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20.09.2010

Monatsbericht

Bun­des­po­li­tik und Kom­mu­nal­fi­nan­zen

  • Seit dem Jahr 2009 müssen auch die Kommunen als Folge der Wirtschafts- und Finanzkrise hohe Finanzierungsdefizite verkraften.
  • Mit der Einsetzung der Gemeindefinanzkommission reagiert die Bundesregierung auf die Schwächen des kommunalen Finanzsystems. Ziel ist, die kommunalen Finanzen auf der Einnahmen- und Ausgabenseite zu stabilisieren, um die finanzielle Handlungsfähigkeit der Kommunen zu sichern.
  • Mit der Schaffung einer verfassungsrechtlichen Grundlage sind die gesetzlichen Voraussetzungen zur Fortführung der grundsätzlich bewährten Zusammenarbeit von Arbeitsagenturen und Kommunen bei den Job-Centern gelegt worden.

1 Zusammenfassung

Als Folge der Wirtschafts- und Finanzkrise müssen die Kommunen ebenso wie Bund und Länder insgesamt seit dem Jahr 2009 hohe Finanzierungsdefizite verkraften. Die Verschlechterung der Finanzlage ist das Ergebnis stark zurückgehender Steuereinnahmen bei gleichzeitig weiter zunehmenden Ausgaben für soziale Leistungen. Ungeachtet eines Rückgangs bei den Kreditmarktschulden setzt sich der Zuwachs beim Volumen der Kassenkredite ungebremst fort. Dies ist ein Indiz für eine sich verfestigende Spreizung der Finanzsituation zwischen finanzstarken und finanzschwachen Kommunen.

Angesichts der Schwächen des kommunalen Finanzsystems hat die Bundesregierung am 24. Februar 2010 die Einsetzung einer Kommission zur Erarbeitung von Vorschlägen zur Neuordnung der Gemeindefinanzierung unter dem Vorsitz des Bundesministers der Finanzen beschlossen. Der Gemeindefinanzkommission gehören weitere Vertreter des Bundes, der Länder und der kommunalen Spitzenverbände an. Die Kommission hat sich zur Aufgabe gemacht, auf der Basis einer Bestandsaufnahme Vorschläge zur Neuordnung der Gemeindefinanzierung zu erarbeiten und zu bewerten. Es besteht Einvernehmen bei allen Beteiligten, dass die aktuellen Probleme der Kommunen nicht allein über die Einnahmeseite zu lösen sind. Deswegen werden auch Entlastungsmöglichkeiten durch Abbau von Standards auf der Ausgabenseite geprüft. Darüber hinaus werden Fragen der Beteiligung der Kommunen an der Rechtsetzung des Bundes sowie auf EU-Ebene erörtert. Gemeinsames Ziel der Kommission ist es, die kommunalen Finanzen auf der Einnahmen- und Ausgabenseite zu stabilisieren und zu stärken, um die finanzielle Handlungsfähigkeit der Kommunen auch zukünftig zu sichern. Angesichts der Probleme des kommunalen Finanzsystems sind zeitnahe Lösungen erforderlich. Daher strebt die Kommission an, ihre Arbeit noch in diesem Jahr abzuschließen.

Die finanzielle Situation der Kommunen verbesserte der Bund in den letzten Jahren durch folgende Maßnahmen:

  • Die Bundesbeteiligung an den im Rahmen des Arbeitslosengeldes II anfallenden Kosten der Unterkunft und Heizung entlastet die Kommunen – unter Beachtung aller Be- und Entlastungen bei der Durchführung des SGB II – um mehr als 2,5 Mrd.  jährlich.
  • Mit der erfolgten Änderung des Grundgesetzes ist die verfassungsrechtliche Grundlage für eine Fortsetzung der im Grundsatz bewährten Zusammenarbeit von Arbeitsagenturen und Kommunen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende geschaffen worden.
  • Die im Rahmen des Konjunkturpaketes II zur Verfügung stehenden Bundesmittel von 10 Mrd. € für Investitionen in die kommunale Infrastruktur sind bereits weitgehend belegt. Insgesamt werden 11,5 Mrd. € auf kommunaler Ebene investiert.
  • Zur Finanzierung eines bedarfsgerechten Ausbaus der Betreuungsinfrastruktur für Kinder unter drei Jahren stellt der Bund 4 Mrd. € bereit.

