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21.04.2011

Monatsbericht

Deut­sches Sta­bi­li­täts­pro­gramm

  • Nach Haushaltsüberschüssen in den Jahren 2007 und 2008 kam es 2009 krisenbedingt zu einem gesamtstaatlichen Defizit in Deutschland von 3,0 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Mit einer Defizitquote von 3,3 % wurde dann im vergangenen Jahr der Referenzwert von 3 % des BIP überschritten. Auch der Schuldenstand stieg rapide, insbesondere durch die Zuordnung der neu errichteten Abwicklungsanstalten für Banken zum Sektor Staat, von 73,5 % auf 83,2 % des BIP.
  • Mit der im Stabilitätsprogramm dargelegten finanzpolitischen Ausrichtung wird Deutschland die europäischen und nationalen finanzpolitischen Vorgaben erfüllen. Mit der neuen Schuldenregel für Bund und Länder wurde eine verfassungsmäßige Begrenzung der Kreditaufnahme festgeschrieben, die das EU-Mittelfristziel (strukturelles gesamtstaatliches Defizit in Höhe von - ½ % in Relation zum BIP) und damit die präventive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts im Grundgesetz verankert.

  • Die Bundesregierung hat 2010 mit dem haushaltspolitischen „Zukunftspaket“ die Grundlage für eine wachstumsorientierte Konsolidierungsstrategie geschaffen, mit der die Schuldenregel in weiten Teilen umgesetzt wird. In diesem Jahr wird das gesamtstaatliche Defizit durch Konsolidierungsmaßnahmen sowie infolge der Fortsetzung der konjunkturellen Erholung 2 ½ % in Relation zum BIP betragen. Damit sinkt das Defizit bereits zwei Jahre früher als im Rahmen des Defizitverfahrens gefordert unter den Maastricht-Referenzwert.

  • In den kommenden Jahren setzt sich diese positive Entwicklung bei anhaltender Konsolidierung sukzessive fort, sodass zum Ende der Programmperiode ein nahezu ausgeglichener Staatshaushalt erreicht wird. Auch bei der Entwicklung der Schuldenstandsquote stellt sich dementsprechend eine Trendumkehr ein. Bis zum Ende des Projektionshorizonts im Jahr 2015 dürfte sie auf rund 75 ½ % zurückgehen.


Nach den Bestimmungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts sind die Euro-Teilnehmerstaaten verpflichtet, dem Rat "Wirtschaft und Finanzen" (ECOFIN) jährlich aktualisierte Stabilitätsprogramme vorzulegen. Am 13. April 2011 hat das Bundeskabinett die diesjährige Aktualisierung des deutschen Programms gebilligt.

1   Deutsche Finanzpolitik im europäischen Zusammenhang

Der europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) ist Basis für die finanzpolitische Überwachung der EU-Mitgliedstaaten. Der Pakt wurde geschlossen, um unter Beachtung der nationalen Verantwortung der Mitgliedstaaten für die öffentlichen Finanzen ein Funktionieren der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion zu ermöglichen. Die europäische Verschuldungskrise hat allerdings deutlich gemacht, dass der SWP in seiner derzeitigen Form dieses Ziel nicht gewährleisten konnte. Deutschland hat daher die Arbeiten zur Schärfung des SWP (verbesserte finanzpolitische Überwachung) und zur Schaffung des neuen Verfahrens zur Überwachung übermäßiger makroökonomischer Ungleichgewichte (Überwachung der Wettbewerbsfähigkeit) aktiv unterstützt. 1

Der ECOFIN hat am 2. Dezember 2009 nach Artikel 126 AEUV festgestellt, dass in Deutschland ein übermäßiges Defizit besteht, und Empfehlungen zu dessen Abbau ausgesprochen. In den Empfehlungen wurde für Deutschland 2011 als Beginn der Konsolidierung bestimmt, ein struktureller Defizitabbau von durchschnittlich mindestens 0,5 % des BIP pro Jahr gefordert und eine Rückführung des Defizits unter den Referenzwert von 3 % des BIP bis 2013 vorgegeben.

