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20.12.2010

Monatsbericht

Haus­halts­über­wa­chung von Bund und Län­dern

  • Der Stabilitätsrat hat in seiner zweiten Sitzung am 15. Oktober 2010 die Überwachung der Haushalte des Bundes und der Länder aufgenommen. Grundlage der Haushaltsüberwachung sind die Stabilitätsberichte, die der Bund und die Länder vorgelegt haben.
  • In den Stabilitätsberichten werden die Entwicklungen der relevanten Kennziffern – Struktureller Finanzierungssaldo, Kreditfinanzierungsquote, Schuldenstand und Zins-Steuer-Quote – für die Jahre 2008 bis 2014 dargestellt sowie eine Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung vorgelegt.
  • Der Stabilitätsrat hat festgestellt, dass in den Ländern Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein Anzeichen für eine drohende Haushaltsnotlage bestehen. Zur weiteren Prüfung hat der Stabilitätsrat einen Evaluationsausschuss eingesetzt.

1 Einleitung

Der Stabilitätsrat ist am 15. Oktober 2010 zu seiner zweiten Sitzung in Berlin unter dem Vorsitz von Staatssekretär Werner Gatzer – in Vertretung von Bundesfinanzminister Dr. Wolfgang Schäuble – und dem Vorsitzenden der Finanzministerkonferenz, Finanzsenator Dr. Ulrich Nußbaum (Berlin), zusammengetreten. Die Errichtung des Stabilitätsrates geht zusammen mit der Einführung der Schuldenbremse auf die Föderalismusreform II zurück. Dem Stabilitätsrat gehören die Finanzminister des Bundes und der Länder sowie der Bundeswirtschaftsminister an. In seiner zweiten Sitzung hat der Stabilitätsrat die Überwachung der Haushalte des Bundes und der Länder gemäß Art. 109a Grundgesetz aufgenommen. Ziel der Haushaltsüberwachung ist es, drohende Haushaltsnotlagen frühzeitig zu erkennen, um rechtzeitig Gegenmaßnahmen einleiten zu können.1

Im zweiten Abschnitt dieses Beitrags wird das Verfahren der Haushaltsüberwachung im Stabilitätsrat überblicksartig dargestellt. Anschließend werden im dritten Abschnitt die zentralen Ergebnisse der Haushaltsüberwachung im Jahr 2010 zusammengefasst. Im Einzelnen werden die Kennziffern des Bundes und der Länder sowie die Ergebnisse der Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung vorgestellt. Im vierten Abschnitt werden das Verfahren zur Prüfung einer drohenden Haushaltsnotlage und die Arbeitsweise des neu eingesetzten Evaluationsausschusses erläutert.

2 Verfahren der Haushaltsüberwachung

Grundlage der Haushaltsüberwachung im Stabilitätsrat sind die Stabilitätsberichte, die der Bund und die Länder dem Stabilitätsrat spätestens bis Mitte September jedes Jahres vorlegen müssen. Im Zentrum der Stabilitätsberichte stehen einerseits die Kennziffern zur Beurteilung der Haushaltslage und andererseits die Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung auf Basis einheitlicher Annahmen.

Das zentrale Element der laufenden Haushaltsüberwachung durch den Stabilitätsrat bildet das Kennziffernsystem. Es umfasst die vier Kennziffern Struktureller Finanzierungssaldo, Kreditfinanzierungsquote, Zins-Steuer-Quote und Schuldenstand (vergleiche Monatsbericht des BMF Mai 2010). Der Bund und die Länder weisen diese Kennziffern in ihren Stabilitätsberichten grundsätzlich für einen Zeitraum von sieben Jahren aus. Dabei werden zwei Zeiträume unterschieden: der Zeitraum der aktuellen Haushaltslage, der die Ist-Werte der zwei vorangegangenen Jahre und die Haushaltsplanungen des laufenden Jahres umfasst, sowie der Zeitraum der Finanzplanung, der die aktuellen Entwürfe für das folgende Jahr sowie die weiteren Ansätze der Finanzplanung beinhaltet.

