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20.08.2010

Monatsbericht

Kurz- und mit­tel­fris­ti­ge Per­spek­ti­ven der öf­fent­li­chen Haus­hal­te in Deutsch­land

  • Der Finanzierungssaldo des Öffentlichen Gesamthaushalts in der Abgrenzung der Finanzstatistik dürfte sich in diesem Jahr um rund 30 Mrd. auf voraussichtlich - 117 ½ Mrd. € verschlechtern; im kommenden Jahr dürfte er sich hingegen auf - 109 ½ Mrd. € verbessern.
  • Das gesamtstaatliche Defizit wird in diesem Jahr auf rund 4 ½ % des BIP steigen und damit deutlich über dem Maastricht-Referenzwert von 3 % liegen. Ab nächstem Jahr zeigen sich auch in der Maastricht-Rechnung sukzessive die Beiträge der Konsolidierung der öffentlichen Finanzen und einer sich wieder dem Normalpfad angleichenden gesamtwirtschaftlichen Entwicklung.
  • Zur Einhaltung der neuen Schuldenregel, aber auch zur Umsetzung der Vorgaben im Defizitverfahren gegen Deutschland müssen die beschlossenen Konsolidierungsmaßnahmen ohne Abstriche realisiert werden.

1 Einleitung

Die Entwicklung der öffentlichen Haushalte in Deutschland wird auch in diesem Jahr von den Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzkrise geprägt. Das Jahr 2010 dürfte den Höhepunkt der direkten und indirekten Belastungen der öffentlichen Haushalte durch die Krise markieren. Die historisch außergewöhnliche Rezession hat dazu geführt, dass sich die öffentlichen Haushalte vor allem konjunkturell bedingt erheblich verschlechtert haben. Hinzu kamen die diskretionären Maßnahmen zur Stützung der Konjunktur sowie zur Finanzmarktstabilisierung, die im vergangenen Jahr aber erst zum Teil haushaltswirksam geworden sind. Die öffentlichen Haushalte insgesamt werden in diesem Jahr mit dem höchsten Finanzierungsdefizit in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland abschließen. Mit den Beschlüssen von 2010 hat die Bundesregierung einen konsequenten Konsolidierungskurs eingeleitet, der das Defizit des Bundes entsprechend des Europäischen Stabilitätspaktes bis 2013 zurückführt und den Vorgaben der Schuldenbremse nachkommt. Der vorliegende Artikel stellt vor diesem Hintergrund die mittelfristigen Perspektiven der öffentlichen Haushalte in Deutschland näher dar. Er basiert auf der Mittelfristprojektion des Bundesministeriums der Finanzen, die für den Arbeitskreis Stabilitätsrat am 14. Juli 2010 erstellt wurde.1 Im Folgenden wird zuerst die Entwicklung des Öffentlichen Gesamthaushalts und seiner Ebenen Bund, Extrahaushalte des Bundes, Länder und Gemeinden diskutiert, bevor Abschnitt 3 die Entwicklung der öffentlichen Haushalte in der Abgrenzung der Maastricht-Rechnung darstellt, wie sie für die Beurteilung im Rahmen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes relevant ist. Abschnitt 4 fasst die Ausführungen zusammen und gibt einen Ausblick auf die Implikationen für die neue Schuldenregel und die Einhaltung der Vorgaben des Defizitverfahrens gegen Deutschland.

2 Die Entwicklung des Öffentlichen Gesamthaushalts und seiner Ebenen

Der Öffentliche Gesamthaushalt (ÖGH) in der Abgrenzung der Finanzstatistik setzt sich in der Projektion des BMF aus den Ebenen Bund, Extrahaushalte des Bundes, Länder, Extrahaushalte der Länder und Gemeinden inklusive deren Zweckverbänden zusammen. Die Extrahaushalte der Länder werden nicht als gesonderte Ebene ausgewiesen, sind aber im ÖGH berücksichtigt. Die Projektion des BMF enthält – im Gegensatz zu den Zahlen des Statistischen Bundesamtes zum ÖGH – nicht die Ebene der Sozialversicherung.2 Die Projektion zeigt, dass der Finanzierungssaldo des ÖGH, der 2009 noch bei
- 87,9 Mrd. € lag, sich 2010 auf – 117 ½ Mrd. € verschlechtern dürfte (Tabelle 1) – der höchste Wert in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. Dieses Gesamtbild ergibt sich aus der im Folgenden dargestellten Entwicklung der einzelnen Ebenen des ÖGH.

Tabelle 1: Entwicklung des Öffentlichen Gesamthaushalts bis 2014 nach Ausgaben- und Einnahmearte

2009

2010

2011

2012

2013

2014

in Mrd. €
I.Ausgaben      
Personalausgaben193,6197 ½200 ½203206208 ½
Sachaufwand90,9929493 ½94 ½95
Zinsausgaben an andere Bereiche62,161636470 ½77 ½
Sachinvestitionen40,44242 ½3635 ½34 ½
sonstige Ausgaben337,5355343 ½337 ½335 ½329 ½
Insgesamt 727,3746741 ½734741 ½745 ½
II.Einnahmen      
Steuern524,3510 ½520547569589
sonstige Einnahmen113,3116 ½110 ½110 ½110108 ½
Insgesamt 637,6627630 ½658679697 ½
III.Finanzierungssaldo-87,9-117 ½-109 ½-74 ½-60 ½-46 ½
2009120102011201220132014
in % gegenüber Vorjahr
I.Ausgaben      
Personalausgaben.21 ½1 ½1 ½1 ½
Sachaufwand.12- ½1½
Zinsausgaben an andere Bereiche.-1 ½321010
Sachinvestitionen.3 ½1 ½-15-2 -2
sonstige Ausgaben.5-3-1 ½- ½-1 ½
Insgesamt .2 ½- ½-11½
II.Einnahmen.     
Steuern.-2 ½25 ½43 ½
sonstige Einnahmen.3-50- ½-1 ½
Insgesamt .-1 ½½4 ½32 ½
Abweichungen in den Summen durch Runden der Zahlen.
1 Wegen erstmaliger Integration von Extrahaushalten der Länder sind rechnerische Zuwachsraten nicht aussagefähig.
Stand: BMF-Schätzung zum Arbeitskreis Stabilitätsrat Juli 2010.