In der Stellungnahme zum deutschen Stabilitätsprogramm 2010 forderte der ECOFIN Deutschland am 26. April 2010 auf, die Haushaltsstrategie dem Programm entsprechend umzusetzen, um das übermäßige Defizit bis 2013 zu korrigieren; jede über die Konsolidierungsanstrengungen hinausgehende Möglichkeit, einschließlich einer besseren wirtschaftlichen Lage, zu nutzen, um die Bruttoschuldenquote schneller auf den Referenzwert von 60 % des BIP zurückzuführen, die vollständige Einhaltung der neuen, im Grundgesetz verankerten Schuldenregel auf allen staatlichen Ebenen zu gewährleisten und die 2008 erfolgte Abweichung von der Rentenanpassungsformel wie geplant rückgängig zu machen.

Am 13. Juli 2010 stellte der ECOFIN fest, dass Deutschland wie geplant im Jahr 2009 konjunkturstützende Maßnahmen umgesetzt hat. Der Rat teilte die Einschätzung der Europäischen Kommission, dass Deutschland angemessene Fortschritte hin zur fristgemäßen Korrektur des übermäßigen Defizits macht.

Mit der Einführung des „Europäischen Semesters“ wurde die wirtschafts- und finanzpolitische Koordinierung innerhalb der EU ab 2011 effizienter gestaltet. Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung am 24./25. März 2011 aufbauend auf dem Jahreswachstumsbericht der Europäischen Kommission und den anschließenden ECOFIN-Schlussfolgerungen im Hinblick auf die Finanzpolitik deutlich gemacht, dass weitere Anstrengungen zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte in der EU dringend notwendig sind. Als dringendste Aufgabe der EU wird die Wiederherstellung von Vertrauen identifiziert, um den Teufelskreis aus nicht mehr tragbarer Schuldenbelastung, Turbulenzen auf den Finanzmärkten und geringem Wachstum zu durchbrechen. Hierzu sollen die öffentlichen Ausgaben als Voraussetzung für künftiges Wachstum auf den Pfad der Nachhaltigkeit zurückgeführt werden.

Gefordert wird eine deutliche Rückführung der strukturellen Defizite über die jährlichen Abbauschritte von 0,5 % des BIP hinaus. Das Ausgabenwachstum in den Mitgliedstaaten, die ihr Mittelfristziel noch nicht erreicht haben, soll unter dem mittelfristigen Potenzialwachstum liegen. Dabei sollen die Ausgabenstruktur wachstumsfreundlicher gestaltet, ungerechtfertigte Subventionen gestrichen und die Effizienz der Ausgaben erhöht werden. Alle Mitgliedstaaten sollen ihre Stabilitäts- oder Konvergenzprogramme auf Grundlage vorsichtiger Wachstums- und Einnahmenprognosen erstellen.

Mit dem Aktionsprogramm vom 23. März 2011 im Rahmen des Euro-Plus-Pakts verpflichtet sich Deutschland auch zu zwei finanzpolitischen Zielen, die innerhalb der nächsten 12 Monate erreicht werden. Deutschland wird bereits in diesem Jahr den 3‑%-Referenzwert des SWP unterschreiten, und damit zwei Jahre früher als im Defizitverfahren verlangt. Zudem wird die Nettokreditaufnahme im Bundeshaushalt 2011 und 2012 deutlich unter dem von der Schuldenregel vorgegebenen Abbaupfad liegen. Die Maßnahmen des Aktionsprogramms 2011 sind im Einzelnen im Nationalen Reformprogramm vom 6. April 2011 dargelegt.

2   Finanzpolitische Ausgangslage in Deutschland und strategische Ausrichtung

Die öffentlichen Finanzen in Deutschland wurden durch die Finanz- und Wirtschaftskrise und die staatlichen Stabilisierungsmaßnahmen erheblich in Mitleidenschaft gezogen. Nach Überschüssen in den Jahren 2007 und 2008 verschlechterte sich der gesamtstaatliche Finanzierungssaldo in Deutschland im Jahr 2009 auf ein Defizit von 3,0 % des BIP. In der letzten Aktualisierung des Stabilitätsprogramms vom Januar 2010 wurde für 2010 noch eine gesamtstaatliche Defizitquote von 5 ½ % in Relation zum BIP prognostiziert. Insbesondere aufgrund der besser als zunächst erwartet verlaufenen wirtschaftlichen Entwicklung wurde diese Prognose aber deutlich unterschritten. Mit einer Defizitquote von 3,3 % in Relation zum BIP im Jahr 2010 wurde dennoch der Referenzwert von 3 % des BIP überschritten und damit gegen die Vorgaben des SWP verstoßen. Der Schuldenstand schnellte von 73,5 % im Jahr 2009 auf 83,2 % im Jahr 2010, insbesondere infolge der Errichtung der dem Staatssektor zugeordneten Abwicklungsanstalten der WestLB (Erste Abwicklungsanstalt – EAA) und der HRE (FMS Wertmanagement – FMS-WM).

