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22.12.2011

Monatsbericht

Das neue EU-Ver­fah­ren zur Ver­mei­dung und Kor­rek­tur ma­kro­öko­no­mi­scher Un­gleich­ge­wich­te

Die Koordinierung der Wirtschaftspolitik in der EU erhält mehr Biss

  • 2012 wird das neue Verfahren zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte erstmalig angewendet. Die Europäische Kommission wird voraussichtlich im Januar den ersten „Frühwarnbericht“ vorlegen, um makroökonomische Ungleichgewichte in den Mitgliedstaaten zu identifizieren.

  • Stellt die Kommission fest, dass in einem Mitgliedstaat schädliche Ungleichgewichte bestehen könnten, werden die wirtschaftlichen Hintergründe vertieft analysiert. Problematische Entwicklungen werden weiter verfolgt, und der betreffende Mitgliedstaat wird angehalten, die Ungleichgewichte abzubauen.

  • Sanktionen sind für den Fall vorgesehen, dass ein Mitglied des Euroraums die bei ihm festgestellten schädlichen Ungleichgewichte unzureichend adressiert beziehungsweise die an ihn gerichteten Empfehlungen nicht angemessen umgesetzt hat.

1 Stärkung der wirtschaftspolitischen Steuerung auf Gemeinschaftsebene

Die Europäische Union hat im November neue Regelungen zur Stärkung der finanz- und wirtschaftspolitischen Überwachung beschlossen. Das neue Regelwerk tritt am 13. Dezember 2011 in Kraft. Es setzt sich im Einzelnen insbesondere aus einer Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspakts und einem neuen Verfahren zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte zusammen.

Rückblickend muss man heute feststellen, dass sich das bisherige Regelwerk als nicht ausreichend erwiesen hat, um die aktuelle Krise im Euroraum zu verhindern. Zum einen waren die Vorgaben unter dem alten Stabilitäts- und Wachstumspakt nicht hinreichend, um in allen Mitgliedstaaten eine stabilitätsorientierte Ausrichtung der Finanzpolitik sicherzustellen. Zum anderen existierte kein vergleichbares Verfahren zur Überwachung der Wirtschaftspolitiken, sodass in einigen Ländern erhebliche makroökonomische Ungleichgewichte entstehen konnten. Überhöhte Staatsverschuldung und übermäßige Ungleichgewichte sind maßgeblich mitverantwortlich für die derzeitige Vertrauenskrise in der Europäischen Union und dem Euroraum.

Für die Finanzpolitik ist eine bessere gesamtwirtschaftliche Koordinierung unmittelbar relevant. Makroökonomische Ungleichgewichte können mit einem deutlichen Gefährdungspotenzial für die Finanz- und Haushaltspolitik einhergehen. Beide Politikbereiche müssen zusammenwirken und ineinandergreifen, um stabilitätsorientiertes, ausgewogenes und dauerhaftes Wirtschaftswachstum zu sichern.

Das neue Verfahren zur Vermeidung und Korrektur gesamtwirtschaftlicher Ungleichgewichte verbessert die wirtschaftspolitische Steuerung in der Union. Es wird volkswirtschaftliche Entwicklungen auf ihre Tragfähigkeit hin untersuchen und soll durch ein Zusammenwirken von Fordern und Sanktionieren auf stabilitätsorientierte Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten hinwirken. Ausgangspunkt der Überwachung wird ein Frühwarnsystem auf Basis ausgewählter Indikatoren sein.

2 Verfahren zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte

2.1 Identifizierung schädlicher Ungleichgewichte

Durch die Finanzkrise sind die globalen makroökonomischen Ungleichgewichte stärker in das Zentrum der wirtschaftspolitischen Diskussion gerückt. Die ausgeprägten Unterschiede im Spar- und Investitionsverhalten verschiedener Staaten deuteten bereits in den Jahren zuvor eine nicht tragfähige Entwicklung an. Nach der Krise wurden Ersparnislücken und außenwirtschaftliche Ungleichgewichte als Fundamentalfaktoren von verschiedener Seite als mitverantwortlich für ihren Ausbruch gemacht. Auch in der Europäischen Union und im Euro-Währungsgebiet werden die bestehenden Ungleichgewichte als eine Ursache für die aktuellen wirtschaftlichen Spannungen und Verwerfungen gesehen.

