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27.01.2012

Monatsbericht

Drit­ter Be­richt zur Trag­fä­hig­keit der öf­fent­li­chen Fi­nan­zen

Dritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen

  • Der dritte Tragfähigkeitsbericht des BMF zeigt, dass der Handlungsbedarf zur Sicherstellung solider Staatsfinanzen größer geworden ist. Die Tragfähigkeitslücken sind im Vergleich zum vorigen Bericht (2008) angestiegen: In der auf europäischer Ebene gängigen Abgrenzung liegt die Tragfähigkeitslücke nun zwischen 0,9 % und 3,8 % des BIP.

  • Die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse sichert die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen rechtlich ab. Zur Einhaltung dieser rechtlichen Vorgaben sind jedoch auch in Zukunft weitere politische Anstrengungen notwendig.

  • Der Bericht zeigt drei Bereiche auf, in denen Politikmaßnahmen besonders wirksam zu einer verbesserten Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen beitragen können: Ein weiterer Abbau der strukturellen Erwerbslosigkeit, eine Erhöhung der Zuwanderung qualifizierter Arbeitskräfte und eine Verlängerung der durchschnittlichen Lebensarbeitszeit (innerhalb der bestehenden Rahmenbedingungen).

1   Einleitung

Mit dem Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen informiert das Bundesministerium der Finanzen (BMF) einmal pro Legislaturperiode über die langfristige Entwicklung der staatlichen Finanzen in Deutschland. Der dritte Tragfähigkeitsbericht wurde im Oktober 2011 veröffentlicht und führt die Berichterstattung der Jahre 2005 und 2008 fort. Der Bericht trägt dazu bei, dass langfristige Herausforderungen für die öffentlichen Haushalte besser wahrgenommen werden und in die politische Meinungsbildung einfließen. 1

Im übertragenen Sinn erinnert der Begriff der Tragfähigkeit an den Bau eines Hauses: Nur wenn das Gebäude auf einem soliden Fundament steht, ist gewährleistet, dass die gesamte Struktur das Haus auch langfristig trägt. Öffentliche Finanzen sind tragfähig, wenn der Staat seinen finanziellen Verpflichtungen – beispielsweise in den Bereichen Rente, Arbeitsmarkt, Gesundheit, aber auch für die Zins- und Personalausgaben – langfristig nachkommen kann. Nur wenn dies gegeben ist, bleibt der Staat handlungsfähig und bleibt das Vertrauen von Finanzmarktteilnehmern, Investoren und nicht zuletzt der Bürgerinnen und Bürger erhalten.

1.1   Konzeptioneller Hintergrund

Die Modellrechnungen, die dem Bericht zugrunde liegen, wurden von unabhängigen Wirtschaftswissenschaftlern im Auftrag des BMF erstellt. 2 Analysiert werden dabei die öffentlichen Haushalte insgesamt, also die Haushalte von Bund, Ländern, Gemeinden und den Sozialversicherungen. In den langfristigen Fortschreibungen spielen insbesondere die Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die staatlichen Ausgaben und die sich aus dem gegenwärtigen Schuldenstand ergebenden Risiken eine zentrale Rolle.

Die Berechnungen umfassen den Zeitraum von 2010 bis 2060, reichen also weit in die Zukunft. Die Ergebnisse der Modellrechnungen sind dabei keine Prognosen, sondern sie veranschaulichen die hypothetische Entwicklung der staatlichen Finanzen unter der Annahme, dass die bisherige Politik unverändert beibehalten wird. Damit kommen die Berechnungen einem Frühwarnsystem gleich: Die auf dieser Grundlage ermittelten Indikatoren geben Auskunft darüber, in welchem Ausmaß bereits heute Handlungsbedarf zur langfristigen Sicherung solider Staatsfinanzen besteht. Das Einhalten der neuen, im Grundgesetz verankerten Schuldenregel wird in den Modellrechnungen nur bis zum Jahr 2015 unterstellt. Dadurch wird deutlich, dass weitere politische Entscheidungen zur Konsolidierung der Haushalte erforderlich sind, um die Schuldenregel auch in Zukunft einhalten zu können.

1.2   Ökonomische Bedeutung tragfähiger öffentlicher Finanzen

Solide öffentliche Finanzen garantieren die Handlungsfähigkeit des Staates. So hat die Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise gezeigt, dass ein Staat, der in schlechten Zeiten finanzielle Spielräume besitzt, durch entschlossenes Handeln dazu beitragen kann, die wirtschaftliche Entwicklung zu stabilisieren. Aber auch in guten Zeiten sind solide Staatsfinanzen unerlässlich, nicht zuletzt um wichtige Zukunftsinvestitionen finanzieren zu können, etwa in den Bereichen Bildung und Forschung. Wenn dagegen ein steigender Schuldenstand dazu führt, dass die Ausgaben für den Zinsendienst von Jahr zu Jahr größeren Raum einnehmen, dann schränkt dies den Handlungsspielraum des Staates zunehmend ein.