Vor diesem Hintergrund und aufgrund der Vorgaben im Rahmen von Defizitverfahren und Europäischem Semester sind der Ausstieg aus den expansiven finanzpolitischen Maßnahmen und das Einhalten eines nachhaltigen, wachstumsorientierten Konsolidierungskurses aktuell die wesentlichen wirtschafts- und finanzpolitischen Aufgaben. Mit der in diesem Stabilitätsprogramm dargelegten finanzpolitischen Ausrichtung wird Deutschland die in Kapitel 2 aufgeführten europäischen Vorgaben erfüllen. Das Defizit wird, wie in der Projektion in Kapitel 5 dargelegt, bereits in diesem Jahr den Referenzwert von 3 % des BIP unterschreiten und damit zwei Jahre früher als im Rahmen des Verfahrens gefordert. Deutschland verpflichtet sich zu einer nachhaltigen Finanzpolitik und hält weiterhin an dem Mittelfristziel eines strukturellen Defizits in Höhe von ½ % in Relation zum BIP fest.

3   Institutionelle Rahmenbedingungen

Mit der Schuldenregel für Bund und Länder wurde eine verfassungsmäßige Begrenzung der Kreditaufnahme festgeschrieben, die das Mittelfristziel und damit die präventive Komponente des SWP im Grundgesetz verankert. Auch Sozialversicherungen und Kommunen unterliegen engen Verschuldungsgrenzen, sodass zukünftig durch die Fiskalregeln in Deutschland die Einhaltung des Mittelfristziels gewährleistet wird.

Vor dem Hintergrund der gravierenden Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise auf die haushaltspolitische Ausgangslage wurden bei Einführung der Schuldenregel Übergangsregelungen bis einschließlich 2015 (Bund) beziehungsweise 2019 (Länder) vereinbart. Der Bund ist zur Rückführung des strukturellen Defizits des Jahres 2010 in gleichmäßigen Schritten bis zur ab 2016 geltenden Grenze von maximal 0,35 % des BIP verpflichtet. Gemäß der Übergangsregel muss der Bund bis 2016 sein strukturelles Defizit jährlich um rund 0,3 % in Relation zum BIP reduzieren. Aufgrund der symmetrischen Behandlung von Konjunkturwirkungen ist sichergestellt, dass konjunkturell bedingte Haushaltsentlastungen nicht zu strukturellen Mehrausgaben beziehungsweise Mindereinnahmen genutzt werden, demgegenüber aber auch konjunkturelle Verschlechterungen der Haushaltssituation hingenommen werden können.

Um den Vorgaben der Schuldenregel besser gerecht werden zu können, erfolgt ab diesem Jahr die Aufstellung des Bundeshaushaltes im Rahmen eines Top-Down-Verfahrens. Für den Bundeshaushalt 2012 und den Finanzplan bis 2015 hat das Bundeskabinett am 16. März 2011 Eckwerte beschlossen, die Grundlage für die weitere Haushaltsaufstellung in den Einzelplänen sind. Mit dieser Maßgabe erfolgt im Anschluss die regierungsinterne Haushaltsaufstellung, die mit dem Beschluss des Bundeskabinetts über den Bundeshaushalt und den Finanzplan ihren Abschluss finden wird. Sofern die Frühjahrsprojektion der Bundesregierung im April, die Rentenschätzung Anfang Mai und die Ergebnisse des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ Mitte Mai haushaltsrelevante Veränderungen bedingen, werden die sich daraus ergebenden Be- oder Entlastungen bei der Herleitung der endgültigen Nettokreditaufnahme des Regierungsentwurfs 2012 und des Finanzplans bis 2015 vollständig berücksichtigt.