Ziel des neuen Verfahrens ist es, frühzeitig schädliche makroökonomische Ungleichgewichte zu identifizieren und auf ihre Korrektur hinzuwirken. Ein Frühwarnmechanismus soll helfen, makroökonomische Risiken in den EU-Mitgliedstaaten zu erkennen. Schlägt das Frühwarnsystem bei einem Mitgliedstaat Alarm, wird dieser einer eingehenden Analyse unterzogen. Auf dieser Grundlage werden gegebenenfalls Empfehlungen an den Mitgliedstaat gerichtet. Bei Analyse und Bewertung der Ungleichgewichte sollen ihr Schweregrad und die Gefahr möglicher negativer Übertragungswirkungen auf das reibungslose Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion berücksichtigt werden. Schwere Ungleichgewichte mit negativen Auswirkungen sind zwingend durch geeignete Abhilfemaßnahmen zu korrigieren.

Ähnlich wie beim Haushaltsverfahren nach dem Stabilitäts- und Wachstumspakt ist in letzter Konsequenz eine quasi-automatische Sanktion für Mitgliedstaaten des Euroraums vorgesehen, falls diese die schädlichen Ungleichgewichte unzureichend adressieren beziehungsweise die an sie gerichteten Empfehlungen nicht angemessen umsetzen. Im Einzelnen stellt sich das Verfahren wie folgt dar.

2.2 Präventiver Arm: Frühwarnsystem

Das Frühwarnsystem steht im Mittelpunkt des präventiven Arms des Verfahrens. Ungünstige wirtschaftliche Entwicklungen sollen frühzeitig erkannt und angegangen werden, bevor sie sich verfestigen. Mithilfe einer Auswahl von Indikatoren, die einen sogenannten Scoreboard bilden, sollen makroökonomische Ungleichgewichte und Gefährdungspotenziale für die wirtschaftliche Entwicklung identifiziert werden. Die Indikatoren sind mit Schwellenwerten versehen.

Insgesamt enthält der Scoreboard zehn Indikatoren mit folgenden Schwellenwerten:

  • Leistungsbilanzsaldo (gleitender Dreijahresdurchschnitt in % des BIP): - 4 %/+ 6 %

  • Nettoauslandsvermögen (in % des BIP): - 35 %
  • Exportanteile (Veränderung gegenüber fünf Jahren zuvor in %): - 6 %
  • Lohnstückkosten (Veränderung gegenüber drei Jahren zuvor in %): + 9 %
  • Reale Effektive Wechselkurse (Veränderung gegenüber drei Jahren zuvor in %): + 5 %/- 5 %
  • Verschuldung des Privatsektors (in % des BIP): 160 %
  • Kreditvergabe an den privaten (nicht-finanziellen) Sektor (in % des BIP): 15 %
  • Immobilienpreise (Anstieg gegenüber Konsumentenpreisentwicklung in %): + 6 %
  • Öffentliche Verschuldung (in % des BIP): 60 %
  • Arbeitslosenquote (gleitender Dreijahresdurchschnitt in %): 10 %

Das Überschreiten eines oder mehrerer Schwellenwerte führt nicht zwangsläufig zu weiteren Verfahrensschritten. Nur wenn die Europäische Kommission in ihrer ökonomischen Auswertung des Scoreboards zum Ergebnis kommt, dass in einem Mitgliedstaat problematische Ungleichgewichte bestehen oder bestehen könnten, wird der Mitgliedstaat weitergehend – im Rahmen einer sogenannten vertieften Länderstudie – untersucht.