Tragfähige Staatsfinanzen bringen auch wichtige Vertrauenseffekte mit sich: Wenn beispielsweise die Finanzmärkte darauf vertrauen, dass ein Staat ein zuverlässiger und leistungsfähiger Schuldner ist, dann sind sie bereit, diesem Staat zu vergleichsweise günstigen Konditionen Geld zu leihen. Die Schuldenlast ist dann deutlich geringer als bei einem Staat, dem weniger Vertrauen entgegengebracht wird und der infolgedessen Zinsaufschläge in Kauf nehmen muss. Darüber hinaus wirkt sich die Erwartung von Bürgern und Unternehmen, dass ein Staat auch in Zukunft handlungsfähig sein wird, positiv auf Investitionen und Konsum aus. Zweifel an der Solidität der Staatsfinanzen können dagegen sowohl bei Unternehmen als auch bei Konsumenten zu einem zögerlichen, abwartenden Verhalten führen und damit das Wirtschaftswachstum dämpfen. Daher ist es im ureigenen Interesse eines jeden Staates, mit einer umsichtigen und vorausschauenden Finanzpolitik dafür zu sorgen, dass erst gar keine Zweifel an seiner dauerhaften Solidität aufkommen.

Zwischen einer soliden Haushaltsführung und einem dauerhaften Wirtschaftswachstum bestehen wichtige Rückkopplungseffekte: Einerseits ist „gute“ Finanzpolitik eine wichtige Voraussetzung für dauerhaft günstige Wachstums- und Beschäftigungsbedingungen. Umgekehrt gilt aber auch: Anhaltendes Wirtschaftswachstum und ein damit einhergehender Beschäftigungsanstieg schaffen die besten Voraussetzungen für solide finanzierte öffentliche Haushalte. Entscheidend ist dabei unter anderem die Schuldenstandsquote, also der Schuldenstand des Staates im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt. Sie zeigt an, wie hoch die Last, die ein Staatshaushalt zu tragen hat, relativ zur Wirtschaftskraft des Landes ist.

1.3   Mögliche Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen

Bis vor einigen Jahren wurden Risiken für die Tragfähigkeit der Staatsfinanzen hauptsächlich im Zusammenhang mit den Herausforderungen durch den demografischen Wandel gesehen. Die Auswirkungen der Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise haben jedoch nachdrücklich verdeutlicht, dass auch der erreichte Schuldenstand und die Haushaltssituation am aktuellen Rand die langfristige Solidität der Staatsfinanzen gefährden können. So identifiziert der im Jahr 2009 veröffentlichte „Sustainability Report“ der EU-Kommission für die Mitgliedstaaten der Europäischen Union nicht nur mögliche fiskalische Belastungen aus der Bevölkerungsalterung, sondern auch Risiken einer mangelnden Konsolidierung der Staatsfinanzen in der kurzen und mittleren Frist. 3

Die öffentlichen Finanzen in Deutschland wurden durch die Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise erheblich in Mitleidenschaft gezogen. Dabei wurden die Auswirkungen sowohl auf der Einnahmenseite als auch insbesondere auf der Ausgabenseite sichtbar. In der Rezession gingen die Steuereinnahmen deutlich zurück, dagegen stiegen die Ausgaben insbesondere im Bereich des Arbeitsmarkts stark an. Zudem waren staatliche Stabilisierungsmaßnahmen erforderlich, um die Auswirkungen des konjunkturellen Einbruchs abzumildern und die Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte zu gewährleisten. Die gesamtstaatliche Schuldenstandsquote in der Maastricht-Abgrenzung stieg infolge der Krise von 74,4 % im Jahr 2009 auf 83,2 % im Jahr 2010 an. Dieser starke Anstieg geht insbesondere darauf zurück, dass die neu errichteten Abwicklungsanstalten der Hypo Real Estate und der West LB dem Sektor Staat zugeordnet wurden und somit in den Schuldenstand einfließen.

Auch die bereits heute absehbare demografische Entwicklung ist ein maßgeblicher Risikofaktor für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen: In den kommenden Jahrzehnten wird in Deutschland der Anteil der Personen, die 65 Jahre und älter sind, stark zunehmen. Der Anteil der Personen im erwerbsfähigen Alter wird dagegen deutlich zurückgehen. Diese Veränderungen in der Altersstruktur unserer Gesellschaft führen bei ansonsten unveränderten Rahmenbedingungen dazu, dass die vom Alter der Bürger abhängigen staatlichen Ausgaben ansteigen, während sich die staatlichen Einnahmen ohne Gegensteuern vergleichsweise schwächer entwickeln werden. Infolgedessen wird sich der Druck auf die öffentlichen Haushalte in Zukunft tendenziell erhöhen. Die demografische Entwicklung in Deutschland und die Auswirkungen des demografischen Wandels auf einzelne Politikbereiche werden erstmals in einem ressortübergreifenden Demografiebericht („Bericht der Bundesregierung zur demografischen Lage und künftigen Entwicklung des Landes“) ausführlich beschrieben. Der Bericht verschafft zudem einen Überblick über die bislang ergriffenen Maßnahmen des Bundes zur Gestaltung des demografischen Wandels. Er wurde im Oktober 2011 veröffentlicht und federführend durch das Bundesministerium des Innern koordiniert. 4

