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19.07.2010

Monatsbericht

Wachs­tum­sa­spek­te von Ver­kehrs­in­fra­struk­tu­rin­ves­ti­tio­nen im Rah­men ei­ner ge­stal­ten­den Fi­nanz­po­li­tik [1]

  • Verkehrsinfrastrukturinvestitionen sind sowohl konjunktur- als auch wachstumspolitisch ein wirksames staatliches Instrument.
  • Durch öffentliche Verkehrsinfrastrukturinvestitionen werden private Investitionen nicht verdrängt, sondern sogar angeregt.
  • Die Beschäftigungseffekte von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen sind sehr gering.

1 Ausgangslage

Die im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrise sehr stark gestiegene Staatsverschuldung hat die Konsolidierungserfordernisse bei allen Gebietskörperschaften noch einmal deutlich verstärkt. In der Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR) lag das gesamtstaatliche Budgetdefizit bereits im Jahr 2009 mit 75,3 Mrd.  historisch hoch. Bezogen auf das BIP bedeutete dies eine Defizitquote von 3,1 %. 2 Nur im Jahr 2003 lag das Defizit höher, sowohl absolut mit 87 Mrd. € als auch relativ mit 4 % Defizitquote. Allerdings stehen die größten Belastungen für die öffentlichen Haushalte noch bevor: Für das Jahr 2010 erwartet das RWI ein Defizit von 110 Mrd. € (4,5 % Defizitquote) und für das Jahr 2011 in Höhe von 94 Mrd. € (3,7 %). Der Schuldenstand des Gesamtstaats lag im Jahr 2009 in Relation zum nominalen BIP bei 72,5 % und wird nach Einschätzung des BMF bis 2013 auf etwa 82 % steigen. 3 Es ist somit zu erwarten, dass Deutschland in den kommenden zwei Jahren weder die laut Maastricht-Kriterien zulässige maximale Defizitquote von 3 % noch die maximal zulässige gesamtstaatliche Schuldenstandsquote von 60 % einhalten wird.

Angesichts dieses deutlichen Anstiegs der Verschuldung wollen Bund und Länder nach Überwindung der Rezession ihre Konsolidierungsanstrengungen wieder verstärken. Die neue Schuldenbremse des Bundes erhöht den Konsolidierungsbedarf weiter (Art. 115 GG). Es gilt daher eine Konsolidierungsstrategie zu wählen, bei der die knappen Haushaltsmittel möglichst effektiv eingesetzt werden. Das Ziel sollte sein, mit den gegebenen Haushaltsmitteln die höchsten Wachstums- und Beschäftigungswirkungen zu entfalten.

Die Bundesregierung hat angekündigt, die notwendigen Konsolidierungsschritte „im Einklang mit einer wachstumsfreundlichen Ausrichtung der öffentlichen Finanzen“ zu unternehmen. 4 Wachstumsfördernde Ausgaben erbringen in der Zukunft in Form von höherem Volkseinkommen und höheren Steuereinnahmen soziale Renditen und stellen in diesem Sinne für die Gesellschaft und den Staat Investitionen dar. 5 Wie der Sachverständigenrat 6 sieht die Bundesregierung auch Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur in einer wichtigen Rolle.

Voraussetzung ist allerdings, dass Ausgaben für die Verkehrsinfrastruktur die erhofften Wachstums- und Beschäftigungseffekte tatsächlich erzielen. Nicht alle Ausgaben im Verkehrsbereich lassen zukünftige Erträge erwarten und können als Investitionen angesehen werden. 7 Gerade für Deutschland sind bisher nur relativ wenige empirische Untersuchungen zu den gesamtwirtschaftlichen Effekten von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen durchgeführt worden, so dass auf Basis dieser wenigen Studien eine genaue Quantifizierung der Wachstums- und Beschäftigungseffekte bisher kaum möglich ist. Es mangelt somit an empirischer Evidenz für die Wirksamkeit von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen in Deutschland. Im hier vorgestellten Gutachten 8 werden die bisherigen Befunde mit aktuellen Daten und modernen Methoden ergänzt, so dass die Finanzpolitik auf Basis einer speziell für Deutschland verbesserten empirischen Evidenz geplant werden kann. Dabei wurden nach unserem Wissen erstmals auch gesamtdeutsche Daten ausgewertet.

2 Die Ergebnisse der bisherigen Studien

Die empirischen Ergebnisse zu den Effekten von öffentlichen Investitionen auf die Produktivität oder das BIP eines Landes sind sehr widersprüchlich. Sie reichen von „kein signifikanter Effekt“ bis zu recht hohen Effekten. 9 Entsprechend herrscht Uneinigkeit bei der Einschätzung der Sinnhaftigkeit von öffentlichen Verkehrsinvestitionen. Eine Auswertung von 76 Studien kam allerdings zu dem Ergebnis, dass im Durchschnitt über alle Studien eine positive Outputelastizität von 0,08 % unterstellt werden kann. 10 Dies besagt, dass – wenn man durch staatliche Investitionen den öffentlichen Kapitalstock (zu dem der Bestand der Verkehrsinfrastruktur nahezu vollständig gehört) um 1% erhöht – die Produktionsleistung um durchschnittlich 0,08 % steigt.

