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22.08.2011

Monatsbericht

Mit­tel­fris­ti­ge Pro­jek­ti­on der öf­fent­li­chen Fi­nan­zen

Konsequente Konsolidierung ermöglicht mittelfristig ausgeglichene öffentliche Haushalte

  • Das Finanzierungsdefizit des Öffentlichen Gesamthaushalts, d. h. von Bund, Ländern und Gemeinden in der Abgrenzung der Finanzstatistik, wird sich in diesem Jahr auf 41 ½ Mrd. € belaufen. Es fällt damit nur noch etwa halb so hoch aus wie 2010. Am Ende des Finanzplanungszeitraums wird der Öffentliche Gesamthaushalt nahezu ausgeglichen sein.
  • Das gesamtstaatliche Defizit wird in diesem Jahr mit 1 ½ % des BIP ebenfalls deutlich niedriger als 2010 ausfallen und damit unter den Maastricht-Referenzwert von 3 % sinken. Die positive Entwicklung in diesem Jahr setzt sich sukzessive bis 2015 fort, so dass der Staat ab dem Jahr 2014 einen ausgeglichenen Haushalt aufweisen wird.
  • Die Maastricht-Schuldenstandsquote wird bis Ende dieses Jahres auf 80 % sinken und damit um rund 3 Prozentpunkte niedriger sein als im Vorjahr. Mittelfristig führt die Verbesserung der öffentlichen Haushaltssalden zu einer kontinuierlichen Abnahme der Schuldenstandsquote auf rund 71 % des BIP im Jahr 2015.

1 Einleitung

Schneller als im vergangenen Jahr erwartet konnte sich die deutsche Volkswirtschaft von der Wirtschafts- und Finanzkrise erholen. Die gesamtwirtschaftliche Verbesserung und die mittelfristigen Wachstumsaussichten werden sich 2011 und in den Folgejahren positiv auf die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte auswirken. Sie lassen die jährlichen Einnahmen deutlich steigen, so dass sich trotz höherer erwarteter Ausgaben die Staatsfinanzen deutlich verbessern.1 Die Einnahmen und Ausgaben des Öffentlichen Gesamthaushalts – Bund, Länder und Gemeinden – (Abschnitt 2) bilden die finanzstatistische Basis für die Berechnung der öffentlichen Haushalte in der Maastricht-Abgrenzung (Abschnitt 3).

2 Die Entwicklung des Öffentlichen Gesamthaushalts und seiner Ebenen

Der Öffentliche Gesamthaushalt (ÖGH) in der Abgrenzung der Finanzstatistik setzt sich in der Projektion des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) aus den Ebenen Bund, Länder und Gemeinden sowie ihren jeweiligen Extrahaushalten zusammen.2 Laut aktueller Schätzung wird sich im laufenden Jahr das Finanzierungsdefizit des ÖGH im Vergleich zum Jahr 2010 auf - 41 ½ Mrd.  nahezu halbieren. Hierzu tragen sowohl ein kräftiger Anstieg der Einnahmen als auch eine nach wie vor moderate Zunahme der Ausgaben bei. Diese Tendenz wird sich bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums fortsetzen. Alle Gebietskörperschaften werden mit höheren Einnahmen- als Ausgabenzuwächsen dazu beitragen, dass sich die Schere zwischen Ausgaben und Einnahmen bis 2015 schließt (vergleiche Tabelle 1). Diese Entwicklung hatte sich in der letztjährigen Sommer-Projektion noch nicht abgezeichnet (vergleiche Abbildung 1). Vielmehr wurde zum damaligen Zeitpunkt noch davon ausgegangen, dass die Erholung der Einnahmen nicht bereits 2010, sondern erst ab 2012 einsetzen würde. Demgegenüber sind die Ausgaben im vergangenen Jahr schwächer als zunächst angenommen gestiegen, werden gleichwohl aber im Projektionszeitraum einen stärkeren Anstieg aufweisen, als noch im Sommer vergangenen Jahres projiziert.

Im Gegensatz zu den Zahlen des Statistischen Bundesamtes zum ÖGH enthält die Projektion des BMF nicht die Ebene der Sozialversicherung. Deren Entwicklung wird nur in der Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen für den Maastricht-Finanzierungssaldo geschätzt.

2.1 Bund – Kernhaushalt und Extrahaushalte

Die Nettokreditaufnahme des Bundes im laufenden Jahr wird mit rund 30 Mrd. € deutlich unterhalb des Solls in Höhe von 48,4 Mrd. € geschätzt. In den Folgejahren wird sie kontinuierlich weiter bis auf 15 Mrd. € im Endjahr des Projektionszeitraums (2015) abgebaut (vergleiche Tabelle 2). Ausgaben und Einnahmen werden sich auf höherem Niveau schneller einander annähern als noch vor einem Jahr prognostiziert (vergleiche Abbildung 2).