2       Kommunale Finanzsituation

Die Wirkungen der Finanzmarktkrise zeigen sich auch in der Entwicklung des kommunalen Finanzierungssaldos. Die Kommunen insgesamt wiesen im Jahr 2009 ein Finanzierungsdefizit von 7,2 Mrd. € aus. In den Jahren 2008 und 2007 erzielten die Kommunen insgesamt deutliche Überschüsse, wobei im Jahr 2007 mit 8,2 Mrd. € der höchste Finanzierungsüberschuss in der Geschichte der Bundesrepublik erreicht wurde. Zur Entwicklung der Finanzierungssalden siehe Abbildung 1.

Abbildung 1: Finanzierungssalden der Gemeinden / Gemeindeverbände (insgesamt, ohne Stadtstaaten)
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Wesentlich für die Entwicklung waren die rückläufigen Steuereinnahmen: Die Steuereinnahmen insgesamt reduzierten sich 2009 um 8 Mrd. € auf 62,4 Mrd. € (- 11,4 %). Die Gewerbesteuereinnahmen (netto/ohne Stadtstaaten) gingen um 6,1 Mrd. € auf 25 Mrd. € zurück (- 19,7 %). Die Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer verringerten sich um 2 Mrd. € auf 23,9 Mrd. € (- 7,7 %). Die Einnahmen aus der sich stetig entwickelnden Grundsteuer erhöhten sich um 1,1 % auf 9,6 Mrd. €. Die Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer beliefen sich auf 3,2 Mrd. € (- 0,3 %). Zur Entwicklung der einzelnen Steuerarten siehe Tabelle 1. Zur Entwicklung der Gewerbesteuereinnahmen siehe Abbildung 2.

Tabelle 1: Kommunale Steuereinnahmen 2006 - 2009 insgesamt1

2006200720082009
SteuerartAufkommen in Mrd. €
Gewerbesteuer (netto)28,230,131,125,0
Gemeindeanteil an der Einkommensteuer20,222,925,923,9
Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer2,83,13,23,2
Grundsteuern9,39,49,59,6
Sonstige Steuern und steuerähnliche Einnahmen0,60,60,60,7
Steuern (netto) insgesamt61,066,170,462,4
Veränderung gegenüber  Vorjahr in %
Gewerbesteuer (netto)+20,9+6,7+3,5-19,7
Gemeindeanteil an der Einkommensteuer+8,4+13,3+13,1-7,7
Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer+4,8+11,9+3,9-0,3
Grundsteuern+1,5+1,9+1,0+1,1
Sonstige Steuern und steuerähnliche Einnahmen-2,2+4,5+4,7+3,5
Steuern (netto) insgesamt+12,3+8,4+6,5-11,4
1 Ohne Stadtstaaten; Differenzen in den Summen durch Rundungen der Zahlen.
Quelle: Statistisches Bundesamt.

Abbildung 2: Einnahmen der Gemeinden / Gemeindeverbände (insgesamt) aus der Gewerbesteuer (netto, ohne Stadtstaaten)
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Die Einnahmen der Kommunen insgesamt gingen im Jahr 2009 um 2,8 % auf 170,0 Mrd. € zurück. Ursächlich hierfür war der Rückgang der Steuereinnahmen. Der Anstieg der Schlüsselzuweisungen (+ 1,3 %), der Einnahmen aus Gebühren (+ 0,5 %) sowie der Investitionszuweisungen vom Land (+ 5,0 %) konnten den Rückgang bei den Steuereinnahmen, auf die im Jahr 2009 rund 37 % aller kommunalen Einnahmen entfielen, nicht kompensieren. Zur Entwicklung der wesentlichen Einnahmen siehe Tabelle 2.

Tabelle 2: Entwicklung der Einnahmen 2006 - 20091

 

2006200720082009
in Mrd. €
Einnahmen insgesamt 106,1169,7174,9170,0
darunter: 

Steuern

61,066,170,462,4

Schlüsselzuweisungen

21,024,326,827,2

Gebühren

16,116,115,715,8

Investitionszuweisungen vom Land

7,37,87,78,1
 Veränderung gegenüber Vorjahr in %
Einnahmen insgesamt +6,0+6,0+3,1-2,8
darunter:    

Steuern

+12,3+8,4+6,5-11,4

Schlüsselzuweisungen

-0,2+15,8+10,2+1,3

Gebühren

+0,8+0,1-2,6+0,5

Investitionszuweisungen vom Land

+0,4+5,9-1,2+5,0
1 Ohne Stadtstaaten; Differenzen in den Summen durch Rundungen der Zahlen.
Quelle: Statistisches Bundesamt. 

