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21.10.2010

Monatsbericht

Trag­fä­hig­keit der öf­fent­li­chen Fi­nan­zen: ak­tua­li­sier­te Mo­dell­rech­nun­gen

  • Das Bundesministerium der Finanzen sorgt mit seinen Analysen und seiner Berichterstattung zur Tragfähigkeit der Staatsfinanzen seit Jahren dafür, dass langfristige Risiken für die öffentlichen Haushalte wahrgenommen werden und in die politische Meinungsbildung einfließen.
  • Dabei ist es nicht allein der demografische Wandel, der sich in der Entwicklung der öffentlichen Finanzen niederschlägt. Auch eine gravierende Verschlechterung der Haushaltslage in der kurzen und mittleren Frist birgt Tragfähigkeitsrisiken.
  • Neue Berechnungen zeigen: Vom Ziel einer langfristig tragfähigen Situation haben sich die öffentlichen Finanzen in Deutschland wegen der gesamtwirtschaftlichen und budgetären Folgen der Wirtschafts- und Finanzkrise wieder ein gutes Stück entfernt.
  • Gleichwohl: Ein fortwährender Anstieg der Schuldenquote lässt sich vermeiden. Ein wichtiger Impuls zur Gegensteuerung geht von der jetzt im Grundgesetz verankerten „Schuldenbremse“ aus.

1   Hintergrund

Mit der Veröffentlichung von mittlerweile zwei „Berichten zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen“ in den Jahren 2005 und 2008 hat das Bundesministerium der Finanzen (BMF) die Grundlagen dafür geschaffen, die Effekte des demografischen Wandels und die davon ausgehenden Risiken in den Blick zu nehmen und sie bei gegenwartsnah zu treffenden politischen Entscheidungen im Auge zu behalten. Die Analysen stützten sich dabei auf amtliche Bevölkerungsprojektionen, die bis in das Jahr 2050 reichten. Der Dritte Tragfähigkeitsbericht wird im Jahr 2011 erarbeitet und publiziert werden.

Wegen vergleichsweise stabiler Tendenzen in den Bevölkerungsvorausberechnungen erscheint ein mehrjähriger Turnus (einmal pro Legislaturperiode) grundsätzlich ausreichend, um die Öffentlichkeit über mögliche Gefahren für die langfristige Solidität der Staatsfinanzen zu informieren und Ansatzpunkte für ein rechtzeitiges Gegensteuern aufzuzeigen.

Es kann allerdings auch Situationen geben, in denen sich eine Zunahme des Drucks auf die öffentlichen Haushalte weniger aus der Demografie als aus anderen – am aktuellen Rand wirksamen – Faktoren ergibt. Das hat die globale Wirtschafts- und Finanzkrise mit den von ihr verursachten Einbrüchen in der gesamtwirtschaftlichen Leistung und mit drastischen Rückschlägen in der bis dahin erreichten Haushaltskonsolidierung auch in Deutschland sehr deutlich gezeigt.

Um die Prüfung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen an die gegenüber dem Zweiten Tragfähigkeitsbericht revidierten gesamtwirtschaftlichen und budgetären Erwartungen anzupassen, hatte das Bundesministerium der Finanzen eine Aktualisierung der ehedem durchgeführten Rechnungen bereits im vergangenen Jahr – also noch vor Herausgabe des nächsten Berichts – in Auftrag gegeben. Die folgenden Ausführungen fassen die Ergebnisse des dazu von Prof. Dr. Martin Werding, Ruhr-Universität Bochum, in Kooperation mit ifo, München, erstellten Gutachtens zusammen.

Am grundsätzlichen Vorgehen hat sich dabei nichts geändert: Die Gutachter analysieren auf der Grundlage von Annahmen über die demografische Entwicklung und einer damit konsistenten gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, welchen Verlauf die öffentlichen Ausgaben (am BIP--Bruttoinlandsprodukt gemessen) in den Bereichen nehmen könnten, die von Verschiebungen in der Altersstruktur der Bevölkerung voraussichtlich besonders betroffen sein werden. Die Ausgaben der gesetzlichen Rentenversicherung, gefolgt von den Ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung, haben darunter das höchste Gewicht, aber auch die Ausgaben der anderen Zweige der Sozialversicherung und die Beamtenversorgung sowie die staatlichen Bildungsausgaben und der Familienleistungsausgleich werden mit Blick auf demografisch bedingte Änderungen untersucht. Unter der Annahme konstanter Quoten für alle übrigen Ausgabenbereiche und einer ebenfalls konstanten Einnahmenquote werden daraus Projektionen für die Staatsquote, die gesamtstaatlichen Finanzierungssalden und den Schuldenstand abgeleitet und die Ergebnisse nach einer auch auf europäischer Ebene genutzten Methodik zu Indikatoren für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in Deutschland zusammengefasst.