2.1 Bund

Der Bundeshaushalt 2010 sieht eine Nettokreditaufnahme von 80,2 Mrd. € vor – die höchste Neuverschuldung seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland. Derzeit ist davon auszugehen, dass der Bundeshaushalt 2010 mit einem Finanzierungssaldo von
- 65 Mrd. € um rund 15 Mrd. € besser abschließen wird, als noch bei seiner Verabschiedung erwartet wurde. Dies ist auf der Einnahmenseite auf ein höheres erwartetes Steueraufkommen sowie als Einmaleffekt auf die Einnahmen aus den Frequenzversteigerungen und auf der Ausgabenseite auf geringere Ausgaben für den Arbeitsmarkt, aber auch für Zinsen zurückzuführen. Die im Rahmen des Abbaupfads der Schuldenbremse zugrunde gelegte strukturelle Nettokreditaufnahme des Bundeshaushalts 2010 beträgt 53,2 Mrd. € und damit 13,4 Mrd. € weniger als zum Stand Haushaltssoll. Ungeachtet der konjunkturellen Verbesserung muss der Bund aber im laufenden Jahr neue Schulden in historisch einmaliger Höhe aufnehmen. Dies zeigt deutlich, dass die Konsolidierung des Bundeshaushalts, die mit der Schuldenbremse institutionell abgesichert wurde, eine der großen Herausforderungen für die Bundesregierung in den kommenden Jahren bleibt.

Obwohl die Steuerschätzung vom Mai 2010 von Mehreinnahmen im Vergleich zur Novemberschätzung des vergangenen Jahres in Höhe von 4 ½ Mrd. € ausgeht, sinkt das Steueraufkommen im Vergleich zum Vorjahr um 6 %. Dem stehen zwar deutliche Mehreinnahmen durch die Frequenzversteigerungen im Telekommunikationsbereich gegenüber, die Gesamteinnahmen des Bundes sinken 2010 aber dennoch um 4 % auf 248 Mrd. € (Tabelle 2). Die Ausgaben des Bundes steigen insbesondere aufgrund höherer Ausgaben für soziale Sicherung um 7 ½ % auf 313 Mrd. € an. Der Bund wird sein Finanzierungsdefizit gemäß den Vorgaben der Schuldenbremse mittelfristig deutlich verringern. Dies ist auf die gegenläufige Entwicklung von Einnahmen und Ausgaben zurückzuführen. Die Ausgaben des Bundes werden zwischen 2010 und 2014 um 12 Mrd. € sinken. Für die Einnahmen wird hingegen eine durchgehend positive Entwicklung mit Wachstumsraten zwischen ½ % und 4 ½ % prognostiziert. Während der Finanzierungssaldo 2011 noch
- 58 Mrd. € beträgt, wird er sich in den Folgejahren stetig bis auf rund – 24 ½ Mrd. € im Jahr 2014 verbessern.

Tabelle 2: Entwicklung der öffentlichen Haushalte bis 2014 nach staatlichen Ebenen

2009

2010

2011

2012

2013

2014

in Mrd. €
I.Ausgaben      
Bund291,6313307 ½301301 ½301
Länder286,8287290 ½289 ½293 ½297 ½
Gemeinden177,2180 ½183 ½181 ½184186 ½
Extrahaushalte des Bundes162,455 ½534748 ½47 ½
Öffentlicher Gesamthaushalt2727,3746741 ½734741 ½745 ½
II.Einnahmen      
Bund257,7248249 ½260 ½269 ½276 ½
Länder259,8257 ½258 ½262 ½270 ½277 ½
Gemeinden170,0166 ½168169174178 ½
Extrahaushalte des Bundes141,746485151 ½52
Öffentlicher Gesamthaushalt2637,6627630 ½658679697 ½
III.Finanzierungssaldo      
Bund-33,9-65-58-40 ½-32-24 ½
Länder-27,0-30-32-27-23-20 
Gemeinden-7,2-14-15 ½-12 ½-10- 8
Extrahaushalte des Bundes1-20,7-9 ½-5434 ½
Öffentlicher Gesamthaushalt -87,9-117 ½-109 ½-74 ½-60 ½-46 ½
in % gegenüber Vorjahr
I.Ausgaben      
Bund3,37 ½-2-20-0
Länder4,201- ½1 ½1 ½
Gemeinden5,921 ½-11 ½1 ½
Extrahaushalte des Bundes133,6-11-4 ½-113 ½-2 ½
Öffentlicher Gesamthaushalt2.2 ½- ½ -11½ 
II.Einnahmen      
Bund-4,7-4 ½4 ½3 ½2 ½
Länder-5,5-1 ½1 ½32 ½
Gemeinden-2,8-21132 ½
Extrahaushalte des Bundes11,910 ½4711
Öffentlicher Gesamthaushalt2.-1 ½ ½4 ½32 ½
Abweichungen in den Summen durch Runden der Zahlen.
1 ERP-Sondervermögen, Bundeseisenbahnvermögen, EU-Finanzierung, Versorgungsrücklage des Bundes, Versorgungsfonds des Bundes, Erblastentilgungsfonds, Entschädigungsfonds, Sondervermögen Kinderbetreuungsausbau, Investitions- und Tilgungsfonds, BPS-PT (Postbeamtenversorgungskasse), SoFFin (Finanzmarktstabilisierungsfonds) und Sondervermögen „Vorsorge für Schlusszahlungen für inflationsindexierte Bundeswertpapiere“.
Wegen erstmaliger Integration von Extrahaushalten der Länder sind rechnerische Zuwachsraten 2009 nicht aussagefähig.
Stand: BMF-Schätzung zum Arbeitskreis Stabilitätsrat Juli 2010.

