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22.07.2011

Monatsbericht

Dro­hen­de Haus­halts­not­la­gen in Ber­lin, Bre­men, dem Saar­land und Schles­wig-Hol­stein

  • Der Stabilitätsrat hat in seiner dritten Sitzung am 23. Mai 2011 festgestellt, dass in den Ländern Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein eine Haushaltsnotlage droht. Der Entscheidung ging eine umfassende Prüfung der Haushaltslage dieser Länder durch den Evaluationsausschuss voraus. Bereits in der Oktobersitzung des Stabilitätsrats wurde festgestellt, dass in den vier Ländern bei der Mehrzahl der Kennziffern zur Haushaltsüberwachung die Schwellenwerte überschritten waren.
  • In seiner nächsten Sitzung im November 2011 wird der Stabilitätsrat Sanierungsprogramme mit den vier Ländern vereinbaren. Die Sanierungsprogramme enthalten Vorgaben über die angestrebten Abbauschritte der Nettokreditaufnahme und geeignete Sanierungsmaßnahmen. Die betroffenen Länder sind aufgefordert, bis spätestens zum 15. Oktober 2011 Vorschläge für Sanierungsprogramme vorzulegen.

1 Einleitung

Der Stabilitätsrat ist am 23. Mai 2011 in Berlin zu seiner dritten Sitzung unter dem Vorsitz von Bundesfinanzminister Dr. Wolfgang Schäuble und dem Vorsitzenden der Finanzministerkonferenz, dem bayerischen Finanzminister Georg Fahrenschon, zusammengetreten. Dabei hat der Stabilitätsrat festgestellt, dass in den Ländern Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein eine Haushaltsnotlage gemäß § 4 Absatz 5 des Stabilitätsratsgesetzes droht. Darüber hinaus hat der Stabilitätsrat Eckpunkte zur Durchführung von Sanierungsverfahren beschlossen. Die vier betroffenen Länder müssen nun mit dem Stabilitätsrat Sanierungsprogramme vereinbaren.

Im Oktober 2010 hatte der Stabilitätsrat einen Evaluationsausschuss eingesetzt, um Hinweise auf eine drohende Haushaltsnotlage gemäß § 4 Absatz 1 des Stabilitätsratsgesetzes in den vier genannten Ländern zu prüfen.1Der Evaluationsausschuss hat in die Prüfung alle relevanten Bereiche der Haushalte umfassend einbezogen, einen Evaluationsbericht für jedes Land vorgelegt und dem Stabilitätsrat vorgeschlagen, eine drohende Haushaltsnotlage in Bremen, Berlin, dem Saarland und Schleswig-Holstein festzustellen.

Im zweiten Abschnitt dieses Beitrags werden das Evaluationsverfahren zur Prüfung einer drohenden Haushaltsnotlage in den vier Ländern dargestellt und die Ergebnisse der Prüfung zusammengefasst. Im dritten Abschnitt werden die Grundlagen zur Durchführung von Sanierungsverfahren und das weitere Vorgehen bei der Vereinbarung der Sanierungsprogramme mit den betroffenen Ländern erläutert.

2 Evaluation der Haushaltslage in Bremen, Berlin, dem Saarland und Schleswig-Holstein

2.1 Prüfverfahren

Das Haushaltsüberwachungsverfahren ist so konzipiert, dass die kennzifferngestützte Beurteilung der Haushaltslage durch eine Einzelfallprüfung ergänzt wird, sofern Hinweise auf eine drohende Haushaltsnotlage gegeben sind. Besonderheiten der Haushalte können so Berücksichtigung finden, die von der kennzifferngestützten Analyse nicht erfasst werden.

