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22.11.2010

Monatsbericht

Tref­fen der G20-Fi­nanz­mi­nis­ter und -No­ten­bank­gou­ver­neu­re am 22. und 23. Ok­to­ber 2010 in Gyeong­ju

  • Die G20 vereinbarten eine umfassende Reform des Internationalen Währungsfonds.
  • Es bestand Einigkeit, dass Abwertungen der Währungen zur Erlangung von Wettbewerbsvorteilen unterbleiben und Wechselkurse sich auf Basis der wirtschaftlichen Fundamentaldaten bilden sollten.
  • Es wurden Fortschritte bei den Finanzmarktreformen erzielt.

1 Einleitung

Das Treffen im südkoreanischen Gyeongju diente der Vorbereitung des G20-Gipfels am 11./12. November 2010 in Seoul. Es war die letzte Zusammenkunft der Finanzminister und Notenbankgouverneure unter koreanischer G20-Präsidentschaft, die 2011 Frankreich übernimmt. Finanzminister Dr. Wolfgang Schäuble wurde vertreten durch Wirtschaftsminister Rainer Brüderle. Für die Deutsche Bundesbank nahm Prof. Dr. Axel Weber teil.

Es wurden weitreichende Beschlüsse bei der Reform des Internationalen Währungsfonds (IWF) erzielt: Schwellenländer werden dort künftig ein deutlich stärkeres Gewicht haben; Europa gibt den weltwirtschaftlichen Verschiebungen entsprechend Einfluss ab. Deutschland behält jedoch seinen alleinigen Sitz im Exekutivdirektorium.

Nach Ansicht der G20 sollten Abwertungen der Währungen zur Erlangung von Wettbewerbsvorteilen unterbleiben und Wechselkurse sich auf Basis der wirtschaftlichen Fundamentaldaten bilden.

Für den G20-Gipfel wurden Empfehlungen zur Umsetzung des G20-Rahmenwerkes für starkes, nachhaltiges und ausgeglichenes Wachstum diskutiert, die als sogenannter „Seoul Action Plan“ im November verabschiedet werden sollen. Eine abschließende Einigung zu diesem Plan konnte aber noch nicht erzielt werden.

Im Rahmen der Finanzmarktagenda wurden vor allem die Vereinbarungen des Baseler Ausschusses für Liquiditäts- und Eigenkapitalrichtlinien begrüßt sowie der künftige Umgang mit systemisch wichtigen Finanzinstitutionen diskutiert.

2   Lage der Weltwirtschaft

Die G20 stellten fest, dass die weltwirtschaftliche Erholung weiter voranschreitet, allerdings mit unterschiedlicher Intensität in den einzelnen Ländern: höhere Dynamik in den Schwellenländern im Vergleich zu den Industrieländern. Es bestand Einigkeit, dass die weltwirtschaftlichen Risiken erheblich seien. Zu diesen gehörten insbesondere die fragile Situation an den Finanzmärkten, die hohe Staatsverschuldung in vielen Ländern, die Situation auf den Immobilienmärkten und die Spannungen an den Devisenmärkten. Angesichts dieser Risiken für den Aufschwung sei die weitere Kooperation der G20 von Bedeutung. Alle Mitglieder müssten mit den Strukturreformen fortfahren, um das Wachstum zu steigern, die globale Nachfrage zu stützen und Arbeitsplätze zu schaffen. Die Finanzmärkte müssten weiter gestärkt und die entsprechenden Reformen zeitnah vorangetrieben werden. Die Haushaltskonsolidierung solle wachstumsfreundlich erfolgen. Die Geldpolitik solle weiter so gestaltet werden, dass sie für Preisstabilität sorge und hierdurch auch zur konjunkturellen Erholung beitrage.

Im Zentrum der Diskussion in Gyeongju stand die Sorge um einen möglichen Abwertungswettlauf verschiedener G20-Staaten bezüglich ihrer Währungen. Die G20 bekräftigten, dass die Wechselkurse sich auf Basis der wirtschaftlichen Fundamentaldaten bilden sollten. Abwertungen zur Erlangung von Wettbewerbsvorteilen sollten allgemein unterbleiben. So ließen sich auch negative Rückwirkungen der gegenwärtig hohen Kapitalzuflüsse in Schwellenländer vermeiden.