2.2 Extrahaushalte des Bundes

Bei Einnahmen von 46 Mrd. € und Ausgaben von 55 ½ Mrd. € beträgt der Finanzierungssaldo der Sonderrechnungen 2010 insgesamt – 9 ½ Mrd. €. Das Finanzierungsdefizit der Sonderrechnungen des Bundes ist auch 2010 fast ausschließlich auf die negativen Salden von „Investitions- und Tilgungsfonds“ (ITF) und „Finanzmarktstabilisierungsfonds“ (SoFFin) zurückzuführen. Der ITF ist ein wesentliches Element der kreditfinanzierten Umsetzung der Maßnahmen aus dem Konjunkturpaket II. Mit einem Gesamtvolumen von 20,4 Mrd. € finanziert der Bund bis maximal 2011 u. a. Finanzhilfen nach Art. 104 b GG zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder. Der SoFFin soll im Rahmen des Finanzmarktstabilisierungsgesetzes Liquiditätsengpässe überbrücken und die Eigenkapitalbasis von Finanzunternehmen stärken. Dazu kann er Garantien bis zu einer Höhe von 400 Mrd. € gewähren und im Falle der Inanspruchnahme aus Garantien insgesamt Kredite in Höhe von bis zu 20 Mrd. € aufnehmen. Zur Finanzierung von Rekapitalisierungen und Risikoübernahmen kann der SoFFin weitere Kredite bis zur Höhe von 80 Mrd. € aufnehmen.

Das finanzielle Ergebnis der Sonderrechnungen verbessert sich 2010 gegenüber 2009 deutlich, dort hatte der Saldo noch
- 20,7 Mrd. € betragen. Dieser Trend setzt sich mittelfristig fort. Während der Finanzierungssaldo zwar 2011 mit - 5 Mrd. € noch negativ sein dürfte, wird in den Folgejahren damit gerechnet, dass in diesem Bereich des Öffentlichen Gesamthaushalts Überschüsse zu verzeichnen sind. Diese Entwicklung ist einerseits auf das Auslaufen der Maßnahmen im Rahmen des Investitions- und Tilgungsfonds im Jahr 2012 zurückzuführen. Andererseits dürften in diesem Jahr – auf Grundlage der bislang vorhandenen Informationen – die Rekapitalisierungsmaßnahmen des SoFFin geringer als im vergangenen Jahr ausfallen. Für die Folgejahre sind keine weiteren Maßnahmen unterstellt.


2.3 Länder

Die negativen Folgen der Wirtschafts- und Finanzkrise bestimmen auch in diesem Jahr das Bild der Länderhaushalte. Zwar müssen die Länder im Rahmen der neuen Schuldenregel erst bis zum Jahr 2020 einen strukturell ausgeglichenen Haushalt ausweisen. Allerdings sind sie gleichwohl verpflichtet, bereits mittelfristig ihren Beitrag zur Reduktion des Maastricht-Defizits im Rahmen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes zu leisten. Zudem sollten alle Länder, nicht nur diejenigen, die Konsolidierungshilfen erhalten, frühzeitig mit dem Abbau des strukturellen Defizits beginnen, um die Vorgaben der Schuldenbremse später erfüllen zu können.

Die Gesamtausgaben der Länder liegen 2010 auf dem Vorjahresniveau von 287 Mrd. €, die einzelnen Ausgabenkomponenten entwickeln sich jedoch unterschiedlich. Die Regelungen des Tarifabschlusses im öffentlichen Dienst aus dem Jahr 2009 führen auch in diesem Jahr zu einem Anstieg der Personalausgaben. Diese sind der größte Ausgabenblock in den Länderhaushalten und steigen um 3 % auf 102 ½ Mrd. €. Da auch der laufende Sachaufwand und die Zinszahlungen der Länder zunehmen, steigen zwar die Ausgaben der laufenden Rechnung deutlich. Dieser Anstieg wird jedoch von der Entwicklung der Ausgaben der Kapitalrechnung kompensiert. Durch die Maßnahmen des Zukunftsinvestitionsgesetzes steigen abermals die Ausgaben für Sachinvestitionen der Länder sowie die Beteiligung der Länder an Investitionen der Kommunen. Die Ausgaben der Kapitalrechnung waren im vergangenen Jahr allerdings durch die Stützungsmaßnahme für die Bayerische Landesbank nach oben verzerrt Das Ausbleiben eines derartigen Einmaleffektes 2010 wirkt den gestiegenen Investitionen so stark entgegen, dass die Ausgaben der Kapitalrechnung insgesamt um 9 % auf 36 ½ Mrd. € sinken. Die Gesamtausgaben der Länder werden sich im Finanzplanungszeitraum voraussichtlich moderat um jährlich rund 1 % auf 297 ½ Mrd. € im Jahr 2014 erhöhen.