Wendet man diese Elastizität auf das nominale BIP Deutschlands des Jahres 2008 an und berechnet den Effekt einer Investition in Höhe von 1 Mrd. € in den öffentlichen Kapitalstock, so steigt das BIP in Vorjahrespreisen jährlich um weniger als 120 Mio. €. Die ebenfalls gefundenen tieferen Schätzergebnisse legen dagegen nahe, dass der Effekt womöglich deutlich tiefer oder gar Null ist. Umgekehrt verweisen die Schätzungen, die höhere Elastizitäten fanden, aber auf deutlich größere Effekte. Ein weiteres Problem ist, dass sich die meisten Schätzungen auf Veränderungen des öffentlichen Kapitalstocks und nicht speziell auf Veränderungen der öffentlichen Verkehrsinfrastruktur beziehen. Man bewegt sich also bei der Einschätzung der zu erwartenden Effekte von öffentlichen Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur auf sehr unsicherem Terrain.

Die hohe Bandbreite an gefundenen Effekten hat mindestens drei wesentliche Ursachen. Zum einen verwenden die Studien oft Daten aus verschiedenen Zeiträumen der Vergangenheit. Bedenkt man das Gesetz der abnehmenden Grenzerträge, so könnte der Effekt einer Investition sinken, wenn der Bestand an Verkehrsinfrastruktur gestiegen ist. Die Auswertung verschiedener Zeitfenster führt somit zu unterschiedlichen geschätzten Effekten.

Zum zweiten wurden meist Querschnittsanalysen für eine bestimmte Zusammenstellung an Ländern durchgeführt. Die geschätzten Effekte stellen somit die durchschnittlich zu findenden Effekte über den betrachteten Zeitraum und die betrachteten Länder dar. Da jedes Land aber mehr oder weniger unterschiedlich von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen profitiert, ist der geschätzte Effekt für einzelne Länder nicht repräsentativ. Werden unterschiedliche Länder untersucht, ist es sehr wahrscheinlich, dass auch unterschiedliche Effekte gefunden werden. Aber auch rein nationale Untersuchungen können auf gesamtstaatlicher Ebene oder auf unterschiedlichen Unterebenen zu unterschiedlichen Ergebnissen führen. Gerade zwischen Unterebenen ist mit sogenannten Spill-over-Effekten zu rechnen. Diese besagen, dass z. B. die Verkehrsinfrastrukturinvestitionen eines Landes wie Hessen nicht nur den Menschen und Unternehmen in Hessen, sondern auch all den Wirtschaftsakteuren in Hessens Nachbarschaft nutzen. Man kann vermuten, dass u. a. deshalb bei gesamtstaatlichen Untersuchungen regelmäßig höhere Effekte gefunden wurden als bei Untersuchungen auf geringerem Aggregationsgrad.

Der dritte Grund für unterschiedliche Ergebnisse ist die verwendete Methode. Gesamtstaatliche Untersuchungen, die nur ein Land betrachten, ermöglichen „nur“ Zeitreihenanalysen, bei denen statistisch „nur“ die Veränderungen der Daten des Gesamtstaates ausgewertet werden. Werden in Deutschland dagegen die Daten der 16 Länder ausgewertet, so kann sehr viel mehr zusätzliche Information genutzt werden, nämlich die Variation der Daten von 16 Ländern über einen bestimmten Zeitraum (sogenannte Paneldaten). Statistisch existieren jeweils verschiedene alternative ökonometrische Schätzmethoden, die jeweils Vorteile und Nachteile haben. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, Simulationsmodelle oder die sektoralen Informationen der Input-Output-Tabellen des Statistischen Bundesamts zu nutzen. Je nach Methode kommt man zu unterschiedlichen Ergebnissen. 11

3 Die RWI-Studie

Für die Planung einer finanzpolitisch nachhaltigen und wachstumsorientierten Finanz- und Wirtschaftspolitik ist eine möglichst belastbare und speziell für Deutschland aufbereitete empirische Analyse zu den Effekten der Verkehrsinfrastrukturinvestitionen eine wichtige Basis. Um den drei genannten Gründen für unterschiedliche Ergebnisse Rechnung zu tragen, wurden drei verschiedene Methoden verwendet sowie unterschiedliche Aggregationsgrade und Zeiträume untersucht. So wird die speziell in Deutschland zu erwartende Bandbreite der Effekte beziffert, um eine möglichst hohe Robustheit der Ergebnisse zu erreichen. Darüber hinaus sollen die jeweiligen Vorteile einer Methode zum Tragen kommen, ohne dass die jeweiligen Nachteile die Validität der Ergebnisse der abschließenden zusammenfassenden Auswertung infrage stellen.