Neben dem krisenbedingten Anstieg der Schuldenstandsquote und der zukünftigen demografischen Entwicklung bestehen weitere Herausforderungen für die Tragfähigkeit der Staatsfinanzen. So stellen beispielsweise der Klimawandel und der verstärkte Ausbau der erneuerbaren Energien Herausforderungen dar, die zu dauerhaften Veränderungen der staatlichen Einnahmen und Ausgaben führen werden. Allerdings lassen sich diese mittel- und langfristigen Herausforderungen für die öffentlichen Finanzen – anders als die relativ gut projizierbare demografische Entwicklung – zum gegenwärtigen Zeitpunkt kaum verlässlich in die Zukunft fortschreiben. Eine Quantifizierung dieser möglichen Risiken würde im Rahmen der hier vorgenommenen Tragfähigkeitsanalysen nicht zu belastbaren Aussagen führen. Ein im Auftrag des BMF erstelltes Gutachten hat gezeigt, dass sich das Ausmaß der aus dem Klimawandel entstehenden fiskalischen Belastungen kaum zuverlässig abschätzen lässt. 5

Demgegenüber sind die zur Stabilisierung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion getroffenen Maßnahmen bereits in den Modellrechnungen enthalten. So sind die bilateralen Maßnahmen für Griechenland, die anteiligen Kredite der EFSF an Irland und Portugal sowie die zukünftigen Einzahlungen an den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) in der Mittelfristprojektion zur Entwicklung der Schuldenstandsquote berücksichtigt. Sobald die Kredite wieder zurückgezahlt werden, wird sich die Schuldenstandsquote entsprechend verringern. Zukünftige Belastungen für die öffentlichen Finanzen sind hieraus nicht zu erwarten, sofern es zu keinen Ausfällen kommt.

2   Modellrechnungen zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen

Die folgenden Ausführungen beziehen sich auf die Ergebnisse des vom BMF vergebenen und von Prof. Martin Werding, Ruhr-Universität Bochum, in Kooperation mit ifo, München, bearbeiteten Forschungsauftrags. Der Abschlussbericht dazu wurde in zeitlicher Nähe zum Tragfähigkeitsbericht veröffentlicht und enthält eine detaillierte Beschreibung sämtlicher hier vorgestellter Modellrechnungen.

2.1   Erläuterungen zur Methodik

Auf der Grundlage von Annahmen über die demografische Entwicklung und einer damit konsistenten gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wird analysiert, welchen Verlauf die öffentlichen Ausgaben (gemessen am BIP) in den Bereichen nehmen könnten, die von Verschiebungen in der Altersstruktur der Bevölkerung voraussichtlich besonders betroffen sein werden. Konkret werden hier die Ausgaben der gesetzlichen Rentenversicherung, der gesetzlichen Krankenversicherung und der anderen Zweige der Sozialversicherung sowie die Beamtenversorgung, die staatlichen Bildungsausgaben und der Familienleistungsausgleich betrachtet. Aus den Ergebnissen werden unter anderem Projektionen für den gesamtstaatlichen Schuldenstand abgeleitet und Indikatoren für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in Deutschland entwickelt.

Aufgrund des langen Projektionshorizonts sind Tragfähigkeitsberechnungen mit erheblichen Unsicherheiten behaftet und können somit nur Modellcharakter haben. Um das deutlich zu unterstreichen, kommen zwei Basisvarianten zum Einsatz: Die „Variante T –“ ist von einem durchgängigen Pessimismus getragen, während die „Variante T +“ durchgängig optimistische Annahmen enthält. So werden in Variante T + zum Beispiel hinsichtlich der demografischen Entwicklung eine höhere Geburtenrate und eine größere Zuwanderung unterstellt als in Variante T –. Ausgangsjahr ist das Jahr 2010, für das bei der Durchführung der Rechnungen für die meisten relevanten Größen bereits Ist-Daten oder zumindest verlässliche Schätzwerte vorlagen. Als Rechtsstand wurden in beiden Varianten die zu Jahresbeginn 2011 geltenden gesetzlichen Rahmenbedingungen zugrunde gelegt. Berücksichtigt wurden außerdem einschlägige Eckdaten der mittelfristigen Finanzplanung der Bundesregierung mit dem Endjahr 2015.

Tabelle 1: Annahmen für die Projektionen

Annahmen für die Modellrechnungen: Variante "T-"

 

2010 1

2020

2030

2040

2050

2060

Demografie:
Wohnbevölkerung (Mio.)

81,6

80,2

78,2

75,2

71,4

66,9

Altenquotient 2

31,2

37,0

50,5

60,0

64,3

68,5

Arbeitsmarkt:

 

 

 

 

 

 

Erwerbsbeteiligung (%)

 

 

 

 

 

 

Frauen (15-64)

74,5

76,3

76,9

78,8

79,7

80,5

Männer (15-64)

83,8

84,1

84,3

85,5

85,8

86,5

Erwerbspersonen (Mio.)

43,3

42,0

38,2

35,5

33,4

30,9

Erwerbstätige (Mio.)

40,5

39,7

36,1

33,6

31,5

29,2

Registrierte Arbeitslose (Mio.)