Die kennzifferngestützte Analyse hatte im Berichtsjahr 2010 für die Länder Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein Hinweise auf eine drohende Haushaltsnotlage ergeben, da bei der Mehrzahl der Kennziffern dieser Länder die Schwellenwerte überschritten wurden. Der Stabilitätsrat hat daraufhin einen Evaluationsausschuss zur umfassenden Prüfung der Haushaltslage dieser Länder gemäß § 4 Absatz 2 des Stabilitätsratsgesetzes eingesetzt. Mitglieder des Evaluationsausschusses waren die Finanzstaatssekretäre des Bundes und der Länder Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz sowie die Amtschefin von Baden-Württemberg.

Da die Kennziffern die Haushaltslage der Länder bereits umfassend abbilden, geht der Evaluationsausschuss bei seiner Prüfung als Arbeitshypothese davon aus, dass eine Haushaltsnotlage droht. Sowohl die betroffene Gebietskörperschaft als auch die Mitglieder des Evaluationsausschusses können Gründe vorbringen, die gegen eine drohende Haushaltsnotlage sprechen. Der Evaluationsausschuss prüft daraufhin, ob die Arbeitshypothese durch hinreichend gewichtige Argumente widerlegt werden kann. Die Hypothese wird nur zurückgewiesen, wenn fundierte Argumente in der Gesamtschau für die Feststellung sprechen, dass eine Haushaltsnotlage nicht droht. Andernfalls wird der Evaluationsausschuss dem Stabilitätsrat empfehlen, eine drohende Haushaltsnotlage festzustellen.

2.2 Ergebnisse der Prüfung

Alle vier Länder haben zum Ergebnis der kennzifferngestützten Analyse Stellung genommen.

Das Land Berlin hatte zwei Gründe angeführt, die aus Sicht des Landes gegen eine drohende Haushaltsnotlage sprechen. Im Einzelnen wies Berlin darauf hin, dass es im Zusammenhang mit der Verbuchung der Berliner Sonderrücklage „Risikoabschirmung“ sowie durch die Nicht-Einbeziehung von Extrahaushalten anderer Länder zu Verzerrungen bei der Berechnung der Kennziffer Kreditfinanzierungsquote komme. Nach Auffassung des Evaluationsausschusses haben sich diese Argumente jedoch bei genauerer Analyse nicht als stichhaltig erwiesen.

Bremen und das Saarland vertraten gegenüber dem Evaluationsausschuss die Auffassung, dass sie sich nicht nur in einer drohenden, sondern in einer extremen Haushaltsnotlage befänden. Der Evaluationsausschuss hat in seinem Bericht dazu festgestellt, dass die Frage, ob dies zutrifft, vom Evaluationsausschuss nicht untersucht wurde und auch nicht zu bewerten war: Der Stabilitätsrat prüft gemäß § 4 Absatz 2 des Stabilitätsratsgesetzes, ob beim Bund oder einem bestimmten Land eine Haushaltsnotlage droht. Auf diese Fragestellung sind Kennziffern, Standardprojektion und Schwellenwerte abgestimmt worden. Darüber hinausgehende Bewertungen zum Ausmaß einer Haushaltsnotlage lassen sich aus der kennzifferngestützten Haushaltsanalyse im Stabilitätsrat nicht ableiten. Im Bericht betont der Evaluationsausschuss, dass diese Feststellungen nicht als Zustimmung zu der von Bremen und dem Saarland vertretenen Auffassung zu interpretieren seien.

Schleswig-Holstein hatte darauf verwiesen, dass die vom Land bereits ergriffenen Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung geeignet seien, die drohende Haushaltsnotlage abzuwenden. Die Maßnahmen führten zukünftig zu einer Verbesserung der Kennziffern, die für die Beurteilung im Stabilitätsrat maßgeblich sei. Der Evaluationsausschuss kam zu dem Ergebnis, dass die von Schleswig-Holstein beschlossenen Maßnahmen ein wichtiger und notwendiger Beitrag zur längerfristigen Konsolidierung des Landeshaushalts sind. In der Gesamtschau der Haushaltssituation Schleswig-Holsteins sei nach Auffassung des Evaluationsausschusses jedoch festzustellen, dass über die dargelegten Konsolidierungsmaßnahmen hinaus weitere Anstrengungen erforderlich sein werden. Die vom Land Schleswig-Holstein ergriffenen Konsolidierungsmaßnahmen wurden damit ausdrücklich anerkannt und ihre konsequente Umsetzung empfohlen. In das zu vereinbarende Sanierungsprogramm sind diese Maßnahmen einzubeziehen.