2   Annahmen und Ergebnisse

Betrachtet wurden erneut zwei Basisvarianten, die auf divergierenden Annahmen zur langfristigen Entwicklung in den Bereichen Demografie, Arbeitsmarkt und sonstige gesamtwirtschaftliche Entwicklung beruhen. Hinsichtlich ihrer Konsequenzen für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sind diese Annahmen einerseits von einem gewissen durchgängigen Pessimismus („Variante T–“), andererseits von einem gewissen durchgängigen Optimismus („Variante T+“) getragen. Zusammengenommen sollten die beiden Varianten (wie im Zweiten Tragfähigkeitsbericht) einen Korridor plausiblerweise möglicher zukünftiger Entwicklungen beschreiben. Unter dem Eindruck der Wirtschafts- und Finanzkrise hatten sich damals bei vielen Beobachtern insbesondere die Erwartungen für einen langfristigen Abbau der Unterbeschäftigung in Deutschland verschlechtert.

Die den Fortschreibungen auf lange Sicht zugrunde gelegten demografischen und makroökonomischen Annahmen entsprachen weitgehend denen der früheren Projektionen. Merkliche Unterschiede gab es allerdings in der Einschätzung der Wirtschaftslage am aktuellen Rand - mit Auswirkungen auf die kurz- bis mittelfristige Entwicklung der öffentlichen Finanzen - und in der nun deutlich nach oben gezogenen Spanne bei den Annahmen über die Höhe der strukturellen Arbeitslosigkeit. Insofern wurde die neue Variante T- noch pessimistischer angelegt als die alte, was mit Blick auf den Arbeitsmarkt der Möglichkeit eines durch die Krise bedingten, dauerhaft nachwirkenden Schocks Ausdruck gab und der damaligen Einschätzung von internationalen Organisationen wie der OECD entsprach. Aus heutiger Sicht schlägt sich in der ungünstigen Variante ein außerordentlich hohes Maß an Vorsicht nieder, denn die Beschäftigung hat sich in Deutschland von ihrem Tiefpunkt in der Krise sehr viel rascher erholt als erwartet.

Ausgangsjahr ist das Jahr 2008, für das bei der Durchführung der Rechnungen für die meisten relevanten Größen bereits Ist-Daten oder zumindest verlässliche Schätzwerte vorlagen. Berücksichtigt wurden außerdem einschlägige Eckdaten der mittelfristigen Finanzplanung der Bundesregierung mit dem Endjahr 2013. Als Rechtsstand lagen den beiden Basisvarianten die zur Jahresmitte 2009 geltenden gesetzlichen Rahmenbedingungen für alle einzeln erfassten Bereiche der öffentlichen Finanzen zugrunde, einschließlich darin bereits geregelter, jedoch erst während des Projektionszeitraums wirksam werdender Änderungen. Vorgaben für die Entwicklung des gesamtstaatlichen Defizits oder der gesamtstaatlichen Verschuldung in Form spezifischer Haushaltsregeln (mehr dazu unter 2.2 und 3) wurden nicht gemacht.

2.1   Gesamtwirtschaftliche Entwicklung

Um die Effekte der Wirtschafts- und Finanzkrise auch in den zu erwartenden Folgen für die öffentlichen Finanzen möglichst klar hervortreten zu lassen, wurde bei der Aktualisierung der Rechnungen im vergangenen Jahr auf Änderungen in den demografischen Annahmen und auf eine Ausweitung des Prognosehorizonts im Vergleich zum jüngsten Tragfähigkeitsbericht bewusst verzichtet. Der Entwicklungspfad für das Bruttoinlandsprodukt wurde in beiden Basisvarianten erneut nicht exogen vorgegeben, sondern wie in den vorherigen Projektionen aus einer Produktionsfunktion abgeleitet. Die Bandbreite der sich dann abzeichnenden Entwicklung für das gesamtwirtschaftliche Produktionspotential spiegelt Abbildung 1 wider. Charakteristisch ist der Einbruch des Bruttoinlandsprodukts im Jahr 2009. Ein Anschluss an das vor der Krise erreichte Produktionsniveau wäre nach den damaligen gesamtwirtschaftlichen Projektionen der Bundesregierung erst gegen Ende des Zeitraums der mittelfristigen Finanzplanung zu erwarten gewesen. Langfristig wirken sich auf das Produktionspotenzial nicht nur die unterstellten demografischen Veränderungen, sondern auch die künftige Entwicklung des Arbeitsmarktes (Erwerbsbeteiligung und Beschäftigung) und der unterstellte Anstieg der Arbeitsproduktivität (vermittelt über den technischen Fortschritt) aus.