Die Ausgaben der Kommunen insgesamt erreichten im Jahr 2009 177,2 Mrd. € (+ 5,9 %). Mit Ausnahme der Zinsausgaben erhöhten sich alle wesentlichen Ausgaben; die Ausgaben für soziale Leistungen stiegen um 4,6 % auf 40,3 Mrd. €. Hervorzuheben ist, dass der Tiefpunkt bei den Sachinvestitionen bundesweit überwunden ist. Seit dem Jahr 2006 steigen die kommunalen Sachinvestitionen insgesamt wieder an. 2009 erhöhten sie sich um 5,3 % auf 21,9 Mrd. € (darunter die Baumaßnahmen um + 7,0 % auf 16,8 Mrd. €), wobei die Entwicklung durch die im Rahmen des Zukunftsinvestitionsgesetzes zur Verfügung gestellten Finanzhilfen des Bundes positiv beeinflusst wird. Zur Entwicklung der wesentlichen Ausgaben siehe Tabelle 3.

Tabelle 3: Entwicklung der Ausgaben 2006 - 20091

 

2006200720082009
in Mrd. €
Ausgaben insgesamt 157,4161,5167,3177,2
darunter:    

Personal

40,640,642,244,3

Sachaufwand

32,133,334,536,4

Soziale Leistungen

36,837,938,540,3

Zinsen

4,95,25,24,4

Sachinvestitionen

19,420,020,821,9

(darunter: Baumaßnahmen)

14,915,515,716,8
 Veränderung gegenüber Vorjahr in %
Ausgaben insgesamt +2,7+2,6+3,6+5,9
darunter:    

Personal

-0,3-0,1+4,0+4,9

Sachaufwand

+6,2+3,6+3,7+5,6

Soziale Leistungen

+4,6+3,0+1,7+4,6

Zinsen

+3,0+6,1-0,4-15,0

Sachinvestitionen

+3,6+3,2+3,7+5,3

(darunter: Baumaßnahmen)

+3,7+4,0+1,4+7,0
1 Ohne Stadtstaaten; Differenzen in den Summen durch Rundungen der Zahlen.
Quelle: Statistisches Bundesamt.

Die Kommunen insgesamt konnten aufgrund der positiven Finanzierungssalden der Jahre 2006 bis 2008 auch im Jahr 2009 ihre Kreditmarktschulden (ohne Schulden bei öffentlichen Haushalten) auf 78,1 Mrd. € verringern (- 0,1 %).

Die Gesamtheit der Länder konnte ihre Verschuldung am Kreditmarkt (inklusive kreditähnlicher Rechtsgeschäfte) im Jahr 2008 gegenüber 2007 ebenfalls reduzieren. 2009 stieg die Kreditmarktverschuldung der Länder jedoch wieder um 5,0 % auf 503 Mrd. € an. Im selben Zeitraum verzeichnete der Bund einen stetigen Anstieg seiner Kreditmarktschulden auf 973,7 Mrd. €. Auch in Folge der Auswirkungen der Finanzkrise betrug der Anstieg 2009 im Vergleich zum Vorjahr 4,4 %.

Deutlich konträr zu den Kreditmarktschulden verlief die Entwicklung bei den Kassenkrediten. Der Bestand an Kassenkrediten - die eigentlich nur zur Überbrückung kurzfristiger Liquiditätsengpässe verwendet werden dürfen - erhöhte sich zum 31. Dezember 2009 stark und belief sich auf 34,9 Mrd. € (+ 17,3 %). Eine steigende Anzahl von Kommunen kann ihre laufenden Ausgaben nicht mehr kontinuierlich durch laufende Einnahmen ausgleichen. Sie schließen die Finanzierungslücke regelmäßig durch Kassenkredite. Der weiter gestiegene Bestand an Kassenkrediten dokumentiert eine verfestigte Spreizung der Finanzsituation von finanzstarken und finanzschwachen Kommunen, die Situation der Kommunalfinanzen in Deutschland ergibt somit ein äußerst differenziertes Bild.

Der Bestand an Kassenkrediten nach Ländern ist sehr unterschiedlich verteilt. So entfielen Ende 2009 49,3 % aller Kassenkredite auf die Kommunen in Nordrhein-Westfalen, 13,2 % auf die Kommunen in Rheinland-Pfalz, rund 13 % auf die Kommunen in Niedersachsen und 10,7 % auf die Kommunen in Hessen. Den höchsten Bestand an Kassenkrediten je Einwohner verzeichneten Ende 2009 die Kommunen im Saarland (1 350 €), in Rheinland-Pfalz (1 152 €) und in Nordrhein-Westfalen (963 €). In diesen drei Ländern war auch der Zuwachs der Kassenkreditbestände pro Kopf im Vergleich zu 2008 am höchsten. Zur Entwicklung insgesamt siehe Abbildung 3 und zur Entwicklung nach Ländern siehe Tabelle 4. Auffällig ist, dass die Kassenkredite auch im Jahr 2008, dem Jahr mit dem höchsten Einnahmen aus der Gewerbesteuer, gegenüber dem Vorjahr um 1 Mrd. € gestiegen sind.