Der Evaluationsausschuss hat somit für alle vier betroffenen Länder keine hinreichenden Argumente festgestellt, die das Ergebnis der Kennziffernanalyse entkräften können. Die Argumente wurden vom Evaluationsausschuss geprüft und in der Gesamtschau bewertet. Für jedes betroffene Land hat der Evaluationsausschuss dem Stabilitätsrat einen Bericht mit einer entsprechenden Beschlussempfehlung vorgelegt und darin vorgeschlagen, in den Ländern Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein eine drohende Haushaltsnotlage festzustellen.

2.3 Beschluss des Stabilitätsrats

Auf der Grundlage der Berichte und der Beschlussvorschläge des Evaluationsausschusses hat der Stabilitätsrat eine drohende Haushaltsnotlage in den Ländern Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein festgestellt. Mit den vier Ländern wird der Stabilitätsrat in seiner nächsten Sitzung im November 2011 Sanierungsprogramme gemäß § 5 Absatz 1 des Stabilitätsratsgesetzes vereinbaren.

3 Einleitung von Sanierungsverfahren

3.1 Grundlagen der Durchführung von Sanierungsverfahren

Die Grundlagen der Durchführung von Sanierungsverfahren sind im Stabilitätsratsgesetz und in der Geschäftsordnung des Stabilitätsrats festgehalten.

Gesetzliche Grundlagen

Die Aufstellung und Durchführung von Sanierungsprogrammen zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen ist gemäß Artikel 109a des Grundgesetzes eine zentrale Aufgabe des Stabilitätsrats. Das Sanierungsprogramm erstreckt sich nach § 5 Absatz 1 des Stabilitätsratsgesetzes grundsätzlich über einen Zeitraum von fünf Jahren und enthält Vorgaben über die angestrebten Abbauschritte der jährlichen Nettokreditaufnahme (im Folgenden „Sanierungspfad“) und über die geeigneten Sanierungsmaßnahmen. Geeignet sind nur solche Sanierungsmaßnahmen, die in der alleinigen Kompetenz der Gebietskörperschaft liegen. Ziel des Sanierungsprogramms ist es, „durch Ausschöpfen aller eigenen Konsolidierungsspielräume auf der Ausgaben- und Einnahmenseite die drohende Haushaltsnotlage abzuwenden und den Haushalt nachhaltig zu sanieren“ (vergleiche Gesetzesbegründung zu § 5 des Stabilitätsratsgesetzes).

Hat der Stabilitätsrat eine drohende Haushaltsnotlage festgestellt, vereinbart er mit der betroffenen Gebietskörperschaft ein Sanierungsprogramm. Dafür unterbreitet die Gebietskörperschaft zunächst Vorschläge. Das Sanierungsprogramm setzt die betroffene Gebietskörperschaft in alleiniger Kompetenz um und berichtet dem Stabilitätsrat halbjährlich über die Einhaltung des Sanierungspfads. Bei Nichteinhaltung prüft der Stabilitätsrat einvernehmlich mit der betroffenen Gebietskörperschaft, ob und welche weiteren Maßnahmen erforderlich sind. Wenn für diese Maßnahmen nur ungeeignete oder unzureichende Vorschläge von der Gebietskörperschaft vorgelegt oder wenn die Maßnahmen nur unzureichend umgesetzt werden, beschließt der Stabilitätsrat eine Aufforderung zur verstärkten Haushaltssanierung. Dieser Beschluss ergeht erneut, wenn innerhalb von höchstens zwölf Monaten die notwendigen Maßnahmen nicht ergriffen wurden. Falls nach Abschluss des Sanierungsprogramms weiterhin eine Haushaltsnotlage droht, wird ein neues Sanierungsprogramm zwischen dem Stabilitätsrat und der betroffenen Gebietskörperschaft vereinbart.

