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21.04.2011

Monatsbericht

Eck­wer­te­be­schluss zum Re­gie­rungs­ent­wurf für den Bun­des­haus­halt 2012 und die Fi­nanz­pla­nung bis zum Jahr 2015

  • Die Bundesregierung setzt mit den Eckwerten zum Regierungsentwurf für den Bundeshaushalt 2012 und die Finanzplanung bis 2015 den wachstumsfreundlichen Konsolidierungskurs fort.
  • Allein in den Jahren 2012 bis 2014 unterschreitet die Neuverschuldung in der Summe den geltenden Finanzplan um rund 27 Mrd. . Gleichwohl wird die geplante Neuverschuldung des Jahres 2012 immer noch fast dreimal so hoch sein wie das Ist des Jahres 2008.
  • Nach dem Eckwertebeschluss werden die Ausgaben des Bundes im nächsten Jahr rund 303,8 Mrd. € betragen und damit das Soll des laufenden Jahres um 2 Mrd. € unterschreiten. In den nächsten Jahren werden sie nur moderat ansteigen und dabei auch in den Jahren 2013 und 2014 unterhalb des Niveaus des Jahres 2011 liegen.

1 Einleitung

Die Bundesregierung hat am 16. März 2011 die Eckwerte des Regierungsentwurfs für den Bundeshaushalt 2012 und den Finanzplan bis zum Jahr 2015 beschlossen. Mit seinem Eckwertebeschluss hat das Bundeskabinett damit erstmalig im Rahmen des neuen Top-Down-Verfahrens im Vorfeld des weiteren regierungsinternen Haushaltsaufstellungsverfahrens verbindliche Einnahme- und Ausgabevolumina festgelegt. Bis zum Jahr 2016 muss die strukturelle Neuverschuldung des Bundes Schritt für Schritt auf die ab dann geltende Obergrenze von 0,35 % des BIP zurückgeführt werden. Deshalb ist es nur folgerichtig, dass die Bundesregierung bereits frühzeitig ihre Prioritätensetzung in den verschiedenen Bereichen des Bundeshaushalts definiert. Im Vordergrund steht damit nicht mehr der mutmaßliche Bedarf, sondern die Setzung von politischen Schwerpunkten bei Wahrung der notwendigen Haushaltskonsolidierung. Diese Festlegung erfolgt – mit Ausnahme der in § 28 Absatz 3 der Bundeshaushaltsordnung genannten Institutionen – für alle Einzelpläne. Zudem werden für bestimmte wesentliche Ausgabenbereiche bereits vor dem weiteren Aufstellungsverfahren darüber hinausgehende verbindliche Festlegungen getroffen. Mit diesem neuen Haushaltsverfahren folgt die Bundesrepublik Deutschland dem Beispiel zahlreicher OECD-Länder, die das Top-Down-Verfahren bereits implementiert haben.

2 Gesamtwirtschaftliche und finanzpolitische Ausgangslage

Gesamtwirtschaftliche Entwicklung

Die deutsche Wirtschaft hat die Folgen der Wirtschafts- und Finanzkrise überwunden. Mit real 3,6 % erzielte sie im Jahr 2010 den größten Zuwachs des Bruttoinlandsprodukts seit der deutschen Einheit. Dieser kräftige Aufschwung nach dem schockartigen konjunkturellen Einbruch im Winterhalbjahr 2008/2009 war insbesondere der weltwirtschaftlichen Erholung zu verdanken. Die deutschen Unternehmen konnten aufgrund ihrer hohen Wettbewerbsfähigkeit an frühere Exporterfolge anknüpfen. Bemerkenswert ist, dass – neben der zurückerlangten Exportstärke – die Binnennachfrage spürbar an Kraft gewonnen hat. Insbesondere der private Konsum entwickelt sich zunehmend zu einer stabilen Säule des Wachstums. Der Aufschwung hat damit an Breite gewonnen.