Für jede der vier Kennziffern hat der Stabilitätsrat Schwellenwerte beschlossen, deren Überschreitung auf eine Auffälligkeit hinweist. Wenn mindestens zwei Schwellenwerte in einem der beiden Zeiträume überschritten werden, gilt eine Kennziffer in diesem Zeitraum als auffällig. Wenn mindestens drei von vier Kennziffern in einem Zeitraum auffällig sind, gilt der Zeitraum insgesamt als auffällig. Anzeichen für eine drohende Haushaltsnotlage liegen vor, wenn mindestens einer der beiden Zeiträume auffällig ist. In diesem Fall leitet der Stabilitätsrat grundsätzlich die Evaluation der Haushaltslage der betroffenen Gebietskörperschaft ein.

Die Schwellenwerte des Bundes ergeben sich bei den Kennziffern Kreditfinanzierungsquote, Schuldenstand und Zins-Steuer-Quote jeweils durch den gleitenden Durchschnitt der letzten fünf Jahre zuzüglich 8 Prozentpunkte. Bei der Kennziffer Struktureller Finanzierungssaldo werden ab dem Jahr 2011 als Schwellenwerte die Obergrenzen des grundgesetzlich vorgegebenen Abbaupfads bis 2016 zuzüglich 50  je Einwohner herangezogen. Bis zum Jahr 2010 weist die Kennziffer noch die Nettokreditaufnahme des Bundes aus, die – analog zur Maßgabe der bis 2010 geltenden investitionsbezogenen Regel des ehemaligen Art. 115 Grundgesetz – der Höhe der Investitionen gegenübergestellt wird.

Die Schwellenwerte der Länder für den Zeitraum der aktuellen Haushaltslage werden in Bezug zum Länderdurchschnitt ermittelt (vergleiche Tabelle 1). Damit kann identifiziert werden, wie die relative Position eines Landes im Verhältnis zur Ländergesamtheit ist. Wenn ein Land dauerhaft und unabhängig vom konjunkturellen Verlauf bei der Mehrzahl der Kennziffern erheblich schlechter als der Länderdurchschnitt abschneidet, liegen Anzeichen für eine drohende Haushaltsnotlage vor. Bei den Kennziffern der Länder im Zeitraum der Finanzplanung ist zur Ermittlung der Schwellenwerte die Bildung eines jahresbezogenen Länderdurchschnitts nicht sachgerecht, weil die Finanzpläne in den einzelnen Ländern zu unterschiedlichen Zeitpunkten aufgestellt werden und daher auf einem abweichenden Informationsstand bezüglich der konjunkturellen Entwicklung und der erwarteten Steuereinnahmen basieren. Aus diesem Grund werden die Schwellenwerte im Finanzplanungszeitraum aus den Schwellenwerten des laufenden Jahres abgeleitet.

Neben den Kennziffern enthalten die Stabilitätsberichte eine Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung auf der Basis einheitlicher Annahmen. Während die Überschreitung der Schwellenwerte der Kennziffern auf eine aktuell drohende Haushaltsnotlage hinweist, soll die Projektion gegebenenfalls eine entsprechende zukünftige Entwicklung aufzeigen. Die Gebietskörperschaften müssen in den Berichten eine „Standardprojektion“ der Haushaltsentwicklung vorlegen. Darüber hinaus kann eine eigene Projektion dargestellt werden. Im Rahmen der „Standardprojektion“ wird ermittelt, bei welcher Ausgabenrate bis zum Ende des Projektionszeitraums unter einheitlichen Annahmen zur Einnahmenentwicklung eine Überschreitung des Schwellenwerts der Kennziffer Schuldenstand gerade noch vermieden wird. Die ermittelten Zuwachsraten der Ausgaben werden am Länderdurchschnitt gemessen (vergleiche für eine ausführliche Darstellung zur Methodik der Projektion den Monatsbericht des BMF Mai 2010). Das Ergebnis wird anschließend einer qualitativen Bewertung durch den Stabilitätsrat unterzogen.