3,2

2,8

2,5

2,3

2,2

2,0

Erwerbslosenquote 3 (%)

6,8

5,8

5,8

5,8

5,8

5,8

Gesamtwirtschaft:

 

 

 

 

 

 

Arbeitsproduktivität 4 (%)

0,5

1,5

1,7

1,5

1,4

1,4

Bruttoinlandsprodukt 4 (%)

0,9

1,3

0,7

0,8

0,8

0,6

BIP pro Kopf 4 (%)

0,9

1,5

1,0

1,2

1,3

1,3

Annahmen für die Modellrechnungen: Variante "T+"

 

2010 1

2020

2030

2040

2050

2060

Demografie:
Wohnbevölkerung (Mio.)

81,6

80,8

80,2

78,8

76,7

74,5

Altenquotient 2

31,2

36,1

47,5

53,5

54,0

54,9

Arbeitsmarkt:

 

 

 

 

 

 

Erwerbsbeteiligung (%)

 

 

 

 

 

 

Frauen (15-64)

74,5

76,6

77,9

79,4

80,1

80,9

Männer (15-64)

83,8

84,8

85,7

86,2

86,6

87,2

Erwerbspersonen (Mio.)

43,3

42,7

40,2

38,5

37,9

36,8

Erwerbstätige (Mio.)

40,5

40,8

38,8

37,3

36,7

35,7

Registr. Arbeitslose (Mio.)

3,2

2,3

1,7

1,5

1,5

1,4

Erwerbslosenquote 3 (%)

6,8

4,7

3,7

3,4

3,4

3,4

Gesamtwirtschaft:

 

 

 

 

 

 

Arbeitsproduktivität 4 (%)

0,5

1,6

1,9

1,8

1,7

1,7

Bruttoinlandsprodukt 4 (%)

0,9

1,6

1,4

1,4

1,5

1,4

BIP pro Kopf 4 (%)

0,9

1,7

1,5

1,6

1,8

1,7

Einen Überblick über sämtliche Annahmen, sowohl in Variante T – als auch in Variante T +, gibt Tabelle 1. Die unterschiedlichen Projektionen zur demografischen Entwicklung wirken sich unter anderem spürbar auf den Altenquotienten aus: Während der Quotient in Variante T – von 31,2 im Jahr 2010 über 50,5 im Jahr 2030 auf 68,5 im Jahr 2060 steigt, verläuft der Anstieg in Variante T + deutlich gedämpfter – hier erreicht der Altenquotient im Jahr 2060 einen Wert von 54,9. Die Annahmen zur Erwerbslosenquote gehen in Variante T – von einer vergleichsweise hohen strukturellen Arbeitslosigkeit in Höhe von 5,8 % über den gesamten Projektionszeitraum aus, während in Variante T + eine deutlich günstigere Entwicklung der Erwerbslosenquote angenommen wird (Rückgang auf 3,4 % bis zum Jahr 2040). Zusammengenommen wirken sich die Annahmen zur demografischen Entwicklung, zur Höhe der Erwerbsbeteiligung und zur Erwerbslosigkeit unmittelbar auf die Anzahl der Erwerbstätigen aus: In Variante T – sinkt die Zahl der Erwerbstätigen von 40,5 Millionen Personen im Jahr 2010 über 36,1 Millionen Personen im Jahr 2030 auf 29,2 Millionen Personen im Jahr 2060. In Variante T + ergibt sich dagegen ein deutlich langsamerer Rückgang, mit 38,8 Millionen erwerbstätigen Personen im Jahr 2030 und 35,7 Millionen erwerbstätigen Personen im Jahr 2060.

Zur Einschätzung etwaiger Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen weist die EU-Kommission regelmäßig zwei Indikatoren aus, die auch im Tragfähigkeitsbericht des BMF Verwendung finden: Im einen Fall (Tragfähigkeitslücke S 1) wird bis zum Ende des Projektionszeitraums ein Erreichen des Maastricht-Kriteriums für die Schuldenstandsquote (60 % in Relation zum BIP) verlangt. Im anderen Fall (Tragfähigkeitslücke S 2) wird gefordert, dass der Staat seinen Verbindlichkeiten auf Dauer nachkommen kann. Wird bei der Fortschreibung der langfristigen Entwicklung der öffentlichen Finanzen die jeweils unter S 1 beziehungsweise S 2 vorab festgelegte Bedingung – unter Einrechnung der budgetären Effekte der Bevölkerungsalterung – nicht erfüllt, entstehen Tragfähigkeitslücken. Diese Indikatoren legen Handlungsbedarfe offen, indem sie die rechnerisch notwendige Verbesserung der strukturellen Primärsalden ausweisen. Spezifische politische Handlungsanweisungen ergeben sich aus den so errechneten Werten nicht: Erreicht werden kann ein Schließen der Tragfähigkeitslücken grundsätzlich sowohl über eine Verringerung des Anteils der öffentlichen Ausgaben am BIP als auch über eine Steigerung des Anteils der öffentlichen Einnahmen.