Die Einnahmen der Länder sinken 2010 deutlich weniger als noch im Jahr 2009. Zwar verzeichnen die Steuereinnahmen noch ein Minus von 4 ½ % auf 180 Mrd. €. Die Einnahmen der Kapitalrechnung werden hingegen aufgrund der Zuweisungen des Investitions- und Tilgungsfonds im Rahmen des Investitionsprogramms um 15 ½ % auf 16 ½ Mrd. € kräftig zulegen. Da auch die Verringerung der laufenden Einnahmen in diesem Jahr deutlich geringer ausfällt als noch 2009 (- 2 % auf 241 Mrd. €), verzeichnen die Ländereinnahmen einen Rückgang von lediglich 1 % auf 257 ½ Mrd. €. Die Aufhellung der konjunkturellen Rahmenbedingungen führt dazu, dass es 2011 zu einer Trendwende bei der Einnahmeentwicklung der Bundesländer kommt und die Einnahmen wieder leicht ansteigen dürften (+ ½ % auf 258 ½ Mrd. €). Im weiteren Finanzplanungszeitraum wird von einer Verbesserung der Einnahmesituation mit jährlichen Wachstumsraten von 1 ½ % bis 3 % ausgegangen.

Im Jahr 2010 führen die sinkenden Einnahmen bei annähernd unveränderten Ausgaben zu einer erneuten Verschlechterung des Finanzierungssaldos der Länder von - 27,0 Mrd. € auf 
- 30 Mrd. €. Im kommenden Jahr wird ein erneuter Rückgang auf
- 32 Mrd. € erwartet. Erst danach wird davon ausgegangen, dass sich die Finanzierungssalden schrittweise bis auf - 20 Mrd. € im Jahr 2014 verbessern.

2.4 Gemeinden

Auch die Haushalte der Gemeinden stehen 2010 unter dem Einfl uss der Wirtschafts- und Finanzkrise. Rückläufi ge Einnahmen und steigende Ausgaben führen zu einem höheren Defizit. Die Einnahmen der Gemeinden sinken auf 166 ½ Mrd. €, was einem Minus von 2 % im Vergleich zum Jahr 2009 entspricht. Da die Ausgaben in diesem Jahr um 2 % auf 180 ½ Mrd. € ansteigen, verdoppelt sich das Finanzierungsdefi zit im Jahr 2010 auf 14 Mrd. €.

Zwar ist 2010 bei den Gemeinden mit der Korrektur von Basiseffekten durch einmalige Ausgaben 2009 zu rechnen. Die Steigerungen der Personalausgaben aufgrund des Tarifabschlusses des öffentlichen Dienstes aus dem Jahr 2009 sowie konjunkturbedingt erhöhte Ausgaben für soziale Leistungen gleichen diesen einmaligen Effekt jedoch mehr als aus. Auch werden 2010 die Sachinvestitionen im Rahmen des Zukunftsinvestitionsgesetzes erneut steigen.

Obwohl die Gemeinden aus diesem Grund mit einem deutlichen Anstieg der Zuweisungen der Länder rechnen können, werden die Gesamteinnahmen 2010 auf 166 ½ Mrd. € fallen. Dies ist insbesondere darauf zurückzuführen, dass aufgrund der konjunkturellen Entwicklung und der in diesem Zusammenhang umgesetzten Maßnahmen zur Krisenbekämpfung auch die Steuereinnahmen der Gemeinden sinken. Ab 2011 wird jedoch mit einer wenn auch geringfügigen Verbesserung der kommunalen Einnahmesituation gerechnet. Gleichzeitig fällt die Ausgabenentwicklung im weiteren Prognosezeitraum weitaus moderater aus. Dies führt zwar zu einer leichten Verbesserung des kommunalen Finanzierungssaldos, mit - 8 Mrd. € sind die Haushalte der Gemeinden aber voraussichtlich auch im letzten Jahr der Projektion 2014 noch defizitär.

3 Entwicklung der öffentlichen Haushalte in der Maastricht-Abgrenzung

3.1 Unterschied zwischen Finanzstatistik und Maastricht-Abgrenzung

Im Gegensatz zur Finanzstatistik, die auf die Kassenwirksamkeit der öffentlichen Finanzen abstellt, richtet sich die Entwicklung der öffentlichen Finanzen in der Abgrenzung der Maastricht-Rechnung, wie sie für die Einhaltung des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes relevant ist, nach der Systematik der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR). Ziel der VGR ist es, ein international einheitliches Regelwerk zur Verfügung zu stellen und damit die internationale Vergleichbarkeit zu gewährleisten. Das führt zu einigen Anpassungen des finanzstatistischen Finanzierungssaldos.

Ein grundlegender Unterschied ist die Buchung gemäß der ökonomischen Entstehung von Ausgaben und Einnahmen. Das bedeutet beispielsweise, dass Steuereinnahmen nicht dann gebucht werden, wenn sie in die Staatskasse eingehen, sondern dem Zeitraum zugeordnet werden, auf den sie zurückzuführen sind. Üblicherweise wird z. B. die Lohnsteuer von den Unternehmen erst einen Monat später, d. h. für das Gehalt des vorangegangenen Monats, an das Finanzamt abgeführt. Dies hat zur Folge, dass in den VGR die Steuereinnahmen zeitlich entsprechend „zurückversetzt“ werden. Bei Bauinvestitionen zählt der Baufortschritt und nicht der Zeitpunkt der Bezahlung des Investitionsprojekts.