 Tabelle 1: Schwellenwerte für die Länder
KennzifferAktuelle Haushaltslage (2008 bis 2010)Finanzplanzeitraum (2011 bis 2014)
FlächenländerStadtstaatenFlächenländer und Stadtstaaten
FinanzierungssaldoLänderdurchschnitt abzgl.200 € je Einw.Schwellenwert 2010 abzgl.100€ je Einw.
KreditfinanzierungsquoteLänderdurchschnitt zzgl.3 ProzentpunkteSchwellenwert 2010 zzgl.4Prozentpunkte
Zins-Steuer-QuoteLänderdurchschnitt140 %150 %Schwellenwert 2010 zzgl.1Prozentpunkt
SchuldenstandLänderdurchschnitt je Einw.130 %220 %Schwellenwert 2010 zzgl.200€ je Einw. und Jahr

3 Ergebnisse der Haushaltsüberwachung 2010

Der Bund und die Länder haben in ihren Stabilitätsberichten 2010 die Kennziffern zur Haushaltsüberwachung für den Zeitraum der aktuellen Haushaltslage (2008 bis 2010) und für den Zeitraum der Finanzplanung (2011 bis 2014) dargestellt sowie die Ergebnisse der Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung für die Ausgangsjahre 2009 und 2010 vorgelegt.

3.1 Kennziffern zur Beurteilung der Haushaltslage

Die Kennziffern des Bundes und der Länder im betrachteten Zeitraum von 2008 bis 2014 spiegeln die Entwicklung der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise – vom Vorkrisenjahr 2008 über den Höhepunkt der Krise 2009/10 bis zu ihrem absehbaren Ende – wider. Die hohen Steuerausfälle der Jahre 2009 und 2010 und der damit einhergehende Anstieg der Neuverschuldung treffen sowohl den Bund als auch die Länder.

Kennziffern des Bundes

Beim Bund (vergleiche Tabelle 2) ist die Kennziffer Struktureller Finanzierungssaldo im Zeitraum der aktuellen Haushaltslage auffällig. Zudem überschreitet die Kennziffer Kreditfinanzierungsquote in den Jahren 2010 und 2011 den Schwellenwert. Bei den übrigen Kennziffern Zins-Steuer-Quote und Schuldenstand gibt es beim Bund keine Auffälligkeiten. Insgesamt betrachtet liegen beim Bund somit keine Anzeichen für eine drohende Haushaltsnotlage vor.

Der krisenbedingte Anstieg der Nettoneuverschuldung des Bundes schlägt sich erkennbar in den Kennziffern Struktureller Finanzierungssaldo und Kreditfinanzierungsquote nieder. Sowohl 2009 als auch 2010 überschreitet die Nettokreditaufnahme die Höhe der Investitionen. Damit wird die Kennziffer Struktureller Finanzierungssaldo auffällig, die – wie dargestellt – bis 2010 analog zur Regelung des ehemaligen Art. 115 Grundgesetz definiert ist. Die Kreditfinanzierungsquote stieg entsprechend von 3,9 % im Jahr 2008 auf 11,1 % im Jahr 2009 (Ist-Wert) und 24,9 % im Jahr 2010 (Soll-Wert). Ab 2011 wird der Bund die Kreditfinanzierungsquote gemäß den Vorgaben der Schuldenregel im Grundgesetz schrittweise bis auf 7,5 % im Jahr 2014 abbauen.

Mit der hohen Neuverschuldung geht auch eine Verschlechterung der Kennziffern Zins-Steuer-Quote und Schuldenstand einher. Die Zins-Steuer-Quote steigt von 16,8 % im Jahr 2008 (Ist-Wert) auf 17,2 % im Jahr 2010 (Soll-Wert), während sich die Schuldenstandsquote von 37,2 % des BIP im Jahr 2008 (Ist-Wert) auf 43,3 % des BIP im Jahr 2010 (Soll-Wert) erhöht. Da auch in den Jahren des Finanzplanungszeitraums bis 2014 weiterhin eine Nettoneuverschuldung (wenn auch mit fallender Tendenz) vorgesehen ist, wird die Schuldenstandsquote des Bundes gegenüber dem aktuellen Wert weiter bis auf etwa 45 % steigen.

Die im November 2010 aktualisierte BMF-Projektion des öffentlichen Gesamthaushalts zeigt, dass der Bundeshaushalt für das Jahr 2010 mit einem um 30 Mrd. € geringeren Defizit rechnen kann als noch im Haushaltsplan angenommen. Danach dürfte das Defizit circa 49 ½ Mrd. € betragen. Dies ist vor allem auf die dynamische wirtschaftliche Erholung zurückzuführen. In den Kennziffern, die dem Stabilitätsrat vorgelegt wurden, ist die erwartete Verbesserung nicht abgebildet. Die Aufgabe der strukturellen Konsolidierung des Bundeshaushalts bleibt dennoch immens.