Im Vorfeld des G20-Treffens hatten die USA erneut ihre Sorge über die globalen Ungleichgewichte vorgebracht. Die USA (unterstützt vor allem von Kanada und Großbritannien) fordern eine Verlagerung der globalen Nachfrage („rebalancing of global demand“) und verbinden damit die Aufforderung an Länder mit Leistungsbilanzüberschüssen wie China, die globale Nachfrage durch eine Förderung ihrer jeweiligen Binnennachfrage zu stützen. Hierbei sei eine Festlegung auf konkrete, quantitative Leistungsbilanzziele hilfreich.

Deutschland wäre mit seinem hohen Leistungsbilanzüberschuss hiervon ebenfalls betroffen und hat daher die Vorschläge (unterstützt unter anderem von Japan, Brasilien, Italien und der EU-Kommission) abgelehnt; insbesondere, da der Überschuss der Leistungsbilanz in Deutschland vor allem auf der hohen Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Unternehmen beruht. Im Kommuniqué von Gyeongju wird daher nur allgemein von einer verbesserten multilateralen Kooperation zur Förderung der externen Stabilität sowie von geeigneten Politikmaßnahmen zur Reduktion exzessiver Ungleichgewichte gesprochen. Der IWF wird beauftragt, Fortschritte in dieser Richtung zu untersuchen.

3   G20-Framework for Strong, Sustainable and Balanced Growth

Das Thema globale Ungleichgewichte spielte auch bei der Diskussion des G20-Framework for Growth eine Rolle. Dieses geht zurück auf eine Initiative der USA, die in die Verabredung der G20 bei deren Gipfel im Herbst 2009 in Pittsburgh mündete: Durch geeignete Maßnahmen soll ein starkes, nachhaltiges und ausgeglichenes Wachstum der Weltwirtschaft gefördert werden. Beim G20-Gipfel in Toronto im Juni diesen Jahres wurde die erste Stufe des Framework-Prozesses abgeschlossen. Es bestand dort Einvernehmen über den Erfolg der bislang ergriffenen umfangreichen Maßnahmen zur Überwindung der Wirtschaftskrise. Die G20 stellten gleichwohl fest, dass weitere Anstrengungen erforderlich seien, um das globale Wachstum zu stärken sowie nachhaltiger und ausgeglichener zu gestalten. Vereinbart wurden hierzu Politikmaßnahmen, die an Ländergruppen gerichtet waren. In einer zweiten Stufe haben die G20 anschließend konkrete nationale Maßnahmen benannt, die sie auf Basis der Toronto-Vereinbarungen ergreifen wollen.

Die Gespräche in Gyeongju dienten dem Ziel, diese seit Toronto von den einzelnen G20-Ländern ergriffenen Maßnahmen zu diskutieren und zu analysieren, inwieweit sie dazu beitragen, den gemeinsamen Zielen näherzukommen. Entsprechend wurde auch die Notwendigkeit weiterer Maßnahmen erörtert. Zentrale Diskussionspunkte waren dabei die Wechselkurspolitiken einiger G20, der Umfang und das genaue „Timing“ der Fiskalkonsolidierung in den einzelnen Ländern sowie die Notwendigkeit von Strukturreformen zur Erhöhung des Wachstumspotenzials.

Deutschland trägt aktiv zum Framework-Prozess bei und erfüllt seine Verpflichtungen: Vor allem mit dem Zukunftspaket der Bundesregierung und dem neuen Finanzplan des Bundes bis 2014 liegt Deutschland bei der Haushaltskonsolidierung voll im Rahmen der G20-Vereinbarungen. Durch die Strukturreformen mit Vorrang für Bildung und Forschung sowie das Vertrauen, das eine glaubwürdige, von der Schuldenbremse des Grundgesetzes vorgegebene Konsolidierung auslöst, werden Binnennachfrage und inländische Wachstumskräfte gestärkt. Die gute Arbeitsmarktentwicklung dürfte dies weiter fördern.

Der IWF bescheinigte den G20 insgesamt seit Einrichtung des Prozesses Erfolge insbesondere bei der Haushaltskonsolidierung sowie im Rahmen der Geldpolitik. Die avisierten Fiskalziele hingen entscheidend von der tatsächlichen Wachstumsentwicklung ab, die aber von den G20 zu optimistisch eingeschätzt werde. Bei der Reform der Finanzmärkte seien Fortschritte zu verzeichnen. Mittelfristig würden allerdings die globalen Ungleichgewichte wieder auf Vorkrisenniveau ansteigen. Wichtige Schwellenländer müssten daher ihre Wechselkurse weiter flexibilisieren. Bei den erforderlichen Strukturreformen werden für alle G20-Staaten klare Zeitpläne zur Umsetzung und von Industrieländern zusätzlich detaillierte Pläne zur Reform der Arbeits-, Dienstleistungs- und Gütermärkte gefordert. Stärkere gemeinsame Anstrengungen in diese Richtung könnten ein im Jahr 2014 um über 2 % höheres weltweites BIP (entspricht mehr als 700 Mrd. ) und 25 Millionen neue Arbeitsplätze in den G20-Staaten bewirken sowie die Zahl der in Armut lebenden Menschen um 37 Millionen verringern.