2.2   Ergebnisse

Die Berechnungen kommen zu dem Ergebnis, dass die Kombination von ungünstiger Ausgangslage und alterungsbedingtem Ausgabenanstieg – ohne ein geeignetes Gegensteuern seitens der Politik – langfristig zu einem starken Anstieg der staatlichen Schuldenstandsquote führen würde (vergleiche Abbildung 1). 6 Ausgehend von einem Niveau in Höhe von rund 83 % in Relation zum BIP im Jahr 2010 führt die Fortschreibung in der Variante T + zunächst zu einem Absinken der Schuldenquote, bevor es in etwa ab dem Jahr 2030 zu einem stetigen Anstieg der Schuldenquote bis auf rund 100 % in Relation zum BIP im Jahr 2060 kommt. In der Variante T – ergibt die Fortschreibung dagegen einen sehr viel steileren Anstieg der Schuldenstandsquote – im Jahr 2060 wird hier ein Wert von rund 300 % in Relation zum BIP erreicht. Bei der Interpretation dieser Zahlen ist Vorsicht geboten: Die Werte sind nicht als Prognosen zu verstehen, sondern als eine rein rechnerische Fortschreibung (vergleiche Abschnitt 1.1). Sie veranschaulichen die hypothetische Entwicklung der staatlichen Finanzen unter der Annahme, dass die bisherige Politik unverändert beibehalten wird. In diesem Zusammenhang wird auch das Einhalten rechtlicher Schranken (Schuldenregel, Europäischer Stabilitäts- und Wachstumspakt, Finanzierung der Systeme der sozialen Sicherung) bewusst vernachlässigt. Dies geschieht mit der Absicht, den Handlungsbedarf offenzulegen, der zur langfristigen Sicherung solider Staatsfinanzen besteht. Eine Darstellung der Schuldenstandsquote unter der Bedingung, dass die rechtlichen Schranken eingehalten werden, findet sich in Abschnitt 3.2., Abbildung 3.

Abbildung 1: Rechnerische Fortschreibung der Schuldenstandquote unter Vernachlässigung der Wirkung von rechtlichen Schranken (2000-2060)
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Welche Auswirkungen einzelne Modifikationen der demografischen und gesamtwirtschaftlichen Annahmen haben, kann ein sukzessiver Übergang von Variante T – zu Variante T + verdeutlichen. Die Ergebnisse der Sensitivitätsanalysen lassen sich durch einen Blick auf die unterschiedlichen Verläufe der Schuldenstandsquote darstellen, die sich bei einer Variation der Annahmen ergeben würden (Abbildung 2). Dabei wird deutlich, dass der Abbau der strukturellen Erwerbslosigkeit vergleichsweise große Auswirkungen auf die Reduktion der bis in das Jahr 2060 fortgeschriebenen Schuldenstandsquote hat. Dieser Befund unterstreicht, dass der Nutzung unfreiwillig brachliegender Ressourcen auf dem Arbeitsmarkt nicht nur für das gesamtwirtschaftliche Wachstum, sondern auch für die Sicherung des Tragfähigkeitsziels große Bedeutung zukommt.

Abbildung 2: Sensitivitätsanalysen - Auswirkungen auf die Schuldenstandsquote
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen



Annahmevariationen für die Sensitivitätsanalysen

 Im Sinne eines sukzessiven Übergangs von einer Basisvariante zur anderen wurden von den Gutachtern, ausgehend von Variante „T –“, folgende alternative Varianten betrachtet:

Geringerer Anstieg der Lebenserwartung: In dieser Variante erhöht sich die Lebenserwartung weiblicher Neugeborener bis 2060 auf 89,2 Jahre, die männlicher Neugeborener auf 85,0 Jahre (statt auf 91,2 Jahre beziehungsweise 87,7 Jahre wie in Variante „T –“).

Höhere Immigration: In dieser Variante steigt zudem der jährliche Zuwanderungsüberschuss rasch wieder auf 200 000 Personen im Jahr (statt sich, ausgehend von zuletzt noch niedrigeren Werten, bei 100 000 Personen im Jahr zu stabilisieren).

Längere Lebensarbeitszeit: In dieser Variante verlängert sich, zusätzlich zur Anpassung der obengenannten demografischen Annahmen, die durchschnittliche Lebensarbeitszeit im Zuge der Heraufsetzung der gesetzlichen Regelaltersgrenze ab 2012 um insgesamt zwei weitere Jahre (statt um ein weiteres Jahr wie in Variante „T –“).

Sinkende Erwerbslosigkeit I: In dieser Variante sinkt zudem die Erwerbslosenquote von 2016 bis 2022 auf 4,6 % und bleibt anschließend konstant (statt bis 2020 wieder auf 5,8 % zu steigen wie in Variante „T “).

Sinkende Erwerbslosigkeit II: In dieser Variante reduziert sich die Erwerbslosenquote von 2016 bis 2035 kontinuierlich weiter auf 3,4 % und bleibt erst dann auf diesem Niveau konstant. 