Tabelle 2: Kennziffern des Bundes zur aktuellen Haushaltslage und zur Finanzplanung im Stabilitätsrat (Berichtsjahr 2010)
BUNDAktuelle HaushaltslageFinanzplanung
IstIstSollEntwurfFinanzplanFinanzplanFinanzplan
2008200920102011201220132014
Struktureller Finanzierungssaldo1Mrd. € / € je Einw.11,534,180,2-545-423-387-289
Schwellenwert24,327,128,3-595-473-437-339
Kreditfinanzierungsquotein %3,911,124,918,312,810,37,5
Schwellenwert19,717,516,616,616,616,616,6
Zins-Steuer-Quotein %16,816,217,215,815,216,818,8
Schwellenwert26,726,225,625,625,625,625,6
Schuldenstandin % d. BIP37,240,543,344,945,245,144,7
Schwellenwert45,245,746,646,646,646,646,6
1 In den Jahren 2008 bis 2010 weist die Kennziffer die Nettokreditaufnahme und der Schwellenwert die Höhe der Investiven Ausgaben analog zur investitionsbezogenen Regel des alten Artikel 115 GG aus (in Mrd. €).

Entwicklung in den Ländern

Auch in den Länderhaushalten haben sich die krisenbedingten Steuerausfälle und Mehrausgaben erkennbar niedergeschlagen (vergleiche Tabelle 3). Die Ländergesamtheit erzielte noch im Jahr 2008 einen (um finanzielle Transaktionen bereinigten) Strukturellen Finanzierungsüberschuss von + 68 € je Einwohner. Im Jahr 2010 sehen dagegen die Haushaltspläne der Länder insgesamt ein Strukturelles Finanzierungsdefizit von – 375 € je Einwohner vor. Entsprechend verschlechterte sich die Kreditfinanzierungsquote der Ländergesamtheit von 0,5 % im Jahr 2008 (Ist-Wert) auf 8,7 % im Jahr 2010 (Soll-Wert). Die Zins-Steuer-Quote aller Länder zusammen steigt von 10,0 % im Jahr 2008 (Ist-Wert) auf 11,3 % im Jahr 2010 (Soll-Wert), während sich gleichzeitig der Schuldenstand der Ländergesamtheit je Einwohner von 6 006 € im Jahr 2008 (Ist-Wert) auf 6 587 € im Jahr 2010 (Soll-Wert) erhöht.

Für die Haushaltsüberwachung im Stabilitätsrat ist jedoch weniger die Entwicklung der Kennziffern der Ländergesamtheit maßgeblich. Um zu identifizieren, ob in einem einzelnen Land eine drohende Haushaltsnotlage vorliegt, ist die relative Position des Landes gegenüber dem Länderdurchschnitt zu untersuchen.

Die Kennziffernanalyse zeigt, dass einige Länder lediglich bei einzelnen Kennziffern in wenigen Jahren den Schwellenwert überschreiten, ohne aber insgesamt Anzeichen für eine drohende Haushaltsnotlage aufzuweisen. Beispielsweise ist dies bei der Kreditfinanzierungsquote im Zeitraum der aktuellen Haushaltslage in den Ländern Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz der Fall. In Hamburg gibt es zudem einzelne Überschreitungen bei den Kennziffern Finanzierungssaldo und Schuldenstand. Sachsen-Anhalt überschreitet im Zeitraum der aktuellen Haushaltslage die Schwellenwerte der Kennziffern Schuldenstand und Zins-Steuer-Quote, ohne aber bei der Kreditfinanzierungsquote und dem Finanzierungssaldo auffällig zu sein. Sachsen-Anhalt ist damit das einzige Empfängerland von Konsolidierungshilfen gemäß Art. 143d Abs. 2 Grundgesetz, bei dem der Stabilitätsrat keine Anzeichen einer drohenden Haushaltsnotlage festgestellt hat.

Bei den anderen vier Konsolidierungshilfenländern Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein hat der Stabilitätsrat auf der Grundlage der Kennziffern festgestellt, dass Anzeichen für eine drohende Haushaltsnotlage bestehen. In allen vier Ländern ist der Zeitraum der aktuellen Haushaltslage bei mindestens drei Kennziffern auffällig. In Bremen und im Saarland ist zudem auch der Finanzplanungszeitraum bei allen vier Kennziffern auffällig.