Abweichend von der Praxis, nach ökonomischer Entstehung zu buchen, werden die finanziellen Auswirkungen von Gerichtsurteilen zum Zeitpunkt der Entscheidung gebucht. Das bedeutet beispielsweise, dass die Umsetzung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Pendlerpauschale vom Dezember 2008 im ÖGH entsprechend den kassenwirksamen Rückzahlungen hauptsächlich im Jahr 2009 das Defizit erhöhte, während in den VGR die volle Belastung der öffentlichen Haushalte durch die Rückzahlung der Pendlerpauschale im Jahr 2008 zu Buche schlug.

Darüber hinaus unterscheidet sich auch die Abgrenzung der Ausgabe- und Einnahmekategorien zwischen Finanzstatistik und VGR. So wird in den VGR brutto gebucht. Das bedeutet, dass Steuern in den VGR beispielsweise neben den kassenmäßigen Steuereinnahmen auch Kindergeld und Zulagen enthalten, während gleichzeitig das Kindergeld als monetäre Sozialleistung und die Zulagen als Vermögenstransfers an Dritte die Ausgaben erhöhen. Demgegenüber zählt die Erbschaftsteuer zu den Vermögenstransfers an den Staat. Die an die EU abzuführenden Mehrwertsteuer-Eigenmittel gelten (im Gegensatz zu den BSP-Eigenmitteln) als Direktleistung der betroffenen Sektoren an die „übrige Welt“. Gleiches gilt für Zölle.

Nicht zuletzt werden nur vermögenswirksame Ausgaben und Einnahmen im Finanzierungssaldo in der Abgrenzung der VGR berücksichtigt. Das führt dazu, dass die finanzstatistischen Finanzierungssalden zusätzlich um den Saldo der finanziellen, also der nicht vermögenswirksamen Transaktionen bereinigt werden. Hierzu gehören Vergabe und Rückzahlung von Darlehen sowie Erwerb und Veräußerung von Beteiligungen. In diesen Fällen kommt es nicht zu einer Veränderung der Vermögensposition des Staates. Eine Darlehensvergabe führt im Gegensatz zur Finanzstatistik nicht zu einem Anstieg des Defizits, da dem Kassenausgang gleichzeitig ein Forderungserwerb gegenübersteht. Im konkreten Fall bedeutet dies, dass beispielsweise Darlehen des Bundes an die Sozialversicherung weder das Defizit des Bundes erhöhen, noch das Defizit der Sozialversicherung verringern. Bei Privatisierungserlösen findet nur ein Tausch von Beteiligungsvermögen gegen Kassenzugang statt. Umgekehrt stellt sich der Fall in der Regel bei Interventionen des Staates im Bankensektor dar, so dass es hier zu einer deutlichen Differenz zwischen dem Finanzierungssaldo in der Finanzstatistik und jenem in den VGR kommt. Während die Rekapitalisierungen des Finanzmarktstabilisierungsfonds in der Finanzstatistik als Ausgaben defiziterhöhend gebucht werden, sind sie im gesamtstaatlichen Finanzierungssaldo in der VGR-Abgrenzung – bei Vorliegen bestimmter Bedingungen – nicht enthalten, da ihnen ein um diesen Betrag höheres Beteiligungsvermögen gegenübersteht.

Im Rahmen der Finanzmarktkrise hat Eurostat allerdings im Juli vergangenen Jahres eine Entscheidung erlassen, in der die Buchung staatlicher Interventionen im Zusammenhang mit der Finanzmarktkrise – zum Teil abweichend vom bisherigen Regelwerk – geregelt ist. In einer Einzelfallentscheidung hat Eurostat im Juli dieses Jahres die Erste Abwicklungsanstalt (EAA) dem Sektor Staat zugeordnet. Aufgabe der EAA ist es, von der WestLB zum Zwecke ihrer Stabilisierung und der Stabilisierung des Finanzmarktes übernommene Risikopositionen und nichtstrategienotwendige Geschäftsbereiche abzuwickeln.

Während im vorangegangenen Abschnitt zur Entwicklung des ÖGH nur die Haushalte der Gebietskörperschaften berücksichtigt wurden, sind im gesamtstaatlichen Finanzierungssaldo in der Abgrenzung der VGR auch Einnahmen und Ausgaben der einzelnen Zweige der Sozialversicherung enthalten.

3.2 Entwicklung des gesamtstaatlichen Finanzierungssaldos

Analog zur Entwicklung der öffentlichen Haushalte in der Abgrenzung der Finanzstatistik und unter Berücksichtigung der Zu- und Absetzungen gemäß der Definition der VGR erhöht sich das Maastricht-Defizit in diesem Jahr nochmals deutlich auf rund 4 ½ % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt (BIP). Damit überschreitet es zum zweiten Mal in Folge – nach 3,1 % im vergangenen Jahr – den Maastricht-Referenzwert von 3 % des BIP. Ab dem kommenden Jahr ist Deutschland sowohl aufgrund seiner neuen nationalen Schuldenregel als auch gemäß den Vorgaben im Rahmen des Defizitverfahrens gegen Deutschland zum Ausstieg aus der krisenbedingt hohen Neuverschuldung verpflichtet. Bis 2013 sinkt das Maastricht-Defizit, wie im Europäischen Haushaltsüberwachungsverfahren gefordert, wieder unter 3 % des BIP, am Ende des Finanzplanungszeitraums könnte das Defizit bis auf rund 1 ½ % des BIP zurückgehen (Abbildung 1). Hierzu trägt wesentlich das im Juni von der Bundesregierung beschlossene Zukunftspaket bei. Die Entwicklung der Finanzierungssalden der Gebietskörperschaften in der Maastricht-Abgrenzung verläuft tendenziell analog zu jener in der Abgrenzung der Finanzstatistik. Das Defizit der Sozialversicherung steigt dagegen im nächsten Jahr nochmals an, da die Bundesagentur für Arbeit dann keinen Zuschuss vom Bund erhält, der in diesem Jahr ihr Defizit reduzierte, sondern ein Darlehen in Höhe ihres Defizits. Im Jahr 2012 kommt es allerdings nur noch zu einem geringen Defizit, zum Ende des Finanzplanungszeitraums weist die Sozialversicherung als einzige staatliche Ebene wieder einen leichten Überschuss auf.