Es wurde zum einen eine sogenannte VAR-Schätzung auf gesamtstaatlicher Ebene durchgeführt, die eine hochentwickelte Zeitreihenanalyse darstellt. Des Weiteren wurden auf Länderebene unterschiedliche sogenannte Panelschätzungen durchgeführt, die die Unterschiedlichkeit der Länder und verschiedenste statistische Probleme berücksichtigten. Speziell wurde im Rahmen der Untersuchung zum ersten Mal die Existenz landesspezifischer Wachstumspfade beachtet. Diese Schätzungen wurden jeweils für verschiedene Zeitperioden vollzogen. Darüber hinaus wurden verschiedene Simulationsrechnungen mit dem RWI-Konjunkturmodell (inklusive des Mittelfristmoduls) durchgeführt, das um Verkehrsinfrastrukturinvestitionen erweitert wurde. 12

Während bei der Untersuchung auf Ebene der Länder Produktionsfunktionenansätze gewählt wurden, die vor allem für die Messung von sich mittel- bis langfristig einstellenden sogenannten angebotsseitigen Effekten geeignet sind, fokussiert sich das RWI-Konjunkturmodell hauptsächlich auf die sich kurz- bis mittelfristig einstellenden nachfrageseitigen Effekte. In der Studie können somit, unter der üblichen Berücksichtigung der methodischen Grenzen, sowohl die kurzfristigen als auch die mittel- bis langfristigen Effekte quantifiziert werden. Erstere sind vor allem für konjunkturpolitische Fragen relevant, z. B. die Frage, ob Verkehrsinfrastrukturinvestitionen zur kurzfristigen Stabilisierung der Konjunktur geeignet sind. Die langfristigen Effekte informieren dagegen darüber, ob solche Investitionen nachhaltig positive Wachstumseffekte mit sich bringen. Speziell untersucht wurden die Effekte der Verkehrsinfrastrukturinvestitionen auf das reale BIP, auf die Beschäftigung beziehungsweise das Arbeitsvolumen und auf die privaten Investitionen. Darüber hinaus wurde versucht, Informationen darüber zu gewinnen, welche Umstände die Entfaltung positiver Effekte von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen fördern und welche diese eher behindern.

Ergänzend beinhaltet die Studie eine kurze empirische Analyse der Frage nach einer möglichen Entkopplung von Verkehrs- und Wirtschaftsleistung sowie eine aktuelle Darstellung der Engpasssituation der Verkehrsnetze des Straßen-, Schienen-, Wasser- und Luftverkehrs.

4 Ergebnisse

Im Folgenden werden die aus unserer Sicht wesentlichen Ergebnisse der Studie dargestellt. Für weitere und vertiefende Ergebnisse sei auf die Studie verwiesen.

4.1 Wie sind die wachstums- und beschäftigungspolitischen Wirkungen von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen in Deutschland generell einzuschätzen?

Die statistischen Analysen belegen eine positive Beziehung zwischen Verkehrsinfrastruktur und Wirtschaftsleistung in Deutschland. Verkehrsinfrastrukturinvestitionen haben in der Vergangenheit in Deutschland das Bruttoinlandprodukt (BIP) erhöht. Es wird somit empirische Evidenz für positive Wachstumswirkungen von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen gefunden. Sie haben positive Konjunktureffekte (kurze Frist) und führen auch langfristig zu Wirtschaftswachstum. Sie stellen somit grundsätzlich ein effektives Instrument sowohl für eine konjunktur- als auch für eine wachstumsorientierte Wirtschafts- und Finanzpolitik dar. Die VAR-Analysen und die Simulationen mit dem RWI-Konjunkturmodell zeigen, dass staatliche Verkehrsinfrastrukturinvestitionen das Wachstum u. a. dadurch steigern, dass neue private Investitionen durch diese angeregt werden (sogennanntes Crowding-in). Des Weiteren fanden wir Hinweise für die Gültigkeit des Gesetzes abnehmender Grenzerträge. Die Wachstumswirksamkeit von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen scheint seit den 1970er Jahren bis Ende der 1980er Jahre im Durchschnitt über alle Projekte gesunken zu sein. Diese variiert also vermutlich mit der Qualität und dem Bestand an Verkehrsinfrastruktur: Mit zunehmender Qualität und Höhe des Bestands an Verkehrsinfrastruktur in Deutschland sank die Wirksamkeit von Investitionen von 1970 bis 1989. Aufgrund des maroden Verkehrsnetzes in der DDR hat sie nach der Wiedervereinigung zeitweise wieder zugenommen. Nach umfassenden Investitionen, die die Lücken in den neuen Ländern Stück für Stück abbauten, sank die Wirksamkeit wieder.

Es konnte dagegen keine empirische Evidenz für direkte Beschäftigungseffekte von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen gefunden werden. Simulationen mit dem RWI-Konjunkturmodell deuten allenfalls auf relativ geringe Effekte hin. Der Grund dafür dürfte darin liegen, dass Verkehrsinvestitionen, vor allem Straßenbauinvestitionen, mit starkem Einsatz großer Maschinen mit geringem Arbeitsaufwand durchgeführt werden. Größere Beschäftigungseffekte können dann nur von den Multiplikator- und Akzeleratoreffekten der klassischen Art ausgehen. Dies würde im Einklang mit den Ergebnissen von bisherigen Studien stehen, welche für die Straßeninfrastruktur in Deutschland ein komplementäres (d. h. ergänzendes) Verhältnis zum privaten Kapitalstock, aber ein substitutives (d. h. ersetzendes) Verhältnis zum Faktor Arbeit fanden. 13 Daher sollten Verkehrsinfrastrukturinvestitionen zu mehr privaten Investitionen führen, aber letztlich nicht unbedingt zu bedeutend mehr Beschäftigung.