Abbildung 1: Bruttoinlandsprodukt (Indexwerte 2005 = 100; 1991 - 2050)
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

2.2   Langfristige Budgetprojektionen

Explizit betrachtet wurden die potenziellen Entwicklungen der öffentlichen Ausgaben in den Bereichen Alterssicherung (inklusive Beamtenversorgung), Gesundheit und Pflege, die Bildungsausgaben (inklusive Kinderbetreuung) und der Familienleistungsausgleich. Die Grundsicherung für Arbeitssuchende und die Ausgaben der Arbeitslosenversicherung wurden ebenfalls in den Blick genommen, um erneut auch die Konsequenzen von etwaigen Änderungen auf dem Arbeitsmarkt abbilden zu können. Den projizierten Verlauf der aggregierten Ausgabenquote beschreibt Abbildung 2.

Abbildung 2: Entwicklung der altersabhängigen Staatsausgaben (2000 - 2050)
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Gestützt auf diese Belastungsrechnungen wurden von den Gutachtern langfristige Projektionen auch für die Entwicklung von Defizit und Schuldenstand erstellt und anschließend unter Tragfähigkeitsaspekten analysiert. Dabei ist von Bedeutung, dass sich die unterstellte budgetäre Ausgangsposition im Vergleich zu den Annahmen im Zweiten Tragfähigkeitsbericht verschlechtert hat, denn die Primärsalden am Ende des mittelfristigen Projektionszeitraums (das war bei der Aktualisierung der Modellrechnungen das Jahr 2013) bilden die Basis für die Fortschreibung der langfristigen fiskalischen Entwicklung. Zur Identifikation möglicher Probleme für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen wurde in den untersuchten Basis-Szenarien theoretisch unterstellt, dass es in Zukunft weder zu Strukturreformen („no policy change“) noch zu einer weiteren (über den Zeithorizont der mittelfristigen Finanzplanung hinausreichenden) Haushaltskonsolidierung kommt.

Unter diesen Annahmen würde die Kombination von ungünstiger Ausgangslage und alterungsbedingtem Ausgabenanstieg dazu führen, dass die staatliche Schuldenquote in beiden Varianten unaufhörlich – wenn auch in unterschiedlichem Tempo – steigt.

Während im Jahr 2008 ein Erfolg im Bemühen um einen langfristig tragfähigen Zustand ungeachtet der demografisch bedingten Belastungen in greifbare Nähe gerückt zu sein schien, haben die Wirtschafts- und Finanzkrise mit ihren unmittelbaren Auswirkungen einerseits und die Maßnahmen zu ihrer Bekämpfung andererseits den Abstand von diesem Ziel wieder vergrößert.

Die Einhaltung von Fiskalregeln wurde in diesen Rechnungen – wie üblich bei Tragfähigkeitsanalysen – nicht unterstellt, denn dann könnten die Analysen ihre eigentliche Aufgabe nicht erfüllen. Langfristig sich ergebende Belastungen und Ungleichgewichte in den öffentlichen Haushalten wären nicht mehr zu erkennen, das Auftreten von Problemen würde durch die bloße Existenz einer Regel für die Haushaltsführung ausgeschlossen.

2.3   Tragfähigkeitsindikatoren

Die Tragfähigkeitslücke in der auf europäischer Ebene hauptsächlich verwendeten Abgrenzung (S2) liegt nach den neuen Rechnungen zwischen 2,1 % und 5,2 % des BIP, je nachdem, ob für die zukünftige demografische und wirtschaftliche Entwicklung eher optimistische Annahmen (Variante T+) oder eher pessimistische Annahmen (Variante T-) getroffen werden. In diesem Umfang müssten sich die Jahr für Jahr errechneten Primärsalden verbessern, damit der Staat seinen heute und künftig entstehenden Zahlungsverpflichtungen auf Dauer nachkommen kann.

Nach den alten Kalkulationen hatten sich im Falle der beiden randständigen Varianten mit Tragfähigkeitslücken von 0,0 % beziehungsweise 2,4 % des BIP noch erheblich günstigere Werte ergeben. Nach den zuletzt getroffenen Annahmen hätte sich der rechnerische Konsolidierungsbedarf für die öffentlichen Haushalte demnach in einer Größenordnung von zwei bis drei BIP-Prozentpunkten erhöht.

In den jüngsten Rechnungen wird auch auf die Ursachen der festgestellten Tragfähigkeitsrisiken (aktuelle Verschlechterungen der Haushaltslage einerseits, Auswirkungen des demografischen Wandels andererseits) eingegangen. Dazu werden die Tragfähigkeitslücken in die üblicherweise auch von der EU-Kommission isolierten Komponenten zerlegt. So wird deutlich, dass es die in den öffentlichen Haushalten sich niederschlagenden Effekte der Wirtschafts- und Finanzkrise sind, die zur Vergrößerung der Tragfähigkeitslücken geführt haben. In den Projektionen, die dem Zweiten Tragfähigkeitsbericht zugrunde lagen, hatte die Fortschreibung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben auf Basis der damaligen mittelfristigen Finanzplanung den aus der Bevölkerungsalterung resultierenden Belastungen dagegen noch entgegengewirkt.