Jahresdurchschnittlich werden die Ausgaben des Bundes zwischen 2010 und 2015 um rund ½ % zunehmen, während der jahresdurchschnittliche Zuwachs der Einnahmen angesichts der gesamtwirtschaftlichen Erholung mit 2 ½ % deutlich höher ausfallen wird. Der im Vergleich zur Einnahmenentwicklung moderate Ausgabenzuwachs speist sich u. a. aus gegenüber der letztjährigen Finanzprojektion erwarteten Minderbelastungen am Arbeitsmarkt. Diese resultieren insbesondere in einem niedrigeren Finanzbedarf der Bundesagentur für Arbeit (BA) für das aktuelle Jahr sowie in einer schnelleren Rückzahlung der BA-Darlehen in den Folgejahren. Daneben werden die Personalausgaben des Bundes in der aktuellen Projektion etwas stärker sinken als 2010 erwartet. Die seit dem laufenden Jahr höhere zweckgebundene Beteiligung des Bundes an den Leistungen der kommunalen Träger für Unterkunft und Heizung im Rahmen der Grundsicherung für Arbeitssuchende wird sich dagegen in höheren Ausgaben gegenüber der letztjährigen Projektion niederschlagen. Die Einzahlungen des Bundes an den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), dem ständigen Mechanismus zur Sicherung der Finanzstabilität im Euroraum, zwischen 2013 und 2017 von insgesamt 21,7 Mrd. € tragen ebenfalls zum mittelfristig höheren Ausgabenpfad bei.

Die Extrahaushalte des Bundes3 werden im Vergleich zur Finanzprojektion des vergangenen Jahres bereits im laufenden Jahr insgesamt mehr einnehmen als ausgeben (vergleiche Tabelle 2). Ausschlaggebend für den diesjährigen Finanzierungsüberschuss in Höhe von 6 Mrd. € werden im Wesentlichen die Abschlüsse des Investitions- und Tilgungsfonds sowie des Finanzmarktstabilisierungsfonds sein. Der Investitions- und Tilgungsfonds finanziert nur noch die in den Jahren 2009 und 2010 begonnenen konjunkturstützenden Maßnahmen und wird in diesem Jahr mit einem Finanzierungsdefizit abschließen. Hingegen wird der Finanzmarktstabilisierungsfonds nach derzeitigem Stand einen Finanzierungsüberschuss in Höhe von circa 10 Mrd. € insbesondere infolge von Rückzahlungen von in den vergangenen Jahren gewährten Banken-Rekapitalisierungen ausweisen können. In den Extrahaushalten sind auch die neu errichteten Sondervermögen Energie- und Klimafonds und Restrukturierungsfonds enthalten. Der Energie- und Klimafonds wurde zur Sicherstellung der langfristigen Finanzierung von Programmausgaben des Energiekonzepts und Maßnahmen im Bereich des internationalen Klima- und Umweltschutzes gegründet und ist in der Regel ausgeglichen. In den Restrukturierungsfonds fließt die Bankenabgabe, so dass hier über den Projektionszeitraum stets positive Finanzierungssalden zu erwarten sind.

Abbildung 1: Öffentlicher Gesamthaushalt
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

2.2 Länder

In der aktuellen Projektion der Kernhaushalte der Länder fallen die Finanzierungsdefizite deutlich geringer aus als noch im vergangenen Jahr erwartet. Für das laufende Jahr wird jetzt mit einem Defizit von lediglich 18 Mrd. € gerechnet, gegenüber noch 32 Mrd. € in der letztjährigen Projektion (vergleiche Tabelle 2). Am Ende des Projektionszeitraums wird der Finanzierungssaldo der Länder mit - 2 Mrd. € nahezu ausgeglichen sein (vergleiche Abbildung 3). Die Zunahme der Steuereinnahmen wird dazu führen, dass die Einnahmen insgesamt im Jahresdurchschnitt um 3 % und damit kräftiger steigen werden als die Ausgaben. Diese werden jahresdurchschnittlich nur um 1 ½ % zunehmen. Im Unterschied zur letztjährigen Projektion werden insbesondere die Zuwächse bei den laufenden Zahlungen an Verwaltungen zum stärkeren Ausgabenanstieg beitragen. Dies ist zum einen darauf zurückzuführen, dass die Länder infolge höherer Steuereinnahmen höhere Zahlungen an die Gemeinden im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs leisten müssen. Zum anderen werden die Zuweisungen an die Gemeinden aufgrund der zunehmenden Beteiligung an der Grundsicherung für Arbeitssuchende bei den Kosten der Unterkunft zunehmen.

Abbildung 2: Bund
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Wie im vergangenen Jahr ist in der aktuellen Projektion davon auszugehen, dass sowohl die Personalausgaben als auch die Ausgaben für den laufenden Sachaufwand moderat zwischen jährlich 1 % und 2 ½ % zunehmen und die Sachinvestitionen angesichts auslaufender, durch den Bund (ko-)finanzierter konjunkturstützender Maßnahmen zunächst sinken und danach unverändert bleiben werden.

Abbildung 3: Länder
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

2.3 Gemeinden

Die eindrucksvollste Entwicklung zeichnet sich bei den Gemeindehaushalten ab. Während sie 2010 in der Summe noch ein Defizit von 7,7 Mrd. € auswiesen, wird für das laufende Jahr mit einem Fehlbetrag von maximal 5 Mrd. € gerechnet. Ab 2012 werden bis zum Jahr 2015 kontinuierlich bis auf 5 ½ Mrd. € steigende Überschüsse erwartet. Im vergangenen Jahr waren im Projektionszeitraum noch ausschließlich Defizite zwischen 10 ½ Mrd. € im Jahr 2011 und 4 Mrd. € im Jahr 2014 erwartet worden.

Diese starke Verbesserung der Entwicklung der Gemeindehaushalte ist vor allem auf eine deutliche Verbesserung der Einnahmensituation zurückzuführen (vergleiche Abbildung 4). Hier machen sich die günstige Steuerentwicklung, die Übernahme der Kosten der Grundsicherung nach SGB XII sowie der Kosten für Bildung und Teilhabe nach SGB II durch den Bund bemerkbar. Ein weiterer Faktor ist die mit der positiven Entwicklung der Steuereinnahmen einhergehende Steigerung der Landeszuweisungen im kommunalen Finanzausgleich. Insgesamt werden die Einnahmen der Kommunen um jahresdurchschnittlich rund 3 ½ % auf 206 Mrd. € steigen.

