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19.07.2010

Monatsbericht

Struk­tur und Ver­tei­lung der Steuer­ein­nah­men

  • Die Steuereinnahmen 2010 von Bund, Ländern und Gemeinden liegen mit 510 Mrd. unter dem Niveau der vergangenen drei Jahre. Das Einnahmenniveau von 2008 wird voraussichtlich erst 2013 wieder erreicht, die Steuerquote des Jahres 2008 deutlich später.
  • Mittelfristig überwiegt der Anteil der indirekten Steuern wieder leicht.
  • Die Verteilung der Steuereinnahmen auf Bund, Länder und Gemeinden ist relativ stabil.
  • Deutschland hat im internationalen Vergleich weiterhin eine unterdurchschnittliche Steuerquote und eine mittlere Abgabenquote.


Vom 4. bis 6. Mai 2010 fand die 136. Sitzung des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ statt. Der Arbeitskreis schätzte die Steuereinnahmen von Bund, Ländern und Gemeinden für die Jahre 2010 bis 2014. Dabei wurden sowohl die gegenwärtig schwierigen wirtschaftlichen Umstände infolge der gravierenden Krise am Finanzmarkt als auch die gegensteuernden Maßnahmen der Bundesregierung berücksichtigt. Der Schwerpunkt dieses Beitrages wird auf der Frage liegen, wie sich die Steuerstruktur und die Verteilung der Steuereinnahmen in den kommenden Jahren voraussichtlich ändern werden und wie sich diese Veränderungen in die langfristige Entwicklung einfügen.

1 Entwicklung der Steuerquote und der Abgabenquote

Die Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise wird die deutsche Volkswirtschaft noch längere Zeit spüren. Das Niveau der Steuereinnahmen ist durch den 2009 erfolgten Rückgang um 35 Mrd. € auf 524 Mrd. € erheblich gesunken. Hierfür war im Wesentlichen der Rückgang der Wirtschaftsleistung um nominal 3,5 % ursächlich. Die Steuereinnahmen werden nach Einschätzung des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ für 2010 mit 510 Mrd. € nochmals zurückgehen. Bund, Länder und Gemeinden werden erst 2013 Steuereinnahmen auf dem Einnahmenniveau 2008 erzielen und dies bei zwischenzeitlich gestiegenen staatlichen Ausgaben zu verkraften haben.

Die volkswirtschaftliche Steuerquote als Verhältnis von Steuereinnahmen in der Abgrenzung der Finanzstatistik zum nominalen Bruttoinlandsprodukt (BIP) wird sich von 21,8 % im Jahr 2009 auf voraussichtlich 20,8 % in 2010 und 20,5 % im Jahr 2011 und damit um über 1 Prozentpunkt verringern. Zwar wird bereits ab 2010 mit einer konjunkturellen Erholung gerechnet. Die steuerlichen Maßnahmen zur Stützung dieser Entwicklung (z. B. Bürgerentlastungsgesetz Krankenversicherung, Wachstumsbeschleunigungsgesetz) und die mit zeitlicher Verzögerung eintretenden Auswirkungen der Krise auf das Aufkommen der gewinnabhängigen Steuern senken das Steueraufkommen 2010 und dämpfen seine Erholung im Jahr 2011. Somit sinkt bei steigendem BIP die Steuerquote 2010 und 2011 erheblich. Danach wird sie wieder leicht ansteigen und bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums 2014 voraussichtlich bei 21,3 % liegen (vgl. Abbildung 1). Der langfristige Durchschnittswert beträgt 22,6 %. Der bisher niedrigste Wert war 20,0 % im Jahr 2004.

Die Aufkommenselastizität als Verhältnis von relativer Veränderung der Steuereinnahmen zu relativer Veränderung des Bruttoinlandsprodukts lag von 2005 bis 2009 erheblich über 1. Bis einschließlich 2008 bedeutete dies, dass das Steueraufkommen bei wachsendem BIP stärker als das BIP wuchs. Ursächlich hierfür sind zum einen Maßnahmen zur Erhöhung des Steueraufkommens (z. B. Anhebung des Umsatzsteuersatzes 2007). Zum anderen trugen das wesentlich über dem BIP-Wachstum liegende Ansteigen der Unternehmens- und Vermögenseinkommen und die Progressivität des Einkommensteuertarifs zu dieser Entwicklung bei. 2009 allerdings ließ das gleiche Ursachenbündel mit umgekehrten Vorzeichen das Steueraufkommen stärker sinken als das BIP.