Abbildung 3: Rechnerische Entwicklung der Schuldenstandsquote (2000 - 2050)
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

2.4   Resultate für alternative Varianten

Parallel zu den Basisvarianten entwickelte Szenarien (Sensitivitätstests) hatten schon in beiden vergangenen Rechnungen eine große Bedeutung der Annahmen zur langfristigen Entwicklung der Lebenserwartung und des Migrationssaldos sowie eine sehr große Bedeutung der Annahmen zur Arbeitsmarktentwicklung erkennen lassen. Das hat sich bei der jüngsten Aktualisierung bestätigt. Von den drei Prozentpunkten Abstand, der zwischen den Tragfähigkeitslücken gemäß günstiger und ungünstiger Basisvariante besteht, wird rund die Hälfte durch Unterschiede in den Annahmen über die strukturelle Arbeitslosigkeit erklärt.

Gezeigt wird außerdem, dass im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung durch eine stärkere Kostenentwicklung, insbesondere im Zusammenhang mit dem medizinisch-technischen Fortschritt, nennenswerte Aufwärtsrisiken für die langfristige Dynamik der staatlichen Ausgaben bestehen. Eine sinkende altersspezifische Morbidität bewirkt eine Dämpfung des Ausgabenanstiegs.

Politiksimulationen illustrieren den Beitrag, den die in den vergangenen Jahren ergriffenen Reformen in der Rentenversicherung, der Beamtenversorgung und der Pflegeversicherung zur Verbesserung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen bereits geleistet haben. Eine erhebliche Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang den seit 2007 gesetzlich geregelten Maßnahmen zur Verlängerung der Lebensarbeitszeit zu, deren Wirkungen nicht nur die Ausgaben der gesetzlichen Rentenversicherung betreffen, sondern auch die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und die finanzielle Situation anderer Sicherungssysteme günstig beeinflussen.

3       Zusammenfassende Beurteilung

Der Rückschlag, den die Bemühungen um langfristig tragfähige öffentliche Haushalte seit dem Erscheinen des Zweiten Tragfähigkeitsberichts im Jahr 2008 erlitten haben, ist offensichtlich. Einem Missverständnis gilt es dabei allerdings immer wieder entgegenzutreten: Bei den hier präsentierten Rechnungen geht es nicht um das exakte „Vorhersagen“ einer als wahrscheinlich angenommenen Entwicklung, sondern um eine Demonstration des Fortgangs der Dinge, der sich unter Status-quo-Bedingungen einstellen würde („was geschieht, wenn nichts geschieht“).

Welche positive Hebelwirkung von der in Deutschland eingeführten Schuldenbremse für die langfristige Sanierung der Staatsfinanzen ausgehen kann, wird in dem zu diesem Thema vom BMF vorgelegtem Kompendium gezeigt.

Die langfristigen Budgetanalysen enthalten keine Informationen darüber, ob eine bestehende Tragfähigkeitslücke auf der Ausgabenseite oder auf der Einnahmenseite geschlossen werden sollte. Einen normativen Charakter haben die Kennziffern insoweit – und auch hinsichtlich der zeitlichen Abfolge etwa notwendiger Konsolidierungsschritte – nicht. Sie können die Größenordnung der notwendigen Anpassungen aufzeigen und dafür zur Verfügung stehende Handlungsoptionen aufzeigen, nehmen der Politik Entscheidungen über die Art und Weise der Schließung von Tragfähigkeitslücken aber nicht ab.

Ob und inwieweit die Wirtschafts- und Finanzkrise das langfristig erreichbare Produktionsniveau in Deutschland über einen „permanenten Schock“ wie eine dauerhafte Verringerung des Produktivitätsfortschritts oder über einen anderen Wirkungskanal tatsächlich einschränkt, wird in der Studie nicht näher diskutiert. Jüngere Untersuchungen auf internationaler Ebene gehen – was die Mitgliedstaaten der EU beziehungsweise der OECD betrifft – von einer mehr oder weniger starken Absenkung des Potentialpfades aus. Allerdings dürfte es in der Einschätzung der dauerhaften Auswirkungen weiter beträchtliche Unsicherheiten geben. Von einem fortgesetzten Anstieg der Arbeitslosigkeit wird man im Falle Deutschlands aber wohl nicht (mehr) ausgehen müssen.

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