Die außerordentlich positiven Einnahmeerwartungen, die für sich genommen zu steigenden Haushaltsüberschüssen führen, lassen über den gesamten Projektionszeitraum auch bei den Gemeindeausgaben deutliche Steigerungen erwarten. Während in der Projektion im Sommer 2010 für 2012 noch mit sinkenden Gesamtausgaben gerechnet worden war, ist nun von einem Anstieg von rund 1/2 % auszugehen, obwohl die Sachinvestitionen aufgrund des Auslaufens der Maßnahmen des Zukunftsinvestitionsgesetzes 2012 deutlich sinken. Abgesehen von diesem Einmaleffekt steigen die Ausgaben der Gemeinden bis 2015 um 2 bis 2 ½ vom Hundert pro Jahr und belaufen sich im Jahr 2015 voraussichtlich auf rund 200 Mrd. €. Auch im laufenden Sachaufwand und den Zinsausgaben spiegelt sich die Erholung der kommunalen Finanzsituation wider. Während der laufende Sachaufwand voraussichtlich um bis zu 3 vom Hundert pro Jahr ansteigt, wird für die Zinsausgaben in den Jahren 2013 bis 2015 mit einem durch steigende Überschüsse ausgelösten Rückgang gerechnet.

Abbildung 4: Gemeinden
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Tabelle 1: Entwicklung des Öffentlichen Gesamthaushalts bis 2015 nach Ausgaben- und Einnahmenarten
201020112012201320142015
in Mrd. €
I. Ausgaben      

Personalausgaben

198,8202204 ½208212215 ½

Laufender Sachaufwand 

94,596 ½98 ½100 ½102103

Zinsausgaben an andere Bereiche

59,561 ½64 ½7072 ½75 ½

Sachinvestitionen

41,44136 ½373738

Sonstige Ausgaben 

338,4339338344340 ½345

Insgesamt

735,9742 ½744761765 ½778
II. Einnahmen      

Steuern

531,2566588 ½615636 ½659

Sonstige Einnahmen

121,9133119 ½121 ½117 ½115

Insgesamt

653,1699708736 ½754773 ½
III. Finanzierungssaldo-80,5-41 ½-33 ½-22 ½-9    -2
in % gegenüber Vorjahr
I. Ausgaben      

Personalausgaben

2,51 ½1 ½1 ½1 ½2

Laufender Sachaufwand 

4,82 ½221 ½1

Zinsausgaben an andere Bereiche

-4,4358 ½3 ½4

Sachinvestitionen

4- ½-11 ½11 ½

Sonstige Ausgaben 

-0,40- ½2-11 ½

Insgesamt

1102 ½ ½1 ½
II. Einnahmen      

Steuern

1,36 ½44 ½3 ½3 ½

Sonstige Einnahmen

10,29 ½-101 ½-3-2

Insgesamt

2,971 ½42 ½2 ½
Abweichungen in den Summen durch Runden der Zahlen.
Tabelle 2: Entwicklung des Öffentlichen Gesamthaushalts bis 2015 nach staatlichen Ebenen
201020112012201320142015
in Mrd. €
I. Ausgaben

Bund

303,7300 ½306311 ½310315

Länder 

286,7294296 ½303 ½308 ½313 ½

Gemeinden 

182,2186187191 ½196200 ½

Extrahaushalte des Bundes 1

49,8564853 ½5252 ½

Öffentlicher Gesamthaushalt

735,9742 ½744761765 ½778
II. Einnahmen

Bund

259,3270 ½278 ½286291300

Länder

265,9276 ½283294302 ½311

Gemeinden

174,5180 ½188 ½196201206

Extrahaushalte des Bundes 1

4361 ½51 ½56 ½58 ½57

Öffentlicher Gesamthaushalt

653,1699708736 ½754773 ½
III. Finanzierungssaldo

Bund 

-44,3-30-27 ½-25 ½-19-15

Länder 

-20,8-18-13 ½-9-6-2

Gemeinden 

-7,7-51455 ½

Extrahaushalte des Bundes 1

-6,863 ½36 ½5

Öffentlicher Gesamthaushalt 

-80,5-41 ½-33 ½-22 ½-9-2
in % gegenüber Vorjahr
I. Ausgaben      

Bund

3,9-122- ½1 ½

Länder 

0,22 ½12 ½1 ½1 ½

Gemeinden 

2,82½2 ½22 ½

Extrahaushalte des Bundes 1

-20,412-1411-2 ½1    

Öffentlicher Gesamthaushalt

1102 ½½1 ½
II. Einnahmen

Bund

0,64 ½331 ½3

Länder

2,742 ½433

Gemeinden

2,63 ½442 ½2 ½

Extrahaushalte des Bundes 1

2,943-169 ½3 ½-2

Öffentlicher Gesamthaushalt

2,971 ½42 ½2 ½
Abweichungen in den Summen durch Runden der Zahlen.
1 ERP-Sondervermögen, Bundeseisenbahnvermögen, EU-Finanzierung, Versorgungsrücklage des Bundes, Versorgungsfonds des Bundes, Erblastentilgungsfonds, Entschädigungsfonds, Sondervermögen Kinderbetreuungsausbau, Investitions- und Tilgungsfonds, BPS-PT (Postbeamtenversorgungskasse), SoFFin (Finanzmarktstabilisierungsfonds),  „Vorsorge für Schlusszahlungen für inflationsindexierte Bundeswertpapiere“, Energie- und Klimafonds, Reststrukturierungsfonds.