Vertiefte Länderstudien haben zum Ziel, zwischen tragfähigen und schädlichen Ungleichgewichten zu unterscheiden und Korrekturmaßnahmen für die jeweilige Situation zu identifizieren. Der Rechtstext bestimmt die Begriffe wie folgt:

  • Ungleichgewichte sind alle Trends, die zu makroökonomischen Entwicklungen führen, die sich nachteilig auf das ordnungsgemäße Funktionieren der Wirtschaft eines Mitgliedstaats oder der Wirtschafts- und Währungsunion oder der Union insgesamt auswirken oder potenziell auswirken könnten.

  • Übermäßige Ungleichgewichte („excessive imbalances“) bezeichnen schwere wirtschaftliche Verwerfungen, einschließlich solcher Ungleichgewichte oder Risiken, die das ordnungsgemäße Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion gefährden.

Die Unterscheidung zwischen tragfähigen und schädlichen Ungleichgewichten wird nicht immer trennscharf möglich sein. Drei Kriterien beziehungsweise Fragen helfen aber, problematische Entwicklungen zu erkennen. Erstens, inwieweit kann die Situation als dauerhaft tragfähig angesehen werden? Zweitens, inwieweit ist der Mitgliedstaat in der Lage, die problematischen Entwicklungen zu korrigieren, ohne dass es zu wirtschaftlichen Verspannungen kommt (Anpassungskapazität)? Drittens, inwieweit strahlen die Ungleichgewichte negativ auf andere Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets beziehungsweise der EU aus (Übertragungswirkungen)?

Abbildung 1: Präventiver Arm
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Das Verfahren ist asymmetrisch auf Mitgliedstaaten mit Schwächen in der Wettbewerbsfähigkeit ausgerichtet, da diese durch bestehende oder drohende makroökonomische Ungleichgewichte die Stabilität der eigenen Wirtschaft, des Euroraums und der EU als Ganzes gefährden können. Die Asymmetrie spiegelt sich in drei Punkten wider:

  • Im Scoreboard: Die Indikatoren Lohnstückkosten und Exportanteile weisen nur einseitige Schwellen aus, während der Schwellenwert für Leistungsbilanzdefizite mit 4 % des BIP deutlich geringer ist als der Wert für Leistungsbilanzüberschüsse mit 6 % des BIP.
  • Die Schlussfolgerungen des ECOFIN-Rats vom 8. November 2011 unterstreichen, dass Mitgliedstaaten wegen ihrer Leistungsbilanzüberschüsse nicht Gegenstand eines Verfahrens bei übermäßigem Ungleichgewicht (korrektiver Arm) werden und es gegen sie keine Sanktionen geben wird.
  • Am 4. November 2011 richtete EU-Kommissar Olli Rehn ein Schreiben an die Finanzminister, in dem festgehalten wird, dass Leistungsbilanzüberschüsse gerechtfertigt sind, wenn sie – wie in Deutschland – das Ergebnis hoher Wettbewerbsfähigkeit seiner Unternehmen in funktionierenden Märkten sind. Das Schreiben betont nachdrücklich, dass der Fokus des Verfahrens auf Mitgliedstaaten mit Leistungsbilanzdefiziten und Wettbewerbsschwächen liegt.

Der Scoreboard wird einmal im Jahr durch die Europäische Kommission geprüft und seine Angemessenheit bewertet. Falls erforderlich, wird die Kommission die Indikatoren wie auch die Schwellenwerte aktualisieren. Bei der Aufstellung sowie bei den laufenden Anpassungen des Scoreboards arbeitet die Kommission eng mit dem Rat und dem Europäischen Parlament zusammen. Der Rat hat die Kommission in seiner diesjährigen Stellungnahme u. a. gebeten, zukünftig einen Indikator für die Entwicklung der Finanzmärkte in den Scoreboard aufzunehmen.