Alle vier Länder überschreiten bei den Kennziffern Zins-Steuer-Quote und Schuldenstand den jeweiligen Schwellenwert in nahezu jedem Jahr des Berichtszeitraums (Ausnahme: Schleswig-Holstein bei der Zins-Steuer-Quote in den Jahren 2008 und 2011). Damit wird die aus der Vergangenheit resultierende überdurchschnittlich hohe Verschuldungslast deutlich, die von den Ländern zu tragen ist. Bei einem Schuldenstand von 6 250 € je Einwohner im Länderdurchschnitt 2009 verzeichnete Bremen 24 256 €, Berlin 17 140 €, das Saarland 10 304 € und Schleswig-Holstein 8 545 € je Einwohner. Die Zins-Steuer-Quote betrug 2009 im Länderdurchschnitt 10,1 %, in Bremen dagegen 22,7 %, im Saarland 19,1 %, in Berlin 16,2 % und in Schleswig-Holstein 14,9 %.

Differenzierter ist das Bild bei den Kennziffern Struktureller Finanzierungssaldo und Kreditfinanzierungsquote. Der Strukturelle Finanzierungssaldo ist nur in Bremen und im Saarland, nicht aber in Berlin und in Schleswig-Holstein auffällig. Bei der Kreditfinanzierungsquote sind dagegen alle vier Länder im Zeitraum der aktuellen Haushaltslage auffällig, im Finanzplanungszeitraum wiederum nur Bremen und das Saarland, nicht aber Berlin und Schleswig-Holstein. Beispielsweise wiesen bei einer durchschnittlichen Kreditfinanzierungsquote der Länder im Jahr 2009 von 5,8 % das Saarland 24,9 %, Bremen 23,8 %, Berlin 13,2 % und Schleswig-Holstein 11,3 % auf. Das durchschnittliche Finanzierungsdefizit der Länder je Einwohner im Jahr 2009 betrug – 403 €, wobei Bremen – 1 286 € und das Saarland – 803 € verzeichneten, während Berlin – 361 € und Schleswig-Holstein – 354 € erzielen konnten.

Tabelle 3: Kennziffern der Länder zur aktuellen Haushaltslage und zur Finanzplanung im Stabilitätsrat (Berichtsjahr 2010)
Finanzierungssaldo in € je Einwohner
Baden-
Württemberg
Bayern

Branden-

burg

HessenMecklenburg-
Vorpommern
Nieder-
sachsen
Nordrhein-
Westfalen

Rheinland-

Pfalz

Saarland
200815229159-119187-21-55-34-406
2009-77-35-78-395166-281-275-301-803
2010-223-279-254-530-146-380-353-524-710
2011-246-277-237-422-125-373-348-431-646
2012-80-172-110-342-81-313-337-277-554
2013-19-131-45-247-115-250-325-227-477
2014  35-152-97-183 -226 
Sachsen

Sachsen-

Anhalt

Schleswig-

Holstein

ThüringenBerlinBremenHamburg

Länderdurch-

schnitt

Schwellen-

wert

200846573-9113369-67416368-132
200982-40-354-127-361-1 286-389-203-403
201097-303-587-424-772-1 507-956-375-575
2011139-227-505-244-749-1 417-727 -675
2012188-205-434-142-613-1 312-665 -675
2013183-144-36745-510-1 193-439 -675
2014177-26-292 -413-1 073-360 -675
Kreditfinanzierungsquote in %
Baden-
Württemberg
Bayern

Branden-

burg

HessenMecklenburg-
Vorpommern
Nieder-
sachsen
Nordrhein-
Westfalen

Rheinland-

Pfalz

Saarland
2008-2,3-1,30,12,7-1,11,62,14,713,8
2009-1,4-1,22,011,81,29,79,29,024,9
20106,8-0,64,214,9-0,29,311,813,921,8
20115,1-0,74,612,6-0,28,111,511,019,9
20122,3-0,93,110,2-0,26,510,87,517,2
20131,0-1,01,57,4-0,35,110,25,915,5
2014  -0,74,7-0,33,6 5,7 
Sachsen