3 Entwicklung der öffentlichen Haushalte in der Maastricht-Abgrenzung

3.1 Unterschied zwischen Finanzstatistik und Maastricht-Abgrenzung

Im Gegensatz zur Finanzstatistik, die auf die Kassenwirksamkeit der öffentlichen Finanzen abstellt, richtet sich die Entwicklung der öffentlichen Finanzen in der Abgrenzung der Maastricht-Rechnung, wie sie für die Einhaltung des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts relevant ist, nach der Systematik der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR). Ziel der VGR ist es, ein international einheitliches Regelwerk zur Verfügung zu stellen und damit die internationale Vergleichbarkeit zu gewährleisten. Das führt zu einigen Anpassungen des finanzstatistischen Finanzierungssaldos.

Ein grundlegender Unterschied ist die Buchung gemäß ökonomischer Entstehung von Ausgaben und Einnahmen. Das bedeutet beispielsweise, dass Steuereinnahmen nicht dann gebucht werden, wenn sie in die Staatskasse eingehen, sondern dem Zeitraum zugeordnet werden, auf den sie zurückzuführen sind. Üblicherweise wird z. B. die Lohnsteuer von den Unternehmen erst einen Monat später, d. h. für das Gehalt des vorangegangenen Monats, an das Finanzamt abgeführt. Dies hat zur Folge, dass in den VGR die Steuereinnahmen zeitlich entsprechend „zurückversetzt“ werden. Bei Bauinvestitionen zählt der Baufortschritt und nicht der Zeitpunkt der Bezahlung des Investitionsprojekts.

Abweichend von der Praxis, nach ökonomischer Entstehung zu buchen, werden die finanziellen Auswirkungen von Gerichtsurteilen zum Zeitpunkt der Entscheidung gebucht. Das bedeutet beispielsweise, dass die Umsetzung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur steuerlichen Abzugsfähigkeit des Arbeitszimmers vom Juli 2010 im ÖGH entsprechend der kassenwirksamen Rückzahlungen nahezu hälftig in den Jahren 2011 und 2012 das Defizit erhöht, während in den VGR die volle Belastung der öffentlichen Haushalte durch die rückwirkende Berücksichtigung der steuerlichen Abzugsfähigkeit im Jahr 2010 zu Buche schlug.

Darüber hinaus unterscheidet sich auch die Abgrenzung der Ausgabe- und Einnahmekategorien zwischen Finanzstatistik und VGR. So wird in den VGR brutto gebucht. Das bedeutet, dass Steuern in den VGR beispielsweise neben den kassenmäßigen Steuereinnahmen auch Kindergeld und Zulagen enthalten, während gleichzeitig das Kindergeld als monetäre Sozialleistung und die Zulagen als Vermögenstransfers an Dritte die Ausgaben erhöhen. Demgegenüber zählt die Erbschaftsteuer zu den Vermögenstransfers an den Staat. Die an die EU abzuführenden Mehrwertsteuer-Eigenmittel gelten (im Gegensatz zu den BSP-Eigenmitteln) als Direktleistung der betroffenen Sektoren an die „übrige Welt“. Gleiches gilt für Zölle.

Nicht zuletzt werden nur vermögenswirksame Ausgaben und Einnahmen im Finanzierungssaldo in der Abgrenzung der VGR berücksichtigt. Das führt dazu, dass die finanzstatistischen Finanzierungssalden zusätzlich um den Saldo der finanziellen, also der nicht-vermögenswirksamen Transaktionen bereinigt werden. Hierzu gehören Vergabe und Rückzahlung von Darlehen sowie Erwerb und Veräußerung von Beteiligungen. In diesen Fällen kommt es nicht zu einer Veränderung der Vermögensposition des Staates. Eine Darlehensvergabe führt im Gegensatz zur Finanzstatistik nicht zu einem Anstieg des Defizits, da dem Kassenausgang gleichzeitig ein Forderungserwerb gegenübersteht. Im konkreten Fall bedeutet dies, dass beispielsweise Darlehen des Bundes an die BA weder das Defizit des Bundes erhöhen, noch das Defizit der BA verringern. Bei Privatisierungserlösen findet nur ein Tausch von Beteiligungsvermögen gegen Kassenzugang statt. Umgekehrt stellt sich der Fall in der Regel bei Interventionen des Staates im Bankensektor dar, so dass es hier zu einer deutlichen Differenz zwischen dem Finanzierungssaldo in der Finanzstatistik und jenem in den VGR kommt. Während die Rekapitalisierungen des Finanzmarktstabilisierungsfonds in der Finanzstatistik als Ausgaben defiziterhöhend gebucht wurden, sind sie im gesamtstaatlichen Finanzierungssaldo in der VGR-Abgrenzung – bei Vorliegen bestimmter Bedingungen – nicht enthalten, da ihnen ein um diesen Betrag höheres Beteiligungsvermögen gegenübersteht. Analog dazu führen die Rückzahlungen von Beteiligungen seitens der Banken in diesem Jahr zu keiner Verringerung des Maastricht-Defizits, wohl aber des finanzstatistischen Finanzierungsdefizits.