Abbildung 1: Strukturelle Haushaltskonsolidierung bis 2014 - Struktureller und nominaler Finanzierungssaldo im Vergleich
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Die deutliche Verschlechterung der Haushaltsposition seit Beginn der Wirtschafts- und Finanzkrise ist sowohl konjunkturell als auch strukturell begründet. Zur Ermittlung des strukturellen Finanzierungssaldos in der Maastricht-Rechnung wird der tatsächliche Finanzierungssaldo um konjunkturbedingte Effekte und Einmalmaßnahmen bereinigt. Der konjunkturelle Finanzierungssaldo ergibt sich aus dem Saldo der konjunkturbedingten Einnahmen und Ausgaben, also allein aus dem Wirkenlassen der sogenannten automatischen Stabilisatoren. Angesichts der Wirtschafts- und Finanzmarktkrise waren deutliche Steuermindereinnahmen insbesondere im vergangenen Jahr zu verzeichnen, und auch in diesem Jahr sind im Vergleich zu einer konjunkturellen Normallage noch erheblich geringere Steuereinnahmen zu erwarten. Auf der Ausgabenseite reagiert insbesondere der Arbeitsmarkt konjunkturell und lässt die damit zusammenhängenden Ausgaben ansteigen. Betrachtet man die Jahre 2009 und 2010 zusammen, so zeigt sich eine merkliche Verschlechterung des konjunkturellen Finanzierungssaldos von einem Überschuss im Jahr 2009 auf ein deutliches Defizit in diesem Jahr. Zu den Einmalmaßnahmen zählen im vergangenen sowie auch in diesem Jahr die defizitwirksamen staatlichen Stützungsmaßnahmen für den Bankenbereich infolge der Finanzmarktkrise, aber auch die in diesem Jahr zu buchenden finanziellen Belastungen aus der Umsetzung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zur steuerlichen Abzugsfähigkeit des Arbeitszimmers oder die möglichen Auswirkungen des zum Ende dieses Jahres erwarteten sogenannten Meilicke-Urteils, wonach es zu geringeren Steuereinnahmen aufgrund der Anrechnung im Ausland gezahlter Steuern auf Dividenden kommen könnten. Diesen das strukturelle Defizit mindernden Einmaleffekten steht in diesem Jahr der Einmaleffekt aus der Versteigerung der Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten in Höhe von über 4 Mrd. € gegenüber, deren Erlöse, die in den VGR als negative Investitionsausgaben (Verkauf eines immateriellen nichtproduzierten Vermögensgutes) gebucht werden, nicht zu einer Verringerung des strukturellen Defizits beitragen.

Das strukturelle Defizit steigt aufgrund der diskretionären Maßnahmen der Konjunkturpakete kräftig bis auf rund 3 ½ % des BIP in diesem Jahr an (Abbildung 1).Die Konsolidierung der öffentlichen Finanzen ab dem Jahr 2011 geht mit einem Rückgang des strukturellen Defizits bis auf rund 1 ½ % in Relation zum BIP am Ende des Finanzplanungszeitraums einher. Das strukturelle Defizit ist dann aber immer noch ein gutes Stück vom mittelfristigen Haushaltsziel entfernt, das sich für Deutschland im Rahmen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes auf einen strukturellen Haushaltssaldo von - ½ % des BIP beläuft.

3.3 Entwicklung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

Nachdem in den Jahren vor der Krise der Maastricht-Finanzierungssaldo bis zu einem leichten Überschuss verbessert werden konnte, wozu die Verringerung der Staatsquote, also das Verhältnis der staatlichen Ausgaben zum nominalen BIP, ganz erheblich beigetragen hat, hat sich die Schere zwischen der Einnahme- und der Ausgabenquote des Staates im vergangenem Jahr wieder drastisch geöffnet. Diese Entwicklung wird sich auch in diesem Jahr fortsetzen (Abbildung 2).

Abbildung 2: Ausgaben, Einnahmen und Finanzierungssaldo des Staates
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Während im Jahr 2009 die Staatsquote aufgrund des vollständigen Wirkenlassens der automatischen Stabilisatoren und durch die zur Konjunkturstabilisierung ergriffenen Maßnahmen, aber auch angesichts des Rückgangs des BIP (des Nenners) um 3,6 Prozentpunkte auf 47,3 % nach oben schnellte, wird sie in diesem Jahr nochmals, allerdings deutlich weniger stark, auf knapp 48 % ansteigen. Die Einnahmequote verzeichnete dagegen im Jahr 2009 eine weitere Zunahme, da der Rückgang der Einnahmen mit - 2,4 % weniger stark ausfiel als der Einbruch des BIP mit - 3,5 %3. Allerdings kommt es in diesem Jahr, auch wegen der Einmaleffekte aufgrund der Gerichtsurteile, sowie in den Folgejahren aufgrund des Basiseffekts zu geringeren Steuereinnahmen als vor der Krise, so dass die Steuerquote und damit auch die staatliche Einnahmequote bereits in diesem Jahr deutlich niedriger ausfallen werden. Dieser Rückgang setzt sich in der Tendenz, wenn auch deutlich abgeschwächter, bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums auf unter 43 % fort. Die Staatsquote sinkt angesichts der hauptsächlich ausgabenseitigen Konsolidierungsmaßnahmen spürbar auf knapp über 44 % im Jahr 2014 und damit nahezu wieder auf das Vorkrisenniveau. Das Ausmaß der Verringerung der staatlichen Ausgabenquote ist ehrgeizig, jedoch – wie auch das Niveau der Quote – nicht ohne Vorbild: Bereits in den Jahren zwischen 2003 und 2007 konnte ein Rückgang in sogar größerem Umfang erreicht werden.