Der wirtschaftliche Aufwärtstrend wird sich auch in diesem Jahr fortsetzen. Die Bundesregierung erwartet in ihrer Jahresprojektion vom Januar 2011 einen Zuwachs des preisbereinigten Bruttoinlandsprodukts von 2,3 %. Die deutsche Wirtschaft wächst damit spürbar stärker als der Durchschnitt des Euroraums. Gleichwohl dürfte die Wachstumsdynamik im Jahr 2011 aufgrund der etwas schwächeren weltwirtschaftlichen Impulse insgesamt ein wenig geringer als im vergangenen Jahr ausfallen.

Trotz des drastischen Rückgangs der Industrieproduktion und der gesamtwirtschaftlichen Aktivität waren in der Krise – nicht zuletzt auch wegen der in ihrem Zusammenhang getroffenen arbeitsmarktpolitischen Entscheidungen – keine Beschäftigungseinbrüche zu verzeichnen. Dies ist im internationalen Vergleich ein erfreulicher Sonderfall. Der Arbeitsmarkt profitierte im Jahr 2010 spürbar vom konjunkturellen Aufschwung. So hat die Beschäftigung im vergangenen Jahr mit 40,5 Millionen Erwerbstätigen sogar ein Rekordniveau erreicht und liegt inzwischen auf dem höchsten Stand seit der deutschen Einheit. Die Bundesregierung erwartet, dass sich die Arbeitsmarktsituation bei anhaltendem wirtschaftlichen Aufschwung weiter verbessert, wenngleich in etwas mäßigerem Tempo. Im Jahresdurchschnitt wird die Zahl der Erwerbstätigen gegenüber dem Jahr 2010 um rund 320 000 Personen auf 40,8 Millionen Personen zunehmen.

In einer ersten, vorläufigen Gesamtwirtschaftlichen Vorausschätzung auf Grundlage der Jahresprojektion 2011 geht die Bundesregierung davon aus, dass sich die positive Entwicklung auch in den kommenden Jahren fortsetzen wird. Gleichwohl können die hohen Zuwachsraten des Bruttoinlandsprodukts der Jahre 2010 und 2011 nicht mehr erreicht werden. Für das Jahr 2012 erwartet die Bundesregierung einen Anstieg des preisbereinigten Bruttoinlandsprodukts um 1,8 %. Damit einhergehend wird es weitere Verbesserungen am Arbeitsmarkt geben; die Zahl der Beschäftigten wird sich im Jahr 2012 jahresdurchschnittlich um 180 000 Personen gegenüber dem Jahr 2011 erhöhen.

Für den Zeitraum bis zum Jahr 2015 erwartet die Bundesregierung ein jahresdurchschnittliches Wachstum des realen Bruttoinlandsprodukts in Höhe von 1,6 %. Diese positiven Wachstumserwartungen werden nach Einschätzung der Bundesregierung auch zu einer weiteren Entspannung am Arbeitsmarkt führen. Es wird mit einem leichten Anstieg der Erwerbstätigen in den Folgejahren gerechnet.

Vollzug des Bundeshaushalts 2010

Der Vollzug des Bundeshaushalts 2010 gestaltete sich günstiger, als zum Abschluss der parlamentarischen Beratungen im Frühjahr des vergangenen Jahres unterstellt werden konnte. Diese Entwicklung ist vor allem auf deutliche Steuermehreinnahmen, auf einmalige Einnahmen aus der Versteigerung von Mobilfunklizenzen sowie auf Ausgabenentlastungen in den Bereichen Arbeitsmarkt, Zinsen und Gewährleistungen zurückzuführen. Das Ergebnis war damit zwar besser als erwartet, aber bei Weitem nicht gut: Mit 44,0 Mrd. € erreichte das Defizit des Bundeshaushalts im vergangenen Jahr den höchsten Stand in der bundesdeutschen Geschichte und damit ein Niveau, das auf Dauer nicht vertretbar wäre. Der Gesamtschuldenstand des Bundes ist dementsprechend weiter angewachsen. Er belief sich zum 31. Dezember 2010 – einschließlich der Sondervermögen Investitions- und Tilgungsfonds und Finanzmarktstabilisierung – auf rund 1,1 Billionen €.