Die Resultate der Berechnungen zur Höhe der Tragfähigkeitslücken sind in Tabelle 2 dargestellt: Im Falle des Indikators S 2 liegt die ermittelte Tragfähigkeitslücke unter günstigen Bedingungen (Variante T +) bei 0,9 % des BIP, bei Annahme ungünstiger Bedingungen (Variante T –) aber deutlich darüber, nämlich bei 3,8 % des BIP. In diesem Ausmaß müsste das strukturelle Primärdefizit des Staates permanent verringert werden – durch eine Senkung der Ausgaben beziehungsweise durch eine Erhöhung der Einnahmen –, um die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sicherzustellen. Im Vergleich dazu hatten sich im vorigen Tragfähigkeitsbericht (2008) mit Tragfähigkeitslücken von 0,0 % beziehungsweise 2,4 % des BIP für die optimistische beziehungsweise pessimistische Variante günstigere Werte ergeben. Gemessen an der damaligen Situation hat sich der Konsolidierungsbedarf für die öffentlichen Haushalte demnach um rund 1 bis 1 ½ BIP-Prozentpunkte erhöht. Im Falle des Tragfähigkeitsindikators S 1 ergeben sich ähnliche Größenordnungen.

Tragfähigkeitslücken im Vergleich

Ergebnisse der Modellrechnungen nach jeweils aktuellem Stand

Angaben für S 1 (in % des Bruttoinlandsprodukts)

Variante

Tragfähigkeitsbericht 2008

Interimsrechnung 2010

Tragfähigkeitsbericht 2011

T+

-0,8

1,8

0,6

T-

0,8

4,1

2,8

 

 

 

Angaben für S 2 (in % des Bruttoinlandsprodukts)

Variante

Tragfähigkeitsbericht 2008

Interimsrechnung 2010

Tragfähigkeitsbericht 2011

T+

0,0

2,1

0,9

T-

2,4

5,2

3,8

Der Tragfähigkeitsbericht zeigt auch Bereiche auf, in denen Politikmaßnahmen besonders wirksam zur Bewältigung der zukünftigen Herausforderungen beitragen können. Nach den Ergebnissen der Modellrechnungen dürften folgende Handlungsfelder besonders positive Effekte erzeugen: Ein weiterer Abbau der strukturellen Erwerbslosigkeit (Senkung der Tragfähigkeitslücke um bis zu 1,1 Prozentpunkte), eine Erhöhung der Zuwanderung qualifizierter Arbeitskräfte (Senkung um 0,7 Prozentpunkte) und eine Verlängerung der tatsächlichen durchschnittlichen Lebensarbeitszeit innerhalb des bestehenden gesetzlichen Renteneintrittsalters von 67 Jahren (Senkung um 0,3 Prozentpunkte).

Um ein differenzierteres Bild hinsichtlich der zeitlichen Entwicklung der Tragfähigkeitslücken zu gewinnen, sollte man die jeweils ausgewiesenen Lücken nicht nur für das Vorkrisenjahr 2008 und aus heutiger Sicht betrachten, sondern auch für die Zeit dazwischen. In einer zwischen den Berichten vorgenommenen Aktualisierung im Jahr 2010 lag die Lücke infolge der Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise bei 2,1 % bis 5,2 %. 7 Die heute gegenüber 2010 sichtbare Rückführung ist nicht nur auf die seither eingetretene wirtschaftliche Erholung zurückzuführen, sondern auch ein Erfolg der strikten Konsolidierungspolitik der Bundesregierung, die es fortzusetzen gilt.

3   Die Rolle der Politik bei der Sicherung tragfähiger öffentlicher Finanzen

Die Bundesregierung hat bereits in den vergangenen Jahren erhebliche Anstrengungen unternommen, um die langfristige Tragfähigkeit der Staatsfinanzen sicherzustellen. Weitreichende Strukturreformen auf dem Arbeitsmarkt und in den Systemen der sozialen Sicherung haben zu einer Stärkung der öffentlichen Finanzen beigetragen. Mit der Einführung der Schuldenregel hat der Gesetzgeber das Prinzip der langfristigen Tragfähigkeit der Haushalte von Bund und Ländern im Grundgesetz verankert. Damit sind erste entscheidende institutionelle Rahmenbedingungen dafür geschaffen, die bestehenden Tragfähigkeitslücken kontinuierlich abzubauen. Allerdings hat die Krise dazu geführt, dass sich die Ausgangslage für die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte verschlechtert hat.

3.1   Leitlinien einer Politik für tragfähige öffentliche Finanzen

Angesichts der hohen Schuldenstandsquote und der in Zukunft zu erwartenden demografischen Veränderungen sollte sich die Politik an vier Leitlinien orientieren:

  • Tragfähige Politik braucht beides, Konsolidierung und Wirtschaftswachstum. Eine langfristig tragfähige Finanzpolitik ist zunächst auf die strukturelle Konsolidierung der öffentlichen Haushalte ausgerichtet. Dabei kommt es insbesondere darauf an, langfristig nur solche Ausgaben zu tätigen, die langfristig auch durch Einnahmen abgesichert sind. Zugleich bedeutet tragfähige Politik, die Rahmenbedingungen für Wachstum und Beschäftigung optimal auszugestalten. Denn die Frage, ob die öffentlichen Finanzen eines Landes solide sind, ist immer auch im Verhältnis zu seiner Wirtschaftskraft zu beurteilen.