4.2 Wie hoch sind die kurz- und die langfristigen Effekte auf das BIP?

Für die praktische Wirtschafts- und Finanzpolitik ist es wichtig, die zu erwartenden Effekte von staatlichen Investitionen zu quantifizieren. Dabei wird zwischen den Jahreseffekten und den akkumulierten Gegenwartswerten über die gesamte Nutzungsdauer der Verkehrsinfrastruktur unterschieden. Bei den Jahreseffekten ist noch einmal zu unterscheiden zwischen den Effekten, die sich im ersten bis zweiten Jahr der Investition (Kurzfristeffekt), nach etwa drei Jahren (Mittelfristeffekt) und später (Langfristeffekt) auf das jährliche BIP einstellen.

Jahreseffekte

Wir fanden erwartungsgemäß je nach Methode recht unterschiedliche Größenordnungen der Effekte. Die Ergebnisse sind in Tabelle 1 zusammengestellt. Auf der Basis einer gesamtstaatlichen VAR-Schätzung fanden wir Belege dafür, dass eine Erhöhung der gesamtstaatlichen Investitionen im ersten Jahr im Durchschnitt zu einem Anstieg des BIP führte. Für einen längerfristigen Effekt fanden wir keine statistisch belegbaren Hinweise. Ein wesentlicher Wirkungskanal von Verkehrsinvestitionen ist laut den VAR-Schätzungen die Generierung von zusätzlichen privaten Investitionen. Der geschätzte kurzfristige Effekt im ersten Jahr ist quantitativ unglaubwürdig hoch, so dass die VAR-Schätzungen lediglich qualitativ aussagekräftig sind. Die VAR-Schätzungen bereiten somit empirische Evidenz für die Wachstumswirksamkeit von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen, sie erwiesen sich jedoch im vorliegenden Fall aufgrund einer zu geringen Anzahl an nutzbaren Jahresbeobachtungen für eine belastbare Quantifizierung der kausalen Effekte als ungeeignet.

Tabelle 1: Vergleich der kurz- und langfristigen realen Effekte einer Investition

 

Kurzfristeffekt bzw. im 1. Jahr

Langfristeffekt bzw. nach 3 Jahren

VAR-Modell

(8,2)

-

Panelmodell

0,1

0,13-0,4

RWI-Konjunkturmodell

1,0

0-0,05

Auf Basis der im Zentrum der Studie stehenden Länder-Panelanalyse fanden wir erwartungsgemäß geringere Effekte. Nach unseren Produktionsfunktionsschätzungen führt eine Erhöhung des Verkehrsinfrastrukturbestandes um 1 % im Durchschnitt der Jahre von 1993 bis 2006 über alle Länder zu einem kurzfristigen Anstieg des BIP um 0,03 %. Der Effekt wächst langfristig auf 0,04 % bis maximal 0,12 % des BIP. Eine Investition in Höhe von 1 Mrd. € führt somit zu einem kurzfristigen Anstieg des BIP um etwa 100 Mio. €, der langfristig auf 130 Mio. € bis maximal 400 Mio. € anwächst (vgl. Tabelle 1, zweite Zeile). Letztlich verdichten sich die empirischen Ergebnisse bei Elastizitäten für den Langfristeffekt in einem engen Bereich von 0,065 % bis 0,07 %, was bei einer Investition in Höhe von 1 Mrd. € mit einem jährlichen BIP-Anstieg von 230 Mio. € bis 250 Mio. € gleichzusetzen ist.

Darüber hinaus haben wir schwache Evidenz für Spill-over-Effekte zwischen den Ländern bezüglich der Verkehrsinfrastrukturinvestitionen gefunden. Es muss deshalb beachtet werden, dass in der Panelanalyse über die Länder der durchschnittliche Wachstumseffekt von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen vermutlich unterschätzt wird. Die Spill-over-Effekte belastbar zu quantifizieren, war im Rahmen der Untersuchung nicht möglich.

Wir fanden auch Evidenz dafür, dass die Wachstumswirksamkeit von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen in den ostdeutschen Bundesländern sehr viel höher war: Investitionen in Höhe von 1 Mrd. € riefen vermutlich jährliche Erträge von deutlich über 1 Mrd. € hervor. Aufgrund des maroden Zustands der Verkehrsinfrastruktur nach der Wiedervereinigung bestand dort also erwartungsgemäß eine Unterversorgung, was die Wachstumseffekte von Investitionen deutlich erhöhte.

Im RWI-Konjunkturmodell, das auch ein Mittelfristmodul umfasst, haben unsere Simulationen einer einmaligen Investition in Höhe von 1 Mrd. € einen kurzfristigen nominalen Effekt im ersten Jahr von knapp 1,3 Mrd. € ergeben. 14 Aufgrund der gestiegenen Nachfrage bei gegebenen Kapazitäten kommt es zu nennenswerten Preiserhöhungen. Deshalb sinkt dieser Effekt real auf etwa 1,1 Mrd. €. Diese Effekte wirken aber nur temporär: Nach drei Jahren verbleibt kein realer BIP-Effekt mehr. Auch im Konjunkturmodell wird der private Kapitalstock durch staatliche Verkehrsinfrastrukturinvestitionen geringfügig erhöht. Wir finden somit bei staatlichen Verkehrsinfrastrukturinvestitionen keine Verdrängung, sondern eine Stimulierung von privaten Investitionen. Dies bedeutet, dass durch Verkehrsinfrastrukturinvestitionen das Wachstumspotenzial dauerhaft erhöht wird. Aufgrund der mittelfristigen Angebotseffekte kann auf Basis der Simulationen von einem langfristigen Effekt von mindestens 0,05 Mrd. € ausgegangen werden.