Auch die Behandlung der im Rahmen der Finanzmarktkrise gegründeten Abwicklungsanstalten, die dem Sektor Staat zugeordnet werden, unterscheidet sich methodisch. Während in der Finanzstatistik lediglich die kassenmäßigen Einnahmen und Ausgaben den Saldo dieser Extrahaushalte beeinflussen, wurde in der Entstehungsrechnung der VGR neben den auch in der Finanzstatistik enthaltenen Einnahmen- und Ausgabenarten zusätzlich ein defizitwirksamer Vermögenstransfer in Höhe der Differenz zwischen Übertragungs- und Marktwert der auf die Abwicklungsanstalten übertragenen Portfolien gebucht.

Während im vorangegangenen Abschnitt zur Entwicklung des ÖGH nur die Haushalte der Gebietskörperschaften berücksichtigt wurden, sind im gesamtstaatlichen Finanzierungssaldo in der Abgrenzung der VGR auch Einnahmen und Ausgaben der einzelnen Zweige der Sozialversicherung enthalten.

3.2 Entwicklung des gesamtstaatlichen Finanzierungssaldos

Analog zur Entwicklung der öffentlichen Haushalte in der Abgrenzung der Finanzstatistik und unter Berücksichtigung der Zu- und Absetzungen gemäß der Definition der VGR verringert sich das Maastricht-Defizit nach 3,3 % des BIP im vergangenen Jahr4 auf rund 1 ½ % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) in diesem Jahr deutlich – und damit auf den Wert, der im Sommer vergangenen Jahres als erst im Jahr 2014 erreichbar gesehen wurde. Das Defizit unterschreitet somit bereits in diesem Jahr, zwei Jahre früher als im Defizitverfahren im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes gefordert, den Maastricht-Referenzwert von 3 % des BIP. Bis 2015 sinkt das Maastricht-Defizit sukzessive weiter, so dass bereits ab dem Jahr 2014 ein nahezu ausgeglichener Staatshaushalt erreicht werden kann (vergleiche Abbildung 5). Die Entwicklung der Finanzierungssalden der Gebietskörperschaften inklusive ihrer jeweiligen Extrahaushalte in der Maastricht-Abgrenzung verläuft tendenziell analog zu jener in der Abgrenzung der Finanzstatistik. Die Abbauschritte unterscheiden sich in ihrer Größenordnung allerdings aufgrund der stark durch die Abwicklungsanstalten beeinflussten Höhe des Maastricht-Defizits im vergangenen Jahr, des über die Jahre unterschiedlich hoch ausfallenden Saldos der finanziellen Transaktionen (beispielsweise Rückzahlung von Rekapitalisierungen in diesem Jahr) sowie auch der unterschiedlichen Auswirkungen der Urteile zur Besteuerung. Während – wie in der Abgrenzung der Finanzstatistik – der Bund bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums ein Defizit aufweist und die Gemeinden bereits 2012 insgesamt einen Haushaltsüberschuss erzielen, können in der Maastricht-Abgrenzung auch die Länder in ihrer Gesamtheit schon im Jahr 2014 einen ausgeglichenen Haushalt realisieren. Die Sozialversicherung, die dank des einmaligen Bundeszuschusses an die BA bereits im vergangenen Jahr mit einem Überschuss von 0,2 % des BIP abschloss, wird auch über den gesamten Finanzplanungszeitraum einen positiven Finanzierungssaldo in dieser Größenordnung behalten.

Die deutliche Verschlechterung der Haushaltsposition seit Beginn der Wirtschafts- und Finanzkrise war sowohl konjunkturell als auch strukturell begründet. Analoges gilt nun auch für die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte. Zur Ermittlung des strukturellen gesamtstaatlichen Finanzierungssaldos in der Maastricht-Rechnung wird der tatsächliche Finanzierungssaldo um konjunkturbedingte Effekte und Einmalmaßnahmen bereinigt. Der konjunkturelle Finanzierungssaldo ergibt sich aus dem Saldo der konjunkturbedingten Einnahmen und Ausgaben, also allein aus dem Wirken der sogenannten automatischen Stabilisatoren. Gemäß der Frühjahrsprojektion der Bundesregierung zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung befindet sich die deutsche Wirtschaft derzeit noch in einer Situation der konjunkturellen Unterauslastung. In einer solchen Situation entstehen noch konjunkturbedingte Defizite, die sich allerdings im Zuge der gesamtwirtschaftlichen Erholung deutlich reduzieren. Zu den Einmalmaßnahmen zählen die im Wesentlichen im vergangenen Jahr angefallenen defizitwirksamen staatlichen Stützungsmaßnahmen für den Bankenbereich infolge der Finanzmarktkrise, aber auch die im Jahr 2010 gebuchten finanziellen Belastungen aus der Umsetzung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zur steuerlichen Abzugsfähigkeit des Arbeitszimmers sowie des in diesem Jahr gefällten sogenannten Meilicke-Urteils, wonach es zu geringeren Steuereinnahmen aufgrund der Anrechnung im Ausland gezahlter Steuern auf Dividenden kommen wird. Diesen das strukturelle Defizit mindernden Einmaleffekten stand im vergangenen Jahr der Einmaleffekt aus der Versteigerung der Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten in Höhe von rund 4 ½ Mrd. € gegenüber. Die Erlöse, die in den VGR als negative Investitionsausgaben (Verkauf eines nichtproduzierten Vermögensguts) gebucht werden, tragen nicht zu einer Verringerung des strukturellen Defizits bei.