3 Haushaltspolitischer Kurs im Rahmen der Schuldenregel

Die Eckwerte des Regierungsentwurfs zum Bundeshaushalt 2012 und zum Finanzplan bis zum Jahr 2015 werden in Tabelle 1 dargestellt.

Tabelle 1: Eckwerte zum Regierungsentwurf zum Bundeshaushalt 2012 und zur Finanzplanung bis 2015

Soll

Eckwerte

Finanzplan

2011

2012

2013

2014

2015

in Mrd. €

Ausgaben 

305,8

303,8

305,7

304,4

309,5

Veränderung ggü. Vorjahr in %

 

-0,7

+0,6

-0,4

+1,7

jahresdurchschnittliche Veränderung 2011 bis 2015 in %

+0,30

Einnahmen
Steuereinnahmen 

229,2

243,0

252,9

261,4

270,5

Sonstige Einnahmen 

28,2

29,3

30,5

27,6

25,8

Nettokreditaufnahme 

48,4

31,5

22,3

15,3

13,3

Wesentlicher Grundgedanke der neuen Schuldenregel ist es, dass durch wirtschaftliche Abschwünge verursachte Defizite in Zeiten eines Aufschwungs wieder ausgeglichen werden. Gerade mit Blick auf die gegenwärtigen Rahmenbedingungen – ein außerordentlich kräftiger Aufschwung nach einem massiven Einbruch der wirtschaftlichen Tätigkeit – ist es deshalb das übergeordnete haushaltspolitische Ziel der Bundesregierung, die Nettokreditaufnahme des Bundes spürbar und nachhaltig weiter zurückzuführen – dies entspricht auch dem Sinn und Zweck der neuen Schuldenregel. Das bedeutet: Konjunkturell bedingte Entlastungen (Mehreinnahmen oder Minderausgaben) stehen grundsätzlich nicht für zusätzliche finanzwirksame Maßnahmen zur Verfügung, sie sind vielmehr in erster Linie zur Senkung der Neuverschuldung heranzuziehen. Nur so kann sichergestellt werden, dass das Ziel eines grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten ausgeglichenen Haushalts mit einer strukturellen Neuverschuldung von maximal 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts ab dem Jahr 2016 zuverlässig und dauerhaft erreicht wird.

Jetzt geht es also darum, die Vorgaben der Schuldenregel im Lichte der politischen Zielsetzungen auszugestalten. Die Bundesregierung knüpft dabei an die Intention des im Jahr 2010 geschnürten Zukunftspakets an. Nur wenn der wachstumsfreundliche Konsolidierungskurs fortgesetzt und dabei konsequente Ausgabenzurückhaltung geübt wird, wird das Vertrauen von Bürgerinnen und Bürgern, Wirtschaft und Finanzmärkten in eine verlässliche und nachhaltige Haushaltspolitik der Bundesregierung weiter gestärkt.

Bei der Festlegung ihres haushaltspolitischen Kurses hat die Bundesregierung die vergleichsweise erfreuliche Entwicklung des Haushaltsjahres 2010 zum Maßstab gemacht. So sieht der Eckwertebeschluss vom 16. März 2011 vor, dass die Neuverschuldung in allen Finanzplanjahren Schritt für Schritt und deutlich zurückgeführt wird. Allein in den Jahren 2012 bis 2014 unterschreitet sie in der Summe den geltenden Finanzplan um rund 27 Mrd. €. Gleichwohl ist aber die geplante Neuverschuldung des Jahres 2012 immer noch fast dreimal so hoch wie das Ist des Jahres 2008 (11,5 Mrd. €). Die in den Jahren 2014 und 2015 noch enthaltenen auf dem Zukunftspaket beruhenden Globalen Minderausgaben machen zudem deutlich, dass mit Blick auf die Anforderungen des Artikels 115 Grundgesetz gegenwärtig kein Spielraum für mittel- und langfristig strukturell wirkende Belastungen im Bundeshaushalt besteht. Im Gegenteil: Im Rahmen der Aufstellungsverfahren der kommenden Jahre sind weitere Konsolidierungsschritte notwendig. Die noch aufzulösenden Globalen Minderausgaben stellen somit eine Hypothek für die kommenden Jahre dar.