2010 werden die Steuereinnahmen trotz unterstellter wirtschaftlicher Erholung (nominales BIP: +1,8 %) vor allem wegen der in Kraft tretenden Steuerentlastungen (Bürgerentlastungsgesetz Krankenversicherung, Wachstumsbeschleunigungsgesetz) um ‑ 2,6 % sinken. Die Aufkommenselastizität wird also mit ‑ 1,5 negativ sein. Auch 2011 liegt die Aufkommenselastizität noch unter 1, d. h. das BIP steigt schneller als die Steuereinnahmen. Erst ab 2012 kehrt sich diese Entwicklung wieder um. Im langfristigen Durchschnitt liegt die Aufkommenselastizität etwa bei 1.

Die Einbeziehung der Beiträge zur Sozialversicherung führt zur Abgabenquote als Verhältnis von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen zum nominalen BIP. Die Abgabenquote in der Abgrenzung der Finanzstatistik fiel seit 1999 von 40,2 % auf 36,8 % im Jahr 2005. Danach stieg die Abgabenquote um rund 1 Prozentpunkt und betrug 37,8 % für 2008 (vgl. Abbildung 1). Während sich die Steuerquote beträchtlich erhöhte, wirkten sich der erhöhte Bundeszuschuss zur Stabilisierung des Beitragssatzes zur Krankenversicherung und die mehrmalige Senkung des Beitragssatzes zur Arbeitslosenversicherung bei der Sozialabgabenquote niveaumindernd aus. 2009 kehrte sich der Trend um: Bei sinkender Steuerquote stieg die Sozialabgabenquote erheblich an ‑ per Saldo blieb die Abgabenquote allerdings mit 37,7 % nahezu konstant.

Abbildung 1: Steuer- und Abgabenquote in Deutschland
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

2 Struktur des Steueraufkommens

Die Analyse von Steuer- und Abgabenquoten liefert noch keine Aufschlüsse über die Struktur unseres Steuersystems. Dazu sind Betrachtungen des Aufkommens und der Entwicklung einzelner Steuerarten nötig. So machen 2009 allein die Steuern vom Einkommen (Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Solidaritätszuschlag) und die Steuern vom Umsatz bereits 73 % der gesamten Steuereinnahmen von Bund, Ländern und Gemeinden aus. Zusammen mit der Energiesteuer und der Gewerbesteuer steigt dieser Anteil auf fast 87 %. Werden noch die Tabaksteuer und die Grundsteuer hinzugezählt, dann entfallen über 91 % der gesamten Steuereinnahmen auf die acht größten Steuern (vgl. Abbildung 2)1.

Abbildung 2: Anteil einzelner Steuerarten am Steueraufkommen 2009
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Der Anteil der Steuern vom Einkommen verringerte sich in den vergangenen zehn Jahren um gut 4 Prozentpunkte und in den zurückliegenden 20 Jahren sogar um gut 7 Prozentpunkte. Er wird 2010 voraussichtlich weiter sinken auf dann 37,4 %. Hierzu gegenläufig erhöhte sich der Anteil der Steuern vom Umsatz in den vergangenen zehn Jahren um knapp 4 Prozentpunkte und in den zurückliegenden 20 Jahren sogar um knapp 7 Prozentpunkte. 2009 betrug dieser Anteil mit 33,8 % erstmals gut ein Drittel der Steuereinnahmen, und für 2010 wird mit einem Anteil von 35,3 % ein neuer Höchstwert prognostiziert. Die Ursachen hierfür sind in den Tarifsenkungen bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer und Regelsteuersatzerhöhungen bei der Umsatzsteuer zu sehen.