Für die Länder ist ab 2020 keine strukturelle Neuverschuldung mehr zulässig. Bis dahin gelten in den Ländern übergangsweise die jeweiligen landesspezifischen Regelungen fort, die in den einzelnen Landesverfassungen und Landeshaushaltsordnungen festgehalten sind. Die Länder Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein, die sich in einer besonders schwierigen Haushaltssituation befinden, erhalten vom Bund und den übrigen Ländern Konsolidierungshilfen in Höhe von insgesamt jährlich 800 Mio.  unter der Maßgabe, dass sie ihr 2010 bestehendes strukturelles Defizit bis 2020 in zehn gleichmäßigen Schritten auf null reduzieren.

Eng mit der Reform der Verschuldungsregel verknüpft ist die Einführung eines bundesstaatlichen Frühwarnsystems zur Vermeidung künftiger Haushaltsnotlagen. Hierzu wurde der Stabilitätsrat errichtet, der 2010 seine Arbeit aufgenommen hat. Dem Stabilitätsrat gehören die Finanzminister des Bundes und der Länder sowie der Bundeswirtschaftsminister an. Der Stabilitätsrat überwacht die Entwicklung der Haushalte von Bund und Ländern anhand von vier Kennziffern (struktureller Finanzierungssaldo, Kreditfinanzierungsquote, Schuldenstand und Zins-Steuer-Quote) sowie einer Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung auf Basis einheitlicher Annahmen. Falls der Stabilitätsrat beim Bund oder in einem Land eine drohende Haushaltsnotlage feststellt, ist mit den Betroffenen ein Sanierungsprogramm zu vereinbaren. Das Sanierungsprogramm erstreckt sich über einen Zeitraum von fünf Jahren und wird laufend vom Stabilitätsrat überwacht. Ziel ist es, die drohende Haushaltsnotlage in den betroffenen Gebietskörperschaften abzuwenden. Dem Stabilitätsrat kommt mit der regulären Haushaltsüberwachung und dem Instrument der Sanierungsprogramme eine zentrale Rolle zur Stärkung der Haushaltsdisziplin im Bund und in den Ländern zu.

4   Finanzpolitische Maßnahmen

Die Bundesregierung setzt den Ausstieg aus den staatlichen Maßnahmen zur Krisenbewältigung wie vorgesehen konsequent um. Da sich die Kreditversorgung der Unternehmen im Aufschwung zunehmend verbessert hat, konnten die Kredit- und Bürgschaftsprogramme wie vorgesehen Ende des vergangenen Jahres auslaufen. Die zusätzlichen Investitionsausgaben des Bundes in der Krise wurden zum überwiegenden Teil in einem Investitions- und Tilgungsfonds veranschlagt. Die Maßnahmen des Fonds dürfen nur noch bis Ende Dezember 2011 ausfinanziert werden. Anschließend wird nur noch die Verschuldung des Fonds abgewickelt. Zur Exit-Strategie gehört auch die sukzessive Beendigung der Staatshilfen für Banken, die der Gesetzgeber zur Stabilisierung der Finanzmärkte im Oktober 2008 mit dem Finanzmarktstabilisierungsgesetz ermöglicht hatte. Die Frist zur Entscheidung über Garantien und Rekapitalisierungen aus dem Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung (SoFFin) ist mit Ablauf des vergangenen Jahres ausgelaufen.

Mit dem haushaltspolitischen „Zukunftspaket“ hat die Bundesregierung im Jahr 2010 die Grundlage für eine wachstumsorientierte, sozial ausgewogene Konsolidierungsstrategie unter Einhaltung der Vorgaben der Schuldenregel gelegt. Leitlinien sind die Begrenzung des Staatskonsums, die Kürzung von Subventionen, die Erhöhung von Leistungsanreizen und die Verankerung der Priorität für Bildung und Forschung in der Haushaltsplanung. Das Paket beinhaltet Maßnahmen zum Defizitabbau in einem Gesamtumfang von rund 80 Mrd. € bis 2014. Die bereits im Bericht über die Umsetzung von Maßnahmen zum Abbau eines übermäßigen Defizits vom August 2010 dargelegten Einzelelemente zielen u. a. auf eine Stärkung der ökologischen Ausrichtung der Volkswirtschaft, indem z. B. Energiesteuervergünstigungen dort korrigiert werden, wo Mitnahmeeffekte bestehen. Außerdem werden die Anreize zur Aufnahme einer Beschäftigung verbessert, indem Sozialleistungen neu justiert und die Arbeitsvermittlung effizienter gestaltet werden. Schließlich trägt auch die Bundesverwaltung mit weitreichenden Einsparungen zur Konsolidierung bei. Mit dem Haushaltsbegleitgesetz vom September 2010 wurde die Umsetzung weiter Teile des Zukunftspakets für die kommenden Jahre konkretisiert.

