher, diversifizierter“, d. h. den Wettbewerb zu erhöhen und die Systemrelevanz zu verringern. Posen plädierte zudem für die Einführung „agressiverer“ automatischer Stabilisatoren. Die Finanzaktivitätssteuer, die vom IWF entwickelt wurde, sei ein guter Vorschlag.

Der norwegische Finanzminister, Sigbjørn Johnsen, unterstrich die Notwendigkeit, das Vertrauen der Bürger in die Handlungsfähigkeit der politischen Institutionen zu erhalten. Aufgabe der Banken und Finanzinstitute sei es, der Gesellschaft zu dienen. Norwegen habe die derzeitige Finanzkrise bisher relativ gut überstanden, sei aber sehr daran interessiert, in die internationalen Bemühungen zur Verbesserung der Regulierung der Finanzmärkte einbezogen zu werden. Norwegen habe in den 90er Jahren eine schwere Bankenkrise erlebt und daraus die richtigen Lehren gezogen. Es sei damals gelungen, mithilfe zeitlich begrenzter staatlicher Intervention die Funktion des Finanzmarktes aufrecht zu erhalten, bis die Krise vorbei war.

6 Diskussionsforum II: Achievements and Challenges – Ensuring Sustainable Banking in a Global Context

Unter allen Teilnehmern bestand Einigkeit, dass bei aller Vielfalt in den Details eine gemeinsame Grundrichtung und nach Möglichkeit auch ein einheitliches Spektrum („gleiche Instrumente in verschiedenen Instrumentenkästen“) anzustreben seien. Außerdem wurde aus mehreren Beiträgen deutlich, dass gerade die Schwellenländer sich Sorgen um verteuerte und/oder eingeschränkte Kreditmöglichkeiten als Folge schärferer Regulierung machen.

Der Leiter des Panels, der Präsident der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, Thomas Mirow, führte die Region Osteuropa/Zentralasien als beispielhaft für einen verzögerten Erholungsverlauf an. Noch immer drohe hier ein neuer Höhepunkt der Krise. So sehr antizyklisches Handeln anzustreben sei, so sehr komplizierten regionale und nationale Besonderheiten eine internationale Abstimmung. Für jedes Thema müsse die angemessene Regelungsebene gefunden werden: Zwar seien nationale Regelwerke nicht in der Lage, grenzüberschreitende Fragen zu adressieren, nationales Krisenmanagement sei aber dennoch wirksam, wie beispielsweise in Polen und der Türkei zu beobachten sei. Grenzübergreifende Probleme müssten auf der Grundlage von intelligenter Kooperation gelöst werden. Es müsse vermieden werden, dass es als Folge der nationalen Reformbemühungen zu fragmentierten Aufsichtsregeln in widersprüchlichen Systemen komme.

OECD-Generalsekretär Angel Gurría identifizierte überzogene „leverage“ als zentrale Krisenursache. Deswegen seien klassische Kreditbanken weniger betroffen, und klassisch strukturierte Finanzsektoren wie diejenigen in Australien, Kanada und Spanien hätten die Krise besser überstanden. Man müsse nun zügig eine „leverage“-Grenze beschließen. Wichtig seien einfache und klare Regelungen sowie eine grenzüberschreitende Kooperation und Koordination der Aufsichtsbehörden. Es bedürfe dreier C – „cooperation, coordination, consistency“ – um ein viertes C – „crises“ – zu verhindern.

Svein Andresen, Generalsekretär des Financial Stability Board, sah die internationale Reformdiskussion auf einem guten Weg. Ziel müsse sein, bis zum November-Gipfel der G20 weitere Reformen zu beschließen. Hauptproblem sei die Vermittlung der international erarbeiteten Regulierungsvorschläge an die nationalen Gesetzgeber. Svein Andresen bekannte sich zu einer umfassenden Liquidationsfähigkeit aller Finanzinstitutionen und gab den Hinweis, dass man bei allen Fortschritten betreffend OTC-Derivate an mehr gemeinsamen Standards zwischen EU und USA arbeiten müsse.

Vincenzo La Via, Finanzchef der Weltbank, beschrieb deren unterstützende Rolle im G20-Prozess und bei der Entwicklung gemeinsamer „standards and codes“ in Industrie- wie Entwicklungsländern. Entscheidend sei, die Wachstumsperspektiven in den Entwicklungsländern nachhaltig durch gute Regulierung zu unterstützen. Diese hätten allerdings derzeit wenig Anreize, sich an den aktuellen Diskussionen aktiv zu beteiligen.

Der Kabinettschef im brasilianischen Finanzministerium, Luiz Eduardo Melin, machte die schwellenlandtypische Interessenlage in seinem nach wie vor mit Finanzdienstleistungen „unterversorgten“ Land deutlich. Priorität habe nach wie vor eine Ausdehnung des Angebots auf neue Konsumentengruppen, das Gewicht des Finanzsektors in der Volkswirtschaft sei insgesamt noch sehr moderat. Auch der Vertreter der brasilianischen Zentralbank, Pereira da Silva, warnte vor nachteiligen Wirkungen überzogener Regulierung für die Schwellenländer (erhöhte Kapitalkosten). Luiz Eduardo Melin plädierte dafür, Aufsichtsbehörden mit hinreichend Informationen und Ermessensspielräumen auszustatten, um ihnen effektives Handeln zu ermöglichen. Es könne keine einheitlichen Vorgaben für entwickelte und Schwellenländer geben, zumindest müssten konvergente Schritte zu unterschiedlichen Zeitpunkten erfolgen. Schließlich appellierte Luiz Eduardo Melin an die Europäer im Allgemeinen und Deutschland im Besonderen, die Maßnahmen zur Stabilisierung des Euro konsequent durchzuführen und damit die Gefahr grenzüberschreitender Ansteckung zu senken.

In der anschließenden Diskussion hob der finnische Finanzminister Jyrki Katainen die Handlungsfähigkeit der EU hervor. In der Krise habe man politische Führung demonstriert, die drängendsten Fragen seien entschlossen angegangen worden. Für die Beschlüsse vom 9. Mai 2010 hätte man unter anderen Umständen Jahre benötigt. Nun müsse an diesen Themen weitergearbeitet werden.

7 Fazit

Bundesfinanzminister Dr. Wolfgang Schäuble charakterisierte in seinen abschließenden Worten die Debatte um Inhalte und Tempo der Finanzmarktregulierung als Ausdruck des Spannungsverhältnisses zwischen dem Wünschbaren und dem in demokratisch verfassten Gesellschaften Machbaren. In jedem Fall seien in allen großen G20-Staaten Fortschritte zu verzeichnen, die noch vor zwei Jahren nicht möglich erschienen. Er hob die überzeugenden Beiträge der Konferenz zu den Diskussionen zur Vermeidung häufiger Krisen und der fairen Verteilung der Krisenkosten hervor. Es bedürfe in der Tat einer „enlightened sovereignty“ als Ausdruck von nationaler Souveränität, die im Interesse internationaler Kooperation im Einzelfall auch zurückstehen könne. Wichtig sei, dass es jetzt weder Stillstand noch Rückschritt geben dürfe. In diesem Sinne werde man sich in Südkorea wieder sehen.