Ihre Empfehlungen, was weiter zu tun ist, werden die G20-Finanzminister und Notenbankgouverneure nach weiteren Abstimmungen auf Arbeitsebene in Form eines „Seoul Action Plan“ in Kürze den Staats- und Regierungschefs übermitteln. Dieser soll dann beim G20-Gipfel Mitte November verabschiedet werden. In Gyeongju wurde bereits verabredet, den Framework-Prozess auch nach Seoul fortzusetzen.

4   Finanzmarktregulierung

Seit dem ersten G20-Gipfel, der kurz nach dem Ausbruch der Weltfinanzkrise Ende 2008 stattfand, sind bedeutende Fortschritte im Bereich der Finanzmarktregulierung erzielt worden. Nach Ansicht der Finanzminister und Notenbankgouverneure ist jetzt eine konsistente Umsetzung der globalen Vereinbarungen auf nationaler Ebene wichtig, um eine Fragmentierung der Märkte, Protektionismus und regulatorische Arbitrage zu verhindern. Ziel sei die Schaffung eines „level playing field“.

Mit Blick auf den G20-Gipfel in Seoul haben sich die Finanzminister und Notenbankgouverneure in Gyeongju vor allem zu den Schwerpunkten bei der weiteren Finanzmarktregulierung ausgetauscht. Es herrschte Einigkeit, dass die Vereinbarung einer höheren Eigenkapitalausstattung („Basel III“) zur Stärkung des Bankensektors beitragen und seine Schockresistenz erhöhen werde. Die entsprechenden Vereinbarungen sollten vollständig und im vorgegebenen Zeitrahmen umgesetzt werden.

Auch über den Umgang mit systemisch wichtigen Finanzinstitutionen (SIFIs) wurde beraten. Hier geht es vor allem um die Stärkung der Verlusttragfähigkeit dieser Institute, die Etablierung wirksamer Abwicklungsregime (auch für grenzüberschreitende Institute, also globale SIFIs) sowie die Stärkung der Aufsicht und der Marktinfrastruktur, inklusive der Derivatemärkte. Die Anforderungen an den Umgang mit globalen SIFIs fallen „strenger“ aus als an nationale SIFIs. So sollen vor allem für globale SIFIs höhere Eigenkapitalanforderungen gelten, um ihre Verlusttragfähigkeit zu erhöhen. Wirksamkeit und Konsistenz nationaler Politikansätze für globale SIFIs sollen regelmäßig von einem „Peer Review Council“ des „Financial Stability Board“ (FSB) geprüft werden. In Seoul sollen die konkretisierten Vorschläge des FSB verabschiedet werden.

In Gyeongju wurde bekräftigt, auch alle anderen Elemente der G20-Finanzmarktagenda konsistent umzusetzen. Hierzu gehören die Verminderung der Nutzung externer Ratings, die Vergütungsregeln im Finanzsektor sowie die Konvergenz der Bilanzierungsstandards. Weitere Arbeiten seien im Bereich der makroprudentiellen Aufsichtsregeln erforderlich; hierzu gehörten u. a. exzessive Kapitalströme, Rohstoffderivatemärkte sowie Schattenbankensysteme. Auch die allgemeinen Empfehlungen des FSB zur Verbesserung der Finanzaufsicht sollen in Seoul verabschiedet werden.

5   Reform des Internationalen Währungsfonds

Bei der IWF-Reform konnte in Gyeongju der Durchbruch zur Quotenfrage und zur Repräsentanz erzielt werden. Die Vereinbarung sieht vor, Quotenanteile in Höhe von knapp über 6 Prozentpunkten zugunsten von dynamischen Schwellen- und Entwicklungsländern umzuverteilen, und zwar von über- zu unterrepräsentierten Ländern. Deutschland hat sich bereit gezeigt, auf eigene Quotenanteile zu verzichten und kommt jetzt auf eine Quote von rund 5,6 % (nach 6,11 % zuvor). Deutschland fällt damit auf den vierten Rang der Anteilseigner zurück; auf dem dritten Rang befindet sich jetzt China mit 6,39 % nach Japan (6,47 %) und den USA (17,43 %), die weiterhin ihr faktisches Vetorecht behalten. Ein Absinken der Quotenanteile der Entwicklungsländer wird bei der Anpassung – den Vorgaben von Pittsburgh folgend – vermieden.