Geschäftsordnung des Stabilitätsrats

Die Geschäftsordnung weist dem Evaluationsausschuss eine wichtige Rolle bei der Abstimmung des Sanierungsprogramms mit der betroffenen Gebietskörperschaft zu. Gemäß § 10 Absatz 3 der Geschäftsordnung überprüft der Evaluationsausschuss das von der Gebietskörperschaft vorgeschlagene Sanierungsprogramm, stimmt die Einzelheiten mit der Gebietskörperschaft ab und legt dem Stabilitätsrat einen Beschlussvorschlag zur Vereinbarung des Sanierungsprogramms vor.

3.2 Beschlüsse des Stabilitätsrats

Eine Reihe von Einzelheiten bei der Durchführung von Sanierungsverfahren ist weder im Stabilitätsratsgesetz noch in der Geschäftsordnung geregelt. Aus diesem Grund hat der Stabilitätsrat in seiner dritten Sitzung ein Eckpunktepapier beschlossen, das hierfür Vorkehrungen trifft. Zudem wurde das weitere Vorgehen bei der Abstimmung von Sanierungsverfahren mit den Ländern Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein vereinbart.

Eckpunkte zur Durchführung von Sanierungsverfahren

Das Eckpunktepapier präzisiert unter anderem die Zielvorgabe für ein Sanierungsprogramm, bei deren Erreichen von einer Sanierung des Haushalts im Sinne der nachhaltigen Überwindung der drohenden Haushaltsnotlage gesprochen werden kann. Für den Bund ist als Zielvorgabe bis zum Jahr 2016 die Einhaltung des Abbaupfads für das strukturelle Finanzierungsdefizit gemäß der neuen Schuldenregel beziehungsweise ab dem Jahr 2016 die Obergrenze für die strukturelle Neuverschuldung gemäß Artikel 109 Absatz 3 des Grundgesetzes vorgesehen. Bei der Festlegung der Zielvorgabe für ein Land ist der Verfassungsvorgabe von Artikel 109 Absatz 3 des Grundgesetzes, wonach die Haushalte der Länder ab dem Jahr 2020 eine strukturelle Neuverschuldung von null einhalten müssen, sowie der erwarteten Entwicklung des Länderdurchschnitts der Kreditfinanzierungsquote Rechnung zu tragen.

Darüber hinaus regelt das Eckpunktepapier die näheren Vorgaben für die Vorlage von Sanierungsmaßnahmen. Zum Zeitpunkt der Vereinbarung des Sanierungsprogramms sind für das folgende Haushaltsjahr beziehungsweise bei Vorlage eines Doppelhaushalts für die beiden folgenden Jahre kurzfristig umsetzbare Sanierungsmaßnahmen konkret zu benennen und ihre strukturellen Entlastungswirkungen für den gesamten Sanierungszeitraum aufzuzeigen. Für die übrigen Jahre sind die geplanten Vorhaben mit abnehmendem Konkretisierungsgrad darzulegen. Zur fundierten Beurteilung der Haushaltswirksamkeit der zu vereinbarenden Maßnahmen sind die Maßnahmen in Bezug zu den bisherigen Planungen darzustellen.