Die Finanzierung von Maßnahmen zur nationalen Umsetzung der fünf Kernziele der EU-2020-Strategie, die im Nationalen Reformprogramm dargelegt sind, wird mit den Eckwerten des Bundeshaushalts 2012 und des Finanzplans bis 2015 sichergestellt. Der Bereich Bildung und Forschung ist zentral für die Sicherung der Zukunftsfähigkeit Deutschlands und explizit von Einsparungen ausgenommen. Dementsprechend wird dieser Zukunftsbereich in den Jahren 2010 bis 2013 mit insgesamt 12 Mrd. € verstärkt. Für die Jahre 2014 und 2015 wird das 2013 erreichte Niveau fortgeschrieben. Damit leistet der Bund seinen Beitrag, um die FuE-Quote auf 3 % und den Anteil der Ausgaben für Bildung und Forschung zusammen auf 10 % zu erhöhen. Auch die Verkehrsinvestitionen des Bundes werden auf einem hohen Niveau von rund 10 Mrd. € jährlich verstetigt.

Die Bundesregierung hat in der Kabinettsklausur vom 6./7. Juni 2010 eine Reform der Bundeswehr angestoßen. Die inzwischen beschlossene Aussetzung der Einberufung zum Grundwehrdienst und die schrittweise Reduzierung der Personalstärke der Streitkräfte sowie des Zivilpersonals führen zu erheblichen, auf der Zeitachse steigenden Minderausgaben. Im Ergebnis wird der Verteidigungshaushalt seinen im vergangenen Jahr beschlossenen Konsolidierungsbeitrag im Finanzplanungszeitraum 2011 bis 2015 in Höhe von 8,3 Mrd. € und somit seinen Beitrag zu den erforderlichen Einsparungen im Bundeshaushalt erbringen.

Im Rahmen der Umsetzung des Energiekonzeptes der Bundesregierung wurde zum 1. Januar 2011 das Sondervermögen „Energie- und Klimafonds“ errichtet. Mit diesem Sondervermögen wird die finanzielle Unterlegung von nationalem und internationalem Klimaschutz und Energieeffizienz auf eine verlässliche Grundlage gestellt. Das Sondervermögen wird aus mehreren Finanzierungsquellen gespeist: aus den vertraglichen Zahlungen der Kernkraftwerks-Betreiber und den die bisherige Finanzplanung übersteigenden Erlösen aus dem Emissionshandel. Damit können in den kommenden Jahren – neben dem Bundeshaushalt – zunehmend zusätzliche Mittel zur Förderung einer umweltschonenden, zuverlässigen und bezahlbaren Energieversorgung einschließlich zusätzlicher Maßnahmen des internationalen Klima- und Umweltschutzes zur Verfügung gestellt werden.

Die Steuerpolitik muss die Balance wahren zwischen nachhaltiger Stärkung der Wachstumskräfte und nachhaltiger Sicherung der Finanzierung staatlicher Aufgaben. Dass diese Ziele miteinander vereinbar sind, zeigen beispielhaft die steuerpolitischen Maßnahmen im Rahmen des Zukunftspakets der Bundesregierung, die überwiegend im Haushaltsbegleitgesetz 2011 umgesetzt wurden. Die beschlossenen Einsparungen und Einnahmeverbesserungen kommen ohne eine Erhöhung der direkten Steuerlast aus und beeinträchtigen damit weder das Wachstumspotenzial noch die soziale Balance.

Die steuerpolitischen Maßnahmen zielen auf eine Stärkung der ökologischen Ausrichtung der Volkswirtschaft, indem z. B. Energiesteuervergünstigungen dort korrigiert werden, wo Mitnahmeeffekte bestehen. Mit der Einführung einer Luftverkehrsteuer zum 1. Januar 2011 sollen Anreize für umweltgerechteres Verhalten im internationalen Flugverkehr verstärkt werden. Die Einnahmen aus der Luftverkehrsteuer sollen ab 2011 mit einem Betrag in Höhe von jährlich 1 Mrd. € zur Haushaltskonsolidierung beitragen. Zudem wird seit Jahresbeginn eine neue Steuer auf die Verwendung von Kernbrennstoffen erhoben. Hinzu kommt eine maßvolle Anhebung der Tabaksteuer. Ferner strebt die Bundesregierung an, den Finanzsektor durch einen angemessenen Beitrag über eine Finanzmarktsteuer an den Folgekosten der Finanzkrise zu beteiligen.