Auch nach diesem Beschluss soll der Prozess der Quotenreform weitergehen, und zwar durch eine Überprüfung der Quotenformel bis Januar 2013 und durch den Abschluss der nächsten regulären Quotenüberprüfung bis Januar 2014.

Darüber hinaus wurde die Verdopplung der IWF-Quoten beschlossen, wobei der Umfang der zusätzlich abrufbaren Finanzmittel des IWF, die „New Arrangements to Borrow“, zurückgefahren werden soll, sobald die Quotenerhöhung in Kraft getreten ist.

Neben der Quotenreform wurde auch beim weiteren zentralen Thema – der Größe und Zusammensetzung des Exekutivdirektoriums – eine entscheidende Einigung erzielt: Europa hat in Gyeongju angeboten, zugunsten der Schwellen- und Entwicklungsländer auf zwei seiner Sitze zu verzichten (damit in Zukunft nur noch 5-7 Sitze für europäische Industriestaaten – EU-Staaten und Schweiz – statt wie bisher 7-9 Sitze). Die Umsetzung soll insbesondere dadurch erzielt werden, dass Länder, die bislang einen Exekutivdirektor alleine stellen, eine „Rotation“ des Exekutivdirektors mit anderen Staaten eingehen. Nunmehr muss auf europäischer Ebene eine Einigung erzielt werden, wie diese Reduzierung im Einzelnen erfolgen soll. Das Exekutivdirektorium wird darüber hinaus – wie von Deutschland und allen anderen EU-Staaten gefordert – dauerhaft 24 Mitglieder umfassen, nachdem die USA ihren Widerstand in dieser Frage aufgegeben hatten.

Das Bundesministerium der Finanzen begrüßt den erzielten Durchbruch. Mit der Quoten- und Governancereform wird es gelingen, den Einfluss der Mitgliedsländer im IWF stärker mit ihrem weltwirtschaftlichen Gewicht in Einklang zu bringen.

6   Global Financial Safety Nets

In Gyeongju wurden schließlich die jüngsten Anpassungen des IWF-Instrumentariums begrüßt. Das IWF-Exekutivdirektorium beschloss bereits im August die Erweiterungen bezüglich der Laufzeit und des Volumens bei der „Flexible Credit Line“ (FCL) für Länder mit sehr guter Finanz- und Wirtschaftspolitik sowie die Einführung einer „Precautionary Credit Line“ (PCL) für Länder, die sich nicht für die FCL qualifizieren und von denen daher Anpassungsmaßnahmen bei geringer Konditionalität erwartet werden.

Mit den Anpassungen bei der FCL und durch die Einführung der PCL verfügt der IWF über ein effektives und flexibles Instrumentarium, um Ländern, die in Zahlungsbilanzschwierigkeiten geraten, helfen zu können. Dies kann als Erfolg der koreanischen G20-Präsidentschaft gewertet werden, für die Verbesserungen der finanziellen Sicherheitsnetze für in Liquiditätsschwierigkeiten geratene Länder ein zentrales Anliegen sind. Darüber hinaus wurde der IWF in Gyeongju gebeten, weiter zu untersuchen, wie gegebenenfalls noch bestehende Lücken in der globalen Architektur geschlossen werden können, um künftigen Krisen zu begegnen.

7   Schlussfolgerung

Das Treffen der G20-Finanzminister und Notenbankgouverneure in Gyeongju kann als Erfolg gewertet werden. Gleichzeitig ist erneut deutlich geworden, dass bei einzelnen Themen wie dem Abbau der globalen Ungleichgewichte unterschiedliche Interessen aufeinandertreffen. Dies verwundert nicht, stellt die G20 doch eine Gruppe sehr heterogener Länder dar, wobei die Zweiteilung in Industrieländer einerseits und Schwellenländer andererseits mittlerweile zu kurz greift. Die Schwellenländer, insbesondere China und Brasilien, treten angesichts ihrer wirtschaftlichen Stärke zunehmend selbstbewusst auf. Diese Veränderungen wirken sich auch auf die Konsensfindung in der G20 aus, wobei Allianzen je nach Thema und nationaler Position gebildet werden. Der Durchbruch bei der IWF-Reform in Gyeongju und die Diskussion bei den Finanzmarktreformen haben aber gezeigt, dass die G20 auch angesichts neuer Herausforderungen und sich ändernder Rahmenbedingungen handlungs- und entscheidungsfähig sind.

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