Ein weiterer Regelungsgegenstand des Eckpunktepapiers betrifft die halbjährliche Berichterstattung der betroffenen Gebietskörperschaft an den Stabilitätsrat. Jeweils grundsätzlich bis spätestens einen Monat vor den Sitzungen im Mai beziehungsweise im Oktober sind dem Stabilitätsrat Berichte vorzulegen. Darin sind die ergriffenen und noch geplanten Maßnahmen im Einzelnen unter Bezug auf den Stand der Umsetzung und die finanziellen Auswirkungen aufzuzeigen. Im Bericht zur Mai-Sitzung stellt das Land darüber hinaus dar, ob der für das Vorjahr vereinbarte Abbauschritt der Nettokreditaufnahme eingehalten wurde.

Schließlich ist im Eckpunktepapier festgelegt, wie der Sanierungspfad für die Empfängerländer von Konsolidierungshilfen gemäß Artikel 143d Absatz 2 des Grundgesetzes ermittelt wird. Diesen Ländern ist bereits gemäß § 2 des Konsolidierungshilfengesetzes – konkretisiert in der jeweiligen Verwaltungsvereinbarung – ein Konsolidierungspfad vorgegeben, an dessen Einhaltung die Gewährung von Konsolidierungshilfen geknüpft ist. Um abweichende Zielvorgaben im Sanierungsverfahren nach dem Stabilitätsratsgesetz und im Konsolidierungsverfahren nach dem Konsolidierungshilfengesetz zu vermeiden, sind in diesem speziellen Fall die Abbauschritte des Sanierungspfads aus dem in der jeweiligen Verwaltungsvereinbarung festgelegten Abbau des strukturellen Finanzierungsdefizits abzuleiten.

Weiteres Vorgehen bei der Vereinbarung von Sanierungsprogrammen

Nach der Feststellung der drohenden Haushaltsnotlage in den Ländern Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein hat der Stabilitätsrat die betroffenen Länder gebeten, bis spätestens zum 15. Oktober 2011 beratungsfähige Unterlagen über ihr Sanierungsprogramm vorzulegen. Den Evaluationsausschuss hat der Stabilitätsrat mit der Überprüfung dieser Vorschläge und der Abstimmung der Einzelheiten der Sanierungsprogramme beauftragt. Dem Evaluationsausschuss gehören die Finanzstaatssekretäre des Bundes sowie der Länder Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Sachsen an.

4 Zusammenfassung

Nachdem die kennzifferngestützte Analyse im Rahmen der laufenden Haushaltsüberwachung auf eine drohende Haushaltsnotlage in den Ländern Bremen, Berlin, Saarland und Schleswig-Holstein hinwies, hatte der Stabilitätsrat den Evaluationsausschuss mit der umfassenden Prüfung der relevanten Bereiche der Haushalte dieser Länder beauftragt. Der Evaluationsausschuss konnte in der Gesamtschau keine hinreichenden Argumente feststellen, die dem Ergebnis der Kennziffernanalyse widersprechen. Auf dieser Grundlage hat der Stabilitätsrat für die vier betroffenen Länder eine drohende Haushaltsnotlage festgestellt. Die betroffenen Länder sind nun aufgefordert, durch Ausschöpfen aller eigenen Konsolidierungsspielräume auf der Ausgaben- und Einnahmenseite die drohende Haushaltsnotlage abzuwenden und den Haushalt nachhaltig zu sanieren. Dafür werden die betroffenen Länder mit dem Stabilitätsrat Sanierungsprogramme vereinbaren. Sie legen hierfür bis zum 15. Oktober 2011 Vorschläge vor. Bis zur nächsten Sitzung des Stabilitätsrats im November 2011 wird der Evaluationsausschuss die von Berlin, Bremen, dem Saarland und Schleswig-Holstein vorgeschlagenen Sanierungsprogramme überprüfen, Einzelheiten abstimmen und dem Stabilitätsrat Beschlussvorschläge vorlegen.

Fußnoten

1Siehe „Haushaltsüberwachung von Bund und Ländern – Zweite Sitzung des Stabilitätsrats am 15. Oktober 2010“ im Monatsbericht des BMF, Dezember 2010, S. 48-57.

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