Es ist beim RWI-Konjunkturmodell zu beachten, dass es tendenziell ein nachfrageorientiertes Simulationsmodell ist, während bei der Panelanalyse die Angebotsseite betrachtet wird, ohne dass Nachfrageeffekte in stärkerem Maße erfasst würden. Die Ergebnisse der beiden Untersuchungen sind somit nicht ganz vergleichbar. Während beim Konjunkturmodell die kurzfristigen Nachfrage- und die mittelfristigen Angebotseffekte ermittelt werden, stehen beim Produktionsfunktionenansatz die langfristigen Angebotseffekte im Vordergrund. Die im Rahmen des Mittelfristmoduls des RWI-Konjunkturmodells geschätzten Angebotseffekte auf das Produktionspotenzial von circa 0,05 Mrd. € bei einer Investition in Höhe von 1 Mrd. € liegt etwas tiefer als das Ergebnis für den Kurzfristeffekt bei der Länderpaneluntersuchung (knapp 0,1 Mrd. €). Es kann also davon ausgegangen werden, dass der Angebotseffekt sich nach den im Konjunkturmodell betrachteten drei Jahren weiter erhöht. Die Studie leistet somit sowohl eine Quantifizierung der temporären konjunkturellen Nachfrageeffekte (kurze bis mittlere Frist) als auch der eher wachstumsfördernden Angebotseffekte (mittlere bis lange Frist).

Der Effekt einer Verkehrsinfrastrukturinvestition in Höhe von 1 Mrd. € lässt sich innerhalb unserer Studie somit in einen kurz- bis mittelfristigen Nachfrage- und einen mittel- bis langfristigen Angebotseffekt aufteilen: (i) Nachfrageeffekte vor allem im ersten Jahr in Höhe von nominal 1,3 Mrd. € beziehungsweise real von etwa 1 Mrd. €, die im dritten Jahr nicht mehr wirken; (ii) ab dem zweiten Jahr jährliche reale Angebotseffekte in Höhe von etwa 0,05 Mrd. € bis 0,1 Mrd. €, die langfristig auf 0,13 Mrd. € bis maximal 0,4 Mrd. € pro Jahr steigen.

Der über die Nutzungsdauer akkumulierte Wachstumseffekt

Für eine wachstumsorientierte Wirtschafts- und Finanzpolitik sind vor allem die Effekte auf das BIP relevant, die sich nicht nur temporär, sondern anhaltend einstellen. Dies sind die eigentlichen angebotsseitigen Wachstumseffekte. Da die Langfristeffekte der Paneluntersuchung lediglich den Effekt auf die jährliche gesamtwirtschaftliche Produktion angeben, muss ein akkumulierter Effekt als Summe aller zukünftigen Effekte der geschaffenen Verkehrsinfrastruktur bestimmt werden, wie es von van Suntum et al. (2008) vorgeschlagen wird. 15 Um diesen akkumulierten Effekt zu quantifizieren, muss die Lebensdauer der durch Investitionen netto geschaffenen Verkehrsinfrastruktur unter Berücksichtigung deren jährlicher Abnutzung beachtet werden. Des Weiteren sollte – abweichend von van Suntum et al. (2008) – für eine Vergleichbarkeit der Effekte der Gegenwartswert der Wirkung bestimmt werden, so dass auch die Opportunitätskosten der Finanzierung beachtet werden.

Gemäß van Suntum et al. (2008: 28) lässt sich eine durchschnittliche Lebensdauer des deutschen Verkehrsinfrastrukturkapitalstocks von gut 30 Jahren berechnen. Je nach Investition kann diese aber auch bei 20 oder 40 und mehr Jahren liegen. Wir haben deshalb drei Szenarien mit 20, 30 und 40 Jahren durchschnittlicher Lebensdauer berechnet. Dabei haben wir zuerst wie van Suntum et al. (2008) eine lineare Abschreibung des durch Investitionen neu geschaffenen Bestandes unterstellt. Da man aber davon ausgehen muss, dass Verkehrsinfrastruktur anfangs nur wenig, dann aber immer stärker pro Jahr abgenutzt wird, haben wir auch eine arithmetisch-progressive Abnutzung betrachtet. Dabei erhöht sich die Abschreibung jedes Jahr um einen festen Betrag (Progressionsbetrag), so dass am Ende der Nutzungsdauer der Kapitalbestand vollständig abgeschrieben beziehungsweise abgenutzt ist.

Wie sich der jährliche BIP-Effekt (nicht diskontiert) über die Nutzungsdauer von 30 Jahren bei einem jährlichen Anfangseffekt von 0,262 Mrd. € jeweils entwickelt, wird in Abbildung 1 dargestellt.

Abbildung 1: Verlauf des jährlichen Effekts über die Nutzungsdauer
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Bei der Bestimmung der Diskontrate orientieren wir uns am durchschnittlichen Schuldzinsniveau des Bundes. Dieses beläuft sich auf 4,2 % pro Jahr. 16 Als Anfangsimpuls haben wir zum einen auf Basis der kurzfristigen Angebotseffekte gemäß Mittelfristmodul des RWI-Konjunkturmodells und Panelanalyse einen Mindesteffekt im ersten Jahr von 100 Mio. € unterstellt. Alternativ haben wir als wahrscheinlichsten Effekt einen jährlichen Anfangsimpuls von 230 Mio. € und als Maximaleffekt von 262 Mio. € verwendet. Die Ergebnisse sind in Tabelle 2 zusammengefasst.