  • Tragfähige Politik ist eine ressortübergreifende Aufgabe. Die Solidität der Staatsfinanzen kann nicht allein durch die Finanzpolitik sichergestellt werden. Vielmehr spiegeln die öffentlichen Finanzen auch die Entscheidungen in vielen anderen Politikfeldern wider. Bei der Überprüfung öffentlicher Ausgaben auf Notwendigkeit und Effizienz sind alle Ressorts und alle staatlichen Ebenen gefordert.
  • Tragfähige Politik handelt rechtzeitig. Ein Hinausschieben notwendiger politischer Entscheidungen zur Sicherung der Tragfähigkeit wäre mit hohen Kosten verbunden. Daher besteht bereits jetzt Handlungsbedarf, bevor die demografische Entwicklung dazu führt, dass Gestaltungsspielräume weiter eingeengt werden. Je früher gehandelt wird, desto geringer sind die Anpassungskosten und desto größer sind die positiven Wirkungen von Reformmaßnahmen.
  • Tragfähige Politik berücksichtigt Risiken. Projektionen zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sind grundsätzlich mit großen Unsicherheiten verbunden, nicht zuletzt weil der betrachtete Zeithorizont weit in die Zukunft reicht. Tragfähige Politik stützt sich daher nicht alleine auf günstige Szenarien, sondern wappnet sich auch für eine mögliche ungünstige künftige Entwicklung. Eine Politik auf Basis einer Einschätzung der langfristigen Entwicklung, die sich im Nachhinein als zu optimistisch herausstellte, wäre nicht tragfähig, da sie kommenden Generationen unverhältnismäßig hohe Lasten aufbürden würde.

3.2   Ansatzpunkte in der Finanzpolitik

Die neue grundgesetzlich verankerte Schuldenregel folgt der Einsicht, dass weder Ausgabenerhöhungen noch Steuersenkungen dauerhaft über Kreditaufnahme finanziert werden dürfen. Damit zielt die Schuldenregel auf strukturelle Haushaltsverbesserungen ab. Konkret sieht die Regel vor, dass der Bund sein strukturelles Defizit in gleichmäßigen Schritten bis 2016 auf maximal 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts zurückführt und danach diese Grenze nicht überschreitet. Die langfristige Einhaltung der Schuldenregel bei Bund und Ländern sowie gesamtstaatlich die Einhaltung des im präventiven Arm des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts verankerten Mittelfristziels sichern eine nachhaltige Rückführung der Staatsverschuldung.

Abbildung 3: Rechnerische Fortschreibung der Schuldenstandsquote unter Beachtung der grundgesetlich verankerten Schuldenregel (2000-2060)
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Abbildung 3 zeigt die rechnerische Fortschreibung der Schuldenstandsquote unter der Bedingung, dass die neue Schuldenregel dauerhaft eingehalten wird. Ausgehend von einem Niveau in Höhe von rund 83 % in Relation zum BIP im Jahr 2010 führt die Fortschreibung in der optimistischen Variante T + zu einem stetigen Absinken der Schuldenstandsquote bis auf rund 25 % in Relation zum BIP im Jahr 2060. In der pessimistischen Variante T – ergibt die Fortschreibung dagegen eine etwas flachere Rückführung der Schuldenstandsquote – im Jahr 2060 wird hier ein Wert von rund 35 % in Relation zum BIP erreicht.

Eng mit der neuen Schuldenregel verknüpft ist die Einführung eines bundesstaatlichen Frühwarnsystems zur Vermeidung künftiger Haushaltsnotlagen. Hierzu wurde der Stabilitätsrat errichtet, der 2010 seine Arbeit aufgenommen hat. Dem Rat gehören die Finanzminister des Bundes und der Länder sowie der Bundeswirtschaftsminister an. Der Stabilitätsrat überwacht die Entwicklung der Haushalte von Bund und Ländern anhand von vier Kennziffern (struktureller Finanzierungssaldo, Kreditfinanzierungsquote, Schuldenstand und Zins-Steuer-Quote) sowie einer Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung auf Basis einheitlicher Annahmen. Falls der Stabilitätsrat beim Bund oder in einem Land eine drohende Haushaltsnotlage feststellt, ist mit den Betroffenen ein Sanierungsprogramm zu vereinbaren. Das Sanierungsprogramm erstreckt sich über einen Zeitraum von fünf Jahren und wird laufend vom Stabilitätsrat überwacht. Ziel ist es, die drohende Haushaltsnotlage in betroffenen Gebietskörperschaften abzuwenden. Dem Stabilitätsrat kommt mit der regulären Haushaltsüberwachung und dem Instrument der Sanierungsprogramme eine zentrale Rolle bei der Stärkung der Haushaltsdisziplin im Bund und in den Ländern zu.