Stellt man die Veränderung der Einnahmen und Ausgaben des vergangenen Jahres der Entwicklung gegenüber, die jahresdurchschnittlich für den gesamten Finanzplanungszeitraum zu erwarten ist, so zeigen sich einerseits deutlich die direkten Effekte der Krise im vergangenen Jahr und andererseits die zu erwartenden mittelfristigen Auswirkungen. Bei der Dynamik der Einnahmen ist der Parallelverlauf zur Entwicklung der gesamtwirtschaftlichen Aktivität deutlich zu erkennen. Im vergangenen Jahr ging das nominale BIP um 3,5 % gegenüber dem Vorjahr zurück, die staatlichen Einnahmen reduzierten sich um 2,4 %. In ähnlicher Weise bleibt die Einnahmeentwicklung im gesamten Finanzplanungszeitraum mit einem jahresdurchschnittlichen Zuwachs von rund 2 % leicht hinter der Zunahme des BIP von durchschnittlich 2 ½ % p. a. zurück. Demgegenüber wird der Ausgabenzuwachs von noch 4,6 % im Jahr 2009 im Zeitraum der Jahre 2009 bis 2014 spürbar auf im Durchschnitt rund 1 % p. a. reduziert (Abbildung 3).

Abbildung 3: Entwicklung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben sowie des Bruttoinlandsprodukts
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Dabei ist – mit Ausnahme der Zinsen – über alle Ausgabenkategorien hinweg eine im Finanzplanungszeitraum insgesamt deutlich rückläufige Dynamik gegenüber dem vergangenen Jahr festzustellen, die sich bei den Bruttoinvestitionen sogar in einer Trendwende niederschlägt. Der im vergangenen Jahr zu verzeichnende kräftige Rückgang der geleisteten Vermögenseinkommen um 8,9 % ist die Rendite der deutlichen Verbesserung der Situation der öffentlichen Haushalte in den vorangegangenen Jahren, die erst verzögert in den Zinsausgaben wirksam wird. Die drastische Ausweitung der Neuverschuldung auf allen Ebenen hat allerdings zur Folge, dass es - über den gesamten Zeitraum der Jahre 2009 bis 2014 betrachtet - wieder zu einem deutlichen Anstieg in Höhe von jahresdurchschnittlich 5 ½ % und damit wieder zu einem relativ geringeren Spielraum für andere Ausgaben kommt.

Der größte Ausgabenblock umfasst mit rund 42 % aller Ausgaben die Konsumausgaben. Ihre Entwicklung schwächt sich, bezogen auch auf alle Teilkomponenten im Finanzplanungszeitraum, von 4,8 % im Vorjahr auf einen jahresdurchschnittlichen Zuwachs von 2 % ab. Der Anstieg der Arbeitnehmerentgelte fiel dabei im vergangenen Jahr aufgrund der bereits vorab beschlossenen Tarifvereinbarungen etwas stärker aus. In den Folgejahren werden auch hier die Konsolidierungsbemühungen sichtbar. Die Verminderung der Zunahme der sozialen Sachleistungen und die reduzierte Dynamik der monetären Sozialleistungen (von + 5,9 % im Vorjahr auf durchschnittlich + 3 % p. a. im gesamten Finanzplanungszeitraum) sind durch mehrere Faktoren begründet. Dazu zählen auf der einen Seite sowohl der krisenbedingte Anstieg im vergangenen Jahr als auch die im Folgenden wieder besser ausgelasteten Produktionskapazitäten und die damit einhergehende Entspannung auf dem Arbeitsmarkt. Einen wesentlichen Anteil hat aber auch der Beitrag zur Konsolidierung.

Die öffentliche Investitionstätigkeit nahm im Vorjahr um 6,7 % zu und büßte dank der Förderung von Investitionen in den Konjunkturpakten somit nur wenig an Dynamik ein. Die Zunahme der Bruttoinvestitionen wird sich in diesem Jahr sogar nochmals ausweiten, und auch im kommenden Jahr ist ein weiterer Anstieg zu erwarten. In den Jahren 2012 bis 2014 kommt es dagegen mit Auslaufen der Konjunkturpakete zu einer rückläufigen Entwicklung der Bruttoinvestitionen, deren Trend den gesamten Zeitraum überlagert (durchschnittlich - 3 %  p. a.).