Tabelle 2: Bandbreite des diskontierten akkumulierten langfristigen realen Effekts einer Investition in Höhe von 1 Mrd. € auf das BIP

 

Nutzungsdauer in Jahren

 

20

30

40

Jährlicher Anfangseffekt

Lineare Abnutzung

0,1 Mrd. €

0,8

1,1

1,3

0,23 Mrd. €

1,9

2,5

3,0

0,262 Mrd. €

2,2

2,8

3,4

Arithmetisch-progressive Abnutzung

0,1 Mrd. €

1,0

1,4

1,6

0,23 Mrd. €

2,4

3,1

3,7

0,262 Mrd. €

2,7

3,6

4,2

Je nach Nutzungsdauer und Abnutzungsmuster der durch Investitionen geschaffenen Verkehrsinfrastruktur liegt der diskontierte akkumulierte Effekt einer Verkehrsinfrastrukturinvestition in Höhe von 1 Mrd. € in einer Bandbreite von 0,8 Mrd. € bis 2,7 Mrd. € (Nutzungsdauer von 20 Jahren), 1,1 Mrd. € bis 3,6 Mrd. € (Nutzungsdauer von 30 Jahren) und 1,3 Mrd. € bis 4,2 Mrd. € (Nutzungsdauer von 40 Jahren); ist die Nutzungsdauer der durch Investitionen geschaffenen Verkehrsinfrastruktur noch länger, so steigt der akkumulierte Effekt weiter. Die Bandbreite der zu erwartenden diskontierten akkumulierten Wachstumseffekte ist in Abbildung 2 noch einmal veranschaulicht. Es ist somit wahrscheinlich, dass der Gegenwartswert der Investitionserträge die Investitionskosten nicht unterschreitet und Verkehrsinfrastrukturinvestitionen effizient sind. Verwendet man die am häufigsten geschätzte Elastizität (jährlicher Anfangseffekt 0,23 Mrd. €), die durchschnittliche Nutzungsdauer von etwa 30 Jahren und das arithmetisch-progressive Abnutzungsmuster, so kann bei einer Investition in Höhe von 1 Mrd. € von einem Effekt von etwa 3 Mrd. € ausgegangen werden. Auch wenn man vorsichtig den niedrigen jährlichen Anfangseffekt von nur 0,1 Mrd. € unterstellt, werden die Investitionskosten selbst bei einer selten anzutreffenden Nutzungsdauer von nur 20 Jahren vermutlich knapp durch die Investitionserträge „finanziert“. Eine solche Betrachtung vernachlässigt aber noch sämtliche dynamische Rückwirkungen der Finanzierung der Investition. So verteuern kreditfinanzierte staatliche Investitionen z. B. möglicherweise private Investitionen durch etwaige steigende reale Zinsen. Der tatsächliche akkumulierte Effekt könnte daher etwas kleiner sein.

Abbildung 2: Der diskontiert akkumulierte Wachstumseffekt einer Verkehrsinfrastrukturinvestition in Höhe von 1Mrd. € bei einer Nutzungsdauer von 30 Jahren
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

4.3 Welche Beschäftigungseffekte kann man erwarten?

Wie oben ausgeführt, konnten signifikante Beschäftigungseffekte im Rahmen der VAR-Analyse nicht gefunden werden. Auch im Rahmen der Simulationen mit dem RWI-Konjunkturmodell ergeben sich lediglich leicht positive Beschäftigungswirkungen: Demnach steigt die Beschäftigung bei einer einmaligen Verkehrsinfrastrukturinvestition in Höhe von 1 Mrd. € im ersten Jahr um etwa 2 500 Beschäftigte. Dieses Beschäftigungsplus wird im zweiten Jahr noch gehalten, aber im dritten Jahr kommt es wieder zu einem solchen Rückgang, dass die einmalige Investition keinen zusätzlichen Beschäftigungseffekt mehr bewirkt.

Bei einer permanenten Investitionserhöhung um 1 Mrd. € steigt die Beschäftigung nach drei Jahren um 5 000 Erwerbstätige. Wir finden damit deutlich geringere Beschäftigungseffekte als Bach et al. (1994), Baum und Kurte (1999) oder Hartwig und Armbrecht (2008), die ihre Berechnungen auf Input-Output-Analysen stützten, wie sie auch bei den Wirtschaftlichkeitsrechnungen für die Erstellung der Bundesverkehrswegepläne verwendet werden. In diesen Studien liegt der Beschäftigungseffekt einer Investition von 1 Mrd. € in die Verkehrsinfrastruktur in einer Bandbreite von 15 000 bis 21 500 Beschäftigten.