Sachsen-

Anhalt

Schleswig-

Holstein

ThüringenBerlinBremenHamburg

Länderdurch-

schnitt

Schwellen-

wert

2008-4,0-0,55,7-0,3-2,312,1-1,00,53,5
2009-3,10,911,30,713,223,87,35,88,8
2010-3,87,216,48,312,623,116,08,711,7
2011-4,75,217,46,512,221,77,1 15,7
2012-5,02,114,14,29,319,56,2 15,7
2013-4,4-0,611,5-0,68,217,56,2 15,7
2014-4,6-2,48,9 6,615,76,4 15,7
noch Tabelle 3: Kennziffern der Länder zur aktuellen Haushaltslage und zur Finanzplanung im Stabilitätsrat (Berichtsjahr 2010)
Zins-Steuer-Quote in %

Baden-

Württem-

berg

Bayern

Branden-

burg

Hessen

Mecklen-

burg-

Vorpom-

mern

Nieder-

sachsen

Nordrhein-

Westfalen

Rheinland-

Pfalz

SaarlandSachsen
20087,33,112,69,39,811,411,412,317,34,4
20096,73,111,710,010,012,011,613,019,15,0
20108,24,213,111,110,811,111,714,121,55,2
20118,84,812,811,511,412,412,612,121,44,9
20128,55,012,411,611,713,113,212,722,75,6
20137,34,811,911,711,912,813,613,222,65,5
2014  11,912,011,712,3 13,5 5,4

Sachsen-

Anhalt

Schleswig-

Holstein

Thü-

ringen

BerlinBremenHamburg

Länder-

durch-

schnitt

Schwel-

lenwert

Flächen-

länder

Schwel-

lenwert

Stadt-

staaten

 
200815,913,711,515,620,011,610,013,914,9 
200914,714,911,716,222,711,710,114,215,2 
201015,218,112,917,824,713,611,315,816,9 
201115,416,313,418,423,913,7 16,817,9 
201216,717,313,418,624,614,1 16,817,9 
201316,318,613,618,425,014,4 16,817,9 
201415,818,9 17,724,414,6 16,817,9 
Schuldenstand in € je Einwohner

Baden-

Württem-

berg

Bayern

Branden-

burg

Hessen

Mecklen-

burg-

Vorpom-

mern

Nieder-

sachsen

Nordrhein-

Westfalen

Rheinland-

Pfalz

SaarlandSachsen
20083 8782 6016 7735 0345 9276 3016 3226 3699 1842 849
20093 8792 6066 9295 5135 9796 4776 7346 71110 3042 392
20104 1252 6067 1886 0705 9796 7667 1097 29711 0742 374
20114 3192 6717 3876 5365 9797 0127 4827 68511 6072 356
20124 4262 6717 5266 9325 9797 2137 8498 09811 9612 338
20134 5002 6717 6067 2375 9797 3708 2108 49312 2512 320
2014  7 6057 4515 9797 484 8 892 2 302
Sachsen-Anhalt

Schleswig-

Holstein

Thü-

ringen

BerlinBremenHamburg

Länder-

durch-

schnitt

Schwel-

lenwert

Flächen-

länder

Schwel-

lenwert

Stadt-

staaten

 
20088 2597 8916 72416 34023 08512 2236 0067 80813 213 
20098 3688 5456 95917 14024 25612 7336 2508 12513 751 
20108 6809 1047 32317 95925 83913 7486 5878 56314 491 
20118 9089 6807 59218 75728 65914 482 8 76314 691 
20129 01410 1577 75819 37029 84714 856 8 96314 891 
20139 01410 5587 73519 91530 93115 226 9 16315 091 
20148 95010 880 20 35731 89515 611 9 36315 291 

3.2 Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung

Für den Bund bildet die erstmalig erstellte Projektion die Basis für die künftige Überprüfung der Ausgabenzuwachsraten im Hinblick auf das Ziel der Stabilisierung der Schuldenstandsquote. Die Modellrechnung auf Basis des Abbaupfades der Schuldenbremse ergibt für das Jahr 2016 eine Schuldenstandsquote des Bundes von 43,7 % des BIP. Auf Basis des Projektionsverfahrens resultiert eine jahresdurchschnittliche Ausgabenzuwachsrate für den Zeitraum 2009 bis 2016 von 0,15 % und für den Zeitraum 2010 bis 2017 von 0,49 %. Mit diesen Zuwachsraten wird eine drohende Haushaltsnotlage im Sinne der Modellrechnung gerade noch vermieden. Sie sind nur im Modellzusammenhang zu interpretieren und stellen keine konkrete Zielmarke für die tatsächliche Finanzpolitik dar. Diese durchschnittlichen Ausgabenzuwachsraten dienen als Referenzmaßstab für die Bewertung der Haushaltslage des Bundes in den folgenden Jahren.