3.4 Entwicklung des Schuldenstands

Nachdem die Schuldenstandsquote in der Maastricht-Abgrenzung mit dem Rückgang in den Jahren zwischen 2005 und 2007 eine Trendwende eingeschlagen zu haben schien, ist sie seitdem infolge der Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzmarktkrise wieder deutlich gestiegen. Nach 73,1 % im vergangenen Jahr ist auch in diesem Jahr nochmals mit einem merklichen Zuwachs auf rund 78 % zu rechnen. Da sich die Gebietskörperschaften ungeachtet der Konsolidierung in den nächsten Jahren in noch immer deutlichem Umfang weiter verschulden, steigt die Schuldenstandsquote bis zum Jahr 2013 auf über 80 ½ % (Abbildung 4).

Abbildung 4: Entwicklung der Schuldenstandsquote - Maastricht-Schuldenstand
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Zu beachten ist, dass der Schuldenstand in der Maastricht-Abgrenzung – im Gegensatz zum Maastricht-Defizit – alle staatlichen Stützungsmaßnahmen im Bereich des Bankensektors wie die Rekapitalisierungsmaßnahmen des SoFFin oder die Kapitalerhöhungen für die Landesbanken enthält. Darüber hinaus wurde bereits im Jahr 2008 der Schuldenstand um den Wert der von der Sachsen LB und der WestLB in private Zweckgesellschaften ausgelagerten Risikopapiere in Höhe von insgesamt 40,5 Mrd. € (1,6 % des BIP) erhöht. Die Ende vergangenen Jahres gegründete Erste Abwicklungsanstalt der WestLB hat in diesem Jahr zur weiteren Erhöhung des Schuldenstands beigetragen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ein Teil der Verbindlichkeiten der EAA aus den Refinanzierungsnotes der Zweckgesellschaft der WestLB besteht und sich der zusätzliche Effekt auf den Schuldenstand nur auf rund 1 Prozentpunkt belaufen dürfte. Dies ist in der Projektion bereits berücksichtigt.

Die Schuldenstandseffekte dieser zur Stabilisierung der Finanzmärkte durchgeführten Maßnahmen sind allerdings nicht als Ausweis einer unsoliden Finanzpolitik zu werten. Zwar steigt der Schuldenstand temporär, dem steht aber eine Erhöhung des Vermögens des Staates in nahezu gleichem Umfang gegenüber. Der Schuldenstand baut sich entsprechend der Auflösung der Beteiligungen des Staates bei den Banken beziehungsweise gemäß der Abwicklung des auf die EAA übertragenen Portfolios ohne weitere finanzpolitische Maßnahmen ab. Gerade im Falle der Zuordnung der EAA, aber auch der Zweckgesellschaften der Landesbanken zum Sektor Staat ist der Schuldenstandseffekt insoweit rein statistischer Natur, als er keine zukünftigen Zinszahlungen zur Folge hat und daher auch nicht zu einer Belastung zukünftiger Generationen führt.

4 Fazit und Ausblick

Die drastische Verschlechterung der öffentlichen Haushalte bis einschließlich dieses Jahres ist durch die Verwerfungen am Finanzmarkt und den konjunkturellen Einbruch sowie die dagegen ergriffenen staatlichen Maßnahmen bedingt. Deutschland ist allerdings gemäß den Vorgaben des Defizitverfahrens verpflichtet, sein Defizit ab dem kommenden Jahr bis spätestens 2013 wieder unter den Maastricht-Referenzwert von 3 % des BIP zu senken. Hierzu sollen nachhaltige Konsolidierungsmaßnahmen in der Größenordnung von mindestens 0,5 % des BIP jährlich durchschnittlich umgesetzt werden. Die Bundesregierung hat daher im Juni das Zukunftspaket beschlossen, das auch die Anforderungen der neuen Schuldenregel für den Bund berücksichtigt. Danach ist der Bund verpflichtet, sein strukturelles Defizit dieses Jahres auf die ab 2016 geltende Höchstgrenze von 0,35 % des BIP zu reduzieren.

Um die genannten Vorgaben einzuhalten, stellen die beschlossenen Maßnahmen lediglich eine Untergrenze dar, die ohne Abstriche umgesetzt werden müssen. Eine dynamischere gesamtwirtschaftliche Entwicklung kann zwar die Konsolidierung der öffentlichen Finanzen erleichtern, sie trägt allerdings zu keinerlei strukturellen Verbesserung der Haushaltslage bei. Deutschland muss – wie alle anderen EU-Mitgliedstaaten auch – mittelfristig wieder einen strukturell annähernd ausgeglichenen Haushalt ausweisen. Die Schuldenregel setzt diese europäischen Vorgaben jetzt auch verbindlich in der deutschen Verfassung um.

Fußnoten

1 Der Stabilitätsrat ersetzt den im vergangenen Jahr abgeschafften Finanzplanungsrat, siehe dazu im Detail den Artikel „Stabilität im Bundesstaat“ im Monatsbericht Mai 2010 des Bundesministeriums der Finanzen.

2 Die zukünftige Entwicklung der Sozialversicherung wird von der Bundesregierung allein in der Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR) geschätzt. Diese fließt in die Projektion des gesamtstaatlichen Finanzierungssaldos in der Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen („Maastricht-Defizit“) ein, siehe dazu Abschnitt 3.

3 Am 13. August 2010 hat das Statistische Bundesamt u. a. die Ergebnisse der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen für die zurückliegenden Jahre revidiert. Danach war der Rückgang des BIP im Jahr 2009 mit - 3,4 % gegenüber dem Vorjahr etwas weniger ausgeprägt als zum Zeitpunkt der Mittelfristprojektion der öffentlichen Finanzen bekannt. Am 24. August 2010 werden die Ergebnisse im Detail veröffentlicht, die auch Revisionen der staatlichen Ausgaben und Einnahmen und damit des Finanzierungssaldos für die Vorjahre aufweisen können.

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