Die Maßnahmen des am 2. Februar 2011 von der Bundesregierung beschlossenen Steuervereinfachungsgesetzes 2011 dienen der Vereinfachung und Modernisierung des Besteuerungsverfahrens. Damit werden Steuerzahler und Steuerverwaltung spürbar von Erklärungs-, Prüfungs- und Verwaltungsaufwand entlastet, Anspruchsvoraussetzungen werden gestrafft und Dokumentationsaufwand wird reduziert. Insgesamt werden überwiegend Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie Familien mit Kindern um rund 590 Mio. € jährlich entlastet, ohne den Konsolidierungskurs zu gefährden. Das Gesetz soll am 1. Januar 2012 in Kraft treten, einige Maßnahmen bereits rückwirkend zum 1. Januar 2011.

Mit ihrer Konsolidierungsstrategie will sich die Bundesregierung auch Spielräume für steuerliche Entlastungen erschließen, die zu einer weiteren Stärkung der binnenwirtschaftlichen Dynamik beitragen können. Insbesondere die Bezieher unterer und mittlerer Einkommen sollen deshalb so rasch wie möglich steuerlich entlastet werden. Voraussetzung hierfür ist aber, dass zunächst – unter Einhaltung der Vorgaben auf EU-Ebene und der Schuldenregel – die notwendigen haushaltspolitischen Spielräume erarbeitet werden, indem strikte Ausgabendisziplin gewahrt wird.

Im Bereich der Unternehmensbesteuerung lässt die Bundesregierung derzeit weitere Möglichkeiten für eine Verbesserung des Steuersystems prüfen. Das Unternehmensteuerrecht soll weiter modernisiert und international wettbewerbsfähig gestaltet werden. Eine Arbeitsgruppe aus Vertretern von Bund, Ländern und Gemeinden soll im Herbst 2011 Vorschläge für eine Neustrukturierung der Regelungen zur Verlustverrechung und Alternativen zur bisherigen Organschaft vorlegen. Bei der Prüfung der Neustrukturierung der Verlustverrechnung gilt ein besonderes Augenmerk aber auch den erheblichen Verlustvorträgen bei der Körperschaftsteuer und der Gewerbesteuer in Höhe von über 500 Mrd. €, die eine Gefahr für das Steueraufkommen und damit die Finanzierung der öffentlichen Haushalte darstellen. Ebenfalls diskutiert wird die Frage einer Neuordnung der Gemeindefinanzen und damit auch die Frage nach der Zukunft der Gewerbesteuer. Es wurde bereits zugesagt, die Entlastung der Kommunen durch den Bund bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung im Rahmen der Gemeindefinanzkommission einvernehmlich zu beschließen. Darüber hinaus steht die Überprüfung der ermäßigten Umsatzsteuersätze auf der Agenda.

Die Entscheidung über die Einführung einer steuerlichen Förderung von Forschung und Entwicklung wird die Bundesregierung entsprechend den Festlegungen im Koalitionsvertrag unter Berücksichtigung des gebotenen Konsolidierungskurses und der weiteren wirtschaftlichen Entwicklung in ein haushalts- und steuerpolitisches Gesamtkonzept einpassen.

5   Projektion der Entwicklung der öffentlichen Haushalte

Die Entwicklung der öffentlichen Haushalte zeigt sich angesichts der deutlich besser als zunächst erwarteten gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wesentlich günstiger als noch im letzten Stabilitätsprogramm von Januar 2010 unterstellt. Gleichzeitig hat die Bundesregierung im Sommer vergangenen Jahres mit dem Zukunftspaket Konsolidierungsmaßnahmen beschlossen, von denen viele bereits in diesem Jahr ihre Wirkung entfalten werden. Zusammengenommen führt dies zu einer raschen Verbesserung des gesamtstaatlichen Finanzierungssaldos und einem auch dadurch bedingten merklichen Rückgang der Schuldenstandsquote bereits in der Programmperiode.