Tabelle 4: Kassenkredite 2009 nach Ländern1
Gebietseinheit2009

in Mio. €

Veränderung gegenüber Vorjahr in %in € je EinwohnerVeränderung gegenüber Vorjahr in € je Einwohner
Saarland1 385+11,71 350+151
Rheinland-Pfalz4 628+25,31 152+237
Nordrhein-Westfalen17 240+18,0963+150
Hessen3 747+16,9618+90
Niedersachsen4 534+10,8571+58
Sachsen-Anhalt982+1,4415+11
Mecklenburg-Vorpommern484-2,4292-5
Brandenburg618+1,5246+5
Schleswig-Holstein519+16,0183+25
Thüringen99+0,144+0
Baden-Württemberg444+383,441+32
Bayern199-4,916-1
Sachsen64+49.015+5
Deutschland insgesamt 34 944+17,3460+69
1Ohne Stadtstaaten; Stand: 31. Dezember 2009; Differenzen in den Summen durch Rundungen der Zahlen.
Quelle: Statistisches Bundesamt.

Abbildung 3: Kassenkredite der Gemeinden / Gemeindeverbände (insgesamt, ohne Stadtstaaten, Stand jeweils zum 31. Dezember)
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Ausblick

Auch das laufende Jahr wird bei den Kommunen stark von den finanziellen Folgen der Wirtschafts- und Finanzkrise des Jahres 2008 beeinflusst. Die kommunalen Spitzenverbände gehen für das Jahr 2010 von einem Defizit für die Kommunen insgesamt von 15 Mrd. € aus. Es bleibt abzuwarten, ob die verbesserten gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen – im 2. Quartal 2010 erhöhte sich das Bruttoinlandsprodukt gegenüber dem Vorquartal um 2,2 % – mit eventuellen, im Vergleich zu den bisherigen Erwartungen höheren Gewerbesteuereinnahmen das erwartete Finanzierungsdefizit begrenzen.

3 Gemeindefinanzkommission

Angesichts der Schwächen des kommunalen Finanzsystems (insbesondere mangelnde Stetigkeit, Entwicklung der Sozialausgaben) ist eine grundlegende Befassung mit der Frage der Gemeindefinanzierung dringend erforderlich. Deshalb hat die Bundesregierung am 24. Februar 2010 die Einsetzung einer Kommission zur Erarbeitung von Vorschlägen zur Neuordnung der Gemeindefinanzierung beschlossen. Die Gemeindefinanzkommission steht unter dem Vorsitz des Bundesministers der Finanzen; ihr gehören weiterhin der Bundesminister für Wirtschaft und Technologie, der Bundesminister des Innern sowie die Präsidenten der drei kommunalen Spitzenverbände und sieben Vertreter der Länder (Finanz-, Innen-, Wirtschaftsminister) an.

Die Kommission hat sich zur Aufgabe gemacht, auf der Basis einer Bestandsaufnahme Vorschläge zur Neuordnung der Gemeindefinanzierung zu erarbeiten und zu bewerten. Hierbei soll auch der Ersatz der Gewerbesteuer durch einen höheren Anteil an der Umsatzsteuer und einen kommunalen Zuschlag auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer mit eigenem Hebesatzrecht geprüft werden. Es besteht Einvernehmen bei allen Beteiligten, dass die aktuellen Probleme der Kommunen nicht allein über die Einnahmeseite zu lösen sind. Deswegen werden auch Entlastungsmöglichkeiten auf der Ausgabenseite geprüft, z. B. durch Flexibilisierung von Standards. Darüber hinaus sollen Handlungsempfehlungen zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung erarbeitet werden. Hierbei werden Fragen der Beteiligung der Kommunen an der Rechtsetzung des Bundes sowie auf EU-Ebene erörtert. Gemeinsames Ziel der Kommission ist es, die kommunalen Finanzen auf der Einnahmen- und Ausgabenseite zu stabilisieren und zu stärken, um die finanzielle Handlungsfähigkeit der Kommunen auch zukünftig zu sichern. Angesichts der Probleme des kommunalen Finanzsystems sind zeitnahe Lösungen erforderlich. Daher strebt die Kommission an, einen von allen Beteiligten getragenen Bericht noch in diesem Jahr vorzulegen.