Das strukturelle Defizit stieg aufgrund der diskretionären Maßnahmen der Konjunkturpakete bis auf rund 2 % des BIP im Jahr 2010 an (vergleiche Abbildung 5). Die Konsolidierung der öffentlichen Finanzen und das Auslaufen eines Großteils der konjunkturstabilisierenden Maßnahmen führt bereits in diesem Jahr zu einem deutlichen Rückgang des strukturellen Defizits auf 1 % des BIP. Damit ist der Rückgang des Maastricht-Defizits in etwa jeweils hälftig konjunkturell und strukturell begründet. Durch die konsequente Konsolidierung auf allen öffentlichen Ebenen kann das mittelfristige Haushaltsziel im Rahmen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts, das sich für Deutschland auf einen strukturellen Haushaltssaldo von - ½ % des BIP beläuft, 2014 erreicht werden.

Abbildung 5: Struktureller gesamtstaatlicher Haushaltsausgleich bereits ab 2014
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

3.3 Entwicklung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

Nachdem in den Jahren vor der Krise der Maastricht-Finanzierungssaldo bis zu einem leichten Überschuss verbessert werden konnte, wozu die Verringerung der Staatsquote, also das Verhältnis der staatlichen Ausgaben zum nominalen BIP, ganz erheblich beigetragen hatte, hat sich die Schere zwischen der Einnahmen- und der Ausgabenquote des Staates in den vergangenen beiden Jahren wieder drastisch geöffnet (vergleiche Abbildung 6).

Während im Jahr 2009 die Staatsquote aufgrund des vollständigen Wirkenlassens der automatischen Stabilisatoren und durch die zur Konjunkturstabilisierung ergriffenen Maßnahmen, aber auch angesichts des Einbruchs des BIP (des Nenners) auf 47,5 % nach oben geschnellt war, ist ihr Rückgang auf 46,6 % im vergangenen Jahr allein auf die deutliche gesamtwirtschaftliche Erholung zurückzuführen. Dieser Nennereffekt beeinflusste auch die Entwicklung der Einnahmenquote in den vergangenen Jahren. So verzeichnete die Einnahmenquote im Jahr 2009 eine weitere Zunahme, da der Rückgang der Einnahmen mit - 2,1 % weniger stark ausfiel als der Rückgang des BIP mit - 3,4 %. Da der Anstieg der Steuereinnahmen im vergangenen Jahr mit 0,8 % wiederum – nur mit umgekehrtem Vorzeichen – schwächer ausfiel als die nominale BIP-Entwicklung (+ 4,2 %), kam es zu einem Rückgang der Einnahmenquote. In diesem Jahr wird es dagegen zu keinem Sondereffekt aufgrund der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung kommen, so dass sich Einnahmen- und Ausgabenquote erstmals wieder annähern.

Die Einnahmenquote wird in den folgenden Jahren allerdings aufgrund einer etwas dynamischeren gesamtwirtschaftlichen Entwicklung als für die Einnahmen unterstellt wieder leicht bis auf rund 43 % im Jahr 2015 zurückgehen. Während sich die Steuerquote leicht erhöht, geht das Verhältnis der übrigen Einnahmen zum BIP demgegenüber sogar etwas stärker zurück. Die Steuerquote ist dabei auch positiv durch die Erlöse aus der Veräußerung der CO2-Emissionszertifikate sowie die neu eingeführte Bankenabgabe beeinflusst, die in den VGR zu den sonstigen Produktionsabgaben beziehungsweise zu den steuerähnlichen Einnahmen zählen. Die Sozialbeitragsquote wird in diesem Jahr trotz der Erhöhung des Beitragssatzes zur Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) und des Auslaufens der durch das Konjunkturpaket befristeten Verringerung des Beitragssatzes zur Arbeitslosenversicherung sowie der weiterhin dynamischen Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt und dem damit einhergehenden Anstieg der Bruttolöhne und -gehälter weiter zurückgehen. Diesen Trend behält sie auch mittelfristig bei. Dies ist insbesondere auch bedingt durch den infolge der Entwicklung der Nachhaltigkeitsreserve von derzeit 19,9 % bis auf 19,1 % rückläufigen Beitragssatz zur Gesetzlichen Rentenversicherung.

Die Staatsquote, die aufgrund der starken gesamtwirtschaftlichen Dynamik im vergangenen Jahr bereits zurückgegangen ist, setzt diese Tendenz weiter fort, so dass sie sich zum Ende des Projektionshorizonts auf ebenfalls nur noch rund 43 % belaufen dürfte. Das Ausmaß der Verringerung der staatlichen Ausgabenquote ist beachtlich, jedoch nicht ohne Vorbild: Bereits in den Jahren zwischen 2003 und 2007 konnte ein Rückgang in sogar leicht größerem Umfang erreicht werden. 

Abbildung 6: Ausgaben, Einnahmen und Finanzierungssaldo des Staats
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Stellt man die Veränderung der Einnahmen und Ausgaben des vergangenen Jahres der Entwicklung gegenüber, die jahresdurchschnittlich für den gesamten Finanzplanungszeitraum zu erwarten ist, so zeigt sich, dass neben der Erholung der Einnahmenentwicklung auch der deutliche Rückgang der Ausgabendynamik die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte beeinflusst. Nachdem im vergangenen Jahr noch die Ausgaben mit 2,3 % deutlich stärker stiegen als die Einnahmen mit 1,5 %, dreht sich dieses Verhältnis ab dem Jahr 2011 um. Dabei fallen Einnahmen- und Ausgabenzuwachs in diesem Jahr besonders deutlich auseinander. Dies ist neben den Einmaleffekten strukturell durch den höheren Beitragssatz zur GKV, die verschiedenen neuen Einnahmen wie Bankenabgabe, Luftverkehrsabgabe, aber auch das Auslaufen der ausgabenseitigen Konjunkturstabilisierungsmaßnahmen bedingt. In den kommenden Jahren wird sich einerseits die Einnahmendynamik nach dem Aufholprozess im Rahmen des Aufschwungs wieder etwas abschwächen beziehungsweise normalisieren, und andererseits wird es wieder zu höheren Ausgabenzuwächsen kommen. Im Durchschnitt der Jahre 2010 bis 2015 ist mit einem Anstieg der Einnahmen um 3 % p. a. und einer Zunahme der Ausgaben um 1 ½ % p a. zu rechnen (vergleiche Abbildung 7).