Dieser Trend wurde in Zeiten guter konjunktureller Entwicklung durchbrochen. So erhöhte sich der Anteil der Steuern vom Einkommen von 39,7 % im Jahr 2006 auf 41,6 % für 2008. Diese Entwicklung wurde angetrieben vom Anstieg der Bruttolohnsumme und der Unternehmens- und Vermögenseinkommen und verstärkt durch den progressiven Tarif der Lohn- und Einkommensteuer. Bis 2007 nahm auch das Aufkommen der Körperschaftsteuer wieder stark zu, nachdem es 2001 im Zuge der Systemumstellung massiv eingebrochen war. Die Finanz- und Wirtschaftskrise wirkte sich negativ auf das Körperschaftsteueraufkommen aus: 2008 verringerte es sich um ‑ 31 % und 2009 um weitere ‑ 55 %. Auch das Einkommensteueraufkommen sank 2009 um ‑ 9 %. Bei der für die Gemeinden wichtigen Gewerbesteuer ist 2009 der größte Einnahmerückgang festzustellen: ‑ 21 %.

Dagegen weist das Aufkommen der Steuern vom Umsatz – ungeachtet der Rezession – keine Rückgänge auf. Dies kann auf die relativ stabile Entwicklung des inländischen Konsums zurückgeführt werden.

Die beschriebenen Entwicklungen der Steuern vom Einkommen und der Steuern vom Umsatz prägen aufgrund ihrer Größe auch das Verhältnis der Anteile von direkten und indirekten Steuern. Während der Anteil der indirekten Steuern von 2001 bis 2005 bereits erstmalig über dem Anteil der direkten Steuern lag, sank er infolge des mit der konjunkturellen Entwicklung verbundenen Anstiegs des Aufkommens der Steuern vom Einkommen von 2006 bis 2008 unter den Anteil der direkten Steuern. 2009 ist der Anteil der indirekten Steuern am Steueraufkommen mit 51,6 % wieder größer und wird 2010 voraussichtlich sogar 53,4 % betragen (vgl. Abbildung 3). Hierin spiegeln sich neben der aktuellen Krise sowohl die das Aufkommen erheblich mindernden Steuerrechtsänderungen bei der Einkommens- und der Unternehmensbesteuerung als auch die Stabilität des Aufkommens bei den Steuern vom Umsatz und die Erholung des Energiesteueraufkommens aufgrund gefallener Ölpreise wider.

Abbildung 3: Anteil der direkten und indirekten Steuern am Steueraufkommen
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Die Aufkommenselastizität der direkten Steuern bezüglich des BIP wird im Zeitraum 2011 bis 2014 deutlich größer sein als die der indirekten Steuern. Dies ist auf den progressiven Einkommensteuertarif und die mittelfristig erwartete starke Entwicklung der Bemessungsgrundlagen der gewinnabhängigen Steuern zurückzuführen. Der Anteil der direkten Steuern am Steueraufkommen wird sich daher auf Basis des unterstellten Konjunkturverlaufs 2014 voraussichtlich auf 50,4 % erhöhen.

3 Verteilung der Steuereinnahmen auf die Gebietskörperschaften

Verglichen mit der Verteilung der Steuereinnahmen auf die Gebietskörperschaften 2008 haben sich die Verhältnisse 2009 beim Bund und bei den Gemeinden verändert. Während die Länder weiterhin in Höhe von 39,5 % am Steueraufkommen partizipieren, stieg der Anteil des Bundes am Steueraufkommen um knapp 1 Prozentpunkt auf 43,5 % (vgl. Abbildung 4). Der Bund profitierte hierbei von der im Verhältnis zur Entwicklung der gesamten Steuereinnahmen besseren Entwicklung der reinen Bundessteuern, deren Rückgang erheblich geringer ausfiel als bei den anderen Steuerarten.

Abbildung 4: Struktur der Steueranteile der Gebietskörperschaften
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Der Bundesanteil hat sich im Vergleich zum Länderanteil nach 1970 erheblich verringert. Dies kann insbesondere auf zwei Ursachen zurückgeführt werden: Zum einen ging der Anteil des Bundes am Aufkommen der Steuern vom Umsatz erheblich zurück (von 70 % für 1970 auf 53,9 % im Jahr 2009), während der auf die Länder entfallende Anteil anstieg (von 30 % für 1970 auf 44,1 % im Jahr 2009). Zum anderen mindern seit 1975 die EU-Eigenmittel den Anteil des Bundes am Steueraufkommen, da die Abführungen an die Europäische Union allein aus dem Bundeshaushalt geleistet werden. Der Anteil der Gemeinden am Steueraufkommen hat sich 2009 gegenüber dem Vorjahr von 13,7 % auf 13,0 % verringert. Die EU erhielt mit 3,9 % des Steueraufkommens geringfügig weniger.