Auch für die Länder beträgt der Projektionszeitraum sieben Jahre, die Rechnungen werden ebenfalls auf Grundlage der Haushaltsergebnisse 2009 und der Haushaltsansätze 2010 durchgeführt. Wenn die Zuwachsraten eines Landes in beiden Projektionsrechnungen den Durchschnitt aller Länder um mehr als 3 Prozentpunkte unterschreiten, wird zunächst von einem Hinweis auf eine drohende Haushaltsnotlage ausgegangen, da dies eine relativ schlechtere Ausgangslage aufzeigt. Die Ergebnisse der Projektionsrechnungen der Länder zeigen für Bremen, das Saarland und Berlin auffällige Werte, die den Schwellenwert verletzen. Da Bremen und das Saarland in der mittelfristigen Projektion für beide Zeiträume den Schwellenwert nicht einhalten, verstärken sich die Hinweise auf eine drohende Haushaltsnotlage in beiden Ländern.

4   Evaluierung der Haushaltslage von Bremen, Berlin, Saarland und Schleswig-Holstein

Aufgrund der Ergebnisse der kennzifferngestützten Analyse und der Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung hat der Stabilitätsrat in seiner zweiten Sitzung am 15. Oktober 2010 einen Evaluationsausschuss zur vertieften Prüfung der Haushaltslage in den Ländern Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein eingerichtet. Darüber hinaus wurde ein Eckpunktepapier beschlossen, das – neben dem Stabilitätsratsgesetz und der Geschäftsordnung – die Arbeitsgrundlage des Evaluationsausschusses bildet.

4.1 Grundlagen der Prüfung

Das Stabilitätsratsgesetz sieht die vertiefte Prüfung der Haushaltslage des Bundes oder eines Landes vor, wenn die kennzifferngestützte Analyse oder die Projektion auf eine drohende Haushaltsnotlage hinweisen. Der Stabilitätsrat hat die vorbereitende Prüfung auf einen Evaluationsausschuss übertragen, dem der Bund und vier Länder auf Staatssekretärsebene angehören. Die personelle Zusammensetzung wird durch Beschluss des Stabilitätsrates festgelegt. Bis zu seiner nächsten Sitzung wird der Ausschuss dem Stabilitätsrat einen Bericht und eine Beschlussempfehlung vorlegen, ob in den betroffenen Gebietskörperschaften eine Haushaltsnotlage droht. Sofern der Stabilitätsrat auf der Grundlage des Berichts eine drohende Haushaltsnotlage für einzelne Gebietskörperschaften feststellt, wird der Evaluationsausschuss Sanierungsprogramme mit den Betroffenen vorbereiten.

4.2 Einrichtung des ersten Evaluationsausschusses

4.3 Verfahren der Prüfung

Die kennzifferngestützte Beurteilung der Haushaltslage auf der ersten Stufe des Haushaltsüberwachungsverfahrens basiert auf finanzwirtschaftlichen Indikatoren, die ein hohes Maß an Vergleichbarkeit zwischen den Gebietskörperschaften einer Ebene ermöglichen. Mit dem strukturellen Finanzierungssaldo und der Nettokreditaufnahme werden zudem wesentliche haushaltspolitische Steuerungsgrößen herangezogen. Die Kennziffern Schuldenstand und Zins-Steuer-Quote erfassen die finanzpolitische Entwicklung der Vergangenheit. Diese Kennziffern können damit ein umfassendes Bild der Haushaltslage wiedergeben.