Abbildung 7: Entwicklung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben sowie des Bruttoinlandsprodukts
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Nach dem krisenbedingten Ausgabenzuwachs hat Deutschland in diesem Jahr mit dem Ausstieg aus den diskretionären Stabilisierungsmaßnahmen begonnen und darüber hinausgehende Konsolidierungsmaßnahmen eingeleitet. Diese machen sich insbesondere in einem Rückgang der Bruttoinvestitionen um durchschnittlich fast 1 ½ % p. a. bemerkbar. Sie werden hauptsächlich aufgrund des Auslaufens des Zukunftsinvestitionsgesetzes, das zu einer sofortigen und damit antizyklischen Ausweitung der staatlichen Investitionstätigkeit geführt hatte, im kommenden Jahr merklich reduziert. Im weiteren Verlauf des Projektionszeitraums kommt es wieder zu steigenden Bruttoinvestitionen, so dass 2015 wieder das Vorkrisenniveau erreicht wird. Des Weiteren tragen auch im Vergleich zum vergangenen Jahr deutlich moderatere Anstiege der Personalausgaben (+ 1 ½ % p. a. gegenüber + 2,1 %) und der monetären Sozialleistungen (+ ½ % p. a. gegenüber + 1,4 %) zum gedämpfteren Ausgabenzuwachs bei. Während die geringere Zunahme der Personalausgaben strukturell bedingt ist, spiegeln sich in der Entwicklung der monetären Sozialleistungen auch die konjunkturelle Entwicklung und die bessere Arbeitsmarktsituation wider. Da die sozialen Sachleistungen mit jahresdurchschnittlich knapp 4 % im Finanzplanungszeitraum etwas stärker als im vergangenen Jahr (+ 3,2 %) zunehmen, bleibt die Entwicklung der Konsumausgaben insgesamt mit rund 2 ½ % im Durchschnitt der Jahre 2010 bis 2015 nahezu unverändert im Vergleich zum Vorjahr.

Die kräftige krisenbedingte Ausweitung der Neuverschuldung auf allen Ebenen hat jedoch zur Folge, dass es über den gesamten Zeitraum der Jahre 2010 bis 2015 betrachtet – nach einem nochmals deutlichen Rückgang von 1,8 % im vergangenen Jahr dank der niedrigen Zinssätze – zu einem spürbaren Anstieg der Zinsausgaben in Höhe von jahresdurchschnittlich 5 ½ % kommt, der den Gestaltungsspielraum für andere Ausgaben beziehungsweise geringere Einnahmen einengt.

3.4 Entwicklung des Schuldenstands

Die Entwicklung der Schuldenstandsquote in der Maastricht-Abgrenzung wird auf absehbare Zeit von den Effekten der Finanzmarktkrise und den Maßnahmen im Rahmen der europäischen Staatsschuldenkrise geprägt sein. Nach einem leichten Rückgang in den Vorkrisenjahren 2006 und 2007 ist die Maastricht-Schuldenquote von 64,9 % im Jahr 2007 bis auf 83,2 % des BIP im Jahr 2010 angestiegen, wobei der Anstieg im vergangenen Jahr mit 9,8 Prozentpunkten besonders stark ausfiel (vergleiche Abbildung 8). Dieser ist im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass die infolge der Finanzmarktkrise gegründeten Abwicklungsanstalten zweier Banken statistisch dem Sektor Staat zugeordnet wurden. Die sogenannten Bad Banks von Hypo Real Estate (FMS Wertmanagement) und WestLB (Erste Abwicklungsanstalt) sind allein im Jahr 2010 für einen Anstieg der Schuldenquote von 9,5 Prozentpunkten verantwortlich. Aber auch der erwartete Rückgang der Schuldenquote bereits im laufenden Jahr auf 80 % und die weitere sukzessive Verminderung in den Jahren 2011 bis 2015 bis auf 71 % werden im Wesentlichen von den Entwicklungen in den Abwicklungsanstalten beeinflusst. Die Abschmelzung der übertragenen Portfolios führt zu einer Reduktion des Schuldenstandes in gleicher Höhe, und es ist davon auszugehen, dass der Gesamteffekt der Finanzmarktkrise auf die Schuldenstandsquote von 13,5 % des BIP im Jahr 2010 auf 6,6 %im Jahr 2015 sinkt.

Abbildung 8: Entwicklung der Schuldenstandsquote in der Maastricht-Abgrenzung
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Auch die europäische Staatsschuldenkrise wirkt seit 2010 auf die Maastricht-Schuldenquote. Die zum Zeitpunkt der diesjährigen Sommerprojektion quantifizierbaren Effekte umfassen die bilateralen Kredite des sogenannten ersten Rettungspakets zugunsten von Griechenland, die über die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) ausgegebenen Kredite an Irland und Portugal sowie die ab 2013 an den ESM zu zahlenden Kapitaleinlagen. Im Juli 2011 wurde vom Europäischen Rat ein zweites Maßnahmenpaket zur Abwendung einer Zahlungsunfähigkeit Griechenlands beschlossen. Da die konkrete Ausgestaltung der Maßnahmen allerdings noch nicht feststeht, ist dieses Hilfspaket nicht berücksichtigt. Im Projektionszeitraum steigt der Effekt der Staatsschuldenkrise auf die deutsche Schuldenquote von weniger als 1 % des BIP im Jahr 2010 bis 2015 kontinuierlich auf über 1 ½ % des BIP.