Die Struktur der Steueranteile bei Bund und Ländern hat sich im Laufe der Jahrzehnte erheblich verändert (vgl. Abbildung 5). Während beim Bund 2009 der Anteil der indirekten Steuern knapp 63 % erreichte, haben die Länder ein nahezu ausgeglichenes Verhältnis von direkten und indirekten Steuern. Der höhere Anteil der indirekten Steuern am Aufkommen des Bundes ist auf die erhebliche Bedeutung der Bundessteuern für das Aufkommen des Bundes zurückzuführen, die alle zu den indirekten Steuern gerechnet werden. Dagegen erhalten die Gemeinden ihren Anteil am Steueraufkommen zum weit überwiegenden Teil aus direkten Steuern (Gewerbesteuer, Grundsteuer); 2009 waren es knapp 94 %.

Abbildung 5: Struktur der Steueranteile der Gebietskörperschaften
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

4 Internationaler Kontext

Im internationalen Vergleich (nach den Abgrenzungsmerkmalen der OECD) hat Deutschland 2008 mit 23,1 % eine unterdurchschnittliche Steuerquote. Von den EU-Staaten in der OECD belegt Deutschland Platz 6; die Slowakei mit 17,4 %, Griechenland mit 20,3 %, Tschechien mit 20,6 %, Spanien mit 20,9 % und Polen mit 22,9 % weisen niedrigere Werte auf (vgl. Abbildung 6). Die deutsche Steuerquote liegt insbesondere deshalb international vergleichsweise niedriger, weil die Sozialsysteme in Deutschland vornehmlich über Beiträge finanziert werden. Weitere strukturelle Unterschiede (Kindergeld, steuerliche Behandlung von Transferleistungen) erschweren zusätzlich die internationale Vergleichbarkeit der „Steuerquote“. Mit der addierten Steuer- und Abgabenquote ergibt sich ein anderes Bild. Mit einer Abgabenquote von 36,4 % liegt Deutschland auch 2008 international weiterhin auf einem mittleren Niveau, knapp über dem Durchschnittswert der OECD-Staaten (35,8 %), aber unter dem Durchschnittswert der EU-Staaten (39,7 %).

Abbildung 6: Steuer- und Abgabenquote im internationalen Vergleich (OECD, 2008)
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Sowohl die internationalen Vergleiche als auch die zeitliche Entwicklung von Steuer- und Abgabenquoten machen deutlich, dass Deutschland ‑ auf die gesamte Volkswirtschaft bezogen ‑ kein Steuerlastproblem, sondern eher ein Sozialabgabenproblem hat. Dies belegt auch der aktuelle internationale Vergleich Taxing Wages der OECD für das Jahr 2009 (siehe den entsprechenden Beitrag „Die Belastung von Arbeitnehmern mit Steuern und Sozialabgaben im internationalen Vergleich“ im Monatsbericht Juni 2010, S. 50). Danach führt erst die Einbeziehung der Sozialversicherungsbeiträge in den OECD-Vergleich zu einer überdurchschnittlich hohen effektiven Belastung des Faktors Arbeit in Deutschland.

5 Ausblick

Die Finanz- und Wirtschaftskrise hat die Länder der EU zu einschneidenden Maßnahmen gezwungen. In Deutschland werden Bund, Länder und Gemeinden in den kommenden Jahren nur über sehr enge finanzielle Handlungsspielräume verfügen können. Die Folgen der Krise werden sich bei den staatlichen Einnahmen noch über einige Jahre spürbar auswirken.

Fußnoten

1 Der Begriff „Einkommensteuer“ umfasst dabei die Erhebungsformen Lohnsteuer, veranlagte Einkommensteuer, Abgeltungsteuer auf Zins- und Veräußerungserträge sowie nicht veranlagte Steuern vom Ertrag.

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