Das Haushaltsüberwachungsverfahren ist so ausgestaltet, dass die schematische Beurteilung der Haushaltslage anhand von Kennziffern und Projektion auf der ersten Stufe durch eine Einzelfallprüfung auf der zweiten Stufe ergänzt wird. Dabei können Besonderheiten der Haushalte Berücksichtigung finden, die nicht durch die kennzifferngestützte Analyse erfasst werden. Der Evaluationsausschuss geht als Arbeitshypothese davon aus, dass die Kennziffern sachgerecht auf eine drohende Haushaltsnotlage hinweisen und prüft, ob diese Arbeitshypothese widerlegt werden kann. Zunächst werden mögliche Argumente benannt, die einer drohenden Haushaltsnotlage entgegenstehen könnten. Sowohl die betroffene Gebietskörperschaft als auch die Mitglieder des Evaluationsausschusses können dabei Argumente vorbringen. Mögliche Argumente sind beispielsweise Einmaleffekte, die im Kennziffernsystem zur Auffälligkeit führen; ein positiver Trend in der zeitlichen Entwicklung der Kennziffernwerte; beschlossene Sanierungsmaßnahmen, die sich noch nicht in den Kennziffern niederschlagen; die Berücksichtigung der Finanzsituation der kommunalen Ebene bei den Ländern beziehungsweise der Sozialversicherungen beim Bund und die fehlende Berücksichtigung der Nettokreditaufnahme ausgegliederter Bereiche.

Die Argumente werden vom Evaluationsausschuss geprüft und bewertet, ob sie in einer Gesamtschau hinreichend gewichtig sind, um der Arbeitshypothese zu widersprechen. Die Mitglieder des Evaluationsausschusses legen dem Stabilitätsrat einen Bericht mit einer entsprechenden Beschlussempfehlung vor. Auf seiner nächsten Sitzung befindet der Stabilitätsrat darüber, ob der jeweiligen Gebietskörperschaft eine Haushaltsnotlage droht.

Die Föderalismusreform II sieht die Gewährung von Konsolidierungshilfen für fünf Länder vor, die sich zu einem schrittweisen Abbau ihres strukturellen Defizits bis 2020 verpflichten müssen. Diesen Ländern werden Hilfen in Höhe von insgesamt 800 Mio. € jährlich von 2011 bis 2019 gewährt, um ihnen die Einhaltung der neuen Schuldenregel gemäß Art. 109 Abs. 3 Grundgesetz ab 2020 zu ermöglichen. Die Schuldenregel sieht vor, dass die Haushalte der Länder grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind. Dabei können im Auf- und Abschwung symmetrisch konjunkturelle Auswirkungen berücksichtigt werden. Berlin, Bremen, das Saarland und Schleswig-Holstein erhalten Konsolidierungshilfen und sind im Haushaltsüberwachungsverfahren des Stabilitätsrats dem dargestellten Evaluationsprozess zu unterziehen.

Wenn der Stabilitätsrat auf Vorlage der Beschlussempfehlung des Evaluationsausschusses im Mai 2011 in einem oder mehreren der vier zu überprüfenden Länder eine drohende Haushaltsnotlage feststellt, vereinbart der Rat mit den betroffenen Ländern Programme zur Sanierung der Landeshaushalte. Durch die Vereinbarung von Sanierungsprogrammen mit dem Stabilitätsrat erhalten die betreffenden Länder politische Rückendeckung für ihre notwendigen Konsolidierungsmaßnahmen.

5 Zusammenfassung

Mit der zweiten Sitzung des Stabilitätsrates am 15. Oktober 2010 hat die regelmäßige Haushaltsüberwachung des Bundes und der Länder begonnen. Ihr Ziel ist es, drohende Haushaltsnotlagen frühzeitig zu erkennen, um rechtzeitig geeignete Gegenmaßnahmen einleiten zu können. Grundlagen für die Beurteilung der Haushaltslage von Bund und Ländern sind eine kennzifferngestützte Analyse und eine Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung. Der Stabilitätsrat hat festgestellt, dass es in den Ländern Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein Anzeichen für eine drohende Haushaltsnotlage gibt. Zur umfassenden Prüfung, ob in den vier betreffenden Ländern eine Haushaltsnotlage droht, hat der Stabilitätsrat einen Evaluationsausschuss eingerichtet.

Fußnoten

1 Die Beschlüsse und Beratungsunterlagen des Stabilitätsrates, einschließlich der von Bund und Ländern vorgelegten Stabilitätsberichte und Haushaltskennziffern, sind auf der Webseite www.stabilitaetsrat.de veröffentlicht.

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