2.3 Ungleichgewichte berichtigen

Im Sommer wird der Rat auf Vorschlag der Kommission entscheiden, inwieweit die Entwicklungen in einzelnen Mitgliedstaaten als problematisch anzusehen sind. Stellt der Rat einfache Ungleichgewichte fest, erhält der Mitgliedstaat auf Vorschlag der Kommission eine Empfehlung nach Artikel 121 Absatz 2 AEUV, wie das Ungleichgewicht adressiert werden soll. Über die Empfehlung werden das Europäische Parlament und die Öffentlichkeit informiert. Im Folgejahr überprüft der Rat im Rahmen des Europäischen Semesters die Umsetzung der Empfehlung und passt sie gegebenenfalls an.

Stellt der Rat ein schädliches oder ein potenziell schädliches Ungleichgewicht fest, wird gegen den Mitgliedstaat ein Verfahren bei einem übermäßigen Ungleichgewicht eröffnet. Damit befindet sich der betreffende Staat im korrektiven Arm des Verfahrens. Hier richtet der Rat auf Vorschlag der Kommission eine Empfehlung nach Artikel 121 Absatz 4 AEUV an den betreffenden Mitgliedstaat, in der die Art und die Auswirkungen der Ungleichgewichte erläutert und eine Reihe von zu befolgenden Empfehlungen gegeben werden. Der Mitgliedstaat ist gefordert, binnen einer festgelegten Frist einen Korrekturmaßnahmenplan vorzulegen, um das übermäßige Ungleichgewicht zu korrigieren. Der Rat kann seine Empfehlung veröffentlichen.

Abbildung 2: Korrektiver Arm
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Den Korrekturmaßnahmenplan bewertet der Rat binnen einer Frist von zwei Monaten nach Übermittlung durch den Mitgliedstaat. Befindet der Rat den Plan für ausreichend, billigt er ihn auf dem Wege einer Empfehlung, die die erforderlichen Maßnahmen mit Umsetzungsfristen und einen Überwachungszeitplan festlegt. Bewertet er ihn als unzureichend, empfiehlt er dem Mitgliedstaat, binnen zwei Monaten einen neuen Korrekturmaßnahmenplan vorzulegen.

Kommission und Rat überwachen in regelmäßigen Abständen die Umsetzung des Korrekturmaßnahmenplans. Der Überwachungsrhythmus wird in der Ratsempfehlung, die den Plan annimmt, festgelegt. Im Rahmen der Überwachung legt die Kommission dem Rat in regelmäßigen Abständen Fortschrittsberichte vor.

Der Rat entscheidet auf der Grundlage der Kommissionsberichte, ob der Mitgliedstaat die empfohlenen Korrekturmaßnahmen umgesetzt hat. Kommt der Rat zu dem Ergebnis, dass der Mitgliedstaat die Maßnahmen fristgerecht umgesetzt hat, ruht das Verfahren, bis die Ungleichgewichte abgebaut sind. Gelangt der Rat aber zu der Auffassung, dass der Mitgliedstaat die Maßnahmen nicht sachgemäß ergriffen hat, spricht er eine weitere Empfehlung aus, mit der neue Fristen für die Durchführung von Maßnahmen bestimmt werden. Wird wiederholt Fehlverhalten festgestellt, drohen Eurostaaten Sanktionen. Die Sanktionen sind in der Verordnung über die Durchsetzungsmaßnahmen zur Korrektur übermäßiger makroökonomischer Ungleichgewichte im Euro-Währungsgebiet geregelt.

In der ersten Sanktionsstufe werden Eurostaaten verpflichtet, eine verzinsliche Einlage zu leisten, wenn der Rat dies auf Vorschlag der Kommission beschließt. Der Beschluss gilt, wenn der Rat ihn nicht auf Kommissionsvorschlag binnen einer Frist von zehn Tagen widerruft. Stellt der Rat zweimal aufeinanderfolgend fest, dass der Mitgliedstaat Korrekturmaßnahmen unzureichend umgesetzt hat, wird die verzinsliche Einlage in eine Geldbuße umgewandelt. Die verzinsliche Einlage oder die jährliche Geldbuße bemisst sich auf 0,1 % des BIP des betreffenden Mitgliedstaats. Die Einnahmen aus der Geldbuße werden der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität beziehungsweise zukünftig dem permanenten Europäischen Stabilitätsmechanismus zugewiesen.