Die Sicherung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen ist nicht nur eine nationale Aufgabe, sondern aufgrund der finanz- und wirtschaftspolitischen Interdependenzen in der EU und dem Euroraum zugleich auch eine maßgebliche europäische Herausforderung. Vor diesem Hintergrund hat der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs eine umfassende Gesamtstrategie zur Stabilisierung und Reform der Wirtschafts- und Währungsunion verabschiedet. Die ergriffenen Maßnahmen werden entscheidend dazu beitragen, die Finanzstabilität in der EU und dem Euroraum wiederherzustellen und nachhaltig zu wahren.

3.3   Ansatzpunkte in anderen Politikfeldern

Die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen steht immer auch im Verhältnis zur langfristigen Entwicklung der Wirtschaftskraft. Daher gilt es, die Rahmenbedingungen für Wachstum und Beschäftigung in Deutschland weiter zu verbessern. Insbesondere ist entscheidend, dass es gelingt, den in Zukunft zu erwartenden negativen Einfluss der rückläufigen Anzahl von Personen im erwerbsfähigen Alter auf die langfristigen Wachstumsmöglichkeiten auszugleichen. Hierzu ist zunächst das bereits vorhandene Arbeitskräftepotenzial stärker zu nutzen – durch eine Verlängerung der tatsächlichen durchschnittlichen Lebensarbeitszeit im Rahmen der bestehenden gesetzlichen Regelungen („Rente mit 67“), durch eine höhere Erwerbsbeteiligung, insbesondere von Frauen und von älteren Personen, sowie durch einen weiteren Abbau der strukturellen Arbeitslosigkeit.

Wichtige Triebfedern für die langfristige Wirtschaftskraft Deutschlands bestehen auch im Bereich Bildungs- und Innovationspolitik. Zugleich sichern Bildung und Wissen die Erwerbsfähigkeit des Einzelnen über den Lebenszyklus. Daher wurden Bildung und Forschung von Kürzungen ausgenommen und gezielt weiter aufgestockt. Diese Prioritätensetzung leistet einen zentralen Beitrag zur wachstumsfreundlichen Ausrichtung der bisher ergriffenen Politikmaßnahmen. Auch im Bereich der Migrationspolitik bestehen gute Chancen, die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in Deutschland zu erhöhen. Eine verstärkte und gezielte Zuwanderung kann dazu beitragen, dem schrumpfenden Erwerbspersonenpotenzial und den damit verbundenen negativen Wachstumseffekten entgegenzuwirken.

Aufgrund der demografischen Entwicklung werden die Systeme der sozialen Sicherung in Zukunft sowohl auf der Einnahmen- als auch auf der Ausgabenseite vor besondere Herausforderungen gestellt. Um die finanziellen Auswirkungen der sich ändernden Altersstruktur und der steigenden Lebenserwartung zu begrenzen, hat die Politik in Deutschland in den vergangenen Jahren bereits erhebliche Anstrengungen unternommen. Hervorzuheben sind die Reformen der gesetzlichen Rentenversicherung, mit denen die Grundlagen für tragfähige Rentenfinanzen gelegt wurden. Um die langfristige Finanzierbarkeit der gesetzlichen Krankenversicherung zu sichern, hat die Bundesregierung im Jahr 2010 eine grundlegende Reform eingeleitet. Mit dem Festschreiben der Beitragssätze und der Weiterentwicklung der Zusatzbeiträge wird die Finanzierung der gesetzlichen Krankenkassen auf eine zukunftsfeste Basis gestellt. Die Pflegeversicherung bildet ein wesentliches Element der sozialen Sicherung. Ziel der Bundesregierung ist es, dass Pflegebedürftige auch künftig qualitätsgesicherte und angemessene Pflegeleistungen zu einem bezahlbaren Preis erhalten können.

4   Fazit

Die Bundesregierung hat bereits in der Vergangenheit erfolgreiche Maßnahmen ergriffen, um die Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte sicherzustellen. Allerdings haben sich die Risiken für die dauerhafte Solidität der Staatsfinanzen zuletzt spürbar erhöht. Somit sind weiterhin erhebliche Anstrengungen erforderlich, um durch rechtzeitiges und entschlossenes Handeln die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sicherzustellen. Der aktuelle Tragfähigkeitsbericht unterstreicht die Notwendigkeit, die im Grundgesetz verankerte Schuldenregel dauerhaft und verlässlich einzuhalten und gleichzeitig die Voraussetzungen für Wachstum und Beschäftigung in Deutschland weiter zu verbessern.

Fußnote

1 Die Berichte zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sind im Internet verfügbar unter: www.bundesfinanzministerium.de.

2 Prof. Martin Werding, Ruhr-Universität Bochum, in Kooperation mit dem ifo-Institut, München.

3 Der Bericht ist im Internet verfügbar unter: Sustainability Report 2009

4 Der Demografiebericht ist im Internet verfügbar unter: BMWI

5 EcologicInstitut / Infras (2009): „Klimawandel: Welche Belastungen entstehen für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen?“

6 Die Projektion der Schuldenstandsquote erfolgt unter der Annahme konstanter Quoten für alle übrigen Ausgabenbereiche und einer konstanten Einnahmenquote.

7 Die Ergebnisse der Interimsrechnung wurden ausführlich im BMF-Monatsbericht veröffentlicht: „Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen: Aktualisierte Modellrechnungen“, Oktober 2010.