Die Indikatorfunktion der Maastricht-Schuldenquote für die Qualität der Haushaltsentwicklung ist durch die Schuldeneffekte aufgrund der Maßnahmen im Rahmen der Finanzmarktkrise seit 2007 sowie im Rahmen der europäischen Staatsschuldenkrise seit 2010 eingeschränkt. Sowohl der starke Anstieg bis 2010 als auch der zu erwartende Rückgang bis 2015 sind maßgeblich durch Einflüsse bedingt, deren Ursache nicht in der Haushaltswirtschaft liegen. In Abbildung 9 wird der Verlauf der Maastricht-Schuldenquote mit den Quoten verglichen, die sich ohne die Effekte der Finanzmarktkrise beziehungsweise ohne die Effekte der Finanzmarkt- und der Staatsschuldenkrise ergäben. So wird deutlich, dass neben den Finanzmarktkriseneffekten auch der kräftige BIP-Zuwachs und die deutliche Verbesserung der Finanzierungssalden aller Gebietskörperschaften maßgeblich zum Rückgang der Schuldenquote beitragen. Die um die beiden Effekte bereinigte Schuldenquote nähert sich im Projektionszeitraum stetig dem Maastricht-Referenzwert von 60 % an und liegt 2015 voraussichtlich bei rund 63 % des BIP.

Abbildung 9: Schuldenquoteneffekte von Finanzmarkt- und Staatsschuldenkrise
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

4 Fazit und Ausblick

Die gesamtwirtschaftliche Entwicklung, die deutlich besser verläuft als noch vor einem Jahr erwartet, aber auch die konsequente Umsetzung der Konsolidierungsbemühungen aller Gebietskörperschaften führen zu einer schnellen Konsolidierung der öffentlichen Haushalte, so dass am Ende des Projektionszeitraums 2015 insgesamt ausgeglichene Haushalte sowohl in finanzstatistischer als auch in Maastricht-Abgrenzung erreicht werden können. Hierzu trägt nicht zuletzt auch die neue Schuldenbremse bei, die bereits ab diesem Jahr den Bund zu deutlichen Abbauschritten seines strukturellen Defizits verpflichtet. Aber auch auf Länderebene entfalten die Schuldenbremse sowie der in der Öffentlichkeit vorhandene Konsolidierungswillen eine disziplinierende Wirkung.

Es gilt weiterhin, die durch den Aufschwung begünstigte Verbesserung der öffentlichen Haushalte konsequent zur Rückführung der Defizite zu nutzen. Nur so kann die Tragfähigkeit der Finanzpolitik gewährleistet und können die sich insbesondere infolge des demographischen Wandels ergebenden Herausforderungen bewältigt werden. Auch kurzfristig auftretende Krisen verursachen bei in der Regel strukturell ausgeglichenem Staatshaushalt keine zu großen Verwerfungen und ermöglichen ausreichenden Spielraum für das Wirken der automatischen Stabilisatoren.

Fußnoten

1 Die Mittelfristprojektion des Bundesministeriums der Finanzen wurde im Arbeitskreis des Stabilitätsrats im Juli 2011 zwischen Bund und Ländern diskutiert. Die Projektion umfasst das aktuelle Jahr sowie die Jahre 2012 bis 2015. Mögliche Haushaltswirkungen der ab 2013 vorgesehenen Steuersenkungen sind nicht berücksichtigt.

2 Die Extrahaushalte der Länder und Gemeinden werden nicht als gesonderte Ebenen ausgewiesen.

3 Zu den Extrahaushalten des Bundes zählen u. a. das ERP-Sondervermögen, der Entschädigungsfonds, das Bundeseisenbahnvermögen, der Erblastentilgungsfonds, die Versorgungsrücklage und der Versorgungsfonds des Bundes; der Bundes-Pensions-Service für Post und Telekommunikation, das Sondervermögen Kinderbetreuungsausbau, der Investitions- und Tilgungsfonds, der Finanzmarktstabilisierungsfonds, das Sondervermögen Vorsorge für Schlusszahlungen für inflationsindexierte Bundeswertpapiere, der Energie- und Klimafonds sowie der Restrukturierungsfonds. Auch der Anteil der Finanzierung Deutschlands am Haushalt der Europäischen Union wird technisch als Extrahaushalt in den ÖGH einbezogen.

4 Am 1. September 2011 wird das Statistische Bundesamt aktualisierte Ergebnisse zum Maastricht-Finanzierungssaldo für die vergangenen Jahre veröffentlichen. Es ist bereits jetzt absehbar, dass aufgrund neuer vorliegender Informationen insbesondere hinsichtlich des in den VGR zu buchenden Vermögenstransfers im Zusammenhang mit der Errichtung der Abwicklungsanstalt der HRE, der FMS-Wertmanagment, eine deutliche Aufwärtsrevision des Maastricht-Defizits für das Jahr 2010 erfolgen wird. Diese Revision ist allerdings ein Einmaleffekt und hat keine Konsequenzen für die weitere Entwicklung des Maastricht-Defizits.

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