Abbildung 1: Entwicklung der Neuverschuldung des Bundes - Vergleich zwischen Eckwertbeschluss und bisherigem Finanzplan
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Ausgabenentwicklung

Nach dem Eckwertebeschluss werden die Ausgaben des Bundes im nächsten Jahr rund 303,8 Mrd. € betragen und damit das Soll des Jahres 2011 um 2 Mrd. € unterschreiten. In den nächsten Jahren werden sie nur moderat ansteigen und dabei auch in den Jahren 2013 und 2014 unterhalb des Niveaus des Jahres 2011 liegen. Im letzten Jahr des neuen Finanzplans belaufen sie sich auf rund 309,5 Mrd. €. Zu berücksichtigen ist dabei allerdings, dass sowohl im Jahr 2014 als auch im Jahr 2015 die Globale Minderausgabe des Zukunftspakets in Höhe von 4,8 Mrd. € in der Ausgabensumme enthalten ist.

Gleichwohl stärkt die Bundesregierung die wichtigen Politikfelder Bildung und Forschung, Investitionen in die Infrastruktur sowie die Entwicklungszusammenarbeit. Auch für die Aussetzung der Einberufung zum Grundwehrdienst und die schrittweise Reduzierung der Personalstärke der Streitkräfte wird ein hinreichender finanzieller Rahmen geschaffen, um die sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit sowie die Einsatz- und Bündnisfähigkeit Deutschlands zu sichern. Daneben wird mit der Umsetzung des Ergebnisses des Vermittlungsverfahrens zum Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes Rechnung getragen. Zugleich wird die Finanzkraft der Kommunen durch die signifikante Entlastung bei den Ausgaben für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung nachhaltig verbessert, wobei die Refinanzierung im Bundeshaushalt durch die Rückführung des Bundeszuschusses an die Bundesagentur für Arbeit um einen halben Mehrwertsteuerpunkt Voraussetzung ist.

Im Eckwertebeschluss noch nicht berücksichtigt sind hingegen mögliche Auswirkungen des am 14. März 2011 verkündeten dreimonatigen Moratoriums für die kürzlich beschlossene Laufzeitverlängerung deutscher Kernkraftwerke sowie der Beschlüsse der europäischen Staats- und Regierungschefs vom 24. und 25. März 2011 zum Gesamtpaket zur Euro-Rettung.

So sind derzeit die Konsequenzen der ergebnisoffenen Überprüfung der Laufzeitverlängerung der deutschen Kernkraftwerke weder für den Bundeshaushalt noch für den Energie- und Klimafonds abschätzbar.

Nach der Beschlusslage zum Gesamtpaket zur Euro-Rettung sollen dem ab Juli 2013 einsatzbereiten dauerhaften Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) insgesamt 80 Mrd. € an eingezahltem Kapital und 620 Mrd. € in einer Kombination aus abrufbarem Kapital und Gewährleistungen zur Verfügung gestellt werden. Dies bedeutet für Deutschland eine Kapitaleinzahlung in Höhe von knapp 22 Mrd. € und Gewährleistungen für abrufbares Kapital in Höhe von rund 168 Mrd. €. Die Einzahlung wird ab 2013 in fünf gleich großen jährlichen Tranchen erfolgen. Die einzuzahlenden Beträge werden von Eurostat als Beteiligungserwerb angesehen und sind damit als finanzielle Transaktion nicht auf das Maastricht-Defizitkriterium anzurechnen. Auch nach dem Regelwerk der deutschen Schuldenbremse sind sie defizitneutral. Gleichwohl wird die Nettokreditaufnahme entsprechend steigen. Strukturell defiziterhöhend sind hingegen die Zinsausgaben, die im Zusammenhang mit der Finanzierung des Beteiligungserwerbs stehen.