Um die Arbeitsschwerpunkte effektiv zu bewältigen, hat die Kommission drei Arbeitsgruppen eingesetzt. Die Arbeitsgruppe „Kommunalsteuern“ nimmt eine Bestandsaufnahme der bestehenden Gewerbesteuer vor. Aufgabe der Arbeitsgruppe ist es, der Kommission Vorschläge zur Zukunft der Gewerbesteuer zu unterbreiten und diese Vorschläge anhand von Prüfkriterien zu bewerten. Die Arbeitsgruppe hat zunächst die Rahmenbedingungen für die weitere Arbeit festgelegt und die Arbeitskreise „Quantifizierung“, „Administrierbarkeit“ und „Strukturanalyse“ eingerichtet. Sie hat sich auf Prüfkriterien und ein Prüfmodell für einen Ersatz der Gewerbesteuer durch einen mit Hebesatzrecht der Gemeinden versehenen Zuschlag zur Einkommen- und Körperschaftsteuer verständigt.

Kernpunkt des Prüfmodells ist der Ersatz der Gewerbesteuer durch die Einführung einer Annexsteuer auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie einer stärkeren Beteiligung der Gemeinden an der Umsatzsteuer. Die Gemeinden erheben in diesem Modell auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer einen mit Hebesatzrecht ausgestatteten Zuschlag von im Durchschnitt 17,65 %. Das Volumen der Annexsteuer auf die Einkommensteuer entspricht dabei dem heutigen Anteil der Kommunen an der Einkommensteuer von 15 %. Die steuerliche Belastung von Wirtschaft und Bürgern durch die Einkommen- und Körperschaft- sowie die neue Annexsteuer soll gleich bleiben. Deshalb wird der Tarifverlauf der Einkommensteuer um 15 % gesenkt und der Körperschaftsteuertarif auf 24,29 % angehoben. Das Prüfmodell sieht zudem gegenüber der geltenden Rechtslage eine deutlich stärkere Beteiligung der kommunalen Ebene an der Umsatzsteuer vor. Da die Umsatzsteuer aufkommensstabiler als die Gewerbesteuer ist, würde dies zu einer durchgängigen und nachhaltigen Verstetigung des kommunalen Steueraufkommens führen. Dies trüge dazu bei, die Einnahmen stärker mit den Ausgaben in Einklang zu bringen, und wäre ein effektiver Beitrag zur strukturellen Verbesserung der Gemeindefinanzierung.

Eine gute Gemeindesteuer sollte u. a. gestaltbar sein, nachhaltig ergiebig, eine möglichst geringe Konjunkturanfälligkeit haben und das Band zwischen Gemeinde und ihren Bürgern und Betrieben stärken beziehungsweise erhalten. Alle diese Kriterien erfüllt das Prüfmodell. Dieses verringert durch die stärkere Beteiligung der Gemeinden an der Umsatzsteuer die Konjunkturanfälligkeit, erhöht durch die mit Hebesatzrecht ausgestatteten Zuschläge bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer die Gestaltbarkeit vor Ort, stärkt so das Band zwischen der Gemeinde und ihren Bürgern und erhält das Band zwischen der Gemeinde und ihren Betrieben. Die grundlegende Systemumstellung durch das Prüfmodell erfordert eine gründliche Vorbereitung. Es könnte daher nicht kurzfristig umgesetzt werden.

Daneben soll auch ein Modell der kommunalen Spitzenverbände insbesondere auf seine finanziellen Auswirkungen geprüft werden. Mit ihrem Kommunalmodell erstreben die Kommunen einen Ausbau der heutigen Gewerbesteuer. Die Hinzurechnung von ertragsunabhängigen Komponenten (Zinsen, Mieten, Pachten, Lizenzen) soll ausgedehnt und die Freiberufler in die Gewerbesteuer einbezogen werden.

Außerdem wird geprüft, ob einzelne Module aus dem Modell der Stiftung Marktwirtschaft übernommen werden können. Dieses Modell sieht eine direkte Beteiligung am Lohnsteueraufkommen sowie eine Einführung einer Unternehmensteuer und einer Bürgersteuer, die von den Kommunen zu erheben sind, anstelle der Gewerbesteuer vor. Das Modell ähnelt in seiner Wirkung der Annexsteuer im Prüfmodell.

Die Arbeitsgruppe „Standards“ prüft Entlastungsmöglichkeiten auf der Ausgabenseite und benennt dazu durch Bundesrecht gesetzte Standards mit finanziellen Auswirkungen auf die Kommunen. In einem ersten Schritt wurde ein möglichst vollständiger Überblick über durch Bundesregelungen getroffene und von Ländern oder Kommunen umzusetzende Standards erarbeitet. Dazu haben Länder, kommunale Spitzenverbände und der Bund bei seinen Fachressorts Umfragen durchgeführt und die Ergebnisse der Arbeitsgruppe zur Verfügung gestellt.