Die günstigen gesamtwirtschaftlichen Perspektiven erfassen auch die Entwicklung der staatlichen Einnahmen. Nach einem Anstieg von 1,5 % im vergangenen Jahr setzt sich die Erholung der Einnahmenentwicklung in den kommenden Jahren fort. Im Durchschnitt des betrachteten Zeitraums von 2010 bis 2015 werden die staatlichen Einnahmen um 2 ½ % p. a. zunehmen. Dennoch bleibt ihre Entwicklung im Projektionszeitraum hinter der Entwicklung des nominalen BIP zurück, sodass sich die staatliche Einnahmenquote weiter um etwa ½ Prozentpunkt auf rund 42 ½ % reduziert, bedingt durch den Rückgang der sonstigen Einnahmen in Relation zum BIP. Die Abgabenquote dürfte im gesamten Projektionszeitraum relativ unverändert bei 39 ½ % liegen.

Die staatlichen Ausgaben sind im vergangenen Jahr um 2,2 % gestiegen. Dieser Anstieg wirkt für sich genommen moderat. Er ist jedoch vor dem Hintergrund der kräftigen Ausweitung der Ausgaben bereits im Jahr 2009 zu sehen, die im Zusammenhang mit dem Wirkenlassen der automatischen Stabilisatoren sowie den Konjunkturpaketen stand. Betrachtet man die Jahre 2009 und 2010 zusammen, so sind die staatlichen Ausgaben im Durchschnitt um deutliche 3,6 % pro Jahr gestiegen. Im Durchschnitt der Jahre 2010 bis 2015 steigen die Ausgaben um nur noch 1 ½ % p. a. und damit im Vergleich zum nominalen BIP-Zuwachs von rund 3 % jahresdurchschnittlich stark unterproportional. Neben dem größten Ausgabenblock, den Konsumausgaben, deren jahresdurchschnittliche Zunahme sich auf knapp 2 ½ % reduziert, ist dies im Wesentlichen auch dem Rückgang der Bruttoinvestitionen um durchschnittlich fast 2 % p. a. geschuldet. Sie werden hauptsächlich aufgrund des Auslaufens des Zukunftsinvestitionsgesetzes, das zu einer sofortigen und damit antizyklischen Ausweitung der staatlichen Investitionstätigkeit führte, zunächst merklich reduziert. Die Staatsquote, d. h. die Staatsausgaben in Relation zum BIP, die aufgrund der starken gesamtwirtschaftlichen Dynamik im vergangenen Jahr bereits zurückgegangen ist, setzt somit diese Tendenz unvermindert fort, sodass sie sich zum Ende des Projektionshorizonts auf nur noch rund 43 % belaufen dürfte.

In diesem Jahr wird das gesamtstaatliche Defizit mit der Abkehr von der expansiven Finanzpolitik der Vorjahre durch Einleitung der Konsolidierungsmaßnahmen sowie infolge der Fortsetzung der konjunkturellen Erholung bereits wieder auf 2 ½ % in Relation zum BIP sinken. Deutschland erfüllt damit die Vorgaben des Defizitverfahrens, das übermäßige Defizit bis zum Jahr 2013 zurückzuführen, bereits zwei Jahre früher als verlangt. In den kommenden Jahren setzt sich diese positive Entwicklung sukzessive fort, sodass zum Ende der Programmperiode ein nahezu ausgeglichener Staatshaushalt erreicht wird.

Abbildung 1: Ausgaben, Einnahmen und Finanzierungssaldo des Staates in % des BIP
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Die Verschlechterung des gesamtstaatlichen Finanzierungssaldos im vergangenen Jahr war infolge der konjunkturellen Verbesserung strukturell bedingt. Das strukturelle, d. h. das um konjunkturelle und temporäre Effekte bereinigte Finanzierungsdefizit erhöhte sich zwar um mehr als 1 Prozentpunkt auf 2 % in Relation zum BIP, aber deutlich weniger als erwartet: Im vorangegangenen Stabilitätsprogramm musste noch von einem Zuwachs von 3 Prozentpunkten ausgegangen werden. Trotz der Erlöse aus der Versteigerung von Mobilfunkfrequenzen kam es aufgrund der Defiziteffekte durch die Rekapitalisierung der HRE und die Errichtung der Abwicklungsanstalten sowie des Urteils zur steuerlichen Absetzbarkeit von Arbeitszimmern per saldo zu negativen Einmaleffekten in einer Größenordnung von knapp ½ % des BIP. Die Verbesserung des Finanzierungssaldos in diesem Jahr ist insbesondere bedingt durch die weitere gesamtwirtschaftliche Erholung. Im Zuge der Haushaltskonsolidierung wird sich das strukturelle Defizit in den kommenden Jahren deutlich verringern. Bereits ab dem Jahr 2014 wird Deutschland das Ziel eines strukturell nahezu ausgeglichenen Staatshaushalts erreicht haben. Das Mittelfristziel in Höhe von - ½ % in Relation zum BIP, das auch zu erwartende demografische Entwicklungen berücksichtigt, kann auf Dauer eingehalten werden.