 

 

Soll

Eckwerte

Finanzplan

2011

2012

2013

2014

2015

Bundespräsident und Bundespräsidialamt1

29,88

31,07

30,65

31,47

31,47

Deutscher Bundestag1

681,78

670,08

694,64

702,18

702,18

Bundesrat1

21,34

21,74

21,81

21,95

21,95

Bundeskanzlerin und Bundeskanzleramt

1 841,96

1 825,04

1 816,31

1 863,47

1 880,28

Auswärtiges Amt

3 103,65

3 305,43

3 127,19

3 095,02

3 098,54

Bundesministerium des Innern

5 402,24

5 490,62

5 547,32

5 461,09

5 372,31

Bundesministerium der Justiz

493,09

488,05

492,03

496,23

500,46

Bundesministerium der Finanzen

4 459,63

4 497,64

4 591,33

4 586,38

4 588,14

Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie

6 116,87

6 165,27

6 073,19

6 062,81

5 955,00

Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz

5 491,56

5 295,94

5 199,54

5 173,55

5 187,48

Bundesministerium für Arbeit und Soziales

131 292,67

126 446,01

124 976,95

124 134,42

126 127,40

Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung

25 247,97

25 360,42

25 028,30

24 822,04

24 647,99

Bundesministerium der Verteidigung

31 548,95

31 681,86

31 352,89

30 947,18

30 426,01

Bundesministerium für Gesundheit

15 777,25

14 467,16

14 436,46

14 419,91

15 121,95

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit

1 635,88

1 578,40

1 559,27

1 553,71

1 554,56

Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

6 471,04

6 509,92

6 532,14

6 543,05

6 541,11

Bundesverfassungsgericht1

24,97

28,34

40,44

30,41

30,41

Bundesrechnungshof1

124,54

119,95

120,77

122,18

122,18

Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

6 219,12

6 332,91

5 752,25

5 742,54

5 850,57

Bundesministerium für Bildung und Forschung

11 646,03

13 004,53

13 582,36

13 633,41

13 858,94

Bundesschuld

37 172,32

38 310,48

42 468,61

47 504,30

50 393,56

Allgemeine Finanzverwaltung

10 997,27

12 125,91

12 214,71

7 403,95

7 472,41

Insgesamt

305 800,00

303 756,75

305 659,14

304 351,23

309 484,90

  

Einnahmenentwicklung

Zur Vorbereitung des Eckwertebeschlusses zum Regierungsentwurf des Bundeshaushalts 2012 und zum Finanzplan bis 2015 sowie als Grundlage für das deutsche Stabilitätsprogramm 2011 hat das Bundesministerium der Finanzen für die Jahre 2011 bis 2015 eine Aktualisierung der Steuerschätzung vorgenommen. Diese basiert auf der gesamtwirtschaftlichen Mittelfristprojektion der Bundesregierung, die im Zusammenhang mit dem Jahreswirtschaftsbericht 2011 erstellt wurde.

Gegenüber der November-Steuerschätzung werden nunmehr für den Bund im Jahr 2012 – bereinigt um Steuerrechtsänderungen – Mehreinnahmen in Höhe von 3,2 Mrd. € erwartet. Diese Aufwärtskorrektur hat im Wesentlichen zwei Ursachen:

Die Steuereinnahmen des Bundes waren im Jahr 2010 um 2 Mrd. € höher, als noch im November 2010 geschätzt wurde. Dieser Basiseffekt ist in den Folgejahren nahezu vollständig fortzuschreiben. Zudem wurden die Annahmen über die gesamtwirtschaftliche Entwicklung im Januar nach oben korrigiert. Das nominale Bruttoinlandsprodukt steigt demnach in diesem Jahr um 3,3 %. Im November des vergangenen Jahres wurde für das Jahr 2011 noch von einem Anstieg um 3,0 % ausgegangen. Für das Jahr 2012 wird mit 2,9 % ebenfalls ein etwas stärkerer Anstieg des nominalen Bruttoinlandsprodukts erwartet, als noch im November (+ 2,8 %) zugrunde gelegt wurde. Auch für die Folgejahre weist die aktualisierte Steuerschätzung Mehreinnahmen im Vergleich zur mittelfristigen Steuerschätzung des Bundesministeriums der Finanzen vom November 2010 aus (2013: 3,7 Mrd. €, 2014: 4,1 Mrd. €, 2015: 4,6 Mrd. €).