In der Arbeitsgruppe „Standards“ besteht unabhängig vom weiteren Verlauf des Beratungsverfahrens und der Anzahl der letztlich geänderten Standards Einigkeit, dass mit der eingeleiteten Änderung von Standards ein Beitrag zur Reduzierung der Ausgaben der Kommunen geleistet werden kann. Allein durch Standardänderungen lässt sich die angespannte Situation der kommunalen Finanzen aber nicht lösen. Nach jetzigem Stand sind in der Arbeitsgruppe rund 200 Änderungsvorschläge eingebracht worden. Ein Schwerpunkt liegt dabei im Politikbereich „Arbeit und Soziales“, aber auch alle anderen Politikbereiche werden angesprochen. Die Palette der Vorschläge reicht dabei von Verfahrensänderungen über Gebührenanpassungen und Senkung oder Abschaffung von Standards bis hin zu reinen Lastenverschiebungen auf den Bund und die Sozialversicherung. Die Arbeitsgruppe bewertet die Vorschläge in Gesprächen mit der Fachseite von Bund und Ländern und wird der Kommission Empfehlungen geben, welche Vorschläge weiter verfolgt werden sollen.

Länder und kommunale Spitzenverbände sind der Auffassung, dass sich eine signifikante und nachhaltige Verbesserung der kommunalen Finanzen nur durch Maßnahmen im Bereich der Sozialausgaben erreichen lasse. Hier seien daher durchgreifende Änderungen erforderlich, die die kommunale Ebene auf der Ausgaben- und/oder auf der Einnahmenseite entlasten. Sie fordern neben der im Arbeitsauftrag der Arbeitsgruppe definierten Standardänderung und Darstellung der Soziallasten eine weitere Befassung mit der Thematik Soziallasten, um diesbezügliche Entscheidungen der Gemeindefinanzkommission beziehungsweise der politischen Entscheidungsträger vorbereiten zu können.

Die Arbeitsgruppe „Rechtsetzung“ stellt die bestehende Praxis zur Beteiligung der Kommunen an der Gesetzgebung des Bundes sowie an der EU-Rechtsetzung vor dem Hintergrund der mit dem Vertrag von Lissabon und den Begleitgesetzen eingeführten Verfahren dar. Sie unterbreitet und bewertet Vorschläge zur stärkeren Berücksichtigung der kommunalen Interessen in diesen Verfahren. Gegenstand der Diskussion sind konkrete Vorstellungen der kommunalen Spitzenverbände und das Ausloten von Wegen für eine praktikable Umsetzung der anstehenden Fragen. Grundsätzlich existieren bereits umfangreiche Vorschriften zur Beteiligung der Kommunen an der Gesetzgebung des Bundes und an der EU-Rechtsetzung z. B. in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien, in der Geschäftsordnung des Bundestages, im Vertrag über die Europäische Union, im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union und im Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union.

Die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände hat aber darauf hingewiesen, dass es insbesondere bei der Beteiligung der Kommunen am Vollzug der Bundesgesetzgebung ein Umsetzungsdefizit gebe. Die Kommunen würden oftmals gar nicht oder nur in formalisierter Weise beteiligt. Die Bundesregierung und die Länder lehnen aber die von der Bundesvereinigung geforderte Verankerung von kommunalen Anhörungs- und Beteiligungsrechten im Grundgesetz ab Das Grundgesetz solle frei von „Geschäftsordnungsregelungen“ bleiben und nicht um fehleranfällige Wirksamkeitsvoraussetzungen für Gesetzesvorhaben erweitert werden. Nach Auffassung der Bundesregierung können bereits durch die vorgesehene Änderung des Gesetzes über die Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrats – vorbehaltlich des weiteren Verlaufs des Gesetzgebungsverfahrens – gestärkt werden, den bereits existierenden kommunalen Anhörungs- und Beteiligungsrechten zu mehr Durchsetzungskraft verholfen würde.

Unterhalb einer Grundgesetzänderung hat die Arbeitsgruppe mehrere Verbesserungsmöglichkeiten erörtert und eine Vielzahl von Handlungsempfehlungen vorgeschlagen. Hierzu zählen u. a. Änderungen in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien, die die Position der kommunalen Spitzenverbände im Vergleich zu Interessengruppen stärken. Mit der Bitte einer Prüfung einer derartigen Privilegierung ist die Kommission auch an den Bundestag und den Bundesrat herangetreten. Auf dem Gebiet der EU-Rechtsetzung empfiehlt die Arbeitsgruppe u. a. die Prüfung, ob eine stärkere Einbindung der kommunalen Spitzenverbände bei den Verfahren auf Landesebene möglich ist. Nach Auffassung der kommunalen Spitzenverbände ist die Arbeitsgruppe mit den Handlungsempfehlungen auf einem guten Weg.