Die im Rahmen des korrektiven Arms erstellten Dokumente werden veröffentlicht. Dies gilt für die Korrekturmaßnahmenpläne, die Ratsempfehlungen und die Kommissionsberichte. Die Kommission gewinnt ihr Wissen durch regelmäßige Berichte der Mitgliedstaaten und durch Konsultationen mit ihnen. Sie kann auch Vor-Ort-Überprüfungen („Missionen“) zur verstärkten Überwachung durchführen. Die EZB ist in die Überwachung der Eurostaaten und der Mitgliedstaaten, die am Wechselkursmechanismus II teilnehmen, einbezogen.

2.4 Zur Stellung des Ungleichgewichtsverfahrens im Europäischen Semester

Das Ungleichgewichtsverfahren ist in das Europäische Semester eingebunden. Das Semester stellt einen mit dem Jahresbeginn einsetzenden Sechsmonatszyklus dar, in dem insbesondere die Koordinierungsprozesse im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts, des Ungleichgewichtsverfahrens und der Strategie EU2020 aufeinander abgestimmt werden. Das Semester soll europäische Ziele und Erfordernisse in den national verantworteten Politiken verankern.

Der Frühwarnbericht steht zu Beginn des Europäischen Semesters, die vertieften Länderstudien stehen in seiner Mitte und die Empfehlungen nach Artikel 121 Absatz 2 AEUV, um Ungleichgewichte abzubauen, sind Bestandteil der länderspezifischen Empfehlungen am Ende des Semesters. Im Semester sollen Empfehlungen mit weicher Bindung – es besteht keine rechtliche Verpflichtung – auf eine stabilitätsorientierte Finanz- und Wirtschaftspolitik und wachstumsfördernde Strukturreformen in den Mitgliedstaaten hinwirken.

Das Prinzip des Forderns und Sanktionierens zeigt sich im korrektiven Arm des Ungleichgewichtsverfahrens. Die Aufforderung, Korrekturen verpflichtend umzusetzen, und die Sanktionsandrohung, wenn der Rat Korrekturmaßnahmen als unzureichend bewertet, stellen einen starken Eingriff in die national verantwortete Wirtschaftspolitik dar und begründen eine neue Qualität der wirtschaftspolitischen Koordinierung.

3 Ungleichgewichtsverfahren in einem gemeinsamen wirtschaftspolitischen Verständnis verankern

Das Ungleichgewichtsverfahren bildet den institutionellen Rahmen, um neben tragfähigen öffentlichen Finanzen eine stabilitätsorientierte Wirtschaftspolitik im Euro-Währungsgebiet und in der EU zu fordern und durchzusetzen. Im Weiteren wird es darauf ankommen, die im Verfahren festgelegten Regeln konsequent zu befolgen, um eine europäische Stabilitätskultur zu erreichen. Zusätzlich zu den Verfahrensregeln sind gemeinsame Standpunkte und analytische Werkzeuge zu entwickeln, um unschädliche von problematischen wirtschaftlichen Entwicklungen zweifelsfrei zu unterscheiden.

Neben gemeinsamen Analyserastern benötigen wir auch ein gemeinsames Verständnis, welche Politikempfehlungen geeignet sind, die problematischen Entwicklungen in den betreffenden Staaten zu korrigieren. Einen derart breiten Konsens zu erzielen, wird Zeit in Anspruch nehmen und eine breite Diskussion unter den Mitgliedstaaten erfordern. Ziel muss es sein, die realwirtschaftliche Anpassungs- und Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Mitgliedstaaten substanziell zu verbessern, damit sie im globalen Wettbewerb bestehen.