Im Vergleich zum geltenden Finanzplan fallen die Steuermehreinnahmen deutlich höher aus, weil dieser noch auf der Mai-Steuerschätzung des Jahres 2010 beruht und dementsprechend die Mehreinnahmen der November-Schätzung nicht berücksichtigt sind. Ergänzend zu den Ergebnissen der aktuellen Steuerschätzung des Bundesministeriums der Finanzen sind die Auswirkungen von geplanten Steuerrechtsänderungen, die noch nicht in Kraft getreten sind, in den Bundeshaushalt einzustellen. Bei der Bewertung der dynamischen Entwicklung der Steuereinnahmen darf jedoch nicht außer Acht gelassen werden, dass das Steueraufkommen erst im Jahr 2012 das Niveau des Ist-Ergebnisses des Jahres 2008 erreichen wird. Weitergehende Handlungsspielräume zeigt diese Entwicklung deshalb gegenwärtig nicht auf.

4 Wie geht die Haushaltsaufstellung weiter?

Aufbauend auf dem geltenden Finanzplan wurden die Eckwerte für die Einzelpläne unter Berücksichtigung der aktuellen Wirtschaftsdaten, politischer Schwerpunktsetzungen und gegebenenfalls neuer rechtlicher Rahmenbedingungen mit Augenmaß und dem Blick für das Wesentliche weiterentwickelt. Im Ergebnis leiten sich daraus die in Tabelle 2 dargestellten Einzelplanplafonds ab, die für die weitere Haushaltsaufstellung maßgeblich sein werden.

Gleichwohl muss an dieser Stelle darauf hingewiesen werden, dass der Eckwertebeschluss keinesfalls ein starres Korsett für den Regierungsentwurf zum Bundeshaushalt 2012 und den Finanzplan bis 2015 darstellt, sondern sich im weiteren Verfahren der Haushaltsaufstellung noch Veränderungen ergeben werden beziehungsweise können. Zum einen werden insbesondere die sich aus der Frühjahrsprojektion der Bundesregierung Ende April, der Rentenschätzung Anfang Mai und den Ergebnissen des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ vom 10. bis 12. Mai 2011 ergebenden Mehr- oder Minderausgaben beziehungsweise Mehr- oder Mindereinnahmen bei der Herleitung der endgültigen Nettokreditaufnahme des Regierungsentwurfs 2012 und des Finanzplans bis 2015 vollständig berücksichtigt werden. Zum anderen werden – wie bereits skizziert – auch die Umsetzung der Maßnahmen aus dem ESM sowie mögliche Beschlüsse im Zusammenhang mit der Aussetzung der Laufzeitverlängerung der deutschen Kernkraftwerke Berücksichtigung finden.

Aufgrund der in § 28 Absatz 3 Bundeshaushaltsordnung angelegten Sonderstellung der Verfassungsorgane sowie des Bundesrechnungshofs wurden diese Institutionen im Eckwertebeschluss – nachrichtlich – mit ihren jeweiligen Finanzplanansätzen berücksichtigt. Für das Jahr 2015 wurden die Finanzplanansätze des Jahres 2014 übernommen. Im zweiten Teil des regierungsinternen Aufstellungsverfahrens wird das Bundesministerium der Finanzen mit den Verfassungsressorts sowie dem Bundesrechnungshof Verhandlungen aufnehmen.

Die technische Umsetzung des Eckwertebeschlusses sowie die Gespräche zum Personalhaushalt zwischen dem Bundesministerium der Finanzen und den Bundesministerien sollen bis Mitte Juni 2011 abgeschlossen werden. Der Kabinettbeschluss zum Regierungsentwurf des Bundeshaushaltsplans 2012 und zum Finanzplan bis 2015 soll Anfang Juli 2011 erfolgen. Anschließend wird der Regierungsentwurf zum Bundeshaushalt 2012 an den Deutschen Bundestag zur parlamentarischen Beratung überwiesen.