Die Gemeindefinanzkommission hat in ihrer zweiten Sitzung am 8. Juli 2010 bei der Beratung der Zwischenberichte aus den Arbeitsgruppen einvernehmlich vereinbart, dass diese ihre Arbeit fortsetzen und der Kommission zu ihrer nächsten Sitzung Bericht erstatten. Auf Grundlage dieser Berichte wird die Gemeindefinanzkommission Empfehlungen zu den behandelten Themenfeldern geben.

4 Maßnahmen zur Entlastung der Kommunen

4.1      Förderung von Familien

Bund, Länder und Kommunen haben in den vergangenen Legislaturperiode ein Gesamtpaket zum bedarfsgerechten Ausbau der Betreuungsinfrastruktur für Kinder unter drei Jahren beschlossen. Ziel ist, bis Ende 2013 ein flächendeckendes Angebot für Kinder unter drei Jahren zur Verfügung zu stellen. Ab 2014 sollen 750 000 Plätze zur Verfügung stehen, das entspricht einer bundesweiten Versorgungsquote von 35 %. Der Bund stellt für den bedarfsgerechten Ausbau 4 Mrd. € bereit. Davon fließen 2,15 Mrd. € in Investitionsmaßnahmen. 1,85 Mrd. € werden für die Betriebskosten bereitgestellt. Ab 2014 beteiligt sich der Bund auf Dauer jährlich an den zusätzlichen Betriebskosten mit 770 Mio. €. Die Bundesbeteiligung an den Betriebskosten erfolgt über eine Änderung der Umsatzsteuerverteilung zwischen Bund und Ländern zugunsten der Länder.

Mit der Neuregelung sollen spätestens zum 31. Juli 2013 für Kinder im Alter unter drei Jahren Plätze in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege nach erweiterten Kriterien bereitstehen. Für Kinder ab dem vollendeten ersten Lebensjahr wird zum 1. August 2013 ein Rechtsanspruch auf frühkindliche Förderung in einer Tageseinrichtung oder in Kindertagespflege eingeführt. Ein begleitendes Aktionsprogramm Kindertagespflege wird dazu beitragen, mehr Personal für die Tagespflege zu gewinnen, die Qualität der Betreuung deutlich zu steigern und das Berufsbild insgesamt aufzuwerten.

4.2    Entlastungen der Kommunen im sozialen Bereich

Die Bundesbeteiligung an den im Rahmen des ALG II anfallenden Kosten der Unterkunft und Heizung entlastet die Kommunen – unter Beachtung aller Be- und Entlastungen bei der Durchführung des SGB II – um mehr als 2,5 Mrd. € jährlich. Die bundesdurchschnittliche Beteiligung an den Kosten für Unterkunft und Heizung beträgt 23,6 % im Jahr 2010 und wird jährlich anhand einer gesetzlich fixierten Anpassungsformel neu berechnet. Diese Anpassungsformel wurde im Jahr 2006 nach intensiven Verhandlungen zwischen Bund und Ländern vereinbart und im Bundesrat mit breiter Zustimmung beschlossen. Die Anpassungsformel basiert auf der Zahl der Bedarfsgemeinschaften und bildet deren Entwicklung zeitlich versetzt ab. Im Jahr 2010 trägt der Bund 3,4 Mrd. € von den Kosten der Unterkunft.

Mit dieser zunächst für die Jahre 2008 bis 2010 gültigen, gesetzlich fixierten Anpassungsformel wird die Bundesbeteiligung anhand einer validen, transparenten und eindeutigen Datenbasis angepasst. Jährliche Neu-Verhandlungen zur Anpassung der Bundesbeteiligung werden vermieden. Mit dem Vierten Gesetz zur Änderung des SGB II ist festgelegt worden, die Anpassungsformel zu entfristen und damit über das Jahr 2010 hinaus unverändert zu erhalten. Mit der Anwendung der gesetzlichen Anpassungsformel ist auch über das Jahr 2010 hinaus eine faire Kostenverteilung zwischen Bund und Kommunen im SGB II sichergestellt.

Der Bund beteiligt sich seit dem Jahr 2009 prozentual gestaffelt an den Ausgaben der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung. Im Jahr 2010 trägt er einen Anteil von 14 % (nach 13 % im Jahr 2009). In den folgenden Jahren erhöht sich dieser Anteil weiter um jeweils 1 Prozentpunkt, bis 2012 der endgültige Anteil von 16 % erreicht wird. Die bis 2008 geltende Festbetragsregelung wurde abgelöst. Den Kommunen wird damit eine erhebliche und dynamisch steigende Entlastung der grundsätzlich von ihnen zu tragenden Sozialhilfeleistungen durch den Bund zuteil. Die jetzige Regelung ist nach intensiven Verhandlungen zwischen Bund und Ländern zustande gekommen und gibt den Kommunen Planungssicherheit.