4.4 Welche Bedingungen fördern beziehungsweise behindern die Entfaltung positiver Effekte?

Im Rahmen der Studie wurden verschiedene Aspekte der Fragestellung beleuchtet, welche Bedingungen die Entfaltung von positiven Effekten durch Verkehrsinfrastrukturinvestitionen fördern beziehungsweise behindern. Es fanden sich im Rahmen der Paneluntersuchung Belege für einen schwachen Effekt des Alterskoeffizienten: In Regionen mit einem überdurchschnittlichen Anteil an Ruheständlern scheint die Wachstumswirksamkeit von Verkehrsinvestitionen ein wenig geringer zu sein als in Regionen mit einem niedrigeren Alterskoeffizienten. Verkehrsinfrastrukturinvestitionen sind somit in Regionen, in denen das Durchschnittsalter im Vergleich zu anderen Regionen niedrig ist, noch ein wenig effektiver. Des Weiteren fanden wir Evidenz dafür, dass die Wirksamkeit von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen in Regionen mit höherer Bevölkerungsdichte ein wenig höher ist.

4.5 Welche Rolle spielen Engpässe der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland?

Engpässe bestehen bei der deutschen Verkehrsinfrastruktur vor allem beim Straßen- und Schienennetz. Aufgrund der Komplexität des Verkehrsgeschehens ist bei einer Planung von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen eine gesamtheitliche Sicht notwendig, die auch das Zusammenspiel von beobachtbaren und latent bestehenden Engpässen im Auge behält. So kann die Beseitigung eines Engpasses zur Entstehung eines neuen Engpasses führen, der zuvor latent vorhanden war. Die Folge wäre, dass eine Investition, die einen akuten Engpass beseitigt, letztlich die Leistungsfähigkeit der Verkehrsinfrastruktur nicht wesentlich verbessern würde: Wachstumswirkungen würden von einer solchen Verkehrsinfrastrukturinvestition also nicht ausgehen. Bei einer regionalen Verlagerung des Engpasses würde vielleicht die enge Region, in welcher der Engpass beseitigt wurde, wirtschaftlich profitieren. Doch dies würde auf Kosten einer anderen Region geschehen, in der nun der neue Engpass entsteht. Es wäre sogar denkbar, dass eine solche Investition gesamtwirtschaftlich die Wirtschaftsleistung senkt. 17

5 Fazit

Die vorliegende Studie ist unseres Wissens nach die erste umfassende Studie zu den Wachstums- und Beschäftigungswirkungen der Verkehrsinfrastruktur, die gesamtdeutsche Daten auswertet. Zusammenfassend ist die Bandbreite der in Deutschland zu erwartenden durchschnittlichen Wachstums- und Beschäftigungseffekte von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen zwar immer noch relativ hoch. Im Vergleich zu den Ergebnissen der internationalen Studien konnte aber speziell für Deutschland die bestehende Unsicherheit und die damit einhergehende Bandbreite der möglichen Effekte deutlich reduziert werden. Zu einer Reihe an vertiefenden Fragestellungen wurde aktuelle empirische Evidenz geschaffen. So wird etwa die Bandbreite der sich kurzfristig, mittelfristig und langfristig einstellenden Jahreseffekte und der sich über eine bestimmte Nutzungsdauer einstellende Gesamteffekt einer Investition in die Verkehrsinfrastruktur quantifiziert. 18

Ob eine bestimmte Investition effizient ist, sprich der Gegenwartswert der zukünftigen Erträge die Investitionskosten zumindest nicht unterschreitet, muss letztlich immer gemäß regionalen und den mit der Investition einhergehenden Besonderheiten (z. B. auch der zu erwartenden Nutzungsdauer) eingeschätzt werden. Die Studie belegt, dass die durchschnittlich von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen zu erwartenden Wachstumseffekte nicht unbedingt einem Vielfachen der Investitionskosten entsprechen. Aber auch die Gegenposition einer nicht vorhandenen Wirksamkeit wird durch die empirischen Ergebnisse nicht gestützt. Insgesamt waren Verkehrsinfrastrukturinvestitionen in der Vergangenheit ein wirksames Instrument einer wachstumsorientierten Finanzpolitik.

Fußnoten

1 Der vorliegende Artikel wurde von Dr. Lars-H. Siemers, unter Koautorenschaft von Prof. Dr. Christoph M. Schmidt und Dr. Torsten Schmidt, verfasst (alle RWI Essen). Für hilfreiche Hinweise sei dem BMF, Heinz Gebhardt, Joachim Schmidt und Sabine Weiler gedankt. Der Artikel fasst die wesentlichen Ergebnisse des gleichnamigen Forschungsprojekts zusammen, das im Auftrag des BMF vom RWI Essen durchgeführt wurde. Der Forschungsbericht kann unter
http://www.rwi-essen.de/forschung-und-beratung/oeffentliche-finanzen/projekte/68/
eingesehen werden. Rückfragen bitte an Dr. Lars-H. Siemers (siemers@rwi-essen.de).

2 vgl. RWI: Wirtschaftliche Erholung verläuft unerwartet schwungvoll, RWI-Pressemitteilung vom 23.06.2010 (http://www.rwi-essen.de/presse/).#

3 Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2010), Deutsches Stabilitätsprogramm, Aktualisierung Januar 2010.

4 Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2010), Deutsches Stabilitätsprogramm, Aktualisierung Januar 2010.

5 Für einen Überblick über mögliche Schritte einer wachstumsorientierten Finanzpolitik siehe z. B. Gebhardt/Siemers, Perspektiven und Optionen einer wachstumsorientierten Finanzpolitik, Wirtschaftsdienst 88, Heft 6, Juni 2008.