Die Sensitivitätsanalyse stellt die Entwicklungen des Finanzierungssaldos dar, die sich bei Abweichungen gegenüber den gesamtwirtschaftlichen Annahmen ergeben. Es werden zwei Alternativszenarien betrachtet, die sich aus einem um jeweils ½ Prozentpunkt p. a. geringeren beziehungsweise höheren Anstieg des realen BIP in den Jahren 2011 bis 2015 ergeben. Dabei werden gegenüber dem Basisszenario ein konstanter BIP-Deflator sowie eine konstante BIP-Zusammensetzung unterstellt. Die Sensitivitätsanalyse kommt qualitativ zu keinem anderen Bild: In beiden Alternativszenarien wird das Defizit ab diesem Jahr verringert. Allerdings weisen die Alternativszenarien quantitativ bedeutsame Unterschiede auf. In einem weniger dynamischen gesamtwirtschaftlichen Szenario würde die Haushaltskonsolidierung deutlich länger dauern. Am Ende des Programmzeitraums beliefe sich der gesamtstaatliche Finanzierungssaldo immer noch auf ‑ 1 ½ % in Relation zum BIP. Demgegenüber würde eine um ½ Prozentpunkt p. a. günstigere BIP-Entwicklung als im Basisszenario bereits im Jahr 2013 zum Erreichen des Mittelfristziels führen. Bis zum Ende des Projektionshorizonts käme es rechnerisch sogar zu einem gesamtstaatlichen Überschuss von 1 % des BIP.

Die Entwicklung der Schuldenstandsquote in der Maastricht-Abgrenzung wird mittelfristig sowohl von der Haushaltsentwicklung als auch von den Auswirkungen der Finanzmarktkrise geprägt. Der Schuldenstand in der Maastricht-Abgrenzung enthält die Wirkungen der staatlichen Stützungsmaßnahmen zur Abwehr der Finanzkrise im Bankensektor sowie die Schulden, die sich aus den bilateralen Krediten und den von der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität ausgereichten Krediten ergeben. In den prognostizierten Werten sind ab 2013 auch die Zahlungen an den Europäischen Stabilitätsmechanismus enthalten. Nach einem deutlichen, insbesondere durch Gründung der dem Staat zuzurechnenden Abwicklungsanstalten EAA und FMS-WM verursachten Anstieg 2010 um 9,7 Prozentpunkte wird die Schuldenquote im laufenden Jahr um rund 1 ½ Prozentpunkte auf knapp 82 % des BIP sinken. Der wichtigste Grund hierfür ist die sich auch in den kommenden Jahren fortsetzende Abwicklung des Portfolios der Abwicklungsanstalten. In gleichem Maße, wie deren Verbindlichkeiten reduziert werden, verringert sich auch der staatliche Schuldenstand. Die Defizite der Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden entwickeln sich 2011 ebenfalls leicht rückläufig, dagegen dämpfen die Finanzierungshilfen im Rahmen der europäischen Schuldenkrise den Schuldenquotenabbau. Ab 2012 machen sich zusätzlich die Konsolidierungsanstrengungen der Gebietskörperschaften bemerkbar, sodass die Schuldenquote bis zum Jahr 2015 auf voraussichtlich rund 75 ½ % zurückgehen wird.


Abbildung 2: Entwicklung der Schuldenstandsquote: Rückgang ab diesem Jahr - Maastricht-Schuldenstand in % des BIP
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Fußnoten

1 Zu den weiteren Reformschritten siehe den Artikel "Die Gesamtstrategie zur Stabilisierung der Europäischen Währungsunion“ in diesem Monatsbericht.