4.3    Neuorganisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende (Hartz IV)

Mit der durch Gesetz vom 21. Juli 2010 erfolgten Änderung des Grundgesetzes (vergleiche BGBl. I   2010, S. 944 Einführung eines Art. 91 e) ist die verfassungsrechtliche Grundlage für eine Neuorganisation und Weiterentwicklung der Aufgabenwahrnehmung in der Grundsicherung für Arbeitsuchende geschaffen worden. Bei der Ausführung von Bundesgesetzen auf dem Gebiet der Grundsicherung für Arbeitsuchende wirken Bund und Länder in der Regel in gemeinsamen Einrichtungen (Jobcenter) zusammen. Der Gesetzentwurf zur Weiterentwicklung im SGB II sieht hierfür die Bildung von gemeinsamen Einrichtungen der Bundesagentur für Arbeit zugehörigen örtlichen Agenturen für Arbeit sowie den jeweiligen Kommunen vor. Die Zusammenarbeit von Arbeitsagenturen und Kommunen hat sich grundsätzlich bewährt und gewährleistet die Betreuung und Leistungserbringung aus einer Hand. Sie wird daher als Regelfall fortgesetzt.

Daneben wird die bisher im Rahmen einer Experimentierklausel mögliche alleinige Aufgabenwahrnehmung durch zugelassene Kommunen (Optionskommunen) entfristet und ihre mögliche Anzahl erhöht (25 % aller 2010 bestehenden Arbeitsgemeinschaften). Damit können weitere Gemeinden und Gemeindeverbände auf Antrag und mit Zustimmung der obersten Landesbehörde künftig die Aufgaben der Grundsicherung für Arbeitssuchende vollständig wahrnehmen.

4.4    Konjunkturpaket II: Stand der Umsetzung in den Kommunen

Mit dem „Pakt für Beschäftigung und Stabilität in Deutschland“ hatte die Bundesregierung Anfang 2009 auf weitere Herausforderungen durch die Konjunkturkrise reagiert. Das Konjunkturpaket II umfasst mit seinem Gesamtvolumen von gut 50 Mrd. € in den Jahren 2009 und 2010 ein breites Spektrum an Maßnahmen insbesondere zur Stärkung der öffentlichen Investitionen. Zentraler Bestandteil des Konjunkturpaketes II für die Kommunen ist das Zukunftsinvestitionsgesetz. Der Bund stellt den Ländern und Kommunen 10 Mrd. € Finanzhilfen für zusätzliche Investitionen bereit. Die Länder und Kommunen übernehmen einen Kofinanzierungsanteil von 25 %, sodass insgesamt 13,3 Mrd. € zur Verfügung stehen. Mindestens 70 % davon und damit rund 9,3 Mrd. € sollen auf die Finanzierung kommunalbezogener Investitionen entfallen. Mit den Finanzhilfen werden Investitionen in den Bereichen Bildungsinfrastruktur und sonstige Infrastruktur gefördert.

Das Zukunftsinvestitionsgesetz verpflichtet die Länder den finanzschwächeren Kommunen die gleiche Chance auf Teilnahme an dem Investitionsprogramm zu ermöglichen wie den finanzstärkeren Kommunen. Zudem ist eine Ausnahme vom Doppelförderungsverbot vorgesehen, die es Kommunen ermöglicht, ihre Eigenanteile über das KfW-Programm „Investitionsoffensive Infrastruktur“ finanzieren zu können.

Die Bilanz des Zukunftsinvestitionsgesetzes ist sehr positiv. Länder und Kommunen haben die Zielsetzungen des Bundes durch die rasche Umsetzung eindrucksvoll unterstützt: Zum Stichtag 15. August 2010 wurden insgesamt 38 500 laufende und bereits beendete Vorhaben mit einem Investitionsvolumen von 14,6 Mrd. € gemeldet. Der Finanzierungsanteil des Bundes beläuft sich auf gut 9,4 Mrd. €, sodass die zur Verfügung stehenden Bundesmittel bereits weitgehend belegt sind. Der Anteil der kommunalbezogenen Investitionen liegt in den Flächenländern mit etwa 78 % deutlich über der vorgegebenen Zielgröße von 70 %. Somit werden 11,5 Mrd. € auf kommunaler Ebene investiert.

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