6 Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Die Finanzkrise meistern – Wachstumskräfte stärken, Jahresgutachten 2008/09, Wiesbaden, Ziffer 22.

7 Im Rahmen der Finanzstatistik stellen nur die sogenannten Sachinvestitionen Investitionen dar. Der Investitionsbegriff der Finanzstatistik wird allerdings massiv kritisiert. Vgl. hierzu z. B. Deutsche Bundesbank (2005), Die Änderungen am Stabilitäts- und Wachstumspakt, als auch defizitbegrenzende Haushaltsregeln und nationaler Stabilitätspakt in Deutschland, Monatsbericht 4, S. 15-38. Frankfurt am Main: Deutsche Bundesbank.

8 RWI (Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung), Verkehrsinfrastrukturinvestitionen – Wachstumsaspekte einer gestaltenden Finanzpolitik, Endbericht, Februar 2010. Forschungsprojekt im Auftrag des BMF. Die Autoren der Studie sind Dr. György Barabas (RWI), Prof. Dr. Werner Brilon (Ruhr-Universität Bochum), Tobias Kitlinski (RWI), Prof. Dr. Christoph M. Schmidt (Präsident des RWI, Ruhr-Universität Bochum und Mitglied des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung), Dr. Torsten Schmidt (RWI) und Dr. Lars-H. Siemers (Projektleiter, RWI).

9 Für einen Literaturüberblick siehe z. B. Abschnitt 1.2 unserer Studie oder Romp/de Haan (2007), Public Capital and Economic Growth: A Critical Survey, Perspektiven der Wirtschaftspolitik 8 (Sonderheft), S. 6-52, oder Bom/Lighthart (2008), How Productive is Public Capital? A Meta-Analysis, CentER Diskussionspapier 2008-10, Universität Tilburg. Einen Überblick speziell zu der Literatur über die Effekte von Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur geben z. B. Bhatta/Drennan (2003), The Economic Benefits of Public Investment in Transportation: A Review of Recent Literature, Journal of Planning Education and Research 22, S. 288-296.

10 Vgl. Bom/Lighthart (2008) oben.

11 Für eine vertiefte theoretische und methodische Erörterung siehe die RWI-Studie oder FiFo (2006), Wachstumswirksamkeit von Verkehrsinvestitionen in Deutschland, FiFo-Berichte 7, Forschungsprojekt im Auftrag des BMF, Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität Köln (FiFo Köln).

12 Dabei wird in den Modellrechnungen unterstellt, dass der Staat die Mehrausgaben für die Erhöhung der Verkehrsinfrastrukturinvestitionen über Schulden am Kapitalmarkt finanziert.

13 Vgl. Seitz (1993), A Dual Economic Analysis of the Benefits of the Public Road Network, The Annals of Regional Sciences 27, S. 223-239.

14 Bei der Interpretation der Ergebnisse ist zu beachten, dass jedes Modell eine vereinfachte Abbildung der Realität darstellt. So wird in den Modellsimulationen unterstellt, dass die Kreditfinanzierung der Verkehrsinfrastrukturinvestitionen keine Auswirkungen auf das Zinsniveau hat. Sollte es durch die Ausweitung der Investitionen zu einem nennenswerten Anstieg des Zinsniveaus kommen, dürften die Nachfrageeffekte geringer ausfallen. Zudem werden internationale Rückwirkungen nur dadurch berücksichtigt, dass die Erhöhung der Investitionen zu einer Ausweitung der Importe führt. Falls es durch die Investitionen auch zu einer Aufwertung des Euro käme, würden auch die Exporte und damit das Wachstum gedämpft. Dies wird im Modell ebenfalls nicht berücksichtigt. Angesichts des relativ geringen Volumens der einmaligen zusätzlichen Verkehrsinfrastrukturinvestitionen erscheint dies aber eine vertretbare Vereinfachung zu sein.

15 Vgl. van Suntum/Hartwig/Holznagel/Ströbele/Armbrecht/Deckers/Uhde/Westermeier (2008), Bedeutung der Infrastrukturen im internationalen Standortwettbewerb und ihre Lage in Deutschland, Gutachten im Auftrag des Bundesverbandes der Deutschen Industrie (BDI). Schätzungen des akkumulierten Effekts auf Basis von dynamischen Panelmodellen lieferten innerhalb der RWI-Studie leider keine belastbaren Ergebnisse.

16 Der Schuldenstand des Bundes am Kreditmarkt belief sich Ende 2008 auf etwa 980 Mrd. € (BMF 2009a, 2009b). Im Bundeshaushalt sind im Soll für das Jahr 2009 Zinsausgaben in Höhe von 41,5 Mrd. € veranschlagt (BMF 2009a: 20). Daraus berechnet sich eine durchschnittliche Verzinsung der Bundesschuld am Kapitalmarkt von 4,2 %. Das BMF geht davon aus, dass aufgrund des gegenwärtig niedrigen Zinsniveaus aktuell eine Nettoneuverschuldung mit Zinsausgaben von nur 3 % einhergeht (BMF 2009a: 79).

17 Vgl. Romp/de Haan (2007) oben, S. 12.

18 In diesem Zusammenhang sei noch einmal auf die in Fußnote 14 angesprochenen methodischen Grenzen des Konjunkturmodells bei der Bestimmung der kurz- bis mittelfristigen Effekte verwiesen.